Johanna-Celina Rönning Perusopetuksen alueellinen saatavuus Vaasa 2023 Johtamisen akateeminen yksikkö Julkisoikeuden pro gradu -tutkielma Hallintotieteiden maisteri 2 VAASAN YLIOPISTO Johtamisen akateeminen yksikkö Tekijä: Johanna-Celina Rönning Tutkielman nimi: Perusopetuksen alueellinen saatavuus Tutkinto: Hallintotieteiden maisteri Oppiaine: Julkisoikeus Työn ohjaaja: Laura Perttola Valmistumisvuosi: 2023 Sivumäärä: 96 TIIVISTELMÄ: Tutkielmassa pyritään tekemään selkoa perusopetuksen alueelliseen saatavuuteen vaikuttavista tekijöistä, sekä keinoista, joilla perusopetuksen alueellista saatavuutta pyritään turvaamaan. Tutkielma keskittyy tarkastelemaan peruskoulun 6–16-vuotiaita oppilaita ja rajaa esimerkiksi toisen asteen oppilaat tutkimuksen ulkopuolelle. Koulutus on lasten kannalta keskeisin sivistyksellinen oikeus ja se edistää muidenkin ihmisoikeuksien toteutumista. Koulutus on pitkällä aikavälillä yhteiskuntaa vahvimmin muokkaava tekijä. Perusopetuksen alueellinen saatavuus on tärkeä elinvoimaa lisäävä tekijä kunnissa, sillä esimerkiksi lapsiperheet valitsevat usein asuinalueensa sen mukaan, missä perusopetusta on helposti saatavilla. Useat kansainväliset sopimukset, sekä Suomen perustuslaki (731/1999) turvaa oppivelvollisille oikeuden maksuttomaan perusopetukseen. Perusopetuksen maksuttomuudella tarkoitetaan mm. opetuksen, koulunkäynnin, päivän aikana tarjottavan ruoan, kouluvälineiden, sekä koulumatkojen maksuttomuutta. Kaikille tulee turvata yhtäläiset mahdollisuudet saada opetusta. Yhdenvertaisuuslain (1325/2014) tarkoituksena on edistää yhdenvertaisuutta ja yhdenvertaisuuslain 6 §:n mukaan opetuksen järjestäjän on aina pyrittävä löytämään sellaiset ratkaisut, että yhdenvertaisuus toteutuu. Perusopetuksen järjestäminen on kunnan lakisääteinen tehtävä ja kuntien on kuntalain (410/2015) 7 §:n mukaan järjestettävä palveluja kaikille yhdenvertaisesti koko maassa. Perusopetuksen osalta ei voi vedota resurssien vähyyteen tai henkilöstön puuttumiseen. Kunnat eroavat toisistaan taloudellisilta resursseiltaan, väestömäärältään ja maantieteelliseltä sijainniltaan. Jokaisella on oikeus valita asuinpaikkansa vapaasti, eikä asuinpaikan valinnalla tulisi olla negatiivia vaikutuksia peruspalveluiden saatavuuteen. Oppilaille on turvattava oikeus opiskella omassa lähikoulussaan aina sen ollessa mahdollista. Lähikoululla tarkoitetaan koulua, joka on mahdollisimman lähellä oppilaan asuinpaikkaa. Johtopäätöksissä todetaan, että perusopetuksen alueellista saatavuutta turvataan kansallisella lainsäädännöllä ja kansainvälisillä sopimuksilla. Merkittävässä asemassa ovat ne tahot, jotka toteuttavat säädösten turvaamia oikeuksia. Näitä toimijoita ovat valtio, joka tukee perusopetuksen alueellista saatavuutta valtionosuuksin, sekä kunnat, jotka järjestävät perusopetusta ja käyttävät harkintavaltaa myöntäessään koulukuljetusetuuksia ja lakkauttaessaan kouluja. Perusopetuksen alueellista saatavuutta pyritään turvaamana laajasti, mutta siitäkin huolimatta tutkimustuloksissa todetaan, että lainsäädännössä on perusopetuksen yhdenvertaisen alueellisen saatavuuden toteutumista estäviä puutteita. Nykyinen lainsäädäntö ei esimerkiksi ota tarpeeksi huomioon lasten ja perheiden erityispiirteitä, vaikka erilaisia perhemuotoja on olemassa yhä enemmän. AVAINSANAT: perusopetus, perusoikeudet, saatavuus, koulumatka, yhdenvertaisuus 3 Sisällys 1 Johdanto 5 1.1 Tutkimuksen tausta ja merkitys 5 1.2 Tutkimuskysymys ja keskeiset käsitteet 8 1.3 Tutkimusmenetelmä ja -aineisto 11 1.4 Tutkimuksen rakenne ja rajaus 14 2 Perusopetus perusoikeutena 16 2.1 Perusopetusta koskeva sääntely 16 2.1.1 Oppivelvollisuus 22 2.1.2 Lapsen etu 24 2.2 Yhdenvertaisuus perusopetuksessa 27 2.3 Syrjintä ja positiivinen erityiskohtelu 31 3 Perusopetuksen yhdenvertainen saatavuus 36 3.1 Perusopetuksen alueellinen saatavuus oikeudellisena käsitteenä 36 3.2 Asuinpaikka ja perusopetuspaikan määräytyminen 39 3.3 Koulukuljetus 43 3.3.1 Koulukuljetuksen järjestämiseen myönnettävä avustus 46 3.3.2 Koulumatkan mittaaminen 48 3.3.3 Koulumatkan vaarallisuus 49 3.3.4 Muut koulukuljetuksen myöntämiseen liittyvät harkintaperusteet 52 3.4 Etäopetus täydentävänä ratkaisuna 56 4 Kunta perusopetuksen järjestäjänä 60 4.1 Kunnan rooli perusopetuksen järjestäjänä 60 4.2 Kunnan talous ja edellytykset järjestää perusopetusta 63 4.3 Muutokset kouluverkossa 69 5 Johtopäätökset 77 Lähteet 85 4 Kuviot Kuvio 1. Perusopetuksen alueelliseen saatavuuteen vaikuttavat tekijät. 77 Kuvio 2. Lainsäädännölliset puutteet. 80 Lyhenteet HAO Hallinto-oikeus KHO Korkein hallinto-oikeus KuntaL Kuntalaki (410/2015) LSL Lastensuojelulaki (417/2007) PeVL Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVM Perustuslakivaliokunnan mietintö PL Suomen perustuslaki (731/1999) POL Perusopetuslaki (628/1998) TSS-oikeudet Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet YK Yhdistyneet kansakunnat 5 1 Johdanto 1.1 Tutkimuksen tausta ja merkitys Suomessa koulutusjärjestelmän perustana on perusopetus1 ja suomalaisen koulutus- ja kulttuuripolitiikan lähtökohtana on turvata jokaiselle oikeuden saada koulutusta ja kehittää itseään 2 . Yhteiskunnassa tapahtuvat nopeat muutokset vaativat tehokasta koulutusjärjestelmää3 . Opetusta on ollut saatavilla kautta aikojen, mutta tarve koko kansan kouluttamiselle korostui autonomisen ajan loppupuolella, jolloin Suomessa aloitettiin kansankoulujärjestelmän kehittäminen. Ajateltiin, että sivistyksen lisääminen yhteiskunnalle on elintärkeää, koska sivistyksen puute lisäisi kurjuutta ja köyhyyttä.4 Vuoden 1866 kansakouluasetuksen myötä kouluun pääsivät kaikki, jotka olivat tietyn ikäisiä. Tuolloin oikeus koulunkäyntiin ei kuitenkaan vielä tavoittanut kaikkia. Vuoden 1898 piirijakoasetus asetti kunnille velvollisuuden ylläpitää riittävästi kansakouluja, jotta kaikilla lapsilla oli mahdollisuus päästä kouluun. Kaupungeille kyseinen asetus oli määrätty jo aiemmin. 5 Piirijakoasetuksen myötä maalaiskuntien tuli jakaa alueensa kansankoulupiireihin niin, että kouluikäinen lapsi pääsi opetuksen pariin ilman suurempia haasteita6. Lisäksi uusia kouluja tuli perustaa, mikäli niihin oli ilmoittautunut vähintään 50 oppilasta7. Koko maan kattavan kouluverkon kehittäminen kesti vuosikymmeniä 8 . Eduskunta hyväksyi ensimmäisen oppivelvollisuuslain vuoden 1910 valtiopäivillä ja 1 Arajärvi, 2006, s. 15. 2 Lavapuro ja muut, 2016, s. 44. 3 PeVM 25/1994 vp, s. 16. 4 Hovi ja muut, 1989, s. 140. 5 Arajärvi, 1994, s. 78. 6 Arajärvi, 2021, s. 50. 7 Iivonen ja muut, 2022, s. 17. Piirijakoasetuksen säätämisen jälkeen tavoitteeksi tuli saada koulu jokaiseen kylään. Piirijakoasetuksen mukaan kuntien tuli jakaa alueensa koulupiireihin niin, ettei koululaisten koulumatkaksi muodostu yli viisi kilometriä. 8 Arajärvi, 1994, s. 69. 6 oppivelvollisuuslaki vahvistettiin vuoden 1921 huhtikuussa. Laki velvoitti kuntia järjestämään oppivelvollisille asukkailleen mahdollisuuden päästä kouluun. Lisäksi laki turvasi oikeuden maksuttomaan perusopetukseen sisältäen oikeuden maksuttomiin koulukirjoihin ja tuettuun koulumatkaan. 9 Kansankouluopetus oli maksullista oppivelvollisuuslain säätämiseen saakka ja ennen oppivelvollisuuslain säätämistä opetuksen maksullisuudesta vapautettiin vain merkittävän köyhyyden tähden 10 . Perusopetusjärjestelmään siirryttiin vuosien 1972–1977 aikana ja sen tavoitteena oli eriarvoisuuden poistaminen11. Perusopetuksen periaatteena on aina ollut pitää lyhyenä oppilaiden ja koulujen välisen etäisyyden12. Tässä pro gradu- tutkielmassa pyritään tekemään selkoa perusopetuksen alueelliseen saatavuuteen vaikuttavista tekijöistä, sekä keinoista, joilla perusopetuksen alueellista saatavuutta pyritään turvaamaan. Perustuslain (731/1999) 9 §:n mukaan jokaisella on oikeus valita asuinpaikkansa vapaasti, eikä näin ollen asuinpaikan valinnalla saa olla negatiivisia vaikutuksia peruspalveluiden saatavuuteen. Aihe on tärkeä yhdenvertaisuuden turvaamisen kannalta ja erityisen ajankohtainen, sillä Suomen Kylät ry:n tekemän kyläkoulujen pelastuspaketin mukaan yli puolet Suomen peruskouluista on lakkautettu viimeisen kolmenkymmenen vuoden aikana 13 . Koulujen lakkauttamisten myötä perusopetuksen alueellinen saatavuus heikkenee, kun koulumatkat pidentyvät. Tutkimuksen tarkoituksena on tuottaa tietoa perusopetuksen alueellisesta saatavuudesta ja siitä, mitkä asiat todellisuudessa vaikuttavat perusopetuksen alueelliseen saatavuuteen. Tutkimus pyrkii luomaan lukijalle selkeän käsityksen siitä, miten laki turvaa lasten oikeuksia saada opetusta läheltä heidän asuinpaikkaansa, ja millaisia vaikutuksia tällä on lapsiin, sekä heidän perheisiinsä. 9 Arajärvi, 1994, s. 78, 83. 10 Arajärvi, 2021, s. 48. 11 Kalalahti & Varjo, 2012, s. 45. 12 Iivonen ja muut, 2022, s. 17. 13 Suomen Kylät ry, 2022, s. 4. 7 Perusopetuksen alueellista saatavuutta tarkasteltaessa on lainsäädännön lisäksi otettava huomioon lasten ja perheiden erityispiirteet. Erilaisia perhemuotoja on olemassa yhä enemmän, ja koululainen voi esimerkiksi asua vuorotellen kahdessa eri osoitteessa. Lapsen asuinpaikka voi myös vaihtua missä tahansa kohtaa lapsen koulutaivalta. 14 Kahden asuinpaikan vaikutuksista perusopetuksen saatavuuteen käsitellään myöhemmin tutkimuksen edetessä. Tutkielmassa sivutaan myös lasten yksilöllisiä erityispiirteitä ja käsitellään niiden vaikutuksia perusopetuksen alueelliseen saatavuuteen. Yksi merkittävistä tutkielman aiheeseen vaikuttavista tekijöistä on kuntien kyky järjestää opetusta ja ylläpitää peruskouluja. Kuntien peruspalvelut ovat kokeneet viime vuosikymmenien aikana muutoksia ja palvelut muuttuvat entisestään väestön ikärakenteen muutoksen, kaupungistumisen ja alueellisen eriytymisen seurauksena. Väestö ikääntyy nopeammin kuin lapsia syntyy. Näin ollen etenkin maaseutumaisilla alueilla väestö vähenee, eikä nuoretkaan jää alueille asumaan muun muassa peruspalveluiden huonon saatavuuden vuoksi. Väestön ikärakenteen muutos tulee vaikuttamaan koulutuspalveluihin ja etenkin pienten kuntien mahdollisuuteen järjestää perusopetusta.15 Peruspalvelun käsitettä ei ole tarkoin määritelty säännöksissä, mutta sillä voidaan katsoa tarkoittavan sellaista palvelua, joka koskettaa suurta ihmismäärää ja joka vaikuttaa heidän jokapäiväiseen elämäänsä16. 14 Taskinen, 2001, s. 28. 15 Valtionvarainministeriö, 2020, s. 7; Iivonen ja muut, 2022. s. 100–101. 16 Heuru ja muut, 2011, s. 53. 8 1.2 Tutkimuskysymys ja keskeiset käsitteet Tutkielmassa pyrin vastaamaan kysymyksiin: Miten koululaisille on turvattava perusopetuksen yhdenvertainen saatavuus ja miten perusopetuksen alueellinen saatavuus vaikuttaa perheiden oikeudelliseen asemaan? Perusopetuslain (628/1998) 4 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämään perusopetusta alueellaan asuville oppivelvollisille ja perusopetuslain 32 §:ssä määrätään koulukuljetuksen kriteereistä, mutta perusopetuksen alueellista saatavuutta on pohdittu vähän17. Tutkimuksen tavoitteena on koota yhteen perusopetuksen alueelliseen saatavuuteen liittyviä tekijöitä, sekä antaa yleiskuva perusopetuksen alueellista saatavuudesta etenkin lainsäädännön näkökulmasta. Lisäksi tavoitteena on tuoda esiin mahdollisia lainsäädännössä ilmeneviä ongelmakohtia. Perusopetuksen alueellisen saatavuuden taustalla on etenkin perusopetuslain 6.1 §, jonka mukaan perusopetusta on järjestettävä niin, että koululaisten koulumatkat ovat mahdollisimman lyhyitä ja turvallisia. Toisaalta lähellä kotia tapahtuva opetus tukee myös oppivelvollisuuden ja yhdenvertaisuuden toteutumista, lapsen etua, vapautta valita asuinpaikka, sekä perheiden asemaa yhteiskunnassa. Tutkimukseni kiinnittyy koulutusoikeuden alaan, joka kuuluu laajemmin julkisoikeuden alaan 18 . Koulutus on sidoksissa myös hyvinvointioikeudenalaan erityisesti kasvavan eriarvoistumisen seurauksena19. Lisäksi tutkimuksessa on viitteitä access to justice - suuntauksesta, jonka pääperiaatteena on tarkastella, toteutuvatko ihmisten laissa määrätyt oikeudet todellisuudessa, koska pelkästään lain takaamat muodolliset oikeudet eivät ole riittäviä20 . Ihmisillä tulee olla mahdollisuus päästä käsiksi oikeuksiinsa myös käytännön tasolla21. 17 kts. esim. Pitkälä, 2020, s. 15. & Miettinen, 2013, s. 235. 