Kuntayhtiöiden rahoituksen julkisoikeudelliset reunaehdot

Abstract

Kuntien toimintaan markkinoilla on sisältynyt jo pitkään vahvoja ennakkoasenteita ja virheellisiä käsityksiä toimintaperiaatteista. Kuntien palveluilta edellytetään markkinaperusteista hinnoittelua ja kilpailuilla markkinoilla toimiminen edellyttää yhtiöittämisvelvollisuuden noudattamista. Yhtiöitämisvelvollisuuden seurauksena kunnista on tullut kuntakonserneja, joihin kuuluvien kuntayhtiöiden taloudellista toimintaa säätelee EU:n sisämarkkinoiden toimintaa turvaavat SEUT-artiklat ja näistä johtuva oikeuskäytäntö sekä kotimainen lainsäädäntö. Kuntayhtiöt toimivat julkis- ja yksityisoikeuden välimaastossa, jolloin sovellettavan normipohjan sisältöä kunnan myöntäessä kuntalain 129 §:n nojalla takausta oli tarpeen selventää.

Kuntayhtiöiden rahoitusoikeudellista näkökulmaa ei ollut käsitelty oikeuskirjallisuudessa kuntalain 410/2015 uudistuksen jälkeen. Siten tässä tutkimuksessa selvitettiin, miten uusilla kuntalain säännöksillä rahoitustoimia voidaan myöntää. Lisäksi keskityttiin tarkastelemaan kunnan yksin omistaman osakeyhtiömuotoisen kuntayhtiön rahoitustoimea, joka harjoittaa toimintaa kilpailuilla markkinoilla toimialalla, jolle on yksityisen markkinatoimijan näkökulmasta vapaa pääsy (ei SGEI-palveluja). Tutkimuksessa pyrittiin selvittämään miten valtiontukisäännökset soveltuvat kunnan tämänkaltaiselle kuntayhtiölle myönnettävään rahoitustoimeen. Rahoitustoimiin sovelletaan aina valtiontukien SEUT -artikloja, joita täydentävät oma kansallinen lainsäädäntö. Toimen sallittavuutta arvioidaan valtiontuen arviointikriteeristön sekä takaustiedonannon pohjata, mihin verrattiin kuntalain voimassa olevia säännöksiä ja lainsäätäjän tahtoa. Tutkimuksessa ei käsitelty De minimis -asetuksella tai yleisellä ryhmäpoikkeusasetuksella erikseen sisämarkkinoille sallittuja tukimuotoja.

Tutkimuksessa lähestyttiin teemaa oikeusdogmaattisella, eli lainopillisella tutkimustavalla. Tutkimusmetodin avulla tulkittiin ja systematisoitiin voimassaolevaa lainsäädäntöä ja sen tarkoitusta. Tuoreen oikeuskäytännön vähäisyyden takia tutkimuskysymyksiin haettiin vastauksia ja tulkintaohjeita EU:n valtiontukisäännösten tarkentavista oikeusohjeista sekä kotimaisesta lainvalmisteluaineistosta ja oikeuskirjallisuudesta. Tutkimuksessa myös systematisoitiin eri oikeusohjeiden asemaa kokonaisuudessa, pyrkien muodostamaan kuvaa kuntayhtiöiden rahoituksen julkisoikeudellisista ehdoista, erityisesti valtiontukien näkökulmasta. Tutkimusaineisto koostui voimassa olevasta kansallisesta lainsäädännöstä, sen valmisteluaineistosta, EU-sopimuksista ja komission tiedonannoista, sekä oikeuskäytännöstä ja tätä käsittelevästä oikeuskirjallisuudesta.

Tutkimuksen keskeisenä havaintona voitiin todeta, etteivät kunnat pysty vapaasti myöntämään rahoitusta omistamalleen kuntayhtiölle. Johtopäätöksinä todettiin, että kunnan omistajaohjauksen toteutuminen kuntayhtiössä on oman haastavan ketjun varassa. Lisäksi kunnan tehdessä takauspäätöksiä, tulisi ne valmistella huolella ja päätökset perustella oikein sovelletuilla oikeusnormeilla. Nimenomaan normien oikea tulkinta markkinaperusteinen hinta olivat keskeisiä rahoitustoimia. Lisäksi kartoitettiin kotimaisen lainsäädännön suhdetta EU-oikeuteen nähden. Tutkimustulokset selkeyttävät kuntayhtiöissä työskentelevien johtajien ja hallitusten jäsenten roolia rahoituskysymyksissä, oikeita menettelysäännöksiä esimerkkitapauksessa ja antavat kuntalaisille työkaluja arvioida kuntien rahoituspäätöksiä. Ennen kaikkea työ edistää julkisten varojen tehokasta käyttöä, sillä onnistuneiden rahoitustoimien toteutuminen on julkisten ja yksityisten tahojen etu.