VAASAN YLIOPISTO 

 

FILOSOFINEN TIEDEKUNTA 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sakari Matalamäki 

 

HALLINTO-OIKEUDELLISET PERIAATTEET KUNNAN ETUOSTO-

OIKEUDEN KÄYTÖSSÄ 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Julkisoikeuden 

   pro gradu -tutkielma 

 

 

 

 

 

 

 

VAASA 2017



1 

 

 

SISÄLLYSLUETTELO 

sivu 

KUVIO- JA TAULUKKOLUETTELO 3 

LYHENNELUETTELO 4 

TIIVISTELMÄ 5 

1. JOHDANTO 7 

1.1. Tutkimuksen taustat 7 

1.2. Tutkimuskysymykset 9 

1.3. Tutkimusmetodit ja lähteet 11 

1.4. Aikaisempi tutkimus 13 

1.5. Tutkimuksen rakenne 15 

2. ETUOSTOLAKI 17 

2.1. Etuostolaki pääpiirteittäin 17 

2.2. Kunnan etuosto-oikeuden historia 17 

2.2.1. Kunnan etuosto-oikeus ennen etuostolakia 17 

2.2.2. Ensimmäisen etuostolain säätäminen 18 

2.2.3. Nykyinen etuostolaki ja lain myöhemmät muutokset 19 

2.3. Etuostoprosessi 22 

3. HALLINTO-OIKEUDELLISET PERIAATTEET 24 

3.1. Hallinto-oikeudelliset periaatteet sekä oikeusperiaatteet 24 

3.1.1. Oikeusperiaatteen käsitteestä 24 

3.2. Hallinto-oikeudelliset periaatteet ja normihierarkia 26 

3.3. Hallinto-oikeudellisten periaatteiden suhde hyvään hallintoon 28 

3.4. Yhdenvertaisuusperiaate 29 

3.4.1. Yhdenvertaisuusperiaatteen merkityksestä 31 

3.4.2. Yhdenvertaisuusperiaate hallinto-oikeudellisena periaatteena 32 

3.5. Objektiviteettiperiaate 34 

3.6. Tarkoitussidonnaisuuden periaate 35 

3.6.1. Tarkoitussidonnaisuus ja vallan väärinkäyttö 36 

3.6.2. Päätösten perusteluista 37 

3.7. Suhteellisuusperiaate 38 



2 

 

3.7.1. Suhteellisuusperiaatteen osatekijät 38 

3.7.2. Kohtuudesta 39 

3.8. Luottamuksensuojaperiaate 40 

3.9. Hallinto-oikeudellisten periaatteiden linkittyminen 42 

4. ETUOSTO-OIKEUS JA HALLINTO-OIKEUDELLISET PERIAATTEET 44 

4.1. Vapaa ja sidottu harkinta etuosto-oikeuden käytössä 44 

4.2. Yhdenvertaisuusperiaate etuosto-oikeudessa 45 

4.2.1. Kuntien välinen yhdenvertaisuus 46 

4.2.2. Kaupan osapuolten yhdenvertaisuus 48 

4.3. Objektiviteettiperiaate etuosto-oikeudessa 50 

4.4. Tarkoitussidonnaisuuden periaate 50 

4.4.1. Yhdyskuntarakentamisesta 52 

4.4.2. Virkistys- ja suojelutarkoituksesta 53 

4.4.3. Hyväksyttävän tarkoituksen osoittaminen etuosto-oikeuden käytössä 55 

4.4.4. Poikkeus tarkoitussäännöksestä 58 

4.5. Suhteellisuusperiaate etuosto-oikeudessa 59 

4.5.1. Taloudelliset vaikutukset kohtuuttomuuden perusteena 60 

4.5.2. Vaikutukset yritystoimintaan kohtuuttomuuden perusteena 60 

4.5.3. Henkilöiden väliset suhteet kohtuuttomuuden perusteena 61 

4.5.4. Kohtuuttomuus argumenttina valituksessa 63 

4.6. Luottamuksensuoja etuosto-oikeudessa 64 

5. JOHTOPÄÄTÖKSET 66 

5.1. Oikeusperiaatteista ja niiden tulkinnasta 66 

5.2. Hallinto-oikeudellisten periaatteiden käsitteistä 67 

5.2.1. Kohtuuttomuus 67 

5.2.2. Muut oikeusperiaatteet 68 

5.3. Yhteenveto periaatteista 68 

5.4. Loppuyhteenveto 70 

LÄHDELUETTELO 71 

 



3 

 

 

KUVIO- JA TAULUKKOLUETTELO 

 

Kuvio 1. Etuostoprosessi             22 

Kuvio 2. Oikeusperiaatteet ja normit            27 

Kuvio 3. Suhteellisuusperiaatteen osatekijät           39 

 

Taulukko 1. Kuntien maanhankinta              9 

 



4 

 

LYHENNELUETTELO 

 

HAO Hallinto-oikeus (tuomioistuin) 

KL Kuntalaki 

KaVL Kaupanvahvistajalaki 

KHO Korkein hallinto-oikeus 

LtV Laki- ja talousvaliokunta 

LtVM Laki- ja talousvaliokunnan mietintö 

LÄO Lääninoikeus 

OTL Oikeustoimilaki 

PeV Perustuslakivaliokunta 

PeVL Perustuslakivaliokunnan lausunto 

PkL Pakkokeinolaki 

EOL Etuostolaki 

LL Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta 

MRL Maankäyttö- ja rakennuslaki 

HL Hallintolaki 

HM Hallitusmuoto 

VmL Verotusmenettelylaki 



5 

 

 

VAASAN YLIOPISTO 

Filosofinen tiedekunta 

Tekijä:    Sakari Matalamäki 

Pro gradu -tutkielma:  Hallinto-oikeudelliset periaatteet kunnan etuosto-

oikeuden käytössä 

Tutkinto:    Hallintotieteiden maisteri 

Oppiaine:   Julkisoikeus 

Työn ohjaaja:  Eija Mäkinen 

Valmistumisvuosi:  2017     Sivumäärä: 76 

______________________________________________________________________ 

 

TIIVISTELMÄ: 
 

Kunnan etuosto-oikeudella tarkoitetaan tietyin etuostolaissa mainituin edellytyksin kunnan käytössä ole-

vaa maanhankinnan keinoa, jossa kunta tulee kiinteistökaupassa ostajan tilalle. Kiinteistökaupassa tulee 

lain mukaan käyttää kaupanvahvistajaa, jolla on varsinaisen kaupanvahvistamisen lisäksi velvollisuus 

ilmoittaa kunnalle käynnissä olevasta kiinteistökaupasta. Näin kunta saa tiedon alueellaan tapahtuvista 

kiinteistökaupoista ja voi etuostolain edellytysten täyttyessä käyttää kauppaan etuosto-oikeutta. Etuosto-

oikeuden käyttö siis tapahtuu ennen lainhuudon saamista. 