18 Arajärvi, 2021, s. 41. 19 Mäntylä ja muut, 2022, s. 368. 20 Ervasti ja muut, 2022, s. 331; Ervasti & Mäki-Petäjä-Leinonen, 2021, s. 629. 21 Ervasti & Mäki-Petäjä-Leinonen, 2021, s. 629. 9 Perustuslain 16 § turvaa jokaiselle oppivelvolliselle oppilaalle oikeuden saada perusopetusta. Perusopetus on vakiintunut termi koskemaan 1–9 luokilla tapahtuvaa opetusta, jossa oppilaat ovat yleensä 6–16-vuotiaita22 . Perusopetuksella tarkoitetaan koulussa tarjottavaa sivistävää opetusta23, joka opettaa elämässä tarpeellisia tietoja ja taitoja 24 . Oppivelvollisuuslain (1214/2020) tultua voimaan elokuussa 2021 oppivelvollisuus on ulottunut kattamaan perusopetuksen 1–9 luokkien lisäksi myös toisen asteen koulutuksen. Oppivelvollisuus suoritetaan oppivelvollisuuslain 3 §:n mukaan osallistumalla perusopetuslain (628/1998) mukaiseen perusopetukseen ja lisäksi oppivelvollisuuslain 4 §:n ja 5 §:n mukaiseen perusopetuksen jälkeiseen opetutukseen eli ammatilliseen- tai lukiokoulutukseen. Perusopetusta tulee tarjota kaikille Suomessa asuville varallisuudesta tai asuinpaikasta riippumatta25 ja se mahdollistaa koulutuksellisen tasa-arvon turvaamisen koko maassa26. Perusopetuslain 2 §:n mukaan perusopetuksen tavoitteena on antaa oppilaille sellaisia tietoja ja taitoja, jotka vievät heitä kohti vastuuntuntoista yhteiskunnan jäsenyyttä. Peruskoulun alimmilla luokilla kehitetään lasten oppimisedellytyksiä ja tunne-elämää. Keskiluokilla opetellaan tiedonhankintaa ja sosialisoidutaan. Yläluokilla ohjataan oppilaita kohti yhteiskunnan jäsenyyttä ja kiinnitetään huomiota oppilaiden yksilöllisen arvomaailman rakentamiseen.27 Sivistyksellisillä oikeuksilla tarkoitetaan oikeutta koulutukseen ja itsensä kehittämiseen, sekä tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapautta28 . Koulutus on lasten kannalta keskeisin sivistyksellinen oikeus 29 . Sivistykselliset oikeudet kuuluvat TSS-oikeuksien kokonaisuuteen, eli taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien kokonaisuuteen. TSS-oikeudet lisättiin perustuslakiin vuoden 1995 22 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 49. 23 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 49. 24 Arajärvi, 2021, s. 32. 25 Lahtinen & Lankinen, 2010, s. 18. 26 PeVM 25/1994 vp, s. 16. 27 Arajärvi, 2021, s. 7. 28 HE 309/1993 vp, s. 19. 29 Arajärvi, 1994, s. 5. 10 perusoikeusuudistuksen (969/1995) yhteydessä, jolloin sivistyksellisten oikeuksien merkitys kasvoi30 . Sivistyksellisten oikeuksien perustuslainsuoja oli hyvin vaatimaton ennen sivistyksellisten oikeuksien aseman parantamista vuonna 1995. Sivistyksellisillä oikeuksilla turvataan mm. oikeus maksuttomaan ja yhdenvertaisesti saatavilla olevaan opetukseen. TSS-oikeudet toteutuvat vain julkisen vallan edistäessä niitä, ja julkisen vallan käytöstä määrätään lailla. Tästä syystä kunnilla on erityinen rooli sivistyksellisten oikeuksien turvaamisessa. 31 Kuntien tulee järjestää perusopetusta perusopetuslaissa mainitulla tavalla yhdenvertaisesti kaikille oppivelvollisille. Oikeus opetukseen on turvattu vuodesta 1976 lähtien taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevalla kansainvälisellä yleissopimuksella (6/1976) eli TSS-sopimuksella. TSS- sopimuksen 13 artiklan nojalla Suomi on tunnustanut jokaiselle oikeuden opetuksen saamiseen. Kaikkia julkisen hallinnon palveluja ohjaa hallintolain (434/2003) 7 §, johon sisältyy säädös palveluiden asianmukaisesta saatavuudesta. Viranomaisen on järjestettävä palvelunsa siten, että niiden käyttö on helppoa ja ne ovat helposti saatavilla. Saatavuus voidaan ajatella fyysiseksi suhteeksi tai etäisyydeksi ulkotilassa. Saatavuuden käsitteeseen liittyy esteettömyyden käsite, sillä palveluihin pääsylle voi muodostua esteitä riippuen siitä, missä palvelut sijaitsevat. Saatavuuteen liittyy läheisesti se, miten ihmiset tavoittavat tietyn kohteen tietyssä ajassa. 32 Perusopetus on lakisääteinen palvelu, jonka saatavuudesta on huolehdittava kaikissa tilanteissa. Perusopetuksen saatavuuteen on viime vuosikymmeninä vaikuttanut etenkin kouluverkon karsiminen, sillä fyysinen etäisyys kouluihin saattaa koulujen lakkauttamisten myötä kasvaa. Haja- asutusalueilla asuvilla on yleensä pidempi matka palveluiden pariin kuin kaupunkikeskuksissa asuvilla33. 30 PeVM 25/1994 vp, s. 2, 35. 31 Husa & Pohjolainen, 2014, s. 193. 32 Vanjusov, 2022, s. 166. 33 Vanjusov, 2022, s. 167. 11 Julkisen vallankäytön tulee perustua lakiin (PL 2.3 §). Julkisella vallalla puututaan yksipuolisesti yksityisen vapauspiiriin. Julkista valtaa käytetään tekemällä hallintopäätöksiä, antamalla yleisiä normeja, sekä käyttämällä välittömiä voimakeinoja.34 Julkisen vallankäytön tulee olla johdettavissa eduskunnan antamista säännöksistä. Se on sidottu oikeusvaltioperiaatteeseen ja kansanvaltaiseen hallintotapaan.35 Julkista valtaa käyttävät valtion lisäksi kunnat, kuntayhtymät, evankelis- luterilainen kirkko, Ahvenanmaan maakunta, sekä julkista toimintaa harjoittavat yhteisöt. Julkista valtaa käyttävät myös niiden erilaiset toimijat, kuten viranomaiset, laitokset ja henkilöstö. 36 Sivistystoimeen kohdistuvaa julkista valtaa käyttävät valtio, kunnat ja kuntayhtymät, sekä niiden alaiset viranomaiset37. Julkisen vallan on huolehdittava siitä, että opetuspalveluita on riittävästi saatavilla, eikä asuinpaikkaan tai varallisuuteen liittyvät syyt saa muodostua esteeksi oppilaan oikeudelle saada opetusta38. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Velvoite kohdistuu julkiseen valtaan instituutiona. Perusopetuksen alueellisen saatavuuden näkökulmasta viranomainen käyttää julkista valtaa esimerkiksi tekemällä päätöksiä koulujen lakkauttamisesta tai erilaisten etuuksien, kuten koulukuljetustukien myöntämisestä. 1.3 Tutkimusmenetelmä ja -aineisto Tutkielma on oikeudellinen ja tutkimusmenetelmänä käytetään lainoppia eli oikeusdogmatiikkaa. Lainopin tarkastelun kohteena on voimassa oleva oikeus ja sen tehtävänä on oikeussääntöjen sisällön tulkinta, oikeusperiaatteiden vertailu ja punninta, sekä oikeussäännösten systematisointi. Tarkoituksena on tehdä oikeudellisista normeista systemaattinen kokonaisuus, jotta niiden tulkitseminen on mahdollista. 39 Siltalan 34 Mäenpää, 2013/2022, luku II, 4., Julkinen valta ja sen käyttäminen. 35 Arajärvi, 2021, s. 26–27. 36 Mäenpää, 2013/2022, luku II, 4., Julkinen valta ja sen käyttäminen; HE 309/1993 vp, s. 26. 37 HE 309/1993 vp, s. 26. 38 PeVM 25/1994 vp, s. 35-36. 39 Hirvonen, 2011, s. 22–23; Kaisto, 2005, s. 344. 12 mukaan oikeussääntöjen systematisoinnilla tarkoitetaan sitä, että yksittäinen lainsäännös asetetaan laajempaan kontekstiin, jossa punnitaan muidenkin oikeussääntöjen muodostamaa yhteyttä 40 . Tulkinta voi kiinnittyä esimerkiksi lain kielelliseen ilmaisuun, oikeuskäytännössä vakiintuneeseen lainsäädäntöön, tulkinnan yhteiskunnallisiin vaikutuksiin tai lainsäädännön historialliseen tarkoitukseen. Siltalan mukaan sellaista teoriaa ei ole mahdollista esittää, joka sopisi yhtäläisesti kaikkiin tapauksiin.41 Systematisoinnin voidaan nähdä tekevän lainopista tiedettä, koska sillä ikään kuin jatketaan lainsäätäjän työtä 42 . Oikeudellista tulkintaa tulee aina perustella hyväksyttävällä ja lainmukaisella tavalla. Päätelmät tulee perustella lainsäädännöstä johdettujen tulkintaperusteiden avulla tai lainvalmisteluaineistoon vedoten. 43 Lainopillinen tulkinta tulee perustella tavalla, joka täyttää lainmukaisuuden, sekä oikeusturvaodotuksen vaatimukset 44 . Tutkielma rakentuu voimassa olevien oikeusnormien tulkintaan, sekä niiden merkityksen tarkasteluun ja käytännön toteutumiseen. Tutkielmassa pyrin selvittämään, miten oppilaiden oikeutta perusopetuksen yhdenvertaiseen saatavuuteen pyritään turvaamaan. Arviointi perustuu lainsäädännön lisäksi pitkälti suomalaiseen oikeuskäytäntöön. Arviointia varten olen kerännyt ratkaisuja eri alueiden hallintotuomioistuimilta. Ratkaisut koskevat pääasiassa koulukuljetusasioita, koulujen lakkauttamista, sekä lähikouluperiaatetta. Vaasan hallinto-oikeuteen olen saanut tutkimusluvan, jolloin sieltä kerätyt ratkaisut ovat olleet osittain salassa pidettäviä, mutta materiaalia on ollut käytettävissä paljon. Muiden hallinto-oikeuksien ratkaisujen hyödyntäminen lähteenä on ollut suppeampaa. Tutkielmassa on hyödynnetty myös julkisesti saatavilla olevia hallintotuomioistuinten ja Korkeimman 40 Siltala, 2001, s. 22–23. 41 Siltala, 2001, s. 110. 42 Kolehmainen, 2016, s. 128. 43 Siltala, 2001, s. 24. 44 Siltala, 2001, s. 26. 13 hallinto-oikeuden ratkaisuja. Oikeustieteellisessä tutkimuksessa viranomaisten ja tuomioistuinten asiakirjoja käytetään oikeudellisen tulkinnan apuna kuvaamaan jotain oikeudellista ongelmaa tai ilmiötä45. Perusopetuksen alueellisesta saatavuudesta on löydettävissä vain vähän aiempaa tutkimusta 46 . Toisaalta muutamassa vuodessa perusopetuksen alueelliseen saatavuuteen linkittyviä tutkimuksia on tullut lisää 47 , mikä kertoo aiheen ajankohtaisuudesta. Tutkimukseni kytkeytyy aiempaan tutkimukseen ’’Sivistykselliset ja sosiaaliset perusoikeudet syrjäkunnissa’’, jonka on toteuttanut Juha Lavapuro, Tuomas Ojanen, Pauli Rautiainen ja Virve Valtonen vuonna 2016. Tutkimuksessa tarkastellaan kuntien roolia sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien turvaajina sekä analysoidaan, miten sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet toteutuvat harvaan asutun maaseudun syrjäkunnissa48. Suhteessa aiempaan tutkimukseen tavoitteenani on ennen kaikkea keskittyä kokonaisvaltaisesti perusopetuksen alueelliseen saatavuuteen liittyviin tekijöihin. Aiemmassa tutkimuksessa on laajalti kiinnitetty huomiota sivistyksellisten oikeuksien lisäksi myös sosiaalisten oikeuksien toteutumiseen49. Lisäksi aiemmassa tutkimuksessa lähtökohtana on ollut pitkälti maaseutumaisten alueiden tarkastelu50, kun taas nyt käsillä olevassa tutkimuksessa pyritään tarkastelemaan aihetta yleisemmin kuntien toimintakyvyn kautta. Toisen asteen koulutukseen liittyvän alueellisen saatavuuden tarkastelun rajaan pois tutkielmasta, sillä aiempaa tutkimusta aiheesta on saatavilla51. Aiemman tutkimuksen ja oikeuskäytännön lisäksi merkittäviä lähteitä tutkimuksessani ovat säädökset ja oikeuskirjallisuus. Säädöksistä tärkeimmät ovat perustuslaki 45 Voutilainen, 2016, s. 88. 46 kts. esim. Pitkälä, 2020, s. 15. & Miettinen, 2013, s. 235. 47 kts. esim. Kumpulainen & Nyyssölä, 2022. & Iivonen ja muut, 2022. 48 Lavapuro ja muut, 2016, s. 9. 49 kts. esim. Lavapuro ja muut, 2016. 50 kts. esim. Lavapuro ja muut, 2016. & Iivonen ja muut, 2022. 51 kts. esim. Mäntylä ja muut, 2022. 14 (731/1999), perusopetuslaki (628/1998), sekä hallintolaki (434/2003), jossa määrätään oppilaiden oikeuksien normipohjasta. Opetustoimessa tulee poikkeuksetta noudattaa hallinto-oikeuden yleisiä periaatteita. Keskeisin tutkimustani koskeva kansainvälisen sääntelyn sisältö tulee taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevasta kansainvälisestä yleissopimuksesta (6/1976). Tutkimukseni kannalta oikeuskirjallisuudesta merkittävimmät ovat Pentti Alajärven teokset; Oikeus sivistykseen (1994), Sivistykselliset oikeudet ja velvollisuudet (2006) ja Koulutusoikeus (2021), Suvianna Hakalehto-Wainion teos Oppilaan oikeudet opetustoimessa (2013), sekä Esa Iivosen ja muiden teos Maaseutu- ja saaristoalueilla asuvien lasten sivistyksellisten ja sosiaalisten oikeuksien toteutuminen kouluverkon muutoksissa ja muutosten vaikutukset alueiden elinvoimaan (2022). Kunnallisen itsehallinnon ja yhdenvertaisuuden punninnassa merkittävin lähde on ollut Marianne Mäkelän väitöskirja Yhdenvertainen oikeus sivistykseen (2013). 