Kunnallinen kansanäänestys ja sen vaikutus kuntajaon muutoksissa

Abstract

Suomessa demokratia perustuu edustuksellisuuteen ja se on turvattu niin perustuslaissa (731/1999) kuin kuntalaissa (356/1995). Kunnassa päätösvaltaa käyttää edustuksellisen demokratian periaatteen mukaisesti asukkaiden välittömällä, salaisilla ja suhteellisilla vaaleilla valitsema kunnanvaltuusto. Äänestysaktiivisuus kunnallisvaaleissa on viime vuosikymmeninä laskenut ja sen uskotaan johtuvan siitä, että kansalaisten usko kunnallispoliittisen järjestelmän toimivuuteen on heikentynyt ja kiinnostus puoluetoimintaan kohtaan on vähentynyt. Kansalaisten mielenkiinnon lisäämiseksi on ehdotettu suoran demokratian muotojen lisäämistä. Nykyisin voimassa olevaa kuntalakia säädettäessä haluttiin siihen ottaa entistä yksityiskohtaisemmat säännökset asukkaiden suorista osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista. Yksi suoran demokratian muoto on kunnallinen kansanäänestys, josta säädetään kuntalain 30 §:ssä.

Tutkielmassani on tarkoitus tutkia kunnallista kansanäänestysinstituutiota ja sen vaikutusta etenkin kuntajaon muutoksissa. Kunnallinen kansanäänestys on säädetty neuvoa-antavaan muotoon ja sen vuoksi kunnanvaltuusto voi tehdä kuntaliitospäätöksen myös kansanäänestyksen tuloksen vastaisesti. Keskeisiksi käsitteiksi tutkielmassa nousevat demokratia, suora demokratia ja kunnallinen kansanäänestys. Tutkielma kuuluu pääasiassa kunnallisoikeuden alaan, mutta siinä on piirteitä myös valtiosääntöoikeudesta. Koko tutkielmassa käytän oikeusdogmatiikan metodeja, joka ilmenee siten, että tulkitsen ja systematisoin mm. perustuslain, kuntalain ja kuntajakolain säädöksiä. Kuudennessa luvussa käytän myös oikeussosiologian metodeja, kun selvitän miten kunnalliset kansanäänestykset ovat käytännössä otettu huomioon kuntaliitospäätöksiä tehtäessä. Oikeussosiologisina lähteinä tutkielmassa ovat kuntien tiedot kunnallisten kansanäänestysten tuloksista ja niiden vaikutuksista kuntaliitospäätöksiin.

Kuntalakiin lisättiin vuonna 1990 säännös kunnallisista kansanäänestyksistä ja samalla säädettiin laki kunnallisissa neuvoa-antavissa kansanäänestyksissä noudatettavasta menettelystä (656/1990). Vuoden 1995 kuntalakiin otettiin myös säädös kunnallisesta kansanäänestyksestä. Näiden säädösten voimaan tulon jälkeen on Suomessa järjestetty kunnallinen kansanäänestys 52 kertaa ja ainoastaan viidessä näissä ei ole ollut kysymys kuntaliitoksesta. Kunnanvaltuustojen kuntaliitospäätöksiin ei kansanäänestyksen tulos ole aina vaikuttanut, vaan kuntaliitoksia on tapahtunut myös kuntalaisten vastustuksesta huolimatta. Myös sellaisia tilanteita, että kuntaliitos on kariutunut aikaisemmin kuntalaisten kielteiseen kantaan kansanäänestyksessä, mutta kunnat ovat päättäneet liitoksesta vuosia myöhemmin. Etenkin kunta- ja palvelurakenneuudistus on lisännyt kuntaliitoksia. Vaihtoehtona kunnallisille kansanäänestyksille voisivat olla vähemmin viralliset mielipidetiedustelut. Tärkeää kuntaliitostilanteissa on se, että kuntalaiset saavat tarpeeksi tietoa kuntaliitoksen vaikutuksista, mutta myös siitä, mitkä ovat kunnan tulevaisuuden näkymät ilman kuntaliitosta. Vaikka kunnallinen kansanäänestys ei ole oikeudellisesti sitova, voisi se saada sitovan vaikutuksen eräänlaisena poliittisena suosituksena. Kansanäänestystä ei saisi järjestää kevein perustein, vaan jos se päätetään järjestää, tulisi kunnanvaltuuston sitä myös kuunnella.