 

Etuosto-oikeuden käytössä, kuten muussakin julkisessa hallintotoiminnassa on noudatettava hallintolakia, 

ja hallintolaissa säädettyjä hallinto-oikeudellisia periaatteita. Tämän tutkimuksen tarkoituksena on selvit-

tää ja eritellä etuosto-oikeuden käytön ja etuostolain tulkinnan suhdetta näihin hallinto-oikeudellisiin pe-

riaatteisiin. Tutkielma sijoittuu hallinto-oikeuden oikeudenalaan keskittyen erityisesti hahmottamaan niitä 

rajoitteita, joita hallinto-oikeudelliset periaatteet asettavat kunnan etuosto-oikeuden käytölle. Tutkimuk-

sen kohteena on myös etuosto-oikeuden käyttöön liittyvät vapaan ja sidotun hallinnon käsitteet nimen-

omaan hallinto-oikeudellisten periaatteiden näkökulmasta. 

 

Käytetyistä lähteistä tärkein tässä tutkielmassa on hallintotuomioistuinten ratkaisut, joiden perustelujen 

avulla on tutkittu miten vallitsevan oikeuskäytännön mukaan hallinto-oikeudelliset periaatteet rajoittavat 

ja ohjaavat etuosto-oikeuden käyttöä. Tutkimuksessa on myös hyödynnetty hallinto-oikeuden alaan sijoit-

tuvaa kirjallisuutta, sekä aikaisempaa tutkimusta etuosto-oikeudesta oikeusperiaatteiden näkökulmasta. 

Tutkimusmetodina on oikeusdogmatiikka. Oikeusdogmatiikka pyrkii selvittämään eri lähteisiin tukeutuen 

voimassaolevan oikeuden sisältöä. Tutkimukseen sisältyy myös oikeushistorian alaan kuuluva lyhyt tar-

kastelu etuosto-oikeuden historiasta. 

 

Tutkimuksen keskeisimmät havainnot liittyvät etuostolain voimassaolevaan tulkintaan yksittäistapauksis-

sa. Hallinto-oikeudellisista periaatteista kiinnostavimpana tämän tutkimuksen kontekstissa pidän tarkoi-

tussidonnaisuuden periaatetta. Tämän periaatteen kannalta keskeisin löydös tässä tutkimuksessa on kun-

nan suunnitteluvelvollisuuden täyttymisen rajan etsiminen. Kunnalla tulee olla suunnitelma nimenomaan 

etuostetun kiinteistön käyttämiseksi etuostolain hyväksymään tarkoitukseen kohtuullisessa ajassa. Toinen 

keskeinen löydös on etuoston ilmeisen kohtuuttomuuden rajan selkeyttäminen. Etuoston on nimittäin joh-

dettava niin kohtuuttomaan lopputulokseen, ettei etuostoa enää mitenkään voida pitää perusteltuna. Tut-

kimuksen keskeisin johtopäätös on, että oikeusperiaatteet näyttäytyvät etuostolain soveltamisessa koko-

naisuutena, jossa periaatteet vaikuttavat yhdessä osittain päällekkäin toistensa kanssa. Tämä näyttäytyy 

erityisesti etuoston käytön perustelussa, jossa keskeisenä on etuostolain tarkoitusmääreen täyttyminen. 

Perustelujen riittävyys riippuu useimpien hallinto-oikeudellisten periaatteiden huomioonottamisesta. 

 

______________________________________________________________________ 

AVAINSANAT: etuosto-oikeus, hallinto-oikeus, oikeusperiaatteet, maanhankinta



 

 



7 

 

1. JOHDANTO 

 

1.1. Tutkimuksen taustat 

 

Suomi on jaettu tämän tutkimuksen kirjoitushetkellä 320 kuntaan1, joista suurimpana on 

Helsinki yli kuudellasadalla tuhannella asukkaalla ja pienimpänä on Sottungan kunta 95 

asukkaalla2. Myös kuntien pinta-aloissa on suuria eroja. Suomen suurin kunta pinta-alan 

mukaan on Inari hieman yli viidellätoista tuhannella neliökilometrillä, kun taas pienin 

kunta on Kauniainen hieman alle kuudella neliökilometrillä3. Kuntien erilaisuudesta 

huolimatta kunnilla on tiettyjä ydintehtäviä, joista niiden tulee suoriutua riippumatta 

kunnan maantieteellisestä koosta tai sen asukasmäärästä (KL 7§). 

 

Yksi kunnan keskeisimmistä tehtävistä on kunnan maa-alueiden käytön suunnittelu, jo-

hon kunnalla on maakäyttö- ja rakennuslain mukaan omalla maa-alueellaan yksinoi-

keus. Laki myös suoraan velvoittaa kunnan suunnittelemaan alueidenkäyttöä, sekä oh-

jaamaan rakentamista. (MRL 20§) Tämä suunnittelu toteutetaan käytännössä laatimalla 

yleiskaava, jossa kunnan maa-alueiden käyttöä kuvataan MRL 39.2§ vaatimusten mu-

kaisesti. Yleiskaavan laadinta ei ole kunnalle välttämätöntä, mikäli katsotaan, että yleis-

kaavan laatiminen on tarpeetonta.4 Eri kaavat voidaan jaotella niiden yksityiskohtaisuu-

den mukaan. Maakuntakaava on kaavoista kaikkein yleispiirteisin, ja se sisältää laajoja 

suunnitelmia maakunnan maankäytöstä. Yleiskaava taas sisältää kunnan tai sen osan 

maankäytön suunnitelman, ja se voidaan myös laatia useamman kunnan yhteistyönä, 

jolloin pystytään suunnittelemaan laajemman alueen maankäyttöä.5 Yksityiskohtaisin 

kaava on asemakaava, joka laaditaan kunnan osasta, eikä koko kunnan alueesta. Ase-

makaavassa on yksityiskohtaisesti määritelty, miten rakentaminen, kunnallistekniikka, 

ym. tulee alueella järjestää.6 Kaavan luominen tekee samalla kunnan laatimista maan-

käytön suunnitelmista oikeudellisesti sitovia, luonnollisesti sillä edellytyksellä että kaa-

                                                 
1 Kuntaliitto 2013a. 
2 Väestörekisterikeskus 2013. 
3 Kuntaliitto 2013b. 
4 Hollo 2009: 166. 
5 Hollo 2009: 162, 166. 
6 Hollo 2009: 170. 



   8 

va on laadittu asianmukaisesti ja se on tätä kautta saanut lainvoiman.7 Asemakaavan 

hyväksyy kunnanvaltuusto (MRL 50–52§), ja asemakaavan sisällöstä säädetään maan-

käyttö- ja rakennuslaissa. 

 

Kunnan maapoliittiset tavoitteet kuvataan maankäyttösuunnitelmissa ja laadituissa kaa-

voissa8. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi kunnalla on oltava työkaluja, joilla se voi 

ohjata maankäyttöä ja rakentamista. Mikäli kunnan maapoliittisten tavoitteiden toteut-

tamiseksi kunnan omat maavarat eivät ole riittäviä, kunta voi hankkia omistukseensa 

lisää maata erilaisin keinoin. 