1.4 Tutkimuksen rakenne ja rajaus Tutkielmassa selvitetään perusopetuksen alueellisen saatavuuden turvaamista, mutta muut saatavuuden muodot, kuten opetuksen tietotekninen saatavuus rajataan tutkielman ulkopuolelle. Tutkimuksessa sivutaan etäopetuksen mahdollisuutta, mutta ei syvennytä lasten mahdollisuuteen opiskella tietoteknisten laitteiden avulla. Tutkimuksessa keskitytään perusopetukseen ja toisen asteen koulutus rajataan tutkielman ulkopuolelle, vaikka oppivelvollisuutta on laajennettu oppivelvollisuuslain 2 §:n mukaisesti koskemaan myös toisen asteen koulutusta. Näin ollen myöskään esiopetuksen, tai aamu- ja iltapäiväkerhon alueellista saatavuutta ei käsitellä tässä tutkielmassa. Tutkimuksessa esitettyjä näkökulmia on kuitenkin jossain määrin mahdollista soveltaa myös muihin kuin peruskoulussa opiskeleviin oppilaisiin. Tutkimuksen lähtökohtana on, että oppilaista puhuttaessa he ovat oppivelvollisuusikäisiä peruskoulun oppilaita. Joskus peruskoulun oppilas voi olla myös esimerkiksi aikuinen. Oppilas voi myös tarvita 15 vammaisuuden tai muun erityisen tuen vuoksi erityisiä tukipalveluita. Erityistarpeita omaavien oppilaiden tilannetta sivutaan tutkielmassa, mutta varsinaisesti tällaiset erityistilanteet eivät kuulu tutkielman sisältöön. Tutkielmassa käsitellään aluksi perusopetukseen liittyvää sääntelyä, perusopetuksen ihmis- ja perusoikeuksia toteuttavaa luonnetta, sekä yhdenvertaisuuden merkitystä perusopetuksessa. Perusopetuksen saatavuuden kannalta yhdenvertaisuuden turvaaminen on niin merkittävä periaate, että yhdenvertaisuuden merkitystä käsitellään jossain määrin kaikissa tutkielman pääluvuissa. Seuraavaksi siirrytään tarkastelemaan varsinaista perusopetuksen alueellista saatavuutta ja sitä koskevaa sääntelyä. Tässä pääluvussa määritellään saatavuuden käsite monipuolisemmin ja käsitellään muun muassa perusopetuspaikan määräytymistä, lähikouluperiaatetta, koulumatkatukia, sekä koulumatkojen pituuksien vaikutuksia oppilaisiin ja heidän perheisiinsä. Lisäksi tarkastellaan etäopetuksen luomia mahdollisuuksia perusopetuksen alueellisen saatavuuden edistämiseksi. Viimeinen pääluku ennen johtopäätöksiä käsittelee kuntien asemaa perusopetuksen järjestäjänä. Perustuslain 121 §:n ja kuntalain 7 §:n mukaan kunnan on järjestettävä laissa sille määrätyt tehtävät. Näin ollen kuntien edellytyksiä perusopetuksen järjestäjänä on tarpeellista käsitellä tässä tutkielmassa. Perusopetuksen alueellisen saatavuuden kannalta merkittävää on kunnan viranomaisten käyttämä julkinen valta, sillä kunnan viranomaiset tekevät koulutuksen järjestämiseen ja oppilaisiin kohdistuvia päätöksiä. Toisaalta perusopetuksen alueelliseen saatavuuteen vaikuttaa myös kunnan talous ja kunnan edellytykset ylläpitää peruskouluja. Johtopäätökset -luvussa vastataan tutkimuskysymyksiin ja laaditaan yhteenveto tutkimuksessa ilmenneistä perusopetuksen alueelliseen saatavuuteen vaikuttavista tekijöistä. 16 2 Perusopetus perusoikeutena 2.1 Perusopetusta koskeva sääntely Oikeus perusopetukseen on turvattu subjektiivisena oikeutena. Subjektiivisella oikeudella tarkoitetaan sellaista oikeutta, joka kuuluu suoraan kaikille heille, kelle oikeus on laissa turvattu. 52 Subjektiivinen oikeus varmistaa palveluiden saatavuuden yhdenvertaisella tavalla. Sitä käytetään usein tärkeimpien yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi ja heikommassa asemassa olevien ryhmien suojelemiseksi. Subjektiivinen oikeus on yksilön oikeutena niin merkittävä, että subjektiiviseen oikeuteen perustuvasta päätöksestä on oikeus hakea muutosta korkeimpiin oikeuksiin saakka.53 Subjektiivisten oikeuksien kohdalla kunta ei voi vedota huonoon taloudelliseen tilanteeseen, vaan palvelut on kyettävä tarjoamaan54. Subjektiivisen oikeuden toteuttaminen rajoittaa yhteiskunnallista päätöksentekoa. Sen ideana on poistaa julkiselta vallalta harkintavalta asiassa, joka on turvattu subjektiivisena oikeutena, kuten perusopetuksen saaminen. 55 Subjektiivisia oikeuksia on perusopetuksen lisäksi myös esimerkiksi eläke, vammaispalvelut ja päivähoito56. Koska oikeus opetukseen on turvattu subjektiivisena oikeutena, opetukseen pääsemiselle ei saa asettaa rajoitteita. Perusopetukseen osallistumista rajoitetaan ainoastaan ikärajoituksilla, mutta siitäkin on olemassa poikkeuksia. Perusopetus aloitetaan pääasiassa sen kalenterivuoden syksyllä, kun lapsi täyttää seitsemän vuotta. Joskus koulunkäynnin voi aloittaa laissa määrättyä oppivelvollisuusikää aikaisemmin tai myöhemmin. Syyt voivat olla esimerkiksi psykologisia tai lääketieteellisiä. Lapsella on oltava edellytykset suoriutua opiskelusta, 52 Mäenpää, 2013/2022, luku II, 6., Subjektiiviset oikeudet. 53 Arajärvi, 2021, s. 93. 54 Mäenpää, 2013/2022, luku II, 6., Subjektiiviset oikeudet; Hakalehto-Wainio, 2013, s. 132. 55 Arajärvi, 2021, s. 94. 56 Mäenpää, 2013/2022, luku II, 6., Subjektiiviset oikeudet. 17 mikäli hän aloittaa peruskoulun säädettyä aiemmin. 57 Ammatilliseen- ja lukiokoulutukseen pääsemiselle voidaan kuitenkin asettaa rajoitteita. Edellytyksenä peruskoulun jälkeisiin koulutuksiin pääsemiselle saattaa olla esimerkiksi pääsykoevaatimuksia, mutta vaatimusten tulee olla yleisiä ja samalla tavalla kaikkia koskevia.58 Perusopetukseen osallistuminen on lasten perus- ja ihmisoikeus, jota julkisen vallan tulee perustuslain 22 §:n mukaan edistää. Perusoikeudet ovat perustuslaissa, sekä kansainvälisin sopimuksin turvattuja yksilön oikeuksia, jotka kuuluvat kaikille yhdenvertaisesti 59 . Perusoikeudet edistävät ja suojaavat yhteiskunnan keskeisten arvojen toteutumista ja ovat sidoksissa yhteiskunnassa asetettuihin tavoitteisiin 60 . Perusoikeuksia toteutetaan useimmissa tapauksissa palveluita järjestämällä ja yksilöitä tukemalla61. Julkinen valta ei saa toimia perusoikeuksien vastaisesti ja julkisen vallan on ryhdyttävä toimenpiteisiin silloin, kun joku muu loukkaa perusoikeuksia. Lisäksi julkisen vallan on toimeenpantava perusoikeus, mikäli perusoikeuden toteutuminen ei muuten ole mahdollista.62 Perusoikeuksien toteuttaminen ja turvaaminen maksaa yhteiskunnalle, mutta se myös tuottaa sekä taloudellisesti, että yhteiskuntapoliittisesti 63 . Lapsille tärkeimmät perusoikeudet toteutuvat nimenomaan koulussa. Perusoikeudet luovat perustan, joka koskee kaikkia oppilaita heitä koskevassa päätöksenteossa. Viranomaisten on otettava huomioon oppilaiden perusoikeuksien turvaaminen kaikessa päätöksenteossa. 64 Koulutukseen liittyvissä perusoikeuksissa on kyse sosiaalisesti, älyllisesti, 57 Arajärvi, 2021, s. 288. 58 Arajärvi, 1994, s. 77. 59 Hallberg, 2011, s. 29; Husa & Pohjolainen, 2014, s. 139. 60 Arajärvi, 1994, s. 21–22; Arajärvi, 2021, s. 80. 61 Arajärvi, 1994, s. 132. 62 Arajärvi, 2021, s. 81. 63 Arajärvi, 2021, s. 80. 64 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 42–43. 18 yhteiskunnallisesti ja ammattitaidollisesti tarpeellisten tietojen, taitojen ja oppien hankkimisesta65. Perusoikeudet ovat erityisen pysyvyyden omaavia julkisoikeudellisia normeja, mutta ne eivät silti ole täysin ehdottomia. Joissain tapauksissa perusoikeuksia on mahdollista rajoittaa, mutta rajoittamiselle on oltava hyväksyttävä syy. 66 Lasten perusoikeuksien rajoittaminen ei pääasiassa eroa aikuisten perusoikeuksien rajoittamisesta. Koulussa lasten perusoikeuksia ei lähtökohtaisesti saa rajoittaa, vaikka tavoite olisi pedagogisesti hyväksyttävä. 67 Koulumaailmassa toteutuu erittäin harvoin perusoikeuden rajoittamiselle asetettu välttämättömyysvaatimus68 . Perusoikeuksien rajoittamisen on oltava perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävää ja yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa 69 . Yhden perusoikeuden rajoittaminen heijastuu välttämättä muidenkin perusoikeuksien toteutumiseen70. Tavallisella lailla ei ole mahdollista säätää rajoitusta, joka ulottuisi perusoikeuksien ytimeen 71 . Perusoikeuden ytimen loukkaus on selvä, mikäli rajoitus on selvästi laajempi kuin jäljelle jäävä oikeus72. Perustuslakivaliokunnan mukaan perusoikeuksia voidaan rajoittaa seuraavin kriteerein, jos kaikki kriteerit täyttävät samaan aikaan: 1. Rajoitusten tulee perustua lakiin. 2. Rajoitusten tulee olla tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä. 3. Rajoitusten tulee olla hyväksyttäviä ja niiden tulee olla yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia. 4. Perusoikeuksilla turvattuun ydinalueeseen ei saa puuttua. Arvion ydinalueesta tekee perustuslakivaliokunta. 65 Arajärvi, 2021, s. 100. 66 Arajärvi, 2006, s. 41; Husa & Pohjolainen, 2014, s. 138. 67 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 276. 68 Arajärvi, 1994, s. 62. 69 Arajärvi, 2021, s. 86; Hakalehto-Wainio, 2013, s. 276. 70 Arajärvi, 1994, s. 44. 71 PeVM 25/1994 vp, s. 5. 72 Arajärvi, 2021, s. 87. 19 5. Rajoitusten tulee olla välttämättömiä ja oikeassa suhteessa tavoitteeseen nähden. 6. Perusoikeuksia rajoittaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä. Käytössä on oltava jokin valitus- tai muutoksenhakukeino. 7. Rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomea velvoittavien kansainvälisten sopimusten kanssa.73 Julkista valtaa rajoittaa myös heikennyskielto. Heikennyskiellolla tarkoitetaan perusoikeuksien toteuttamisvelvoitteen kääntöpuolta, sillä se kieltää perusoikeuksien avulla saavutetun tason heikentämisen nykyisen tason alapuolelle74 . Heikennyskiellon käsite on tullut keskusteluun 1970-luvulla 75 . Yksilön oikeuksia edistäviä järjestelmiä kehittäessä on varmistettava, että uudet muutokset eivät heikennä järjestelmää nykyisen tason alapuolelle. Perusoikeusjärjestelmän kannalta sellaiset heikennykset ovat epäoikeudenmukaisia, jotka heikentävät jo saavutettua tasoa. Heikennyskiellolla on merkitystä etenkin niissä tilanteissa, joissa kunnat täsmentävät resurssejaan esimerkiksi sivistys- ja terveyspalveluihin.76 Vuonna 1995 tehtiin perusoikeusuudistus, jossa perustuslakiin lisättiin taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet eli TSS-oikeudet. TSS-oikeudet eivät toteudu ilman, että julkinen valta edistää niitä, ja kunnilla on TSS-oikeuksien edistäjinä merkittävä rooli. On tärkeää huomata, että TSS-oikeudet ovat lähinnä julkista valtaa objektiivisesti velvoittavia. 77 Perustuslain 16 §:ssä turvataan sivistyksellisiä oikeuksia. Pykälän ensimmäisen momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Maksuton perusopetus on oppilaiden subjektiivinen oikeus. Jokaisen oppilaan on saatava yhdenvertaisesti laadukasta opetusta perheen taloudellisesti tilanteesta riippumatta. Myös perusopetuslain 31 §:ssä säädetään opetuksen maksuttomuudesta. 73 PeVM 25/1994 vp, s. 5; Saraviita, 2011, s. 137–141. 74 Arajärvi, 2011, s. 37. 75 Rautiainen, 2013, s. 262. 76 Tuori, 2011b/2009, Luku III, 15., Sosiaaliset oikeudet; HE 115/2012 vp, s. 7. 77 Harjula & Prättälä, 2015, s. 89; Husa & Pohjolainen, 2014, s. 193. 20 TSS-oikeuksien tärkeimpänä tehtävänä on muun ohella nimenomaan turvata oikeus maksuttomaan perusopetukseen78 . Perusoikeusuudistuksen tarkoituksena oli edistää mm. perusopetuksen maksuttomuutta ja opetuksen yhtäläistä saatavuutta 79 . Uudistuksessa otettiin huomioon kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet ja uudistuksen pääasiallisena tarkoituksena oli laajentaa yksilön oikeuksia80. Opetuksen maksuttomuudella tarkoitetaan, että opetuksesta ei saa aiheutua oppilaalle kustannuksia. Opetuksen maksuttomuus sisältää koulunkäynnin maksuttomuuden lisäksi myös koulutarvikkeiden, kouluruoan ja tiettyjen kriteerien täyttyessä koulukuljetuksen maksuttomuuden.81 Julkisen vallan tulee turvata jokaiselle kykyjensä mukainen mahdollisuus saada opetusta varallisuuden tai asuinpaikan sitä estämättä82. Koulutuksen järjestämiseen menevät kustannukset katetaan julkisista varoista83. Sivistyksellisiä oikeuksia turvataan perustuslain lisäksi myös kansainvälisillä sopimuksilla. Koulutuksella on vankka rooli kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa ja sitä turvataan mm. Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (6/1976) artikloissa 13 ja 14, Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 19/1990) ensimmäisen lisäpöytäkirjan artiklassa 2, sekä Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksessa lapsen oikeuksista (SopS 60/1991) artiklassa 28. Suomen tulee poikkeuksetta noudattaa niitä kansainvälisiä sopimuksia, joihin se on sitoutunut. Kansainväliset sopimukset eivät perustu lainsäätäjän toimintaan, vaan keskenään yhdenvertaisten toimijoiden solmimiin sopimuksiin84. Edellä mainituilla kansainvälisillä sopimuksilla turvataan oppilaiden oikeus opetukseen, sen maksuttomuuteen ja yhdenvertaiseen saatavuuteen. Lasten yleissopimuksen 28 78 Mäenpää, 2013/2022, luku II, 1., TSS-oikeudet. 79 HE 309/1993 vp, s. 1. 80 Hallberg, 2011, s. 31, 34; Saraviita, 2011, s. 238; HE 309/1993 vp, s. 5. 