Kunnallisen jätteenpolttolaitoksen markkina-asema
Järvinen, Tomi (2018)
2018
Kuvaus
Opinnäytetyö kokotekstinä PDF-muodossa.
Tiivistelmä
Jätesääntelyn keskeisimpänä tavoitteena on jätelain (646/2011) 1 §:n mukaan ehkäistä jätteistä ja jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa ja haittaa sekä terveydelle että ympäristölle. Tämän lisäksi sääntelyllä pyritään vähentämään jätteen määrää, edistämään luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä varmistamaan toimiva jätehuolto. Jäte ja jätteenkäsittely luovat edelleen hyvin kielteisiä mielikuvia välttämättömästä pahasta. Jätteen käsite on kuitenkin laajentunut yhteiskunnan kehityksen mukana merkittävästi. Jätteenkäsittely onkin yksi tärkeimmistä tekijöistä kiertotaloudessa, jonka tavoitteena on käyttää jätteestä saatavat resurssit mahdollisimman tehokkaasti. Tämän tavoitteen edistämiseksi jätesääntelyn kulmakiveksi on otettu jätehierarkia, joka määrittää jokaiselle jätteelle oletettavasti sen ominaisuudet parhaiten huomioon ottavan käsittelytavan. Jätteenpoltto sijoittuu jätehierarkiassa muuhun hyödyntämiseen, jossa jätteestä saatava energia eli höyry jalostetaan yleisesti alueen kaukolämmöksi tai sähköksi. Jätehuolto on välttämättömyyspalvelu, joten se tulee järjestää alueesta ja olosuhteista riippumatta yhdenvertaisesti (perustuslaki 6§) sekä ympäristöoikeuden toteutuminen huomioon ottaen (perustuslaki 20 §).
Jätehuollon järjestäminen kuuluu jätelain pääsäännön mukaan jätteen haltijalle. Kunnan vastuu tekee kuitenkin poikkeuksen jätehuollon järjestämiseen. Kunnalla on lakisääteinen velvollisuus järjestää jätehuolto jätelain 32 §:ssä mainituille jätteille. Tämä kuntavastuun piiriin kuuluva jäte on suurelta osin yhdyskuntajätettä, jolla tarkoitetaan jätelain 6.1 §:n 2 kohdan mukaan asumisessa syntyvää jätettä sekä laadultaan siihen rinnastettavaa hallinto-, palvelu- ja elinkeinotoiminnassa syntyvää jätettä. Kunnat ovat siirtäneet jätehuollon operatiiviseen järjestämiseen liittyvät palvelutehtävät kuntien omistamille osakasyhtiöille jätelain 43 §:n nojalla. Tämä tutkielma keskittyy erityisesti kunnan vastuulle kuuluvan yhdyskuntajätteen käsittelyyn, koska osakasyhtiöt ovat perustaneet itsenäisen ja erillisen jätteenpolttolaitoksen juuri jätteen hyödyntämistä varten tukemaan alueen jätehuoltojärjestelmää. Osakasyhtiöt voivat hyödyntää jätteenpolttopalveluiden hankinnassa hankintalain (1397/2016) 15 §:n mukaista sidosyksikköhankinta-poikkeusta, kun yhtiöiden välinen toiminta täyttää hankintalaissa määritetyt edellytykset. Tällöin palvelun hankintaan ei muilta osin sovelleta hankintalakia.
Kunnan vastuulle kuuluvaa jätemäärää on kuitenkin hallituksen esityksessä (195/2017 vp) ehdotettu rajattavaksi ainoastaan asumisessa syntyvään jätteeseen, mikä vaikuttaa omalta osaltaan kunnalliseen jätteenpolttolaitokseen suuntautuvan kokonaisjätteen määrään. Tämän lisäksi hallituksen esityksessä ehdotetaan sidosyksikköaseman edellytykseksi 10 prosentin ulosmyyntirajaa, joten kunnallisen jätteenpolttolaitoksen tulee harjoittaa liiketoiminnastaan vähintään 90 prosenttia sen omistamien yhtiöiden kanssa. Ulosmyyntirajan määräytymisessä käytetään kolmen edellisen vuoden kokonaisliikevaihtoa, joten nämä edellä mainitut ehdotetut lainmuutokset vaikuttavat kumulatiivisesti jätteenpolttolaitoksen toimintaan. Tutkimustehtävänä on näin kunnallisen jätteenpolttolaitoksen markkina-aseman lainopillinen arviointi, jolloin keskiöön nousee kolme erilaista jäte-erää, joita ovat kunnan ensisijaisen velvollisuuden ja kunnan toissijaisen velvollisuuden alaan kuuluvat jätteet sekä mahdolliset markkinaehtoisen toiminnan kautta saatavat jätteet.