 

Maan hankinnassa kunnalla on käytössä kahden eri päätyypin maanhankintakeinoja: 

vapaaehtoinen maanhankinta ja ei-vapaaehtoiset maahankintakeinot. Ensimmäisessä on 

kysymys vapaaehtoisesta kaupasta, jossa kunta ostaa myyjältä tavanomaisella kiinteän 

omaisuuden kaupalla maata. Eri maanhankintakeinoista vapaaehtoinen kauppa on kai-

kista yleisin. Toinen kunnan maanhankintakeinojen kategoria, eli ei-vapaaehtoiset 

maanhankintakeinot sisältävät lunastuksen ja etuoston käytön.9 Etuosto-oikeudella tar-

koitetaan kunnan oikeutta tietyin etuostolaissa mainituin edellytyksin lunastaa myyty 

kiinteistö. (EOL 2§) Pakkolunastus on puolestaan julkisen vallan pakkotoimi, jolla voi-

daan lunastaa omaisuutta tai erityisiä oikeuksia julkisen vallan haltuun. (LL 1§, 2§ ja 

3§) Ei-vapaaehtoiset maanhankintakeinot eivät ole kuitenkaan niin yleisiä kuin vapaa-

ehtoinen maanhankinta10. 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                 
7 Hollo 2009: 146. 
8 Hollo 2009: 145. 
9 Tepora, Kartio, Koulu & Lindfors 2010: 506. 
10 Tepora ym. 2010: 506. 



   9 

Taulukko 1. Kuntien maanhankinta (Kuntaliitto 2007 mukaillen). 

 

Kunta Kiinteistökauppojen 

lukumäärä 

Etuosto-

oikeutetut 

kaupat 

Etuosto-

oikeuden 

käyttö 

Etuostolla 

hankittu heh-

taarimäärä 

Hyvinkää 411 44 1 13,72 

Kemijärvi 293 115 1  

Vaasa 372 29 1 2,3 

Vantaa 1053 53 1 11,5 

Kuopio 681 170 2 56,36 

Nurmijärvi 551 182 1 12,9 

 

 

Huolimatta siitä, että lunastus ja etuosto eivät ole niin yleisesti käytössä, kuin vapaaeh-

toinen kauppa, ovat ne tutkimuskohteena hyvin mielenkiintoisia juuri niihin sisältyvän 

julkisen vallan käytön luonteen vuoksi. Ei-vapaaehtoiset maanhankintakeinot herättävät 

vahvoja tunteita juuri luonteensa vuoksi. Siinä missä vapaaehtoisessa kaupassa sekä 

myyjä että ostaja operoivat tasavertaisina kauppakumppaneina, etuostossa ja lunastuk-

sessa on mukana julkisen vallan pakottava elementti. Toisaalta taas yksityistä suojaa 

etuosto-oikeuden käytössä, kuten kaikessa muussakin hallinnossa, hallinto-oikeudelliset 

periaatteet. Juuri tämän julkisen vallan ja yksityisen välisen vuorovaikutuksen, ja erilai-

sen aseman vuoksi pidän etuosto-oikeutta mielenkiintoisena tutkimuskohteena. Näen 

myös, että etuosto-oikeutta tulisi tutkia siksi, että se selkiyttäisi sekä ostajan että myyjän 

asemaa kuntaan nähden, ja selventäisi yksityisen oikeutta julkiseen valtaan nähden etu-

osto-oikeutta käytettäessä.  

 

 

1.2. Tutkimuskysymykset 

 

Tutkimukseni ydinajatuksena on kysyä, miten hallinto-oikeudelliset periaatteet näkyvät 

kunnan etuosto-oikeuden soveltamisessa ja etuostolain tulkinnassa. Tutkimuksen ydin-

kysymys puolestaan jakautuu osakysymyksiksi yksittäisten hallinto-oikeudellisten peri-



   10 

aatteiden vaikutuksesta etuostolain soveltamiseen, sillä tutkimuskysymys jäisi muuten 

liian yleisluontoiseksi ja laajaksi, ja tutkimusongelma jäisi vaikeasti lähestyttäväksi. Jo-

kainen hallinto-oikeudellinen periaate myös vaatii hieman erilaisen näkökulman tutkit-

tavaan asiaan, joten on johdonmukaista käsitellä ne selvästi erikseen, ja vasta tämän jäl-

keen vetää yhteen johtopäätelmiä erillisten osien pohjalta. 

 

Hallinto-oikeudellisina periaatteita ovat yhdenvertaisuusperiaatetta, tarkoitussidonnai-

suusperiaatetta, objektiviteettiperiaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja luottamuksensuoja-

periaatetta11, ja nämä periaatteet onkin kirjattu hallintolakiin, tosin hieman erilaista sa-

namuotoa käyttäen. Hallintolain soveltamisalasäännön mukaan hallintolaki sitoo kunnan 

viranomaistoimintaa, johon myös etuostolain soveltaminen kuuluu (HL 2§). Tästä syys-

tä hallinto-oikeudelliset periaatteet on otettava aina huomioon etuosto-oikeutta sovellet-

taessa. Hallinto-oikeudelliset periaatteet liittyvät myös laajempaan hyvän hallinnon kä-

sitteeseen, ja hallinto-oikeudellisten periaatteiden katsotaankin olevan hyvän hallinnon 

perussääntöjä, jotka asettavat vähimmäisvaatimuksia viranomaisten toiminnalle12. 

 

Tutkimuksen kohteena on erityisesti etuosto-oikeuden teoreettinen viitekehys. Tutki-

muksen tarkoituksena ei ole kirjoittaa käsikirjaa etuostolain käyttöön, vaan jäsentää yk-

sittäisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden kautta etuostolain soveltamiseen liittyviä 

oikeudellisia rajoituksia ja vaatimuksia, ja sitä kautta myös selvittää, miten nämä peri-

aatteet vaikuttavat yksityisen ihmisen asemaan suhteessa kuntaan. 

 

Olen päättänyt rajata tutkimusta siten, että tutkimuskohteeni on ainoastaan kansallinen 

lainsäädäntö, ja rajaan kaikenlaisen kansainvälisen vertailun pois tästä tutkimuksesta. 

Syy rajaukseen on se, että tutkimusongelma on luonteeltaan niin tiiviisti sidottu suoma-

laiseen oikeusjärjestykseen, että en pidä mielekkäänä laajentaa tarkastelua muiden valti-

oiden käytäntöihin. Tyydyn ainoastaan toteamaan, että Ruotsissa on ollut vuodesta 1968 

voimassa etuostolaki, förköpslag, joka on kuitenkin kumottu. Ruotsin förköpslag ku-

mottiin vuonna 2000 siten, että se ei ole enää ollut voimassa vuoden 2000 toukokuun 

jälkeen.13 Ruotsin förköpslag salli kunnan käyttää etuosto-oikeutta sellaiseen kiinteis-

                                                 
11 Kulla 2012: 95–112. 
12 HE 72/2002 vp s. 54. 
13 Regeringes proposition 2009/10:82: 1. 



   11 

töön, jota tuleva kehitys huomioiden tarvitaan taaja-asutusta tai sen järjestelyä varten. 

Myös Norjassa, Tanskassa ja Saksan Liittotasavallassa on ollut erilaisia etuostojärjes-

telmiä.14 Ruotsin etuostolaki kumottiin siitä syystä, että Ruotsin hallitus katsoi etuosto-

lakiin liittyvien toimenpiteiden muun muassa kunnissa ja tuomioistuimissa ja aiheutta-

van merkittäviä kustannuksia. Ruotsin hallitus myös toteaa esityksessään, että etuosto-

laki hidastaa ja hankaloittaa kiinteistökauppaa, ja etuostoa käytetään hyvin harvoin 

(noin 15 kertaa vuodessa). Hallitus katsookin, että lain negatiiviset vaikutukset ovat 

suuremmat kuin positiiviset.15 Tämän tutkielman kirjoittajan tietoon ei ole tullut, että 

Suomessa käytäisiin etuosto-oikeudesta vastaavaa keskustelua. 

