Kuntien yhteistyön oikeudelliset reunaehdot: Erityisesti demokratian näkökulmasta

Abstract

Kuntien yhteistyö on monille kunnille tärkeä keino vahvistaa toimintakykyään palvelujen järjestämiseksi. Kuntien välinen yhteistyö ei ole uusi ilmiö, mutta se on noussut korostetusti esille etenkin kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä. Yhteistoiminnan harjoittaminen ei ole ongelmatonta perustuslain edellyttämän kunnallisen itsehallinnon kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta, sillä se siirtää kunnan päätösvaltaa valtuustolta yhteistoimintaorganisaatioihin ja vaikuttaminen muuttuu välilliseksi.

Tutkimuksessa oli tarkoituksena kartoittaa sitä, minkälaisia oikeudellisia reunaehtoja lainsäädäntö ja etenkin eduskunnan perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö asettavat kuntien väliselle yhteistyölle. Reunaehdot muodostavat kehykset sille, millainen ja miten laaja yhteistoiminta on oikeastaan mahdollista. Yhteistoiminnan reunaehtoja peilattiin seudullisten, maakunnallisten ja valtakunnallisten yhteistyöjärjestelyjen kautta. Tarkastelu rajattiin kuntalain mukaiseen julkisoikeudelliseen yhteistyöhön. Keskeisimmät yhteistyömuodot olivat tällöin kuntayhtymä ja ns. isäntäkunta- eli vastuukuntamalli. Tutkimuksessa tarkasteltiin myös näiden yhteistyömuotojen demokraattisuutta.

Tutkimuksessa selvisi, että kuntien välistä yhteistoimintaa määrittelevät useat oikeudelliset reunaehdot. Kuntien yhteistoimintavelvoitteista on säädetty jo vuosikymmenten ajan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Ongelmallisena on pidetty yhteistoimintaelimen tehtävien lisäämistä siinä määrin, että se vaikuttaisi oleellisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille. Lisäksi huomiota on kiinnitetty rajattuihin tehtäväkokonaisuuksiin, tehtävien ylikunnalliseen luonteeseen sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalla yksipuolista määräämisvaltaa. Merkitystä on annettu myös sille, onko järjestely supistanut oleellisesti yhteistoimintaan velvollisten kuntien yleistä toimialaa. Yhteistyöjärjestelyjen kohdalla on korostettu vahvasti hallinnon tarkoituksenmukaista järjestämistä tehtäviä hoidettaessa. Tämä näkyy kuntien pakollisten yhteistyöjärjestelyjen kohdalla. Tällöin esille nousee kysymys kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan vahvuudesta suhteessa tarkoituksenmukaisuuteen. Tutkimuksen valossa voidaan katsoa, että kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuusvaatimus estää päätösvallan merkittävän siirtämisen ulkopuolisille yhteistyöelimille, joita ei ole valittu demokraattisesti suorilla vaaleilla.

Tutkimuksen perusteella kuntayhtymää voi pitää demokraattisempana yhteistyömuotona suhteessa vastuukuntamalliin, sillä kunnat ovat siinä tasavertaisemmassa asemassa toisiinsa nähden. Kuntayhtymä soveltuu etenkin laajempaan, alueelliseen yhteistyöhön. Vastuukuntamalli sopii paremmin paikalliseen ja merkitykseltään vähäisempään yhteistyöhön. Vastuukunnan näkökulmasta sen etuna on yhteisen toimielimen sijoittuminen kiinteämmin osaksi kunnan muuta organisaatiota, mutta muiden jäsenkuntien kannalta malli on ongelmallisempi. Periaatteessa demokratia toteutuu yhteistyössä silloin, kun kunnan tahto toteutuu näiden yhteisjärjestelyjen ohjauksessa.