81 PeVM 25/1994 vp, s. 9; PeVL 20/2007 vp, s. 2. 82 HE 86/1997 vp, s. 14. 83 Arajärvi, 2021, s. 445. 84 Arajärvi, 1994, s. 170; Arajärvi, 2021, s. 83. 21 artiklan mukaan perusasteen koulutuksen tulee olla pakollista ja kaikkien saatavilla. Myös TSS-sopimuksen 13 artiklan mukaan opetus on kaikin käytettävissä olevien keinoin tehtävä yleisesti saavutettavaksi. TSS-sopimuksen 13 artiklaa koskevassa yleisessä kannanotossa tarkennetaan koulutukseen pääsyn edellytyksiä. Kannanoton mukaan koulutuksen tulee olla saatavaa, saavutettavaa ja laadullisesti hyväksyttävää. Lisäksi koulutuksen tulee mukautua vastaamaan yksilöiden ja yhteiskunnan muuttuvia tarpeita.85 Peruskoulu voi käytännössä olla pakollista vain silloin, kun kaikille taataan mahdollisuus osallistua perusopetukseen ilman suurempia ponnisteluja. Perusopetuksen saatavuutta jäsennetään tarkemmin kappaleessa 3.1. Oikeus koulutukseen on yksi tärkeimmistä ihmisoikeuksista, eikä koulutuksella hankittavalle tiedon määrälle ole ylärajaa. Koulutus on pitkällä aikavälillä yhteiskuntaa vahvimmin muokkaava tekijä86 ja se edistää muidenkin ihmisoikeuksien toteutumista87. Koulutukseen osallistuminen antaa mahdollisuuden kehittää persoonallisuutta, sekä henkisiä ja fyysisiä taitoja88. Suomalainen yhdenvertainen ja maksuton perusopetus on johtanut demokratiaan, hyvinvointiin, sekä yhteiskunnallisten ja alueellisten erojen vähentymiseen89. Näiden lisäksi koulutus pienentää tulo-, koulutus- ja sivistyseroja, sekä lisää yhdenvertaisuutta maailmalla90 . Koulutuksen saaminen on keskeinen osa lasten arkea ja on tärkeää, että lapset saavat suorittaa oppivelvollisuuden rauhassa lähellä asuinpaikkaansa ja ilman häiriöntekijöitä91. Koulusta saatavilla kokemuksilla on merkittävä rooli lasten kokonaiskehitykselle92. Lapset ovat erityisen vastaanottavia ja lapsuudessa omaksutut ajatustavat, arvot, sekä toimintatavat seuraavat aikuisuuteen 93 . Sivistyksen kautta lapset saavat valmiuksia 85 CESCR General Comment No. 13: The Right to Education, kappale 6. 86 Arajärvi, 1994, s. 234; Perera, 2021, Luku III., 3.3., Education: A right beyond minimalism. 87 CESCR General Comment No. 13: The Right to Education, kappale 1. 88 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 131. 89 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 18. 90 Arajärvi, 1994, s. 236. 91 Hakalehto, 2018, s. 294. 92 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 19. 93 Arajärvi, 2021, s. 7. 22 vaikuttaa (vaali- ja osallistumisoikeudet), hankkia jatkokoulutusta ja edistää työelämään siirtymistä (oikeus työhön). Yksi tärkeimmistä perusopetuksen tehtävistä on auttaa oppilaita omaksumaan erilaisia arvoja. Koulutettu ihminen pystyy huolehtimaan itsestään ja hyödyntämään oikeusjärjestyksen turvaamia oikeuksia.94 2.1.1 Oppivelvollisuus Oppivelvollisuus on perustuslaissa säädetty oikeus ja velvollisuus (PL 16 §). Oppivelvollisuudesta säädetään oppivelvollisuuslaissa ja perusopetuslain 26 §:ssä. Oppivelvollisuuslain 2 §:n mukaan oppivelvollisuus koskee kaikkia Suomessa vakinaisesti asuvia oppivelvollisuusikäisiä lapsia ja nuoria. Saman pykälän mukaan oppivelvollisuusikä alkaa sinä vuonna, kun lapsi täyttää seitsemän vuotta ja loppuu lapsen täyttäessä 18 vuotta, ellei hän ole suorittanut ennen sitä hyväksytysti ylioppilastutkintoa tai ammatillista tutkintoa. Perusopetus on yksilön ja yhteiskunnan kannalta niin merkittävä tekijä, että oppivelvollisuudesta on nähty tarpeellisena määrätä perustuslaissa95 . Oppivelvolliset oppilaat täyttävät oppivelvollisuutensa osallistumalla oppivelvollisuuslain 3 §:n ja 4 §:n mukaiseen opetukseen. Oppivelvollisuuden tarkoituksena on lisätä osaamistasoa, yhdenvertaisuutta, lasten hyvinvointia, sekä kaventaa oppimiseroja 96 . Oppivelvollisuuslain 1 §:n mukaan oppivelvollisuuden tavoitteena on turvata kaikille elämässä tarpeellinen perusosaaminen ja sivistys. Suomessa lähes kaikki lapset suorittavat oppivelvollisuuden mukaisen peruskoulun ja saavat päättötodistuksen peruskoulusta 97 . Oppivelvollisuuslain 6 §:n mukaan oppivelvollisuuteen kuuluvien opintojen on edistyttävä henkilökohtaisen opiskelusuunnitelman mukaisesti. Oppivelvollisuuslain 12 §:n mukaan opetuksen 94 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 131. 95 Arajärvi, 2021, s. 188. 96 Arajärvi, 2021, s. 191. 97 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 92. 23 järjestäjän on valvottava oppivelvollisen oppilaan opintojen edistymistä, ja lain 14 §:n mukaan oppivelvollisen asuinkunnan tulee valvoa oppivelvollisuuden suorittamista. Myös lasten vanhemmat ovat oppivelvollisuuslain 9 §:n mukaan velvoitettu valvomaan oppivelvollisuuden suorittamista. Lain 22 §:n mukaan huoltaja voidaan määrätä sakkoon, jos hän tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta laiminlyö velvollisuutensa huolehtia ja valvoa huollettavansa oppivelvollisuuden suorittamista. Uusi oppivelvollisuuslaki (1214/2020) säädettiin voimaan tulevaksi elokuussa vuonna 2021. Ennen uuden oppivelvollisuuslain säätämistä oppivelvollisuus täytettiin suorittamalla peruskoulun oppimäärä. Uuden oppivelvollisuuslain myötä oppivelvollisuus laajeni koskemaan myös ammatillista- tai lukiokoulutusta peruskoulun lisäksi. Kaikkien oppivelvollisten on siis suoritettava peruskoulun yhdeksännen luokan suorittamisen jälkeen vielä lukio- tai ammatillinen koulutus. Hallituksen esityksen mukaan oppivelvollisuutta oli perusteltua pidentää, koska matalan koulutustason töitä ei ole tarjolla yhtä paljon kuin ennen98. Työelämän vaatimukset kasvavat jatkuvasti, joten pelkän peruskoulun oppimäärän suorittaneiden työllisyysaste laskee jatkuvasti 99 . Lukiolain (714/2018) mukaan lukiokoulutuksen tarkoituksena on antaa opiskelijoilla valmiudet korkeakouluopintoihin ja tukea heidän kasvuaan yhteiskunnan sivistyneiksi jäseniksi, sekä opettaa heille elämän kannalta tarpeellisia tietoja. Lain ammatillisesta koulutuksesta (531/2017) mukaan ammatillisen tutkinnon tarkoituksena on ylläpitää ja parantaa väestön ammatillista osaamista, sekä vastata yhteiskunnan osaamistarpeisiin. Myös ammatillinen koulutus mahdollistaa korkeakouluopiskelun. Perustuslain 16.1 § turvaa oppivelvollisille oikeuden perusopetukseen subjektiivisena oikeutena. Oppivelvollisuuslain uudistamisen myötä edellä mainittu perustuslain pykälä laajeni koskemaan myös toisen asteen koulutusta. Näin ollen myös perustuslain 16.1 98 HE 173/2020 vp, s. 82. 99 HE 173/2020 vp, s. 82. 24 §:ssä turvattu oikeus maksuttomaan opetukseen laajeni koskemaan toisen asteen koulutusta. Ennen uudistettua oppivelvollisuuslakia toisen asteen koulutus oli turvattu ainoastaan perustuslain 16 §:n 2 momentissa, jonka mukaan julkisen vallan tulee turvata jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada tarpeidensa ja kykyjensä mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta, sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa huomautetaan, että uudella oppivelvollisuuslailla on sivistyksellisiä perusoikeuksia edistäviä vaikutuksia, mutta myös perusoikeuksia rajoittavia vaikutuksia. Sillä pyritään kaventamaan oppimiseroja ja antamaan nuorille yhdenvertaiset mahdollisuudet kouluttautua. Toisaalta perustuslakivaliokunta huomauttaa, että hyväksyttävän päämäärän omaavan lakiehdotuksen tavoitteisiin olisi voinut pyrkiä muillakin tavoilla, kuten opiskelijoita ohjaamalla ja tukemalla.100 2.1.2 Lapsen etu Lapsen etu on lapsia koskevia päätöksiä ohjaava universaali periaate101 ja sitä turvataan kansallisella lainsäädännöllä, sekä kansainvälisillä sopimuksilla joihin Suomi on sitoutunut. Lapsen etua korostetaan mm. laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (361/1983), lastensuojelulaissa (417/2007) 102 , sekä sosiaalihuollon asiakaslaissa (812/2000). Vuonna 1990 hyväksytyssä Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksessa lapsen oikeuksista (SopS 60/1991) säädetään lasten oikeudesta turvalliseen ja tasapainoiseen elämään. Suomi liittyi sopimukseen vuonna 1991. Lapsen oikeuksien yleissopimuksessa ei määritellä lapsen edun käsitettä tarkkaan ja se aiheuttanee ajoittain haasteita 103 . Lapsen edun toteuttamisen voidaan ajatella 100 PeVL 43/2020 vp, s. 2. 101 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 59. 102 Lastensuojelulain 4 §:ssä määritellään, mitä lapsen etu kyseisessä laissa tarkoittaa. Lastensuojelulain 4 §:n mukaan lapsen etua arvioitaessa on otettava huomioon lapsen hyvinvointi ja tasapainoinen kehitys, iän ja kehitystason mukainen valvonta ja huolenpito, läheiset ihmissuhteet, mahdollisuus saada ymmärrystä, hellyttää, koulutusta, sekä turvallisen kasvuympäristön, vastuullisuuteen kasvaminen, mahdollisuus osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissa, sekä oikeutta lapsen kielellisen, uskonnollisen ja kulttuurisen taustan huomioimisen. 103 De Godzinsky, 2014, s. 14. 25 tarkoittavan lapsen perustarpeiden kuten emotionaalisten, älyllisten ja fyysisten tarpeiden täyttämistä, sekä kasvun tukemista ja turvaamista niin, että lapsi saa kasvaa rauhassa kohti aikuisuutta104. Toisen ajatuksen mukaan lapsen etu toteutuu, kun hänelle lapsen oikeuksien sopimuksessa turvatut oikeudet toteutuvat105, eli esimerkiksi oikeus koulutuksen saamiseen, yksityisyyteen ja vanhempiensa tuntemiseen, sekä hoidettavana olemiseen106. Edellä mainittujen lisäksi lapsen etua toteuttaa se, että lasta kuullaan häntä koskevassa päätöksenteossa ikään sopivalla tavalla (LSL § 20). Lapsen oikeuksien sopimuksen artiklassa 3 säädetään mm. siitä, että lapsia koskevassa päätöksenteossa on otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu. Päätöksenteossa on käytettävä harkintaa ja valittava aina se vaihtoehto, joka on lapsen edun mukainen107 . Päätöksenteossa lapsen edun käsite on haastava sen moniulotteisen merkityksen vuoksi. Periaate antaa mahdollisuuden laaja-alaiseen todistusharkintaan, mutta toisaalta se voi olla oikeusturvan kannalta ongelmallinen. Päätökset voivat poiketa hyvinkin paljon toisistaan tulkittaessa lapsen etua eri tavoin. Perusteluissa voidaan vedota lapsen etuun silloinkin, kun perusteita ei sille ole ollut. Asianosaisten voi olla vaikea saada muutosta päätökseen, jossa on näennäisesti otettu huomioon lapsen etu.108 Päätöksiä ei voi perustella vain lapsen edulla, vaan päätöksen perusteluissa on tuotava ilmi, miten päätös tukee lapsen etua paremmin kuin muut mahdolliset vaihtoehdot109. Kun lapsen edut ovat vastakkain, on punnittava etuja keskenään ja valittava paras mahdollinen vaihtoehto. 110 Parhaan mahdollisen vaihtoehdon periaate ohjaa yleissopimuksen tulkintaa111 . Mikään yksittäinen seikka ei ratkaise lapsen etua, vaan lapsen etua tarkastellessa on otettava huomioon useita tekijöitä kuten erilaisia uhkia ja 104 Freeman, 2007, s. 27. 105 De Godzinsky, 2014, s. 16. 106 Hammarberg, 2008, s. 5. 107 Arajärvi, 2021, s. 99; Ylisaukko-oja, 2023, s. 7. 108 De Godzinsky, 2014, s. 14–15. 109 Iivonen ja muut, 2022, s. 80. 110 Ylisaukko-oja, 2023, s. 7; Hakalehto-Wainio, 2013, s. 64. 111 Hammarberg, 2008, s. 3. 26 vahvuuksia112. Esimerkkinä parhaan mahdollisen vaihtoehdon valinnasta ja ristiriidasta voidaan pitää korona -pandemian aikaista etäopetukseen siirtymistä. Etäopetuksessa tapahtuvassa perusopetuksessa ei ole mahdollista toteuttaa kaikkia lapsen etua tukevia toimia ja tiettyjä oikeuksia oli pakko rajoittaa. Myöskään koulun lakkauttaminen tietyksi ajaksi olisi ollut täysin mahdoton ajatus. Näin ollen perusopetuksen järjestäminen etäopetuksena oli käytettävissä olevista vaihtoehdoista paras mahdollinen.113 Eri kulttuureissa on erilaisia näkemyksiä lapsen etua toteuttavista toimista, kuten kuuluuko lapsen tehdä töitä, voidaanko lapsi pakottaa naimisiin tai millaisia päätöksiä lapset voivat tehdä itse114. Joskus valtiot, viranomaiset, yhteisöt tai yksittäiset aikuiset käyttävät lapsen edun periaatetta väärin perustellessaan tekoja, jotka ovat todellisuudessa vahingoittaneet lapsen etua. Esimerkiksi lapsen fyysistä kurittamista pidetään joissain kulttuureissa hyväksyttävänä toimenpiteenä, sillä sen ajatellaan opettavan lapsille kuria pitkällä aikavälillä. Toisaalta lapsityövoimaa pidetään jossain päin maailmaan hyväksyttävänä, sillä perheen elinkeino on riippuvainen koko perheen työssäkäynnistä. Joissain kulttuureissa taas tytöiltä on riistetty mahdollisuus koulunkäyntiin, koska heidän halutaan koulunkäynnin sijaan tekevän kotitöitä.115 Lapsen edun huomioiminen koskee valtiota, kuntia, viranomaisia, kouluja ja yksittäisiä viranhaltijoita 116 . Hakalehto-Wainion mukaan lapsen edun syvempi ymmärtäminen edellyttää yleensä esimerkiksi kasvatustieteellistä tai psykologista informaatiota 117 . Kouluympäristössä lapsen etu turvataan laadukkaalla, turvallisella ja maksuttomalla opetuksella, laadukkailla opettajilla ja lapsiystävällisellä ympäristöllä118. Oppilaan asema on koulussa alisteinen, sillä oppilas on vajaavaltainen. Koululla on oikeus käyttää valtaa suhteessa lapseen. Oppilaan erityisen aseman vuoksi koulussa on tärkeä korostaa 112 De Godzinsky, 2014, s. 14. 