 

 

1.3. Tutkimusmetodit ja lähteet 

 

Tutkimuksessa käytetään metodina ensisijaisesti lainoppia, eli oikeusdogmatiikkaa. Oi-

keusdogmaattisessa tutkimuksessa selvitetään miten voimassa olevaa lakia sovelletaan 

johonkin tiettyyn oikeudelliseen ongelmaan16. Yleisluontoisemmin sanottuna oikeus-

dogmatiikka pyrkii vastaamaan kysymykseen ”mikä on voimassaolevan oikeuden sisäl-

tö”17. Tämän tutkimuksen tapauksessa kiinnostus kohdistuu etuosto-oikeuden ja hallin-

to-oikeudellisten periaatteiden väliseen suhteeseen, jota selvitetään oikeusdogmatiikan 

keinoin. Edellä mainitun lisäksi oikeusdogmaattisella tutkimuksella on myös toinen teh-

tävä, nimittäin oikeuden systematisointi. Oikeusdogmaattinen tutkimus siis myös jäsen-

tää oikeusjärjestystä ja sen osia.18 Tässä tutkimuksessa se näkyy siten, että pyrin luo-

maan jäsennellyn kuvan etuosto-oikeuden soveltamisesta ja etuostolain tulkinnasta hal-

linto-oikeudellisten periaatteiden valossa. 

 

Tutkimuksessa tehdään myös lyhyt historiallinen katsaus etuostolain kehityksestä ny-

kyiseen muotoonsa, sekä selvitetään tiivistetysti sitä oikeudellista ympäristöä, jossa etu-

ostolaki säädettiin. Pidän tutkimuksen kannalta oleellisena, että tiedetään millaisissa 

oloissa ja mihin tarpeeseen tutkittava laki on alun perin säädetty, sillä sitä kautta voi-

                                                 
14 HE 134/1974 vp. s. 2 
15 Regeringes proposition 2009/10:82: 1, 20–21. 
16 Husa, Mutanen & Pohjolainen 2008: 20. 
17 Aarnio 1989: 48. 
18 Husa ym. 2008: 20–21. 



   12 

daan paremmin ymmärtää lain tarkoitusta. Edellä mainitut asiat ovat kuitenkin sivuosas-

sa tutkimuksessa, ja niiden tarkoituksena on ainoastaan tukea tutkimuksen pääkysymyk-

sen ratkaisua, eikä muodostaa itsenäisiä tutkimuskysymyksiä. Edellä mainitut kysymyk-

set ovat myös luonteeltaan sellaisia, että ne tulisivat joka tapauksessa tutkimusta tehdes-

sä esiin. 

 

Tutkimuksessa tullaan siis myös pienissä määrin käyttämään oikeushistoriallista meto-

dia. Oikeushistoriallisessa metodissa on keskeistä, että tutkimuksessa otetaan huomioon 

myös ympäröivän maailman muuttuminen, eikä rajoiteta tarkastelua pelkästään tutkitta-

vaan kohteeseen. Tutkimuksessa voidaan myös paneutua siihen, miten jokin tietty oi-

keusnormi on saanut nykyisen muotonsa ja tutkia oikeusnormin koko kehityskaarta.19 

Kokonaiskuvan hahmottamiseksi pidän lyhyttä oikeushistoriallista tarkastelua tässä tut-

kimuksessa perusteltuna, mutta tutkimuksen pääpaino pysyy kuitenkin oikeusdogmatii-

kassa, ja oikeushistoria on tutkimuksessa ainoastaan apuvälineenä. 

 

Oikeudenalajaottelussa sijoitan tutkimukseni hallinto-oikeuden oikeudenalalle. Tutki-

mukseni näkökulma ja kysymyksenasettelu tekevät siitä nimenomaan hallinto-

oikeudellista. Laajasti määritellen hallinto-oikeuden voidaan katsoa olevan oikeudenala, 

joka määrittelee julkishallintoa ja julkishallinnon toimintaa.20. Hallinto-oikeudella on 

oikeudenalana erityisen tärkeä tehtävä säädellä ja rajoittaa julkisen vallan toimintaa yk-

sityiseen nähden, sekä tasapainottaa julkisen vallan ja yksityisen välistä suhdetta. Hal-

lintotoiminnassa viranomaisilla on tyypillisesti käytettävissä vapaata harkintaa, jolla 

yksittäiset asiat voidaan ratkaista tarkoituksenmukaisimmalla tavalla. Hallinto-oikeuden 

yksi tehtävistä on määritellä rajat sille, miten viranomaiset voivat harkintansa puitteissa 

toimia. 21 Tämän tutkimuksen tapauksessa kohteena ovat nimenomaan säädökset ja peri-

aatteet, jotka rajoittavat, ja jotka on otettava huomioon sovellettaessa etuostolakia yksit-

täistapaukseen. 

 

Oikeusdogmaattisessa tutkimuksessa keskeisimpiä lähteitä ovat voimassa oleva lainsää-

däntö ja lainsäädännön esityöt. Näitä lähteitä kutsutaan yhdessä mm. tasavallan presi-

                                                 
19 Husa ym. 2008: 21–22. 
20 Mäenpää 2013: 40. 
21 Mäenpää 2013: 49. 



   13 

dentin ja valtioneuvoston asetuksien kanssa virallislähteiksi.22 Tutkimuksessa käytetään 

laajasti myös säädösten valmisteluaineistoa, jotka valottavat sitä, miten lakia kuuluu 

tulkita. Lainvalmisteluaineisto yhdessä valiokuntakäsittelyssä tuotetun materiaalin kans-

sa myös selventää eri pykälien taustoja ja auttaa ymmärtämään yksittäisten säädösten 

koko sisällön.23 Lainvalmisteluaineisto nimittäin sisältää useimmiten erilaisia selvityk-

siä ja tilastoja, joilla kuvataan niitä reaalisia olosuhteita, joita säädettävä laki koskee. 

Samalla lainvalmisteluaineisto tuo esiin lainsäätäjän perimmäiset tavoitteet säädettävän 

lain suhteen.24 

 

Toinen merkittävä lähdeaineisto tähän tutkimukseen on lainkäyttö- ja lainvalvontaeli-

mien tuomiot ja ratkaisut. Ratkaisuihin perehtyminen antaa konkreettisen kuvan siitä, 

miten etuostolakia on tulkittu yksittäistapauksissa.25 Oikeustapauksista pyrin löytämään 

selviä linjoja, miten etuosto-oikeutta tuomioistuimissa tulkitaan, ja tätä kautta tekemään 

johtopäätöksiä siitä, miten hallinto-oikeudelliset periaatteet tulee ottaa huomioon yksit-

täisessä etuostopäätöksessä. 

