Kunta yksityisenä : Kunnan yksityisoikeudellisten oikeustoimien julkisoikeudellisesta valvonnasta

Abstract

Kunnalla on julkisoikeudellisesta perusluonteestaan huolimatta myös yksityisoikeudellinen identiteetti. Kunta voi sitoutua yksityisoikeudellisiin velvoitteisiin ja jopa joutua velvoitetuksi ilman omaa tahtoaan esimerkiksi vahingonkorvausasiassa. Kunnan on siksi muodostettava kantoja ja tehtävä päätöksiä asioissa, jotka ovat luonteeltaan yksityisoikeudellisia. Kunnan päätöksentekoa koskevat säännökset puolestaan ovat julkisoikeudellisia. Päätökset muun muassa ovat laajasti muutoksenhakukelpoisia.

Artikkeliväitöskirja koskee eräitä kunnan yksityisoikeudellisen toiminnan yleisiä ilmenemismuotoja eli vahingonkorvausta, työsopimusta, kiinteistönluovutusta ja takausta, samoin kuin kunnan näitä oikeussuhteita koskevaa päätöksentekoa ja erityisesti tähän päätöksentekoon kohdistuvaa oikeudellista valvontaa yhtäältä oikeudenalojen omien tavoitteiden ja toisaalta valvontajärjestelmän tavoitteiden kautta. Tarkastelu kohdistuu eritoten kuntalain mukaiseen kunnallisvalitukseen. Tarkastelun viitekehyksenä on ruotsalaisesta oikeustieteestä ja erityisesti P. O. Ekelöfin kirjoituksista peräisin oleva ns. tavoitesuuntautunut tulkinta. Sääntelyn tavoitteiden määrittelyn, niiden keskinäisten painoarvojen punninnan ja eri tulkintavaihtoehtojen seurausten arvioinnin kautta voidaan tehdä johtopäätös, että vallitsevassa oikeustilassa on joitakin muutostarpeita ja että niitä kaikkia ei voida toteuttaa pelkästään lain uuden tulkinnan kautta, vaan tarvitaan myös lainmuutoksia.

Muutostarpeet ovat näkyvimmillään sellaisissa yksityisoikeudellisissa oikeussuhteissa, jotka ovat luonteeltaan erityisen henkilösidonnaisia, kuten vahingonkorvausasioissa ja työsuhteissa. Tällaisissa asioissa kunnallinen muutoksenhakujärjestelmä voi nykyisellään aiheuttaa perusteetonta viivästystä tai haittaa oikeussuhteen syntymiselle ilman, että järjestelmä tuottaisi vastaavaa hyötyä asianosaisen oikeussuojan tai kunnan jäsenen valvontamahdollisuuden näkökulmasta. Ehdotankin tämän johdosta eräitä kuntalakiin tehtäviä valituskelpoisuutta ja oikaisuvaatimusoikeutta koskevia muutoksia. Sen sijaan kun kyse on yksityisoikeudellisesta oikeussuhteesta, joka ei ole luonteeltaan henkilösidonnainen, kuten kiinteistön kauppa tai kunnan antama takaus, muutostarve on vähäisempi. Kunnan asukkaiden oikeus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan sekä valvoa kunnan taloudenpitoa edellyttävät, että oikeudellisen valvonnan välineet ovat tähän riittäviä.

A municipality (local authority) is by nature a public-law entity but it also has legal personhood for purposes of private law. A municipality can undertake private-law obligations and even have such obligations imposed on it involuntarily, e.g. in tort liability cases. For this reason, a municipality must form positions and make decisions in matters that fall within the ambit of private law. That being said, such municipal decisions are still governed by public law. For instance, they are largely subject to administrative and judicial review.

This thesis by compilation is about some of the common instances of a municipality’s operations under private law, namely tort liability, contracts of employment, sale of real estate and guarantees as a form of security, the municipal decision-making regarding such legal relationships, as well as the administrative and judicial control of this decision-making both in view of the objectives of the field of law in question and of the objectives of the control system. Specific attention is paid to the judicial review process under the Local Government Act. The frame of reference for the research is “objective-oriented interpretation” as described in Swedish legal scholarship and especially in the writings of P. O. Ekelöf. By way of defining the objectives of the relevant norms, weighing the importance of these objectives, and assessing the consequences of the various interpretation alternatives, the author arrives at the conclusion that the legal status quo is in need of some reform and that such reform cannot be achieved solely by reinterpretation, but that also legislative amendment is needed.

The need for amendment is at its most prominent in those private-law legal relationships that are individual by nature, such as tort liability or contracts of employment. In such matters the review system under the legislation governing Finnish municipalities may cause undue delay or inconvenience in the finalisation of the legal relationship even though there is no corresponding benefit for the due process rights of the individual or for the right of the citizens to challenge municipal decisions. Accordingly, the author proposes certain restrictions to the availability of administrative or judicial review in such matters. In contrast, where a private-law legal relationship is not individual by nature, such as sale of real estate or guarantee, there is less need for reform. The right of the citizens to participate in and influence municipal operations and finances makes it necessary that they can challenge municipal decisions if they so wish.