113 Ylisaukko-Oja, 2013, s. 9 114 Freeman, 2007, s. 33. 115 Hammarberg, 2008, s. 4. 116 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 345; Hammarberg, 2008, s. 2. 117 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 63. 118 Arajärvi, 2021, s. 99. 27 opettajien ja muun henkilökunnan velvollisuutta kunnioittaa ja edistää lapsen etua.119 Koulu on paras paikka lapsille oppia oikeuksistaan ja paikka, jossa lapsen oikeuksia toteutetaan päivittäin 120 . Lapsen edun toteuttaminen edistää myös perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista121. Lapsen etu toteutuu kaikista parhaiten, kun perus- ja ihmisoikeudet toteutuvat mahdollisimman hyvin yksittäisessä tilanteessa122. 2.2 Yhdenvertaisuus perusopetuksessa Perustuslain 6 §:ssä ja useissa Suomea velvoittavissa kansainvälisissä sopimuksissa turvataan ihmisten yhdenvertaisuus 123 . Perustuslain 6 §:n ensimmäisen momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 6.3 § turvaa erikseen lasten yhdenvertaista kohtelua yksilöinä. Yhdenvertaisuudella tarkoitetaan, että ihmisiä on kohdeltava samanlaisissa tapauksissa samalla tavalla, eikä ihmisiä saa asettaa eriarvoiseen asemaan124 . Yhdenvertaisuuden edistämistä pidetään hyvinvointivaltion tunnusmerkkinä ja sen ajatellaan olevan eurooppalaisen sivistyksen perusta 125 . Yhdenvertaisuus on yksi tärkeimmistä hallinto-oikeudellisista periaatteista, sillä sen puitteissa viranomainen tekee ratkaisunsa. Yhdenvertaisuuden toteutuminen on erityisen tärkeää myös kunnan järjestämien palveluiden kannalta126. Sivistyksellisiin perusoikeuksiin sisältyy olennaisena osana jokaisen yhdenvertainen mahdollisuus saada opetusta (PL 16.1 §). Oppivelvollisuuslain 2 §:n mukaan kaikki Suomessa vakinaisesti asuvat oppivelvollisuusikäiset ovat oppivelvollisia ja näin oikeutettuja perusopetukseen. 119 Ylisaukko-Oja, 2023, s. 6. 120 Stamatović & Žunić Cicvarić, 2019, s. 85. 121 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 345. 122 De Godzinsky, 2014, s. 16; Ylisaukko-Oja, 2023, s. 6. 123 Ihmisten yhdenvertaisuus turvataan mm. Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa (SopS 8/1976), Euroopan ihmisoikeussopimuksessa (SopS 63/1999) ja Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa (44/1991). 124 Pölönen, 2022, s. 226. 125 Arajärvi, 1994, s. 23; kts. myös Von der Leyen, Political guidelines for the next European Commission 2019-2024. 126 Harjula & Prättälä, 2015, s. 92. 28 Oppivelvollisuudella edistetään lasten yhdenvertaista oikeutta saada perusopetusta. Oppivelvollisuus takaa sen, että yhdenvertaisuus toteutuu silloinkin, kun lapsi tai hänen vanhempansa eivät anna arvoa oppivelvollisuudelle ja siitä syntyvälle oikeudelle saada perusopetusta.127 Koulutus menettää merkityksensä epätasa-arvoisessa ympäristössä esimerkiksi silloin, jos oikeus koulutukseen kattaisi vain tietyt ihmisryhmät tai asuinalueet128. Taloudelliset esteet eivät saa muodostua ongelmaksi koulunkäyntiin osallistumiselle, ja siksi peruskoulun oppilaille tulee turvata yhdenvertaiset mahdollisuudet opetukseen osallistumiselle. Tästä syystä perusopetuksen tulee olla maksutonta. 129 Opetuksen yhdenvertaisuutta on viimeisten vuosikymmenten aikana edistetty myös poistamalla tasokokeita, joita vaadittiin tiettyihin kouluihin pääsemiselle. Näin ollen kotia lähimpänä olevaan kouluun pääsemiselle ei ollut enää esteitä. 130 Kuitenkin muuhun kuin kunnan osoittamaan lähikouluun hakeutuessa perusopetuslain 28 § antaa mahdollisuuden edelleen käyttää oppilasvalinnassa soveltuvuuskokeita. Soveltavuuskokeita voivat käyttää ainoastaan painotettua opetussuunnitelmaa noudattavat oppilaitokset. Yhdenvertaisuuslain (1325/2014) 6 §:n mukaan koulutuksen järjestäjän on arvioitava yhdenvertaisuuden toteutumista kaikessa toiminnassaan ja muutettava toimintatapojaan niin, että yhdenvertaisuus toteutuu. Yhdenvertaisuuden edistämistoimenpiteiden tulee olla oppilaitoksen voimavarat ja toimintaympäristö huomioon ottaen oikeasuhtaisia, tehokkaita ja tarkoituksenmukaisia 131 . Yhdenvertaisuuslain 8 §:n mukaan ketään ei saa syrjiä ja samankaltaiset tilanteet on ratkaistava johdonmukaisesti samalla tavalla. Koulumaailma on paikka, jossa usein ensimmäisenä voi kokea yhdenvertaisuuden puuttumisen tunteita. Yhdenvertaisuudesta 127 Mäkelä, 2013, s. 205. 128 Perera, 2021, Luku III., 3.3., Education: A right beyond minimalism. 129 HE 44/1967 vp, s. 1, 7. 130 Kalalahti & Varjo, 2012, s. 47. 131 Iivonen ja muut, 2022, s. 68. 29 tulee huolehtia monilla eri tasoilla, ja julkisen vallan on huolehdittava yhdenvertaisuuden edistämisestä koulumaailmaan liittyvissä asioissa.132 Perusopetuslain 2 § turvaa yhdenvertaisen koulutuksen edistämistä koko maan alueella. Myös eräässä hallituksen esityksessä korostetaan koulutuksen yhdenvertaista toteutumista maan eri osissa133 . Julkisen vallan on luotava oppilaille yhdenvertaiset mahdollisuudet osallistua perusopetukseen maantieteellisestä sijainnista riippumatta. Oppilaita on kohdeltava yhdenvertaisesti asuinpaikasta riippumatta ja joskus koulujen sijainti aiheuttaa erityisiä toimenpiteitä, jotta yhdenvertaisuus toteutuu134. Eri puolilla Suomea asuvat lapset ovat keskenään epäyhdenvertaisessa asemassa silloin, kun heillä ei ole samanlaiset mahdollisuudet päästä opetukseen tai sen tarjoamien palveluiden äärelle135. On kiinnitettävä huomiota myös siihen, että vaikka koulutus olisi alueellisesti tasaisesti jakautunutta, mutta koulutuksen rakenne ja opetuksen laatu olisivat heikkoa, koulutuksen tasa-arvo toteutuisi puutteellisesti136. Kunnan viranomaiset käyttävät harkintavaltaa myöntäessään koulumatkaetuuksia, sekä määrätessään koulupaikkoja oppilaille. Koulumaailmaan liittyvien päätösten kohdalla lapsia voidaan helposti kohdella epäyhdenvertaisella tavalla. Kuntien viranhaltijat saattavat esimerkiksi tulkita koulukuljetusta koskevia säännöksiä eri tavoin, jolloin osa oppilaista voi saada maksuttoman koulukuljetuksen, kun taas toisessa kunnassa maksutonta koulukuljetusta ei myönnetä, vaikka kysymyksessä olisi täysin identtiset tilanteet137 . Kuten seuraava oikeustapaus osoittaa, etenkin perusopetusta koskevassa päätöksenteossa yhdenvertaisuuden merkitys korostuu. Turun hallinto-oikeuden ratkaisussa oikeuskysymyksenä oli, onko opetusta järjestävällä kunnalla ollut oikeus antaa kielteinen päätös toisen kunnan 132 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 68–69. 133 HE 86/1997 vp, s. 31. Esityksellä pyritään turvaamaan koulutuksellinen yhdenvertaisuus maan eri osissa. 134 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 69; HE 86/1997 vp, s. 35. 135 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 281. 136 Kalalahti & Varjo, 2012, s. 46. 137 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 282. 30 oppilaalle hänen hakiessaan oikeutta osallistua kunnan järjestämään perusopetukseen. Oppilaan koulumatka oli lyhyempi Tampereen kaupungin kouluun kuin oman asuinpaikkansa Ylöjärven kunnan kouluun. Tampereen kaupunki antoi kielteisen päätöksen hakemukseen. Kaupunki oli päättänyt, että sen järjestämään opetukseen otetaan lähtökohtaisesti vain kaupungissa asuvia oppilaita. Muiden kuntien oppilaita oli aiemmin otettu Tampereen kaupungin järjestämään perusopetukseen, mutta vain opetussuunnitelmallisin painotuksin ja vieraskieliseen opetukseen. Tampereen kaupungin mukaan he olivat noudattaneet päätöksenteossa yhdenvertaisia valintaperusteita. Hallinto-oikeus kumosi Tampereen kaupungin päätöksen. Toissijaiseen kouluun hakeviin oppilaisiin on sovellettava yhdenvertaisia valintaperusteita riippumatta siitä, onko hakija oman vai toisen kunnan oppilas. Tampereen kaupunki oli soveltanut valintaperusteita, joiden mukaan toisen kunnan oppilaan on mahdollista päästä kaupungin järjestämään perusopetukseen vain opetussuunnitelmallisin perustein. Tampereen koulussa oli ollut tilaa muiden alueiden asukkaille. Hakijat on asetettu eriarvoiseen asemaan asuinpaikan perusteella, eikä heihin ole sovellettu yhdenvertaisia valintaperusteita.138 Perusopetuslain 28 § antaa kunnille mahdollisuuden ottaa kouluihin oppilaaksi ensisijaisesti oman kunnan asukkaita. Oppilailla on kuitenkin oikeus saada opetusta yli kuntarajojen, jos oppilaalla on lyhyempi matka toisen kunnan kouluun, mikä käy ilmi myös edellä kuvatusta oikeustapauksesta. Oikeus toisen kunnan järjestämään opetukseen toteutuu silloin, jos koulussa on tilaa muiden kuntien oppilaille.139 Mäkelän mukaan kunnallisen itsehallinnon ja sivistyksellisten oikeuksien yhdenvertaisessa edistämisessä ilmenee ristiriita, kun kunnalla on mahdollisuus asettaa oman kunnan asukkaat etusijalle perusopetukseen pääsyssä. Vaatimus edistää ihmisten välistä yhdenvertaisuutta kuitenkin asettaa opetuksen järjestäjälle velvollisuuden ottaa oppilaaksi muitakin kuin oman kunnan asukkaita. Pohdittavaksi jää, missä määrin oppilasvalinnassa tulee noudattaa yhdenvertaisuusperiaatetta ja missä määrin omasta tai toisesta kunnasta tuleville oppilaille tulee antaa etusija. Lainsäätäjä on jättänyt 138 Turun HAO 16.12.1999 99/1088/2. 139 Lahtinen & Lankinen, 2010, s. 274; Turun HAO 16.12.1999 99/1088/2. 31 toimijoille harkintavaltaa yhdenvertaisuusperiaatteen soveltamisessa suhteessa kunnalliseen itsehallintoon. Mäkelän mukaan sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseksi olisi harkittava, voisiko yksilön perusoikeuksien turvaaminen asettaa ensisijaiseksi periaatteeksi suhteessa itsehallintoon.140 Yhdenvertaisuusperiaate sitoo viranomaisia ja laintulkitsijoita. Suurimmat haasteet yhdenvertaisuuden toteutumiselle esiintyykin käytännön tasolla. Eräässä hallinto- oikeuden ratkaisussa korostetaan, että hallintolain 6 §:n mukainen tasapuolisen kohtelun vaatimus tarkoittaa, että viranomaisten on normeja tulkittaessa kohdeltava samanlaisia tapauksia samalla tavoin, mutta erilaisia tilanteita niiden eroavaisuudet huomioon ottaen. Tasapuolinen kohtelu edellyttää arviointia, jossa kunkin asian erityispiirteet otetaan huomioon riittävästi. Oikeustapauksessa oli kyse siitä, että koululaiselle haettiin ilmaista koulukuljetusta vedoten tosiasiaan, että myös naapurissa asuvat lapset saavat ilmaisen koulukuljetuksen. 141 Oikeustapaus muistuttaa, että normeja tulkittaessa ja sovellettaessa samankaltaisissakin tapauksissa voi olla eroavaisuuksia. Esimerkiksi koulukuljetustuen tarvetta arvioitaessa lapsella saattaa olla sellaisia erityisiä tarpeita, joista ulkopuolinen ei tiedä, eikä vaatimusta yhdenvertaisesta kohtelusta tällöin loukata. 2.3 Syrjintä ja positiivinen erityiskohtelu Yhdenvertaisuussäännöstä täydentää kielto syrjinnästä. Syrjintäkiellon mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä ja oikeutettuja lain suojaan ilman syrjintää. 142 Yhdenvertaisuuslain 8 §:n mukaan syrjintä on kiellettyä mm. iän, kansalaisuuden, kielen, vakaumuksen, uskonnon, mielipiteen, terveydentilan, seksuaalisen suuntautumisen, vammaisuuden ja muiden syiden perusteella. Syrjintäkiellosta määrätään lisäksi mm. Euroopan ihmisoikeussopimuksen (63/1999) 14 artiklassa, YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (8/1976) 26 artiklassa, TSS- 140 Mäkelä, 2013, s. 238, 285. 141 Vaasan HAO 7.12.2017 17/0385/2. 142 Husa & Pohjolainen, 2014, s. 189. 