 

 

1.4. Aikaisempi tutkimus 

 

Kunnan etuosto-oikeudesta ei ole tämän tutkielman tekijän käsityksen mukaan tehty ai-

kaisemmin tämän kaltaista tutkimusta, jossa pohdittaisiin kaikkien hallinto-

oikeudellisten periaatteiden ja etuostolain välistä suhdetta. Tutkimusaiheeni kannalta 

relevantti aikaisempi tutkimus on sen sijaan keskittynyt johonkin tiettyyn etuosto-

oikeuden osa-alueeseen. Tärkeimpänä tutkimuksena etuosto-oikeuden ja hallinto-

oikeudellisten periaatteiden välisestä suhteesta pidän OTT Ilari Hovilan artikkelia Kun-

nan etuosto-oikeuden tarkoitussidonnaisuus KHO:n oikeuskäytännössä. Artikkeli on 

julkaistu vuonna 2013, ja näin ollen sisältää tämän tutkimuksen tekoaikaan nähden tuo-

retta tutkimustietoa yhden hallinto-oikeudellisen periaatteen (tarkoitussidonnaisuuden 

periaate) suhteesta kunnan etuosto-oikeuteen. Artikkeli on osa Hovilan artikkeliväitös-

                                                 
22 Husa ym. 2008: 34. 
23 Husa ym. 2008: 49. 
24 Tolonen 2003: 117. 
25 Husa ym. 2008: 60. 



   14 

kirjaa Kunnan maapolitiikka: Oikeudelliset ohjauskeinot, jossa hän tutkii kunnan maa-

politiikan oikeudellisten ohjauskeinojen kokonaisuutta sekä laajemmin analysoi kunnan 

maapolitiikan oikeudellista toimintaympäristöä. Toinen relevantti tutkimus on Atte Kor-

ten vuonna 2015 julkaisema artikkeli Kohtuuttomuus viranomaisen harkintavallan ra-

joitusperiaatteena – Erityisesti etuosto-oikeuden näkökulmasta, jossa hän tutkii etuosto-

oikeutta kohtuusnäkökulmasta, ja ottaa myös kantaa siihen, miten kohtuuttomuuteen 

perustuvat valitukset ovat tuomioistuimessa menestyneet. Muuta relevanttia tutkimusta 

löytyy osana laajempia kiinteistön kauppaa ja ympäristöoikeutta koskevia esityksiä, 

joissa yleensä on käsitelty etuosto-oikeuden keskeisimpiä kysymyksiä esimerkiksi osa-

na kunnan maanhankintakeinoja. Nämä esitykset ovat kuitenkin etuosto-oikeuden osalta 

melko suppeita, koska tutkimuksen fokus on muualla, ja etuosto-oikeus on vain pieni 

osa sitä. 

 

Hallinnon oikeusperiaatteista puolestaan löytyy erityisesti professori Olli Mäenpään kir-

joittamaa tutkimusta. Hän on myös kirjoittanut hallinto-oikeudesta yleisemmälläkin ta-

solla. Vanhempaa kirjallisuutta puolestaan edustaa Veli Merikosken kirjoittama Vapaa 

harkinta hallinnossa, joka valottaa hallinnon oikeusperiaatteita, ja vapaan ja sidotun 

harkinnan olemusta. Tämän tutkimuksen kannalta pidän juuri Merikosken teosta tär-

keimpänä, sillä vaikka siinä ei etuosto-oikeutta käsitelläkään, Merikoski kokoaa siinä 

yhtenäisen esityksen hallinto-oikeudellisista periaatteista esimerkkeineen. Teoksen esi-

tysmuoto auttaa hahmottamaan hallinto-oikeudelliset periaatteet kokonaisuutena, mutta 

myös erittelee eri osatekijöitä, joista nämä periaatteet koostuvat. Pidän Merikosken kir-

jaa selkeimpänä saatavilla olevana kokonaisesityksenä hallinto-oikeudellisista periaat-

teista ja niiden suhteesta vapaaseen ja sidottuun harkintaan. 

 

Yhteenvetona voidaan todeta, että tämän tutkimuksen eri osista, eli etuosto-oikeudesta 

ja hallinto-oikeudellisista periaatteista, on olemassa tutkimusta ennestään, mutta varsi-

naista kokonaisesitystä ei ainakaan tämän tutkimuksen tekijän tietoon ole tullut. Siinä 

missä hallinto-oikeudellista tutkimusta on saatavilla jo 1950-luvulta asti, on etuostoa 

käsittelevät tutkimus luonnollisesti nuorempaa, sillä ensimmäinen etuostolaki annettiin 

vasta elokuussa 1975 (EOL 23§). Oikeastaan pidän liioiteltuna puhua etuosto-oikeutta 

koskevasta tutkimuksesta, sillä yleensä etuosto-oikeutta lähinnä sivutaan muissa tutki-



   15 

muksissa, jotka yleensä käsittelevät kiinteistön luovutusta tai ympäristö-oikeutta ja kun-

nan maapolitiikkaa. 

 

 

1.5. Tutkimuksen rakenne 

 

Tutkimus jakautuu viiteen päälukuun, joista ensimmäinen on tämä johdanto, jossa tut-

kimuksen taustojen esittelyn jälkeen määrittelen tutkimuksen rajat, metodit, aiheen ja 

selvennän lukijalle (ja myös itselleni) mitä tutkin ja miten. Esittelen myös lyhyesti tut-

kimukseni kannalta relevanttia aikaisempaa tutkimusta. 

 

Toisessa pääluvussa käyn läpi etuostolain sisällön pääpiirteittäin. Olen myös sisällyttä-

nyt toiseen päälukuun etuosto-oikeuden historiaa käsittelevän luvun. Tarkoitukseni on 

tällä kertoa, miten etuostolaki on vuosien saatossa kehittynyt, sekä tuoda esiin suurem-

pia muutoksia etuostolaissa. Eräitä historia-alaluvussa esiteltyjä seikkoja käsitellään li-

sää neljännessä pääluvussa, jossa myös käy ilmi niiden konkreettinen merkitys etuosto-

lain kehityksessä nykyiseen muotoonsa. 

 

Kolmas pääluku käsittelee hallinto-oikeudellisia periaatteita, ja niiden merkitystä Suo-

men oikeusjärjestyksessä. Hallinto-oikeudellisia periaatteita tarkastellaan sekä historial-

lisessa kontekstissa, että niiden vaikutusta nykypäivän hallintotoimintaan. Hallinto-

oikeudelliset periaatteet, ja oikeusperiaatteet ylipäätään eivät ole niin itsestään selviä 

käsitteitä, että ne voisi jättää tarkemmin määrittelemättä. Tästä syystä olen sisällyttänyt 

toiseen päälukuun myös alaluvun, jossa tarkastelen lähemmin oikeusperiaatteen käsitet-

tä, ja sitä mistä oikeusperiaatteet oikeastaan tulevat oikeusjärjestykseemme. Samoin 

otan kantaa hallinto-oikeudellisten periaatteiden päällekkäisyyksiin, ja samankaltai-

suuksiin, sekä hallinto-oikeudellisten periaatteiden ja hyvän hallinnon käsitteiden suh-

teeseen. 

