Kuntaomisteisten kiinteistöyhtiöiden hankintayksikköaseman määräytyminen

Abstract

Tutkielmassa tarkastellaan kuntaomisteisten kiinteistöyhtiöiden asemaa julkisia hankintoja koskevan sääntelyn näkökulmasta sen perusteella, milloin yhtiö katsotaan hankintalain mukaiseksi julkisoikeudelliseksi laitokseksi. Tutkielma perustuu oikeusdogmaattiseen menetelmään ja hyödyntää sekä kansallista että Euroopan unionin oikeuskäytäntöä. Tavoitteena on selventää hankintayksikköaseman oikeudellista määritelmää ja auttaa kuntia noudattamaan hankintalainsäädäntöä johdonmukaisesti ja lainmukaisesti. Tulkitsemalla oikeuslähteitä selvitetään, millä edellytyksillä kunnan omistama kiinteistöyhtiö katsotaan hankintalain mukaiseksi hankintayksiköksi.

Yleisen edun mukaisten tarpeiden tyydyttäminen on julkisoikeudellisen laitoksen ehto. Yleisen edun mukaisten tarpeiden olemassaoloa voidaan arvioida toiminnan luonteen, tavoitteiden ja perustamisen syiden kautta. Julkisoikeudellinen laitos ei lähtökohtaisesti ole luonteeltaan teollinen tai kaupallinen. Kaupallisen luonteen merkkeinä pidetään voiton tavoittelua, riskin kantamista ja rajoittamatonta asiakaskuntaa. Näiden perusteella toimiva kuntaomisteinen kiinteistöyhtiö ei todennäköisesti kuulu hankintalain piiriin. Kilpailluilla markkinoilla toimivat ja voittoa tavoittelevat kiinteistöyhtiöt voivat kuitenkin olla joissakin tapauksissa julkisoikeudellisia laitoksia. Määräysvallan arvioinnissa riittää, että yksi kolmesta kriteeristä – rahoitus, valvonta tai nimitysoikeus, täyttyy. Tämän vuoksi kunnan omistukseen tai päätösvaltaan liittyvät seikat voivat johtaa siihen, että kiinteistöyhtiö kuuluu hankintalainsäädännön soveltamisalaan, vaikka se muodollisesti toimisi itsenäisesti. Rahoituksen edellytys riippuu siitä, ylittääkö rahoitus puolet toiminnan rahoituksesta kyseisenä varainhoitovuonna ja siitä, onko rahoitus vastikkeetonta. Valvonnan ehdon täyttymistä on tulkittu oikeuskäytännössä niin, että hankintayksiköllä tulee olla mahdollisuus vaikuttaa yksikön päätöksiin. Hallituksen jäsenten enemmistön nimeämisoikeus muodostaa vahvan määräysvaltasuhteen.

Kuntaomisteisen kiinteistöyhtiön hankintayksikköasema määräytyy kolmiosaisen arvioinnin kautta: toiminnan tarkoituksen yleisen edun mukaisuuden, ei-kaupallisen luonteen ja institutionaalisen riippuvuuden perusteella. Johtopäätöksissä esitetään lopputulema: hankintayksikköasema ei määräydy yhtiömuodon tai pelkästään muodollisten seikkojen perusteella, vaan ratkaisevaa on toiminnan tosiasiallinen luonne. Yhtiön määritteleminen hankintayksiköksi edellyttää tapauskohtaista kokonaisarviota, joka voi perustua sen rooliin kunnallisten palvelujen tuottamisessa tai kunnan strategisten tavoitteiden edistämisessä. Erityisesti haasteita aiheuttaa yleisen edun sekä kaupallisen luonteen oikeuskäytännön monitulkintaisuus.