Kunnallisveropäätökset rajoitetun rationaalisuuden oloissa

Abstract

Tutkielmassa tarkastellaan kunnallisveroprosentin päätöksentekoa tilanteessa, jossa päätös tehdään osana kunnan budjettiprosessia ja samalla epävarman sekä monikanavaisen vaikutustiedon varassa. Vaikka veroprosentin muutoksesta odotetaan usein suoraviivaista vaikutusta verokertymään, todellisuudessa kertymävaikutus riippuu myös veropohjan käyttäytymisreaktioista, muuttoliikkeestä, kuntien välisestä vertailu- ja vuorovaikutuslogiikasta sekä valtionosuuksien ja tulonsiirtojen kautta syntyvistä nettovaikutuksista. Asetelma korostuu paikallisdemokratiassa, jossa keskeisiä talouspäätöksiä tekevät luottamushenkilöt ja päätöksenteko tapahtuu usein rajallisen ajan ja epätäydellisen informaation puitteissa. Tämän seurauksena vaikutusten arviointi ei ole vain taloudellinen laskentatehtävä, vaan hallintotieteellinen päätöksenteko-ongelma, jossa ratkaisevaa on myös se, miten tieto muotoillaan päätöksenteossa käyttökelpoiseksi.

Tutkielman tavoitteena on jäsentää, mitä päätöksentekijän olisi vähintään ymmärrettävä veroprosentin vaikutusmekanismeista, jotta vaikutusarviointi ei typisty yksittäiseksi tuottoluvuksi, sekä arvioida, miten rajoitettu rationaalisuus todennäköisesti ohjaa vaikutustiedon käyttöä kunnallisessa päätöksenteossa. Teoreettisena viitekehyksenä käytetään rajoitetun rationaalisuuden teoriaa, jonka mukaan päätöksentekijät joutuvat yksinkertaistamaan ongelmia ja tukeutumaan käytännöllisiin nyrkkisääntöihin, koska kaikkien vaihtoehtojen ja seurausten kattava käsittely ei ole mahdollista. Tutkielman aineisto koostuu hallintotieteellisestä päätöksentekoteoriasta ja tiedon käytön tutkimuksesta sekä verotuksen vaikutusmekanismeja käsittelevästä tutkimuskirjallisuudesta, joita yhdistetään kunnallisen päätöksentekoprosessin näkökulmaan.

Tutkielmassa käy ilmi, että päätöksenteossa ylipainottuvat helposti sellaiset argumentit, jotka ovat nopeasti omaksuttavia ja poliittisesti hyvin viestittäviä, kuten yksittäiset tunnusluvut ja naapurikuntavertailu, kun taas epävarmat, viiveelliset ja monikanavaiset vaikutusketjut jäävät herkemmin sivuun. Lisäksi vaikutustietoa voidaan käyttää paitsi päätöksen ohjaamiseen myös päätöksen perusteluun ja hyväksyttävyyden rakentamiseen. Näiden havaintojen pohjalta esitetään, että päätösvalmistelun kehittämisessä keskeistä on tiedon muoto ja prosessi: vaikutustieto on jäsennettävä vaikutuskanavittain, oletukset ja epävarmuudet on tehtävä näkyviksi, ja vaihtoehdot on kuvattava aidosti vertailtavina useamman kuin yhden skenaarion avulla. Näin päätösvalmistelu voi tukea päätöksentekoa rajoitetun rationaalisuuden olosuhteissa ja vahvistaa vaikutusten arvioinnin laatua kunnallisveropäätöksissä.