 

Neljännessä pääluvussa käyn läpi miten yksittäiset hallinto-oikeudelliset periaatteet nä-

kyvät etuosto-oikeuden käytössä. Pääluku jakautuu alalukuihin, joissa käsittelen periaat-

teita yksi kerrallaan niillä keinoilla, mitä esittelin tutkimusmetodeja käsittelevässä ala-



   16 

luvussa. Neljännessä pääluvussa en enää käsittele periaatteita yleisellä tasolla, vaan so-

vellan kolmannessa pääluvussa läpikäytyä etuosto-oikeuteen. Tarkoitukseni siis ei ole 

toistaa jo aikaisemmin sanottua. Sen sijaan käytän niitä työkaluja, jotka olen kolman-

nessa pääluvussa määritellyt. 

 

Viidennessä pääluvussa kokoan yhteen neljännessä pääluvussa käsitellyt asiat, ja esitän 

tutkielman loppupäätelmät. Pidän todennäköisenä, että valitsemani tapa käsitellä oi-

keusperiaatteita jyrkästi erotellen vaatii viimeisessä pääluvussa jonkinlaista selvitystä 

oikeusperiaatteiden vaikutuksen kokonaisuudesta, sillä hallintolaissakin (HL 6§) peri-

aatteet on esitetty yhtenä kokonaisuutena eikä esimerkiksi erillisten periaatteiden nume-

roituna luettelona. 



   17 

2. ETUOSTOLAKI 

 

2.1. Etuostolaki pääpiirteittäin 

 

Etuostolaki (608/1977) jakautuu viiteen lukuun ja yhteensä 23 pykälään. Etuostolain 

ensimmäisessä luvussa säädetään etuostolain tarkoituksesta ja niistä edellytyksistä, mil-

lä kunta voi käyttää etuosto-oikeutta. Toisessa pääluvussa säädetään etuostomenettelys-

tä, ja kiinteistön omistajan mahdollisuudesta pyytää kunnalta ennakkopäätös etuoston 

käyttämisestä. Kolmannessa luvussa määritellään ostajan velvollisuudet sille ajalle, kun 

etuostoa ei ole vielä saatettu loppuun. Neljännessä luvussa on kiinteistön lainhuudatuk-

seen liittyvät säädökset, ja viidennessä luvussa on sekalaisia säädöksiä liittyen muun 

muassa etuoston käyttöön liittyvään toimivaltaan ja etuostopäätöksestä valittamiseen.  

 

 

2.2. Kunnan etuosto-oikeuden historia 

 

2.2.1. Kunnan etuosto-oikeus ennen etuostolakia 

 

Etuostolaki astui voimaan huhtikuun 1. päivä vuonna 1976. Ennen etuostolain voimaan-

tuloa kuntien oikeus käyttää etuostoa rajoittui erikseen eri laeissa mainittuihin erityista-

pauksiin, eikä yleistä etuosto-oikeutta ollut. Ennen etuostolain voimaantuloa etuosto oli 

mahdollinen kolmen eri lain nojalla: Laki valtioneuvoston oikeudesta luovuttaa toisen 

omaksi valtion erinäistä maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia (175/1922), Laki 

puutavarayhtiöiden lainvastaisesti hankkimista kiinteistöistä (155/1925) ja Asuntotuo-

tantolaki (33/1968).26 Ensimmäisessä erikoistapauksessa on kyse siitä, että valtion luo-

vuttaessa kyseisessä laissa erikseen mainittua omaisuutta toiselle, on tätä mainittua 

omaisuutta ensiksi tarjottava kunnalle, jonka alueella omaisuus sijaitsee. Toisessa taas 

velvoitetaan puutavarayhtiöt luovuttamaan lainvastaisesti hankittu kiinteistö kunnalle tai 

valtiolle. Kolmannessa tapauksessa asuntolainoitetun asunnon myyjän tulee tarjota 

asuntoa ensin kunnalle, mikäli hän haluaa myydä tällaisen asunnon. Asuntoa ei tarvitse 

tarjota kunnalle, jos ostajana on asuntotuotantolaissa erikseen mainittu ostaja.27 Edellä 

                                                 
26 HE 134/1974 vp s. 1. 
27 HE 134/1974 vp s. 1–2. 



   18 

mainittua kolmea erikoistapausta ei voida pitää vertailukelpoisena etuoston kanssa, sillä 

nämä erityistapaukset liittyvät muuhun, kuin tavanomaiseen kiinteistön kauppaan. Näitä 

erityistapauksia pidettiinkin lainvalmisteluaineistossa kirjoitettujen perustelujen valossa 

merkityksettöminä28. 

 

2.2.2. Ensimmäisen etuostolain säätäminen 

 

Ennen etuostolain säätöä kunnan mahdollisuudet hankkia maata muulla tavoin, kuin va-

paaehtoisin maakaupoin tai pakkolunastusmenettelyllä olivat hyvin rajoitetut. Hallituk-

sen esityksen perustelujen mukaan onkin perusteltua helpottaa kunnan maanhankintaa 

säätämällä erityinen etuostolaki, joka luo kunnalle laissa mainituin edellytyksin oikeu-

den lunastaa myyty kiinteistö.29 

 

Hallitus antoi vuonna 1974 eduskunnalle esityksen etuostolaista, johon kuitenkin tehtiin 

valiokuntakäsittelyssä lukuisia muutoksia. Hyväksytty etuostolaki erosi merkittävästi 

alkuperäisestä hallituksen esityksestä useilta kohdilta, mikä aiheutti tyytymättömyyttä 

hallituksessa, ja myöhemmin johti uuden etuostolain säätämiseen30. Hallituksen esityk-

sen valiokuntakäsittelyssä laki- ja talousvaliokunta kiinnitti erityistä huomiota etuosto-

lain soveltamisalaa koskevaan pykälään, ja otti soveltamisalaa koskien tiukan kannan, 

jonka mukaan etuostoa tulee voida käyttää vain yleisen tarpeen täyttämiseen. On tulkit-

tavissa, että laki- ja talousvaliokunta rinnasti etuoston ja pakkolunastuksen siten keske-

nään, että pakkolunastukseen liittyvät rajoitukset ja vaatimukset koskevat myös etuos-

toa.31 Perustuslakivaliokunta yhtyy pääpiirteittäin laki- ja talousvaliokunnan käsityk-

seen, ja toteaa, että HM 6§:n pakkolunastukseen liittyviä vaatimuksia tulee soveltaa 

myös etuostolakiin. Perustuslakivaliokunta tosin myöntää, että omaisuudenvapauteen 

puuttuminen on huomattavasti vähäisempää, kuin pakkolunastuksessa, mutta se on silti 

niin merkittävää, että HM 6§ ei voi jättää huomioimatta.32 

 

                                                 
28 HE 134/1974 vp s. 1. 
29 HE 134/1974 vp s. 1–2. 
30 HE 180/1975 II vp s. 1. 
31 LtVM 10/1975 I vp s. 2. 
32 PeVL 3/1975 I vp s. 1. 