32 oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (6/1976) toisessa artiklassa, lapsen oikeuksien sopimuksen toisessa artiklassa (59/1991), sekä Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa (44/1991). Muun muassa näissä kansainvälisissä sopimuksissa, sekä YK:n yleissopimuksessa lapsen oikeuksista (60/1991) turvataan laajasti myös lasten perusoikeuksia, kuten yhdenvertaista mahdollisuutta saada koulutusta. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen mukaan jokaisen sopimusvaltion on turvattava lapsille oikeus kaikkiin sopimuksen tuomiin oikeuksiin ilman lapseen tai hänen perheeseensä liittyvää erottelua 143 . Kansainväliset ihmisoikeussopimukset velvoittavat valtioita huolehtimaan yhdenvertaisesta koulutuksesta ilman syrjintää ja edistämään kansallista lainsäädäntöä tavoitteiden saavuttamiseksi144 . Valtioiden tulee tunnistaa syrjäytymisvaarassa olevat ryhmät ja laatia toimintasuunnitelma yhdenvertaisuuden edistämiseksi145. Valitettavan usein lapset jätetään pois tasa-arvokeskustelusta ja päätöksentekoprosesseista, vaikka lapset kokevat useissa tilanteissa syrjintää niin organisaatioiden kuin yksilöidenkin toimesta146. Opetuksen järjestäjällä on tärkeä rooli taistelussa syrjintää vastaan147 . Yleissopimuksen syrjinnän vastustamiseksi opetuksen alalla (59/1971) artikla 3 edellyttää, että opetuksen alalla poistetaan kaikki syrjintää sisältävät ohjeet ja käytännöt, sekä varmistetaan, ettei oppilaita syrjitä ottaessa heitä oppilaitoksiin. Lisäksi vieraan maan kansalaisille on annettava yhdessä oman maan asukkaiden kanssa yhdenvertaiset mahdollisuudet opiskeluun. Perustuslain 6.2 §:n mukaan ihmisiä ei saa asettaa eriarvoiseen asemaan, mutta yksittäisen ihmisen tai ihmisryhmän asemaa on parannettava erilaisin toimenpitein tilanteessa, jossa ihmisten välinen yhdenvertaisuus ei toteudu. Toimenpiteiden 143 Pölönen, 2022, s. 239. 144 Council of Europe, 2017, s. 5. 145 Parliamentary assembly of the council of Europe, 2016. 146 Webb, 2004, s. 804, 806. 147 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 68. 33 tekemättä jättäminen voi johtaa välilliseen syrjintään, vaikka ihmisiä kohdellaan muodollisesti yhdenvertaisesti.148 Välillinen syrjintä asettaa jonkun tietyn ryhmän, kuten lapset epäedullisempaan asemaan. Lapsiin kohdistuvaa välillistä syrjintää voi myös tapahtua esimerkiksi asettamalla lapsen vanhemmat epäedulliseen asemaan rodun, sukupuolen, taloudellisen tilanteen, vammaisuuden tai sairauden vuoksi. Lapsiin kohdistuvaa suoraa syrjintää voi puolestaan olla esimerkiksi lasten sulkeminen pois tietyistä tiloista aikuisten viihtyvyyden lisäämisen vuoksi. 149 Koulusta ei missään tilanteessa voi sulkea tiettyä ihmisryhmää pois. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on havainnut, että useat jäsenvaltiot ovat rikkoneet Euroopan sosiaalisen peruskirjan mukaisia velvoitteitaan, koska valtiot eivät ole varmistaneet tiettyjen lapsiryhmien pääsyä kouluun.150 Yhdenvertaisuuslain 11 §:n mukaan erilainen tai epäyhdenmukainen kohtelu ei ole syrjintää, jos erilainen kohtelu perustuu lakiin ja sillä on hyväksyttävä tavoite. Yhdenvertainen kohtelu ja ihmisten eriarvoiseen asemaan asettaminen on mahdollista vain, jos toimet luovat entistä yhdenvertaisemman lopputuloksen. Tällä tarkoitetaan positiivista erityiskohtelua. 151 Positiivisen erityiskohtelun mukaisessa toimessa on noudatettava suhteellisuusperiaatetta, eli toimen on oltava oikeasuhtaista, eikä se saa muodostua tosiasiassa syrjiväksi152 . Erilainen kohtelu ei siis ole syrjintää, jos sillä on hyväksyttävä tavoite, keinot ovat oikeasuhtaiset ja erilainen kohtelu perustuu lakiin. Kaikkien edellä mainittujen edellytysten on täytyttävä, jotta syrjintää ei tapahdu. Erilainen kohtelu ei ole sallittua hyväksyttävässäkään tarkoituksessa, jos keino on epäoikeudenmukainen, ylimitoitettu tai sen käyttäminen ei ole tarpeen. 153 Erilaisen kohtelun tulee olla kestoltaan pääsääntöisesti väliaikaista154 ja toimet on perusteltava perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla155. 148 Pölönen, 2022, s. 226; Webb, 2004, s. 805. 149 Webb, 2004, s. 805–806. 150 Council of Europe, 2017, s. 10. 151 Arajärvi, 2021, s. 21; Nieminen, 2019, s. 593; Bell & Weddington, 2011, s. 1508. 152 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 283–284; Bell & Waddington, 2011, s. 1506, 1512. 153 Pölönen, 2022, s. 240. 154 Pölönen, 2022, s. 235. 155 Pölönen, 2022, s. s. 240. 34 Kansainvälisten ihmisoikeussopimuksien, perustuslain ja yhdenvertaisuuslain perusteella voidaan todeta, että positiivisen erityiskohtelun käsite on yhä melko epäselvä. Lainsäädännössä ei ole tuotu esiin, miten positiivista erityiskohtelua voisi käytännössä toteuttaa, mutta esimerkkejä positiivisesta erityiskohtelusta voisi olla esimerkiksi halvempien pääsylippujen tarjoaminen lapsille ja eläkeläisille, sekä lisärahoituksen myöntäminen sosioekonomisesti huonompiosaisten alueiden kouluille 156 . Lisäksi positiivista erityiskohtelua voisi ajatella olevan koulukuljetuksen myöntäminen lapsille, joiden koulumatkan pituus ei täytä laissa määrättyjä kriteerejä, mutta joilla on tietyistä erityispiirteistä johtuvia haasteita kouluun pääsemiselle ilman koulukuljetusta. Useissa Suomea koskevissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa turvataan ihmisten yhdenvertainen kohtelu ja kielletään syrjintä, mutta ei mainita mahdollisuudesta suosia yksittäistä ihmistä tai ihmisryhmää erityiskeinoin 157 . Kuitenkin toimia tosiasiallisen yhdenvertaisuuden saavuttamiseksi oletetaan tekevän158. Käytännössä ajatellaan, että positiivisen erityiskohtelun kriteerien tuominen lainsäädäntöön olisi negatiivinen toimi, sillä se voisi hämärtää positiivisen erityiskohtelun tavoitetta. Tällä hetkellä lainsäädäntö antaa joustavuutta sen suhteen, mitkä toimet sopivat positiivisen erityiskohtelun toiminnan piiriin159. Hakalehto-Wainion ja Arajärven mukaan positiivisen erityiskohtelun avulla voidaan huomioida erityisen haavoittuvat ryhmät, sekä lapset, jotka tarvitsevat erityistä tukea160. Eniten positiivisesta erityiskohtelusta hyötyy nimenomaan lapset ja vanhukset ryhmänä161. Perustuslain 6.3 §:n mukaan lapsia on kohdeltava yhdenvertaisesti yksilöinä, tämän antaessa mahdollisuuden lasten positiiviseen erityiskohteluun. Niemisen mukaan 156 Nieminen, 2019, s. 594, 602–603. 157 Pölönen, 2022, s. 236. 158 Pölönen, 2022, s. 236. 159 Bell & Waddington, 2011, s. 1504, 1506. 160 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 284; Arajärvi, 2021, s. 21. 161 Nieminen, 2019, s. 606. 35 lapset ovat aikuisia heikompia ja tarvitsevatkin erityistä huolenpitoa ja kohtelua 162 . Joidenkin tutkijoiden mielestä positiivinen erityiskohtelu ei ole hyväksi, sillä erityiskohtelun kohteena olevat lapset voivat joutua erityisasemansa vuoksi leimatuiksi163 . Toisaalta lasten täysin samanlainen kohtelu asettaa lapset eriarvoiseen asemaan, koska lasten edellytykset oppimiseen ja opetukseen osallistumiseen eroavat toisistaan. Osa lapsista tarvitsee erityistä tukea koulunkäyntiin ja tuen laiminlyönti voi johtaa välilliseen syrjintään, sillä lapset olisivat epätasa-arvoisessa asemassa. 164 Tukitoimilla ei ole tarkoitus parantaa joidenkin lasten asemaa, vaan niillä tuetaan yleisesti lasten koulunkäyntiä165. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli käsiteltävänä tapaus, jossa lapsi muutti perheensä kanssa uuteen osoitteeseen, mutta sai kuitenkin jatkaa koulunkäyntiä nyt toissijaiseksi muodostuneessa koulussa. Uusi ja vanha lähikoulu sijaitsivat suunnilleen samanpituisen matkan päässä kotiosoitteesta. Lapsi ei sairautensa vuoksi pystynyt kulkemaan koulumatkaansa itse, mutta perusopetuslain 32.3 §:n mukaisesti opetuksen järjestäjällä ei ole velvollisuutta järjestää koulukuljetusta toissijaiseen kouluun. Korkein hallinto- oikeus palautti asian opetuksen järjestäjälle uudelleen käsiteltäväksi, sillä hallinto- oikeuden mukaan lapselle tuli myöntää koulukuljetus yhdenvertaisuuslain 15 §:n mukaisena kohtuullisena mukautuksena. Ilman hallinto-oikeuden päätöstä lapsen yhdenvertainen kohtelu ei olisi toteutunut, sillä hänellä oli terveeseen lapseen nähden erilaiset lähtökohdat kouluun pääsemiselle.166 162 Nieminen, 2019, s. 581. 163 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 285. 164 Pölönen, 2022, s. 227. 165 Pölönen, 2022, s. s. 234. 166 KHO: 2020:60. 36 3 Perusopetuksen yhdenvertainen saatavuus 3.1 Perusopetuksen alueellinen saatavuus oikeudellisena käsitteenä Opetuksen saatavuudelle luodaan perusta kansainvälisillä sopimuksilla turvatuilla oikeuksilla. Lasten yleissopimuksen 28 artiklan mukaan perusasteen koulutuksen tulee olla pakollista ja kaikkien saatavilla. Myös TSS-sopimuksen 13 artiklan mukaan opetus on kaikin käytettävissä olevien keinoin tehtävä yleisesti saavutettavaksi. TSS-sopimuksen 13 artiklaa koskevassa yleisessä kannanotossa tarkennetaan koulutukseen pääsyn edellytyksiä. Kannanoton mukaan koulutuksen tulee olla saatavaa, saavutettavaa ja laadullisesti hyväksyttävää. Lisäksi koulutuksen tulee mukautua vastaamaan yksilöiden ja yhteiskunnan muuttuvia tarpeita.167 Ihmisoikeussopimuksiin pohjautuen valtion tulee huolehtia perusopetuksen saatavuudesta168. Kansainvälisten sopimusten lisäksi perusopetuksen saatavuutta turvataan kansallisen lainsäädännön turvin. Perusopetuslain 6.1 §:n mukaan perusopetusta on järjestettävä niin, että koululaisten koulumatkat ovat mahdollisimman lyhyitä ja turvallisia ottaen huomioon koulun sijainnin, asutuksen ja liikenteen. Kaikkia julkisen hallinnon palveluja ohjaa hallintolain 7 §, johon sisältyy säädös palveluiden asianmukaisesta saatavuudesta. Viranomaisen on järjestettävä palvelunsa siten, että ne ovat helposti saatavilla ja niiden käytön tulee olla helppoa. Palveluja on mahdollista ylläpitää asiantuntevan henkilöstön ja hyvän taloudellisen suunnittelun avulla, mutta joskus työvoimapulan ja henkilöstövajeen, sekä kunnan heikentyneen taloudellisen tilanteen vuoksi palveluiden saatavuus heikkenee. Perusopetus on kuitenkin lakisääteinen palvelu, jonka saatavuudesta on huolehdittava kaikissa tilanteissa. Perusopetuksen osalta ei voida vedota resurssien vähyyteen tai henkilöstövajeeseen.169 167 CESCR General Comment No. 13: The Right to Education, kappale 6. 168 Tomaševski, 2001, s. 14. 169 Mäenpää, 2013/2022, Luku II, 3., Palvelun saatavuus; Perera, 2021, Luku 3., 3.1., The two dimensions in the right to education. 37 Saatavuuden ja saavutettavuuden käsitteitä käytetään usein ristiin ja päällekkäin. Siksi on hyvä tehdä selkoa käsitteiden merkityksestä. Tässä tutkimuksessa saatavuuden käsitettä käytetään kattamaan sekä saatavuuden, että saavutettavuuden käsitteiden merkityksen. Pääasiassa puhutaan alueellisesta saatavuudesta. Alueellisen saatavuuden käsitettä käytetään usein myös Korkeimman hallinto-oikeuden antamissa päätöksissä ja niissä alueellisen saatavuuden käsite liittyy pääsääntöisesti maantieteellisiin etäisyyksiin170. TSS-oikeuksien komitean yleisen kannanoton mukaan saatavuudella tarkoitetaan opetuksen saralla sitä, että koulutusta on riittävästi saatavilla maan eri osissa171. Ennser- Kanasen ym. käsityksen mukaan saatavuudella tarkoitetaan opetuksen saralla etenkin oikeudenmukaisuutta. Jokaiselle koululaiselle tulee siis turvata yhtäläiset mahdollisuudet saada koulutusta sosioekonomisesta taustasta, kyvyistä tai muista lapsen ominaisuuksista riippumatta.172 Saavutettavuudella puolestaan tarkoitetaan sitä, että koulutuksen tulee olla kaikkien saavutettavissa fyysisesti 173 . Saavutettavuuden voidaan nähdä olevan fyysinen etäisyys ulkotilassa ja sitä todentaa vahvasti se, miten ihmiset tavoittavat tietyn kohteen tietyssä ajassa 174 . Toisaalta saavutettavuudella voidaan tarkoittaa mahdollisimman vähän rajoitettavaa ympäristöä, jossa esimerkiksi lapset liikkuvat175. Saavutettavuuden käsitteeseen kuuluu myös digitaalisten palveluiden tarjoaminen ja niiden saatavuus. Opetus voi siis olla saavutettavissa muidenkin keinojen avulla, kuin vain fyysisesti.176 170 Kts. esim. KHO: 2015:2257. & KHO: 2020:1005. 171 CESCR General Comment No. 13: The Right to Education, kappale 6. 172 Ennser-Kananen ja muut, 2019, s. 12. 173 Mäntylä ja muut, 2022, s. 371. 174 Vanjusov, 2022, s. 166; Hiltunen ja muut, 2012, s. 17. 