Esteellisyys kunnallishallinnossa: Luottamushenkilön yhteisöjääviys Suomessa ja Ruotsissa

Abstract

Kunnallishallinnon keskeisimpiin periaatteisiin kuuluu vaatimus luottamushenkilöiden toiminnan puolueettomuudesta. Esteellisyys on ollut kunnallishallinnossa toistuvasti esillä päätöksentekoon keskeisesti vaikuttavien luottamushenkilöiden osalta, joilla kunnallisten luottamustoimien lisäksi on usein myös muita sidonnaisuuksia. Julkisessa keskustelussa on myös esitetty epäilyjä siitä, ettei kunta-alalla sidoksiin aina suhtauduta riittävän vakavasti.

Tutkielmani aiheena on luottamushenkilön yhteisöjääviys kunnallishallinnossa. Tutkimusongelmana on selvittää milloin kunnallinen luottamushenkilö on esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn yhteisöjääviyden perusteella. Tutkielmani tavoitteena on selvittää yhteisöjääviyden käsitettä, sitä koskevia säännöksiä ja sen ilmenemiseen liittyviä ongelmia kunnallisten luottamushenkilöiden osalta. Tutkielmassa luottamushenkilöt jaetaan kahteen ryhmään, valtuutettuihin ja muihin luottamushenkilöihin, koska valtuutettujen esteellisyysperusteet poikkeavat muiden luottamushenkilöiden esteellisyysperusteista.

Tutkielmani on julkisoikeudellinen ja se liikkuu sekä hallinto-oikeuden että kunnallisoikeuden piirissä. Käyttämäni tutkimusmetodi on oikeusdogmaattinen eli lainopillinen. Tutkielmani on myös oikeusvertaileva, ja tavoitteena on selvittää yhteisöjääviyssäännösten sisältöä Ruotsissa. Haen vastausta asettamaani tutkimuskysymykseen voimassa olevasta lainsäädännöstä ja käytän tulkitsemisessa apuna lainvalmisteluaineistoa, oikeuskäytäntöä ja oikeuskirjallisuutta. Tärkeimmät käyttämäni oikeuslähteet ovat kuntalaki, hallintolaki ja näiden lakien esityöt. Vertailussa käytän lähteinä Ruotsin kuntalakia, ruotsalaista lainvalmisteluaineistoa, oikeuskäytäntöä ja oikeuskirjallisuutta.

Esteellisyydellä eli jääviydellä hallinnossa tarkoitetaan sitä, että henkilöllä on sellainen suhde asiaan tai asianosaisiin, että se vaarantaa hänen puolueettomuutensa yksittäisen asian käsittelyssä. Valtuutettu on esteellinen käsittelemään valtuustossa asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen läheistään. Yhteisön hallintoelimen jäsenenä tai toimitusjohtajana toimiminen ei yleensä aiheuta valtuutetulle esteellisyyttä käsitellä valtuustossa yhteisöä koskevaa asiaa. Yhteisöjäävi syntyy, jos luottamushenkilö tai hänen perhepiiriinsä kuuluva läheinen on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Valtuutetun esteellisyysperuste on Ruotsissa samansisältöinen kuin Suomessa. Muita luottamushenkilöitä koskeviin esteellisyyssäännöksiin ei Ruotsin kuntalaissa sisälly erityistä yhteisöjääviperustetta vaan yhteisön toimielinten jäseniin sovelletaan edustusjääviä tai yleislausekejääviä.

Kuntasektorilla on syytä kiinnittää aikaisempaa enemmän huomiota esteellisyyskysymyksiin. Hallintolain ja kuntalain esteellisyyssäännökset ovat kattavia, mutta kunnallishallinnossa näyttäisi hallintomenettelyyn liittyvän sääntelyn tunnistaminen olevan puutteellista. Esteellisyyssäännösten tulkinnasta tiedottamisella, eettisillä säännöillä, luottamushenkilöiden asenteisiin vaikuttamalla ja koulutuksella voidaan varmistaa, että yhteisöjääviystilanteita syntyisi mahdollisimman harvoin.