   19 

2.2.3. Nykyinen etuostolaki ja lain myöhemmät muutokset 

 

Hallituksen näkökulmasta epätyydyttävä vuoden 1975 etuostolaki (692/1975) jäi hyvin 

lyhytikäiseksi, ja hallitus aloittikin pian etuostolain hyväksymisen jälkeen uuden etuos-

tolain valmistelun. Hallitus vetoaa uudistustarvetta perustellessaan mm. lakiteknisiin 

syihin33, ja siihen, että etuostolaki oli muuttunut niin paljon valiokuntakäsittelyssä, ettei 

se enää suurilta osin vastannut sitä esitystä, jonka hallitus alun perin antoi.34 Uusi etuos-

tolaki säädettiin osana niin sanottua maapakettia, jossa oli kysymys laajemmasta maa-

lainsäädännön uudistamisesta. Maapaketissa uudistettiin etuostolain lisäksi lunastusla-

kia, ja rakennuslakiin liittyviä lunastussääntöjä.35 Maapakettia ei ole kuitenkaan tässä 

tarpeellista käydä tarkemmin läpi. 

 

Etuostolakiin on sen säätämisen jälkeen tehty useita erisuuruisia muutoksia. Osa muu-

toksista on luonteeltaan pieniä, lähinnä yksittäisten pykälien pieniä muutoksia tai tar-

kennuksia, mutta joukossa on mukana myös jotain suurempia muutoksia. Etuostolain 

kaikki uudistukset eivät sinänsä johdu välttämättä itse etuostolaista, vaan jonkin toisen 

lain muutos on voinut vaatia myös etuostolain tarkentamista. Kaikki etuostolain uudis-

tukset eivät ole välttämättä olleet pysyviä, vaan uudistuksia on myös jouduttu perumaan 

niiden hyväksymisen jälkeen. 

 

Etuostolakia muutettiin ensimmäisen kerran vuonna 1982, jolloin muutettiin etuostolain 

ensimmäisessä pykälässä mainittuja etuoston tarkoitusedellytyksiä. Muutoksella mah-

dollistettiin etuoston käyttö myös virkistys- ja suojelutarkoituksessa. Tätä ennen etuos-

toa sai käyttää ainoastaan maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamiseen. Laki tosin 

mahdollisti kaupunkirakenteen sisällä etuoston käytön puisto- ja virkistysalueiden muo-

dostamiseksi, mutta tämä oli mahdollista ainoastaan yhdyskuntarakenteen sisällä, ja ai-

heuttikin epävarmuutta lain tulkintaan. Eduskunnan yksi tavoitteista olikin tehdä tällä 

muutoksella etuostolaista sellainen, että se selkeästi ilmaisee milloin etuosto-oikeus on 

olemassa.36 Seuraavan kerran etuostolakia muutettiin vuonna 1988. Etuostolain muutos 

                                                 
33 HE 180/1975 II vp s. 1. 
34 LtVM 10/1975 I vp. Ks. myös PeVL 3/1975 I vp. 
35 Hyvönen 1976: 1–2. 
36 HE 162/1981 vp s. 5–6. 



   20 

oli osa laajempaa lakipakettia, jolla haluttiin helpottaa asuntorakentamiseen käytettävän 

maan hankintaa pääkaupunkiseudulla. Lakipaketin osana etuostolakiin lisättiin eriva-

pauksia eräille pääkaupunkiseudun kunnille etuostolain tarkoitusedellytyksestä ja pinta-

ala rajoituksesta.37 Vuonna 1989 etuostolakiin tehtiin tarkennuksia toimivaltaisesta vali-

tusviranomaisesta, ja valitusviranomaiseksi tuli lääninhallituksen sijasta lääninoikeus38. 

Samana vuonna etuosto-oikeutta laajennettiin myös muuhun yhdyskuntarakentamiseen, 

kuin asuinrakentamiseen.39  

 

Vuonna 1990 hyväksyttiin tärkeä lakimuutos, jolla estettiin etuosto-oikeuden kiertämis-

tä. Tällöin etuostolakiin lisättiin niin sanottu yleislauseke, jonka nojalla tuomioistuin voi 

päättää, että jokin kiinteistökaupan yhteydessä tehty toimenpide tai sopimuslauseke ei 

sido kuntaa, jos se on tehty etuoston kiertämistarkoituksessa. Tämä uudistus oli halli-

tuksen mukaan tarpeellinen siksi, että etuostolakia on liian helppo kiertää. Tämän uudis-

tuksen yhteydessä myös muutettiin etuoston käytön vaatimuksia siten, että tarkoitusra-

jaus säädettiin koskemaan myös pääkaupunkiseudun kuntia, ja etuostolaista poistettiin 

kaavavaatimus.40 Vuonna 1992 pääkaupunkiseudun kunnat vapautettiin jälleen tarkoi-

tusmääreestä, joka oli säädetty edellisen etuostolain muutoksen yhteydessä. Hallitus 

katsoi, että muutos ei laajenna etuosto-oikeutta, koska maanhankinta näissä pääkaupun-

kiseudun kunnissa liittyy aina yhdyskuntarakentamiseen. Myös lainhuudon hankkimista 

helpotettiin sellaisissa tilanteissa, joissa kunnalla ei edes ylipäätään ole oikeutta käyttää 

etuostoa. Muutokset etuostolakiin tulivat ajankohtaisiksi, koska eduskunta oli hyväksy-

essään 1.9.1990 voimaan tullutta etuostolain muutosta velvoittanut hallituksen seuraa-

maan etuoston käyttöä sekä tarvittaessa ryhtymään toimenpiteisiin, mikäli epäkohtia 

havaitaan. Hallitus oli havainnut, että etuostolaki on aiheuttanut haittaa sellaisissakin 

kiinteistökaupoissa, joissa kunnalla ei ole etuosto-oikeutta. Käytännössä pienenkin kiin-

teistön ostaja on joutunut odottamaan vähintään kolme kuukautta lainhuudon myöntä-

mistä kiinteistölle, ellei sitten ole hankkinut kunnalta ennakkopäätöstä etuosto-oikeuden 

käyttämisestä.41 Vuonna 1995 etuostolain lainhuudatukseen liittyviä aikoja muutettiin, 

sekä lakiin tehtiin lisäys, jonka mukaan myyjän tulee ilmoittaa kunnalle kaikki kiinteis-

                                                 
37 HE 98/1988 vp s. 11–14. 
38 HE 65/1988 vp s. 37. 
39 HE 236/1988 vp s. 1. 
40 HE 104/1989 vp s. 1–2; 5–6. 
41 HE 121/1992 vp s. 1–3. 