175 Elmgren ja muut, 2018, s. 2. Saavutettavuuden käsitteeseen liittyy myös esteettömyyden käsite. Koulussa tulee olla turvallinen kalustus, valaistus, sisäilma, sekä turvalliset rakenteet. Pelkkä kouluun pääsy ei riitä, vaan koulun tilojen on myös oltava esteettömiä ja turvallisia. Edellä mainittujen lisäksi on myös huomioitava opetuksen taloudellinen saatavuus. Oppilaan on voitava osallistua opetukseen perheen varallisuudesta riippumatta. Perusopetus on Suomessa määrätty maksuttomaksi kansainvälisillä sopimuksilla, sekä perusopetuslain 31 §:n nojalla. 176 Mäntylä ja muut, 2022, s. 382. 38 Eurooppa Neuvoston mukaan jäsenvaltioiden tulee tunnistaa ja suunnitella kouluverkkonsa niin, että koulutusta on saatavilla kaikille yhdenvertaisella tavalla177 . Koulutuksen tulee olla saatavaa, saavutettavaa, sekä kohtuullisen sijainnin päässä asuinpaikasta tai saavutettavissa teknisten apuvälineiden avulla ilman suurempia ponnisteluja. Edellä mainittujen kriteerien täyttäminen vaatii riittävän laajalle levinnyttä kouluverkkoa.178 Perusopetuksen alueellinen saatavuus liittyy erityisesti perustuslain 9 §:n oikeuteen valita asuinpaikka ja liikkua maassa vapaasti179. Perustuslain 6 §:n mukaan ihmisiä on kohdeltava yhdenvertaisesti, eikä esimerkiksi asuinpaikan perusteella voida asettaa ihmisiä eriarvoiseen asemaan. Perusopetuksen saatavuuteen liittyvä yhdenvertaisuuden toteutuminen vaatii ajantasaista väestötietojärjestelmää 180 . Väestötietojärjestelmälain (661/2009) 5 §:n mukaan väestötietojärjestelmää ylläpidetään yhteiskunnan toimintojen ja sen jäsenille kuuluvien oikeuksien mahdollistamiseksi ja turvaamiseksi. Yhdenvertaisuusperiaate ei estä kaikkea alueellista vaihtelua, mutta palvelut on silti kyettävä järjestämään resurssien puitteissa mahdollisimman yhdenvertaisella tavalla181. Eräässä Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että jokaisella alueella on velvollisuus huolehtia koulutus- ja osaamistarpeista, jotta koulutuksen alueellinen saatavuus voitaisiin turvata. koulutuksen laatu ja saatavuus tulee turvata kunnissa myös kohdennettavien säästöjen jälkeen.182 Arajärven mukaan ei ole riittävää, että koulutusta on fyysisesti saatavilla, vaan koulutuksen tulee olla myös yhdenvertaisesti laadukasta maan eri osissa 183 . Palveluiden fyysinen saatavuus on iso haaste harvaan asutuilla alueilla, sillä välimatkat ovat pitkiä ja palveluverkko harvenee entisestään184. 177 Parliamentary assembly of the council of Europe, 2016. 178 Mäntylä ja muut, 2022, s. 387; Mäkelä, 2013, s. 166. 179 Mäntylä ja muut, 2022, s. 371. 180 Mäkelä, 2013, s. 166. 181 Mäntylä ja muut, 2022, s. 374–375. 182 KHO: 2020:1005. 183 Arajärvi, 2021, s. 73. 184 Hämeenaho, 2012, s. 33. 39 3.2 Asuinpaikka ja perusopetuspaikan määräytyminen Liikkumisvapautta käsittelevässä perustuslain 9 §:ssä on turvattu oikeus valita asuinpaikka vapaasti. Asuinpaikan valinta ei saa vaikuttaa mahdollisuuteen saada subjektiivisena oikeutena turvattua perusopetusta. Perustuslakivaliokunta korostaa antamassaan mietinnössään, että asuinpaikan valintaan liittyvät syyt eivät saa olla esteenä koulunkäynnille 185 . Asuinpaikan valintaan liittyvä vapaus vaikuttaa ihmisten arkeen. Jossain määrin on mahdollista helpottaa omaa arkeaan valitsemalla asuinpaikakseen suuremman kunnan, sillä palveluiden saatavuus on yleisesti ottaen parempaa. Ei ole kuitenkaan tarkoituksenmukaista tehdä harvaan asutuista alueista epähoukuttelevia peruspalveluiden heikomman saatavuuden seurauksena. Perustuslain 9 §:n tarkoituksena ei ole ajaa ihmisiä pois harvaan asutuilta alueilta ja siksi on erityisen tärkeää huolehtia peruspalveluiden yhdenvertaisesta saatavuudesta asuinpaikasta riippumatta. Asuinpaikan valintaan vaikuttavia tekijöitä on useita. Tällaisia tekijöitä voivat olla esimerkiksi sivistyspalveluiden laatu ja sijainti, tai muiden peruspalveluiden hyvä saatavuus. Perheet voivat asuinpaikan valinnalla vaikuttaa siihen, millaisten palveluiden pariin he pääsevät. 186 Perustuslain 9 §:n mukainen liikkumisvapaus on yhdenvertaisuuden kannalta tärkeää, mutta sillä ei kuitenkaan voi perustella palveluiden sijoittumista vain tietyille alueille. Sivistyspalveluita on oltava saatavilla asuinpaikasta riippumatta 187 . Mäkelän mukaan vapaus valita asuinpaikka lieventää jossain määrin palveluiden tarjoamisen kuntakohtaisia eroja ja edistää yhdenvertaisuuden toteutumista. Toisaalta käytännön elämään, työhön ja perhesiteisiin liittyvät tekijät usein rajoittavat ihmisten todellisia mahdollisuuksia valita asuinkuntansa.188 185 PeVM 25/1994 vp, s. 9. 186 Mäkelä, 2013, s. 125. 187 Kuntaliitto, 2019, s. 11. 188 Mäkelä, 2013, s. 26. 40 Kunnan asukkaita ovat henkilöt, joilla on kotipaikka kunnassa. Asuinpaikka synnyttää subjektiivisen oikeuden perusopetukseen. 189 Kotikuntalain (201/1994) 1 §:n mukaan asuinpaikka ja kotikunta määräytyvät väestötietojärjestelmään merkittyjen tietojen mukaan. Perusopetuslaissa ei määritellä kotikunnan tarkoitusta, joten tulkinnassa käytetään apuna kotikuntalakia. Peruskouluikäisten asuinpaikka ei kuitenkaan määräydy suoraan kotikuntalain määrittelemällä tavalla. Kotikuntalain 3 §:n mukaan kotikunta ei muutu, jos asuu toisella paikkakunnalla alle vuoden verran. Peruskouluoppilaiden kohdalla ei voida seurata kotikuntalain 3 §:n määräyksiä, sillä perusopetuslain 4 §:n mukaan kunnalla on velvollisuus järjestää opetusta myös sellaiselle koululaiselle, joka oleskelee kunnassa tilapäisesti esimerkiksi vanhemman työtehtävän tai sairaalassa oleskelun vuoksi. Sairaalan sijaintikunnan on järjestettävä perusopetusta oppilaalle, vaikka oleskelu sairaalassa kestäisi alle kotikuntalain 3 §:n määrittelemän yhden vuoden ajan. Asuinpaikalla on nykyään huomattu olevan vaikutusta opetuksen tasoon ja oppilaiden osaamiseen koulussa190. Opetuksen ja opetusta koskevien raporttien tulee olla julkisia191, jotta oppilailla ja heidän huoltajillansa on mahdollisuus tarkastella koulujen laatua tehdessään valintoja koulupaikkaan liittyen 192 . Nyt voimassa olevan perusopetuslain (628/1998) tultua voimaan vuonna 1999, vanhemmilla on ollut laissa erikseen mainittu oikeus hakea lapselleen koulupaikkaa myös muusta kuin kunnan osoittamasta lähikoulusta. Saamaan aikaan koulutuksen järjestäjille on tarjoutunut mahdollisuus erikoistua ja profiloida koulunsa erityisillä painotetun opetuksen luokilla. Kunnat ovat käyttäneet tätä mahdollisuutta erilaisten erikoisluokkien perustamiseksi. Kunnat eroavat koulutuksen järjestäjinä toisistaan siinä, miten ne pystyvät edistämään ja rajoittamaan koulujen välistä kilpailua.193 189 Arajärvi, 2011, s. 523. 190 Mäntylä ja muut, 2022, s. 369. 191 KHO: 2005:26. 192 Mäkelä, 2013, s. 134 193 Kalalahti & Varjo, 2012, s. 49. 41 Berneliuksen tutkimuksen mukaan vajaa kolmannes Helsingin alakoululaisista ja lähes puolet yläkoululaisista käyvät muuta kuin asuinpaikan mukaan määräytyvää lähikoulua194. Vapaus hakeutua toisen alueen kouluihin on edistänyt huono-osaisuuden alueellistumista tietyille alueille, sillä parempiosaiset vanhemmat usein välttelevät alueita ja kouluja, joissa huono-osaisuus on yleisempää195. Lisäksi tietyistä asuinalueista syntyneet mielikuvat vaikuttavat koulujen maineeseen. Koulu on yksi tärkeimmistä kriteereistä asuinpaikkaa valittaessa.196 Perusopetuslain 6 §:n mukaan kunnan tulee osoittaa oppivelvolliselle koulunkäyntiä varten lähikoulu. Arajärven mukaan lähikouluperiaatteella tarkoitetaan sitä, että kunta määrää opetuksen järjestämispaikan pääsäännön mukaan mahdollisimman läheltä oppilaan kotia. Lähikoulun määrittelyssä otetaan huomioon koulun ja oppilaan kodin välinen etäisyys huomioiden samalla koulumatkan turvallisuus. Lähikoulun käsite vaihtelee kunnan olosuhteiden mukaan. Usein lähikoulu määrätään asuinalueen mukaan. Joskus kuitenkin olosuhteiden pakosta lähikouluksi määrätäänkin kodista kauempana oleva koulu. Syitä voivat olla esimerkiksi koulukuljetuksen järjestäminen tai oppilasmäärien tasaaminen. 197 Joskus lähikoulu sijaitsee muutaman sadan metrin päässä ja toisinaan kymmenien kilometrien päässä kotiosoitetta198. Perusopetusta on järjestettävä niin, että koululaisten koulumatkat ovat mahdollisimman lyhyitä ja turvallisia, mutta se ei kuitenkaan velvoita kuntaa järjestämään perusopetusta juuri oman kunnan alueella (POL 6 §). Kunta voi perusopetuslain 4 §:n edellyttämällä tavalla tarjota asukkaillensa perusopetusta esimerkiksi lähikunnassa, jos koulumatkan pituus jää lakisääteisten kriteerien alapuolelle. Oppilaan kannalta voi joskus olla järkevämpää käydä koulua viereisessä kunnassa, jos koulumatka on lyhyempi sinne, kuin oman kunnan kouluun 199 . Oppilaalle on turvattava oikeus opiskella omassa 194 Bernelius, 2013, s. 116. 195 Bernelius, 2013, s. 65, 120. 196 Bernelius, 2013, s. 110, 120. 197 Arajärvi, 2021, s. 289. 198 Arajärvi & Aalto-Setälä, 1999, s. 22. 199 SiVM 3/1998 vp, s. 26. 42 lähikoulussaan aina sen ollessa mahdollista 200 . Oppilaalla on oikeus jatkaa koulunkäyntiään lukuvuoden loppuun saakka sen piirin koulussa, johon hän lukuvuoden alussa kuului, vaikka asuinpaikka vaihtuisi kesken lukuvuotta. Koulukuljetuksen piirissä olevan oppilaan ehtona on, että koulukuljetus on järjestettävissä tarkoituksenmukaisella tavalla.201 Sivistysvaliokunta pitää erityisen tärkeänä sitä, että oppilaalle määrätään lähikouluksi sellainen koulu, joka on mahdollisimman lähellä kotia202. Esimerkiksi Hämeenlinnan ja Ilmajoen kunnat ovat tulkinneet tätä periaatetta siten, että oppilaiden lähikouluksi määrätään ensisijaisesti sellainen koulu, johon ei tarvitse järjestää koulukuljetusta. Jos lähikouluksi määrätään yli viiden kilometrin päässä sijaitseva koulu, kunnat pyrkivät valitsemaan lähikoulun niin, että koulumatkan voi taittaa julkisen liikenteen avulla. Hämeenlinnan ja Ilmajoen oppilaaksi ottamisen ohjeiden mukaan oppilailla on aina ensisijainen oikeus päästä siihen kouluun oppilaaksi, johon heidät on määrätty lähikouluperiaatteen mukaisesti. Kouluihin voidaan ottaa muitakin oppilaita, jos heille on tilaa, mutta oppilaisiin on sovellettava yhdenvertaisia valintakriteerejä.203 Perusopetuslain 28 §:n mukaan lapsen huoltajat voivat hakea lapselle koulupaikkaa muustakin kuin kunnan hänelle osoittamasta lähikoulusta. Koulun ottaessa oppilaakseen muitakin kuin oman oppilaaksiottoalueen oppilaita, oppilaisiin tulee noudattaa yhdenvertaisia valintaperusteita (POL 28.2 §). Kuntien viranomaiset määräävät itse kriteereistä, joiden perusteella tehdään päätös oppilaan koulupaikan määräytymisen ja oppilaaksi ottamisen perusteista204. Kriteerien on oltava pitäviä ja niitä on sovellettava yhdenvertaisesti kaikkiin oppilaisiin. Hallinto-oikeuksissa on ollut käsiteltävänä useita tapauksia, joissa oppilaan huoltajat ovat hakeneet lapselleen koulupaikkaa muusta, kuin lapselle määrätystä lähikoulusta. Hallinto-oikeuden ratkaisut ovat pääasiassa aina 200 HE 109/2009 vp, s. 4; SiVM 3/1998 vp, s. 26. 201 HE 86/1997 vp, s. 34. 202 SiVM 3/1998 vp, s. 26. 203 Hämeenlinnan kaupunki, 2021, s. 1–3; Ilmajoen kunta, 2014, s. 2. 204 Hämeenlinnan HAO 16.12.2019 19/1361/1. 43 samanlaatuisia; koululaisella ei ole oikeutta päästä toisen alueen kouluun, mikäli koulussa ei ole tilaa ottaa oppilaaksiottoalueen ulkopuolisia oppilaita. Koska koulu on saadun selvityksen perusteella täyttynyt ensisijaisista oppilaista, oppilaalle on voitu olla myöntämättä koulusta koulupaikkaa.205 Lainsäädäntö on tältä osin hyvin yksiselitteinen. 3.3 Koulukuljetus Perusopetuslain 32 §:n mukaan perusopetusta saava oppilas on oikeutettu maksuttomaan koulukuljetukseen tai koulumatka-avustukseen, jos hänen koulumatkansa on yli viisi kilometriä pitkä. Viiden kilometrin rajasta voidaan joustaa, mikäli koulumatka osoittautuu liian raskaaksi, vaikeaksi tai vaaralliseksi. Oikeus perusopetuslain 32 §:n mukaiseen maksuttomaan koulukuljetukseen kuuluu pääasiassa heille, jotka käyvät koulua ennalta määrätyssä lähikoulussa. Mikäli huoltajat hakevat lapselle koulupaikkaa muusta kuin lapselle osoitetusta lähikoulusta, vastaavat huoltajat itse koulukuljetuksesta aiheutuvista kustannuksista 206 . Toisaalta kunta voi päättää perusopetuslaissa määrättyjen kriteerien laajempien etuuksien antamisesta, kuten koulukuljetuksen järjestämisestä muuhunkin kuin lähikouluun207. Perusopetuslain 32 §:n mukaan perusopetusta saavan alle 13-vuotiaan oppilaan päivittäinen koulumatka saa kestää enintään kaksi ja puoli tuntia. 