Kuuleminen ympäristölupa-asiassa: Asianosaisten kuuleminen ja muiden kuin asianosaisten oikeus esittää mielipiteensä ympäristölupa-asiassa

Abstract

Ympäristönsuojelulaki on ympäristön pilaamisen torjunnan yleislaki, jonka keskeinen valvontaväline on ympäristölupajärjestelmä. Laaja-alainen ympäristölupajärjestelmä koskettaa monella tavalla yrityksiä, hallintoa ja yksityisiä. Monet ympäristöä kuormittavat toiminnat edellyttävät ympäristölupaa ja ovat viranomaisvalvonnan kohteina. Toisaalta näiden toimintojen ympäristövaikutukset vaikuttavat lukuisten kansalaisten elinoloihin. Ympäristöperusoikeus korostaa, että julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Oikeusturva on jokaiselle kuuluva keskeinen perusoikeus, ja ilman oikeudellista turvallisuutta ei ole osallistumisen todellisia edellytyksiä. Oikeusturvaa koskevassa perusoikeussäännöksessä luetellaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon tärkeimmät osa-alueet, joihin kuuluu muun muassa kuulemisoikeus. Asianosaisen kuulemisen periaate lienee oikeusturvan keskeisin menettelyllinen vaatimus.

Tutkimuksen pääongelma on, mitkä yleislakien ja erityislakien säännökset turvaavat asianosaisten oikeuden tulla kuulluksi ja asianosaisasemaa vailla olevien oikeuden esittää mielipiteensä ympäristölupa-asiassa. Tämän selvittämiseksi käsittelen kuulemisen eri funktioita. Oikeusturvatehtävän lisäksi kuuleminen palvelee myös asian selvittämistä. Ympäristölupaa tarkastelen omana lukunaan. Yleisestä kuulemisvelvollisuudesta ja vireilläolosta ilmoittamisesta säädetään hallintomenettelylaissa, ja se vaikuttaa useimpien erityisten ympäristöhallinnollisten menettelysäädösten taustalla. Vireilläolosta ilmoittamisen tarkoituksena on tarjota myös muille kuin asianosaisille mahdollisuus esittää tietoja ja mielipiteitä viranomaiselle. Ympäristönsuojelulaissa kutsutaan asianosaisten esittämiä käsityksiä muistutuksiksi ja ei-asianosaisten käsityksiä mielipiteiksi. Tutkielmani kohdistuu voimassa olevaan oikeuteen ja on siis metodiltaan oikeusdogmaattinen. Voimassa olevaa oikeutta tarkastelen oikeuskirjallisuuden, virallislähteiden, oikeuskäytännön sekä lakitekstin kautta. Oikeuskäytäntöä on kerätty sekä korkeimmalta hallinto-oikeudelta että ylimmiltä lainvalvojilta.

Hallinnon oikeusturvakeinoilla on yleensä pyritty turvaamaan asianosaisen asemassa olevan yksityisen oikeuksia. Esimerkiksi hallintomenettelylaissa olevat säännökset kuulemisesta koskevat vain asianosaisasioita. Myös muutoksenhakukeinot on yleensä varattu sille, jonka oikeuksia tai etuja hallintopäätös välittömästi koskee taikka, joihin se suoranaisesti vaikuttaa. Nykyaikaisessa hallinnossa tällainen oikeusturvan määrittely on osoittautunut kapea-alaiseksi. Jokaisen oikeus ja vastuu ympäristöön on korostunut voimakkaasti viime aikoina. Laajavaikutteisissa ympäristöasioissa viranomaisten päätökset koskevat monia ihmisiä, joista vain pieni osa on asianosaisen asemassa. Oikeusturvakeinojen tarkoituksena on suojata myös muita kuin asianosaisia. Yksilöiden yleiset vaikutusmahdollisuudet ovat oikeusturvan kannalta tärkeitä. Ympäristöperusoikeuden menettelyllisenä tavoitteena on ympäristöoikeudellisten kuulemis-, muistutus- ja valitusmenettelyjen kehittäminen vaikuttamismahdollisuuksia laajentavaan suuntaan. Vaikuttamismahdollisuudet tulisi ulottaa mahdollisimman laajalle eikä rajoittaa osallistumaan oikeutettuja vain asianosaisiin.