Kunnan johtamisjärjestelmä- Johtamismallina kunnanjohtaja, pormestari ja kunnallisneuvos

Abstract

Tutkielmani aiheena on kunnan johtamisjärjestelmä. Vaikka Suomen kuntarakenne on kokenut viime vuosina suuria muutoksia, ei kuntarakenteiden muuttuminen ole johtanut kunnan johtamisjärjestelmän muutoksiin. Kunnan johtamisjärjestelmä on perustunut pitkään viranhaltija- eli kunnanjohtajamalliin. Aluksi viranhaltijajohtoinen malli oli pakollinen kaupungeissa ja vuoden 1948 lain säätämisen jälkeen malli yleistyi myös maalaiskunnissa. Pohjoismaisesta näkökulmasta kunnan johtamisjärjestelmämme on poikkeus; kaikissa muissa Pohjoismaissa kuntaa johtaa luottamushenkilö. Suomessa luottamushenkilö- eli pormestarimalli tuli mahdolliseksi kuntalain muutoksella vuonna 2006. Kunnat eivät kuitenkaan ole tarttuneet tilaisuuteen muuttaa kunnan johtamisjärjestelmää luottamushenkilöjoh-toiseksi, vain Tampereen kaupunkia ja Pirkkalan kuntaa johtaa pormestari.

Tutkielmani pääkysymyksenä on selvittää kunnanjohtajan ja pormestarin oikeudellista asemaa ja oikeudellisen aseman eroja kunnan johtamisjärjestelmässä. Oikeudellisen aseman elementteinä tarkastelen kunnanjohtajan ja pormestarin asemaa ja tehtäviä, valintaa ja kelpoisuusehtoja sekä erottamista ja kunnanjohtajan johtajasopimusta. Tarkastelen myös kunnanjohtajan ja pormestarin asemaan liittyvää poliittista valtaa ja vastuuta kunnallisen demokratian kannalta. Tutkimustehtävänäni on lisäksi vertailla Suomen ja Ruotsin kunnan johtamisjärjestelmien eroja ja yhtäläisyyksiä.

Tutkielmani kuuluu pääosin kunnallisoikeuden alaan. Lisäksi tutkielmassani on osuutensa myös virka-miesoikeudella. Tutkimusmetodini on pääosin oikeusdogmaattinen metodi eli lainoppi. Tutkielmani sisältää oikeushistoriallisia piirteitä ja oikeusvertailevaa näkökulmaa. Käytän tutkimuslähteinä Suomen perustuslakia, Suomen ja Ruotsin kunnallislakeja sekä lain esitöitä. Myös aiempi kunnallinen lainsäädäntömme ja lain esityöt ovat tutkimuslähteinäni. Sallituista oikeuslähteistä käytän erityisesti oikeustieteellistä kirjallisuutta sekä jonkin verran oikeuskäytäntöä.

Kunnanjohtajan ja pormestarin oikeudellisessa asemassa on kaksi selkeää eroa: Kunnanjohtaja on asemaltaan viranhaltija ja hänellä on esittelijän vastuu, kun taas pormestari on asemaltaan luottamushenkilö ja kunnanhallituksen puheenjohtaja. Molemmat valitsee valtuusto eikä kummallekaan ole säädetty muita kelpoisuusehtoja kuin 18 vuoden ikä. Valtuusto voi erottaa molemmat luottamuspulan perusteella. Erottamisen suhteen kunnanjohtajan asema poikkeaa muista viranhaltijoista. Kunnanjohtajien johtajasopimuksissa onkin tavallisesti sovittu myös erokorvauksista irtisanomistilanteissa. Erokorvausten laillisuutta on kritisoitu oikeustieteessä ja joitakin tapauksia on käsitelty myös oikeuskäytännössä.

Kunnanjohtajalla on viranhaltijan asemastaan huolimatta poliittista valtaa, mutta ei selkeää poliittista vastuuta. Pormestarin poliittinen valta ja vastuu ovat selkeät. Luottamushenkilöjohtajamalli kunnan johtamisjärjestelmänä voisi selkiyttää poliittista valtaa ja vastuuta kunnassa ja lisätä kunnallista demokratiaa. Kunnan operatiivisesta johtamisesta vastaisi edelleen viranhaltija, jolle voitaisiin määritellä riittävät pätevyysvaatimukset, ja poliittisesta johtamisesta vastaisi luottamushenkilö.