13-vuotiaan ja sitä vanhemman oppilaan koulumatka saa kestää päivän aikana enintään kolme tuntia. Joskus kunnat käyttävät annettua aikarajaa väärin, kun yritetään säästää koulukuljetuskustannuksista. Oppilaalla voi olla suhteellisen lyhyt matka kouluun, mutta matka voi venyä todella pitkäksi silloin, jos samaan kyytiin mahdutetaan kaikki kyytiä tarvitsevat. Näin saatetaan menetellä, mikäli matka voidaan toteuttaa lain määräämässä aikarajassa. 208 Perusopetuslain 33 §:n mukaan oppilaalla on oikeus maksuttomaan majoitukseen ja sen osalta täysihoitoon, jos koulumatkaa ei voida järjestää 205 kts. esim. Turun HAO 14.10.2010 10/0689/3; Vaasan HAO 30.9.2019 19/0202/2; Vaasan HAO 14.5.2013 13/0116/1. & Vaasan HAO 20.1.2015 15/0007/2. 206 HE 86/1997 vp, s. 34. 207 Koulukuljetusopas, 2021, s. 13. 208 Armila ja muut, 2016, s. 41. 44 perusopetuslain 32 §:n mukaisella tavalla. Täysihoitoon kuuluu perusopetuslain 31 §:n mukaisesti maksuton ravinto ja puhtaanapito. Tämä on kuitenkin viimesijainen vaihtoehto. Koulukuljetuksen järjestää perusopetuksen järjestäjä 209 . Koulukuljetusten määrä on lisääntynyt etenkin kouluverkon harventumisen seurauksena. Koulukuljetuksen piiriin kuuluu noin reilu viidesosa kaikista peruskoulun oppilaista ja päivittäisen koulukuljetuksen parissa liikkuu tuhansia takseja ja linja-autoja.210 Kunnilla voi lisäksi olla omia myöntämisperusteita koulukuljetusta varten perusopetuslain koulukuljetuksia koskevien säädösten lisäksi. Useimmat kunnat ovat laatineet erillisen kuljetussäännön, jossa sovitaan koulukuljetusten järjestämisestä tarkemmin kuin perusopetuslaissa. Kuljetussäännöllä varmistetaan, että oppilaita kohdellaan yhdenvertaisella tavalla koulukuljetuksia koskevissa asioissa. Lisäksi siinä sovitaan koulukuljetuksissa noudatettavista toimintatavoista ja periaatteista, sekä määritellään usein esimerkiksi yleisesti vaaralliseksi luokitellut tieosuudet.211 Useat kunnat järjestävät peruskoulun 1– 2-luokkalaisille oppilaille koulukuljetuksen myös silloin, kun koulumatkan pituus on alle viisi kilometriä, mutta yli kolme kilometriä212 . Esimerkiksi Seinäjoen sivistyskeskuksen koulukuljetussäännön mukaan maksuttoman koulukuljetuksen kilometriraja on kolme kilometriä, kun oppilas on vuosiluokalla 1–4213. Samankaltaisia määräyksiä on annettu myös useassa muussa kaupungissa kuten Porissa, Espoossa ja Kouvolassa214. 209 Arajärvi, 2021, s. 465. 210 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 263; Koulukuljetusopas, 2021, s. 5. 211 EOAK/4315/2019 25.11.2020. 212 Haapanen ja muut, 2020, s. 94 213 Seinäjoen kaupunki, 2013, s. 2. 214 Porin kaupunki, 2023, s. 4; Espoon kaupunki, 2015, s. 2; Kouvolan kaupunki, 2021, s. 2. Porin kaupungin kuljetussäännön mukaan ilmainen koulukuljetus järjestetään 1–3. luokilla käyville oppilaille, mikäli heidän koulumatkansa on vähintään kolme kilometriä. Espoon ja Kouvolan koulukuljetusperiaatteiden mukaisesi taas 1–2. luokkaa käyville oppilaille myönnetään ilmainen koulukuljetus, mikäli heidän koulumatkansa on vähintään kolme kilometriä. Vanhemmille oppilaille myönnetään ilmainen koulukuljetus, mikäli koulumatka on vähintään 5 kilometriä. 45 Oppilaalla on oikeus ohjattuun toimintaan koulupäivän jälkeen, mikäli koulukuljetusta ei ole saatavilla heti koulupäivän päätyttyä (POL 32.4 §). Opetuksen järjestäjän on järjestettävä ohjattua toimintaa oppilaille heidän odottaessaan takseja tai linja-autoja koulupäivän jälkeen. Itä-Suomen hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan ohjatun toiminnan kesto koulupäivän jälkeen luetaan mukaan koulukuljetuksen kokonaiskestoon215. Oikeus ohjattuun toimintaan kuuluu heille, jotka ovat oikeutettuja maksuttomaan kuljetukseen. Sellaisille oppilaille ei tarvitse järjestää toimintaa, jotka ovat saaneet avustusta julkisen liikenteen käyttämiseen. Halutessaan koulu voi kuitenkin järjestää ohjattua toimintaa kaikille halukkaille. 216 Yhdenvertaisuuden turvaamisen näkökulmasta olisi suotavaa järjestää myös julkisella liikenteellä kulkeville oppilaille toimintaa koulupäivän jälkeen, jos toimintaa järjestetään muutenkin. Julkista liikennettäkin voi joutua odottamaan pitkään koulupäivän päättymisen jälkeen217. Ruotsin koulukuljetuksia koskevat linjaukset ovat pitkälti yhdenmukaisia Suomen linjausten kanssa. Ruotsin koulua koskevan lain (skollag) 15 b §:n mukaan peruskoulun oppilailla on oikeus ilmaiseen koulukuljetukseen kotiosoitteen läheltä olevasta noutopaikasta kouluun ja takaisin. Koulukuljetusta myöntäessä otetaan huomioon koulumatkan pituus, vaarallisuus ja muut oppilaan ominaisuudet. Ruotsissakin oikeus ilmaiseen koulukuljetukseen kuuluu lähtökohtaisesti heille, jotka opiskelevat ennalta määrätyssä lähikoulussaan. Kunta voi myöntää ilmaisen koulukuljetuksen myös toissijaiseen kouluun, jos se on taloudellisesti kannattavaa ja mahdollista toteuttaa käytännössä. Myös ruotsissa koulumatkan pituus lasketaan virallisesta kotiosoitteesta kouluun. 218 Ruotsin koulua koskevassa laissa todetaan, että koulumatkan pituuden perusteella on mahdollista saada maksuton koulukuljetus, mutta laissa ei ole määritelty kuinka pitkä koulumatkan tulee olla. Kunnat ovat laatineet omat ohjeensa 215 Itä-Suomen HAO 14.9.2015 15/0283/4. 216 Lahtinen, 2011, s. 117–118; Hakalehto-Wainio, 2013, s. 269. 217 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 269. 218 Tyresö kommun, 2020, s. 7–8. 46 koulukuljetusten myöntämiselle. Useassa Ruotsin kunnassa koulukuljetuksen raja on 1– 3 luokkalaisille kaksi kilometriä ja 4–6 luokkalaisille kolme kilometriä219. 3.3.1 Koulukuljetuksen järjestämiseen myönnettävä avustus Suomessa oppilaat ovat oikeutettuja maksuttomaan koulukuljetukseen edellä mainittujen kriteerien täyttyessä. Perusopetuksen järjestäjä ei kuitenkaan ole velvollinen järjestämään maksutonta koulukuljetusta itse, vaan se voi tarjota riittävää avustusta heille, jotka ovat oikeutettuja maksuttomaan koulukuljetukseen (POL 32 §). Koulukuljetuksen järjestämisen voi siis toteuttaa linja-autolla tai taksilla, antamalla oppilaalle maksutta matkalippuja tai myöntämällä huoltajalle avustusta oppilaan kuljettamista varten. Lainsäädäntö jättää merkittävän aukon koulukuljetusvelvoitteen täyttämiseen myöntämällä avustusta koulukuljetuksen järjestämiseen. Avustuksen tulee olla riittävää, mutta milloin se on riittävää yhdenvertaisella tavalla? Koulukuljetusoppaan mukaan huoltajalle annettavaa avustusta voidaan pitää riittävänä, jos saattamisesta aiheutuvat välittömät kulut korvataan220 . Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut, että kuljettamista varten myönnettävänä riittävänä avustuksena on pidettävä määrää, joka kattaa välttämättömät ja välittömät kustannukset, joita oppilaan kuljettamisesta huoltajalle aiheutuu 221 . Korkein hallinto-oikeus on katsonut, että koulumatkatukia myöntäessä tuen tulee korvata myös sellaiset matkat, joissa lapsi ei ole mukana, jos kyseinen matka on välttämätön lapsen kuljetuksen toteuttamiseksi 222 . Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisussa päädytään Korkeimman hallinto-oikeuden kanssa samanlaiseen lopputulemaan223. Avustus ei kuitenkaan saa olla suurempi, kuin mitä koulukuljetus tulisi maksamaan kunnan järjestämänä224. 219 Tyresö kommun, 2020, s. 8; Gävle kommun, 2014, s. 3; Eskilstuna kommun, 2023, s. 6. 220 Koulukuljetusopas, 2021, s. 10. 221 KHO: 2020:2869. 222 KHO: 2020:82; KHO: 2020:2869. 223 EOAK/4315/2019 25.11.2020. 224 KHO: 2020:82; KHO: 2020:2869. 47 Eräässä hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olleessa asiassa huoltaja haki oikeutta maksuttomaan koulukuljetukseen ensimmäisen luokan aloittavalleen lapselleen. Erityisopetuksen rehtori oli päättänyt, että lapsen koulukuljetus järjestetään maksamalla huoltajalle saattoavustusta 0,44 euroa kilometriltä oppilaan kuljettamisesta kouluun. Vanhemmat vaativat, että rehtorin päätös kumotaan ja lapselle myönnetään kuljetus koulun ja kodin välille kouluautokyydein. Vanhemmilla ei ollut mahdollisuutta viedä lasta kouluun päivittäin, ja ilman järjestettyä koulukuljetusta lapsen pitäisi kulkea vaarallista reittiä kouluun. Opetuksen järjestäjällä ei ole laissa säädettyä velvollisuutta järjestää kuljetusta, vaan sille on annettu oikeus valita, järjestääkö se maksuttoman koulukuljetuksen tai myöntääkö se kuljettamista varten avustusta. Näin ollen hallinto- oikeus toteaa, että lapsella ei ole oikeutta mihinkään tiettyyn kuljetusmuotoon kuten taksi- tai linja-autokuljetukseen. Kunta voi kaikissa tapauksissa korvata kuljetuksen avustuksella, jonka on oltava riittävä.225 Huoltajan työ ei ole peruste poiketa kunnan valintaoikeudesta toteuttaa maksuttoman koulukuljetuksen haluamallaan tavalla226. Erään Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan riittävän avustuksen myöntämisessä on aina otettava huomioon koulukuljetusta tarvitsevan koululaisen erityispiirteet. Tapauksessa oli kyse koululaisesta, jonka erityistarpeet huomioon ottaen hänen koulumatkaansa ei ollut mahdollista järjestää julkisilla kulkuvälineillä. Oppilaan huoltajille tuli myöntää riittävää avustusta koulukuljetuksen järjestämiseen, mutta avustuksen tuli olla suurempi, kuin mitä matkat julkisilla kulkuvälineillä olisi tullut maksamaan. 227 Tapauksessa toteutuu positiivisen erityiskohtelun piirteet. Oppilasta kohdellaan eri tavoin kuin muita julkisilla kulkuvälineillä kulkevia oppilaita, mutta avustuksen myöntäminen on ollut ainut tapa turvata oppilaan oikeus osallistua yhdenvertaisesti perusopetukseen. 225 Vaasan HAO 2.10.2015 15/0266/2. 226 KHO: 2009:103; Vaasan HAO 21.11.2014 14/0342/2. 227 KHO: 2019:7. 48 3.3.2 Koulumatkan mittaaminen Koulumatkan mittaamisen kriteerejä ei ole määritelty tarkemmin perusopetuslaissa. Pääsäännön mukaan koulumatkan pituus tulee laskea lyhintä, jalankulkukelpoista ja yleisessä käytössä olevaa tietä pitkin kotiportilta kouluportille228. Useissa Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa on esillä ilmeinen ongelma siitä, miten koulumatkan pituutta kuuluisi mitata. Hallinto-oikeuksiin on tehty useita valituksia, kun maksutonta koulukuljetusta tai koulumatkatukea ei ole myönnetty, koska viranomaiset ovat mitanneet koulumatkan pituudeksi alle viisi kilometriä, kun taas asianosaiset ovat mitanneet matkan pituudeksi yli viisi kilometriä. Eräässä Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa katsottiin, että koulun tai kodin pihapiiriä ei lasketa mukaan koulumatkan pituuteen229. Myös Oulun hallinto-oikeudessa oli käsiteltävänä tapaus, jossa ongelmana oli koulumatkan pituuden mittaaminen. Sivistyslautakunta oli vahvistanut, että koulumatkan pituus lasketaan kotiportin ja kouluportin väliseltä matkalta. Sivistyslautakunta ei ollut kuitenkaan tarkemmin määritellyt, mitä kotiportilla tarkoitetaan. 230 Useissa muissakin hallinto-oikeuksien ratkaisuissa todetaan, että koulumatka lasketaan kotiportin ja kouluportin väliseltä matkalta, ja mikäli tuo matka ei ole pidempi kuin viisi kilometriä, oikeutta ilmaiseen koulukuljetukseen ei synny231. Kunta opetuksen järjestäjänä määrittelee sen, mistä koulumatkojen mittaukset aloitetaan ja mihin ne lopetetaan232. Yhdenvertaisuuden ja lapsen edun näkökulmasta koulumatkan mittaus tulisi aloittaa heti kun lapsi sulkee kotiovensa233. 228 Koulukuljetusopas, 2021, s. 12. 229 KHO: 2016:51. 230 Oulun HAO 01.12.2009 09/0542/2. 231 kts. esim. Turun HAO 30.11.2018 18/0738/2. & Vaasan HAO 22.9.2016 16/0195/2. 232 Vaasan HAO 7.6.2018 18/0145/2; Vaasan HAO 10.11.2015 15/0310/2. 233 Hakalehto-Wainio, 2013, s. 266. 49 3.3.3 Koulumatkan vaarallisuus Maksuttoman koulukuljetuksen saamiseksi koulumatkan tulee olla vähintään viisi kilometriä pitkä tai koulumatkan tulee olla vaarallinen, vaikea tai raskas. Oppilas on siis oikeutettu maksuttomaan koulukuljetukseen, vaikka matkan pituus jäisi alle viiden kilometrin, jos koulumatka osoittautuu liian vaaralliseksi, vaikeaksi tai raskaaksi (POL 32 §). Arvioitaessa oikeutta maksuttomaan koulukuljetukseen, vaatimus koulumatkan pituudesta on huomattavasti selkeämpi kriteeri, kuin arviointi koulumatkan vaarallisuudesta, vaikeudesta tai rasittavuudesta. Koulumatkan vaarallisuuden, vaikeuden ja rasittavuuden arviointiin käyte