Sidosryhmien osallistaminen lainvalmistelussa : Yhdenvertaista osallisuutta vai poliittisen ohjauksen sanelemaa muodollisuutta?

Abstract

Tutkimuksessa tarkastellaan sidosryhmien osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksia sekä poliittista ohjausta lainvalmisteluprosessissa. Sidosryhmien osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksilla tarkoitetaan eri asiantuntijoiden, viranomaistahojen, etujärjestöjen tai yritysten oikeutta osallistua yhteiskunnalliseen päätöksentekoon. Juuret osallistamisessa ovat perustuslain 2 §:n (PL, 731/1999) kansanvaltaisuusperiaatteessa. Osallistumisoikeuksien saannissa on ollut kuitenkin puutteita. Vaikuttamisoikeuksiin pääsy on eriarvoistunut, mikä on lisännyt epäluottamusta poliittisia päätöksentekijöitä kohtaan. Oikeuskansleri on myös kiinnittänyt huomiota siihen, miten lainvalmistelun poliittinen ohjaus on vaikuttanut oikeuksien tosiasialliseen toteutumiseen.

Poliittisella ohjauksella eli ei-oikeudellisilla valinnoilla ja päätöksenteolla vaikutetaan suoraan lainvalmisteluprosessiin. Erityisesti hallitusohjelman linjaukset ovat vaikuttaneet sekä lainvalmistelun organisointiin että säädännön sisältöön. Tämän lisäksi poliittisella ohjauksella vaikutetaan sidosryhmien osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksien toteutumiseen käytännössä. Valmistelun poliittinen ohjaus on ongelmallista silloin, kun poliittinen tahtotila sivuuttaa PL 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteen asettamat oikeudelliset reunaehdot sekä lainsäädännön yleisen edun tavoitteen. Tällöin osallistaminen on vaarassa jäädä vain muodollisuudeksi. Tutkimusintressi on lähtenyt tästä poliittisen ohjauksen ja osallistumisoikeuksien välisestä jännitteestä.

Tutkimus on lainsäädäntötutkimus, jossa käytetään niin lainopillista kuin empiiristä eli laadullista sisällönanalyysia. Oikeusdogmaattisella tulkinnalla selvitetään, miten lainvalmisteluprosessin sidosryhmien osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksia sekä lainvalmistelun poliittista ohjausta säännellään. Oikeuslähteitä tarkastellaan erityisesti PL 2 §:n kansanvaltaisuuden ja PL 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteen näkökulmasta. Näiden ohella tarkastellaan myös lainvalmistelua ohjaavaa soft law –aineistoa. Empiirisellä sisällönanalyysillä tutkitaan osallistamisen organisointia, poliittisen ohjauksen muotoja sekä niiden vaikutusta sidosryhmien oikeuksiin pääsyyn. Esimerkkitapauksena on eläinten hyvinvointilain (693/2023) kokonaisuudistus ja sen lainvalmisteluasiakirjat. Tutkimuksessa tulee esille myös instrumentaalinen näkökulma lainvalmisteluun, jossa valmisteluprosessi nähdään vallan käytön välineenä.

Tutkimustulokset osoittavat, että sidosryhmien vaikuttamisoikeuksien organisointia ohjaavat erityisesti perusoikeuksiin perustuvat aineelliset ja menettelylliset turvaamisvelvoitteet. Myös oikeuskanslerin ja perustuslakivaliokunnan kannanotot ohjaavat yhdenvertaisten osallistumisoikeuksien toteuttamista lainvalmistelussa. Samaiset reunaehdot rajoittavat myös poliittista ohjausta. Empiiriset tulokset osoittavat, että eläinten hyvinvointilain yhdenvertainen osallistaminen on ollut puutteellista. Erityisesti valmisteluryhmien jäsenillä on ollut huomattava etulyöntiasema lainsäädännön sisältöön vaikuttamisessa. Poliittisen ohjauksen muodoilla on ollut joko suora tai välillinen vaikutusvalta sidosryhmien osallistumisoikeuksiin. Ohjausvaikutuksen vuoksi sidosryhmien tosiasiallisten osallistumisoikeuksien toteutuminen on jäänyt kyseenalaiseksi.