Kun jätteenpolttolaitokseen suuntautuvan jätteen kokonaismäärä lainehdotuksen myötä pienenee, on yhteistoiminnassa mukana olevien kuntien, osakasyhtiöiden ja jätteenpolttolaitoksen yhdessä mietittävä, miten pienenevistä jätemääristä syntyvä ylikapasiteetti tulisi kattaa. Tutkielman lopussa esitänkin tulkintasuosituksia muuttuvan toimintaympäristön luomien haasteiden vastaamiseksi, joita ovat toiminta-alueen kasvattaminen, TSV-palvelun tarjoaminen tai täysin markkinaehtoinen toiminta avoimilla markkinoilla.
Jätehuollon järjestäminen kuuluu jätelain pääsäännön mukaan jätteen haltijalle. Kunnan vastuu tekee kuitenkin poikkeuksen jätehuollon järjestämiseen. Kunnalla on lakisääteinen velvollisuus järjestää jätehuolto jätelain 32 §:ssä mainituille jätteille. Tämä kuntavastuun piiriin kuuluva jäte on suurelta osin yhdyskuntajätettä, jolla tarkoitetaan jätelain 6.1 §:n 2 kohdan mukaan asumisessa syntyvää jätettä sekä laadultaan siihen rinnastettavaa hallinto-, palvelu- ja elinkeinotoiminnassa syntyvää jätettä. Kunnat ovat siirtäneet jätehuollon operatiiviseen järjestämiseen liittyvät palvelutehtävät kuntien omistamille osakasyhtiöille jätelain 43 §:n nojalla. Tämä tutkielma keskittyy erityisesti kunnan vastuulle kuuluvan yhdyskuntajätteen käsittelyyn, koska osakasyhtiöt ovat perustaneet itsenäisen ja erillisen jätteenpolttolaitoksen juuri jätteen hyödyntämistä varten tukemaan alueen jätehuoltojärjestelmää. Osakasyhtiöt voivat hyödyntää jätteenpolttopalveluiden hankinnassa hankintalain (1397/2016) 15 §:n mukaista sidosyksikköhankinta-poikkeusta, kun yhtiöiden välinen toiminta täyttää hankintalaissa määritetyt edellytykset. Tällöin palvelun hankintaan ei muilta osin sovelleta hankintalakia.
Kunnan vastuulle kuuluvaa jätemäärää on kuitenkin hallituksen esityksessä (195/2017 vp) ehdotettu rajattavaksi ainoastaan asumisessa syntyvään jätteeseen, mikä vaikuttaa omalta osaltaan kunnalliseen jätteenpolttolaitokseen suuntautuvan kokonaisjätteen määrään. Tämän lisäksi hallituksen esityksessä ehdotetaan sidosyksikköaseman edellytykseksi 10 prosentin ulosmyyntirajaa, joten kunnallisen jätteenpolttolaitoksen tulee harjoittaa liiketoiminnastaan vähintään 90 prosenttia sen omistamien yhtiöiden kanssa. Ulosmyyntirajan määräytymisessä käytetään kolmen edellisen vuoden kokonaisliikevaihtoa, joten nämä edellä mainitut ehdotetut lainmuutokset vaikuttavat kumulatiivisesti jätteenpolttolaitoksen toimintaan. Tutkimustehtävänä on näin kunnallisen jätteenpolttolaitoksen markkina-aseman lainopillinen arviointi, jolloin keskiöön nousee kolme erilaista jäte-erää, joita ovat kunnan ensisijaisen velvollisuuden ja kunnan toissijaisen velvollisuuden alaan kuuluvat jätteet sekä mahdolliset markkinaehtoisen toiminnan kautta saatavat jätteet.
Kun jätteenpolttolaitokseen suuntautuvan jätteen kokonaismäärä lainehdotuksen myötä pienenee, on yhteistoiminnassa mukana olevien kuntien, osakasyhtiöiden ja jätteenpolttolaitoksen yhdessä mietittävä, miten pienenevistä jätemääristä syntyvä ylikapasiteetti tulisi kattaa. Tutkielman lopussa esitänkin tulkintasuosituksia muuttuvan toimintaympäristön luomien haasteiden vastaamiseksi, joita ovat toiminta-alueen kasvattaminen, TSV-palvelun tarjoaminen tai täysin markkinaehtoinen toiminta avoimilla markkinoilla.