Tulosraportoinnin ongelmat ympäristöhallinnossa - Pohdintaa tulosinformaation hyödynnettävyyden ja tilivelvollisuuden näkökulmista

Abstract

Tulosraportointi osana tulosohjausjärjestelmää on ollut jo pitkän ajan osana julkisen sektorin muutosta. Julkisesta sektorista on pyritty tekemään joustavaa ja tulosorientoitunutta toimijaa. Osana tätä on päätä päätäntävaltaa ja toimintoja siirretty yhä enemmän paikallistasolle, mutta samalla tulosajattelu mahdollistaa tulostavoitteiden kautta keskitetyn ohjaamisen keskushallinnosta käsin. On syytä huomata, että tulosohjaus ja tulosjohtaminen ovat eri asioita. Tulosjohtaminen määritellään viraston sisäiseksi johtamiseksi, joka ilmenee päivittäisjohtamisessa.

Tutkimuskohteena tutkimuksessa on tulosohjausjärjestelmään liittyvä tulosraportointi. Tulosraportointia tarkastelen neljästä teoreettisesta näkökulmasta: tulosinformaation, käytettävyyden, mitattavuuden ja tilivelvollisuuden näkökulmista. Käytännössä selvitän tulosraportoinnissa ilmeneviä ongelmia ja konkreettisesti tutkin alueellisen ympäristökeskuksen ja ympäristöministeriön välisen tulosraportointisuhteen toimivuutta käytännön tasolla.

Tarkastelen tutkimuskohdettani myös kahden erilaisen analyysin ja kahden toisestaan poikkeavan aineiston avulla. Aineistooni kuuluu Länsi-Suomen ympäristökeskuksen ja ympäristöministeriön välinen tulossopimus vuodelle 2005 sekä Länsi-Suomen ympäristökeskuksen toimintakertomus vuodelta 2005. Lisäksi olen haastatellut henkilöitä Valtiontalouden Tarkastusvirastosta, ympäristöministeriöstä sekä Länsi-Suomen ympäristökeskuksesta. Aineistoa on kerätty siis teemahaastattelulla, mutta lisäksi olen suorittanut dokumentti- ja tekstianalyysiä, jossa olen pyrkinyt selvittämään tuloksellisuusasiakirjojen rakennetta.

Tuloksellisuusasiakirjoja tutkittaessa huomio kiinnittyy tulossopimuksessa määriteltyjen tulostavoitteiden varsin korkeaan määrään. Lisäksi monet tavoitteista ovat varsin yleisluontoisia ja enemmänkin toimenpiteitä. Tämä puolestaan heijastuu toimintakertomuksessa nähtävään tuloksellisuuskuvaukseen. Tuloksellisuuskuvauksen tekemiseen ja tavoitteista raportoimiseen menee ympäristökeskuksessa paljon aikaa. Lisäksi ympäristökeskuksessa koetaan usein, että raportit itsessään hyödyttävät ohjaavaa tasoa. Samalla kuitenkin itse raportointiprosessin koetaan olevan hyödyllinen myös raportoivalle osapuolelle.

Tilivelvollisuus ei täysin toteudu tulosraportoinnin osalta. Käytännössä tavoitteiden toetutumattomuudesta ei seuraa erityisiä sanktioita, vaan palaute on sanallista. Haastattelujen perusteella kävi ilmi, että tilivelvollisuuden toteutumattomuutta ei pidetä ongelmallisena sillä hallinnon luonteesta ja julkisuudesta johtuen taloudellisia sanktioita ei voida määrätä yksityisen sektorin tapaan. Lisäksi tavoitteiden ja saavutusten mitattavuus ei ole täysin aukotonta. Järjestelmä tuottaa lisäksi informaatiota määrällisesti todella paljon, mutta varmuutta niiden käyttöasteesta ei ole. Tiedon käyttö on hyvin osastokohtaista eikä raportoiva taho välttämättä tiedä tiedon käytön asteesta.

Yksi tulosraportoinnin suurimmista ongelmia on ministeriön ohjauksen puute. Ohjaus ei ole kaikissa tapauksissa tarpeeksi jäntevää. Toisaalta taas joissakin tapauksissa takerrutaan kokonaisuuden kannalta mitättömiin asioihin. Lisäksi tulostavoitteiden yhteys niiden toteuttamiseksi annettaviin resursseihin on varsin häilyvä. Kaiken kaikkiaan tulosraportoinnin perusasiat tuntuvat olevan hallussa, mutta järjestelmää olisi kehitettävä niin, että se ei veisi resursseja niin paljon.