   21 

tön kauppaan liittyvät ehdot. Sellaiset ehdot, joita kunnalla ei ole tiedossa, eivät sido 

kuntaa.42 Vuosien 1999 ja 2009 etuostolakia muutettiin yhteensä kolme kertaa. Vuonna 

1999 mahdollistettiin etuoston käyttö maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella kehittä-

misalueella ilman pinta-alarajoitusta.43 

 

Vuoden 2005 etuostolain muutosta voidaan pitää nähdäkseni verrattain merkittävänä, 

sillä tämä lainmuutos mahdollisti eräin poikkeuksin etuoston käyttämisen myös silloin, 

kun kyseessä on valtion myymä kiinteistö. Samalla poistettiin ehdoton määräaika etuos-

ton tiedoksiannosta ostajalle ja myyjälle.44 Vuonna 2009 etuostolaista poistettiin ehdot-

tomat määrittelyt oikeudenkäyntipaikasta45, ja siirrettiin kunnan etuoston käytöstä te-

kemän ilmoituksen käsittely tuomarilta kirjaamisviranomaiselle46. Vuonna 2013 etuos-

tolakiin tehtiin tarkennus siitä, että kehotus kauppaehtojen ilmoittamiseen voidaan lähet-

tää kiinteistön myyjälle myös myyjän kiinteistöjen sähköisessä kaupankäyntijärjestel-

mässä ilmoittamaan osoitteeseen. Tämä lainmuutos oli tarpeellinen siksi, että Maanmit-

tauslaitos on ottamassa käyttöön järjestelmän, joka mahdollistaa kiinteistökaupan teke-

misen sähköisesti.47 Viimeisin muutos etuostolakiin on tehty vuonna 2015, jolloin EOL 

22§:ään lisättiin maininta valitusluvasta haettaessa muutosta hallinto-oikeuden ratkai-

suun48. 

                                                 
42 HE 120/1994 vp s. 137–138; 207. 
43 HE 101/1998 vp s. 134. 
44 HE 24/2005 vp s. 12–14. 
45 HE 70/2008 vp s. 57–58. 
46 HE 30/2009 vp s. 31. 
47 HE 43/2013 vp s. 11. 
48 HE 230/2014 vp s. 128 



   22 

 

 

2.3. Etuostoprosessi 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kuvio 1. Etuostoprosessi. 

 

 

Etuostoprosessin voidaan katsoa alkavan siitä, kun osapuolet ovat päättäneet kiinteistö-

kaupasta, ja allekirjoittaneet kauppakirjat. Tämän jälkeen kaupanvahvistajan velvolli-

suutena on ilmoittaa luovutuksen vahvistamisesta sekä maanmittauslaitokselle (KaVL 

6§), että sille kunnalle, jonka alueella kiinteistö on. Kunnalla on kaupanvahvistajan an-

tamasta tiedoksiannosta lukien kolme kuukautta aikaa päättää etuosto-oikeuden käyttä-

misestä. Mikäli kunta päättää käyttää etuosto-oikeuttaan, tulee sen ilmoittaa siitä kaupan 

osapuolille viivytyksettä, ja tehtävä etuosto-oikeuden käytöstä merkintä lainhuuto- ja 

kiinnitysrekisteriin. (EOL 9§ ja 12§). Kiinteistön ostajaosapuoli ei voi saada lainhuutoa 

ostamalleen kiinteistölle ennen kuin kunta on päättänyt etuoston käyttämisestä tai kol-

men kuukauden määräaika on kulunut umpeen (EOL 19§). 

 

Etuostolain käyttöä rajoittaa EOL:n viides pykälä, joka mm. rajoittaa sitä, minkä kokoi-

seen kiinteistöön kunta voi ylipäätään käyttää etuosto-oikeutta. Mikäli myyty kiinteistö 

on etuostolain 5§:ssä kuvatun mukainen, kunnalla ei ylipäätään ole mahdollisuutta käyt-

Kauppakirjojen 

allekirjoitus ja 

vahvistaminen 

Kaupanvahvista-

jan ilmoitus 

Kunta päättää 

etuoston käytöstä 

Kauppa on saatettu 

loppuun kauppakir-

jan mukaisesti 

Kunta tulee osta-

jan sijalle kau-

passa 

Enintään 

3kk har-

kinta-aika 

Ei etuostoa Etuosto 



   23 

tää etuosto-oikeutta, ja ostaja saa lainhuudon kiinteistölle ennen kolmen kuukauden 

määräajan kulumista loppuun.  

 

Mikäli kiinteistön myyjä haluaa ennen kiinteistökauppaa tietää, tuleeko kunta käyttä-

mään etuosto-oikeuttaan, voi myyjä pyytää kunnalta ennakkopäätöstä etuosto-oikeuden 

käytöstä. Myös tällöin 3kk harkinta-aika vältetään. (EOL 19§). Lain sanamuodossa 

huomionarvoista on se, että kiinteistön kauppa on tehtävä niillä ehdoilla, jotka on kirjat-

tu ennakkopäätöspyyntöön. 

 

 



   24 

3. HALLINTO-OIKEUDELLISET PERIAATTEET 

 

3.1. Hallinto-oikeudelliset periaatteet sekä oikeusperiaatteet 

 

Jokainen julkisoikeuden tai oikeustieteen oppiaineisiin perehtynyt lienee kohdannut alan 

kirjallisuudessa suuren määrän erilaisia oikeusperiaatteita. Pelkästään tässä tutkimuk-

sessa otsikkojen tasolla mainitaan yhdenvertaisuus-, objektiviteetti-, tarkoitussidonnai-

suus-, suhteellisuus-, ja luottamuksensuojaperiaate. Varsinaisen tekstin seassa mainitaan 

vielä lisää oikeusperiaatteita. Huomionarvoista on se, että näinkin rajatussa ongelmassa 

käsiteltäväksi tulee jo viisi oikeusperiaatetta, vaikka tämä tutkimus keskittyy ainoastaan 

yhteen oikeusperiaatteiden alaryhmään: hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin. On vielä 

todettava, että nämä edellä mainitut periaatteet edustavat vasta pientä osajoukkoa kaik-

kien oikeusperiaatteiden laajassa kentässä. 

 

Oikeusperiaatteiden suuresta määrästä antaa jonkinlaisen kuvan esimerkiksi se, että 

Aarre Tähti luettelee artikkelissaan Oikeudellisilla periaatteilla argumentoimisen eri-

tyispiirteistä esimerkinomaisesti yli kolmekymmentä oikeusperiaatetta49. Esimerkin oi-

keusperiaatteet koskivat lisäksi ainoastaan julkisoikeutta, joten pidän todennäköisenä, 

että ne edustivat edelleen ainoastaan hyvin pientä osaa kaikista oikeusperiaatteista. Tä-

män tutkimuksen kannalta relevantteja oikeusperiaatteita on kuitenkin ainoastaan viisi 

hallinto-oikeudellista periaatetta. 

 

3.1.1. Oikeusperiaatteen käsitteestä 

 

Tarkasteltaessa oikeusperiaatteen käsitteen sisältöä, voidaan ensin pohtia periaate-sanan 

merkitystä ja hakea sitä kautta parempaa ymmärrystä oikeusperiaatteen käsitteen merki-

tyksestä. Kielitoimiston sanakirjan mukaan periaate tarkoittaa muun muassa seuraavia 

asioita: toiminnan, menettelyn tai ajattelutavan perusajatus, johtava ajatus, ohjenuora, 

perussääntö ja prinsiippi50. Edellistä soveltaen voitaneen todeta, että oikeusperiaatteessa 

on kysymys jonkinlaisesta perustavanlaatuisesta ohjenuorasta, jolla on oikeudellinen 

merkitys. 

                                                 
49 Tähti 1999: 1–2. 
50 Kotimaisten kielten tutkimuskeskus 2016. 



   25 

 

Oikeusperiaatteet voidaan määritellä edellä mainitun varsin lavean määritelmän lisäksi 

muodostamalla tietty kriteeristö niille. Esimerkiksi Aarre Tähti käyttää oikeusperiaattei-

den määrittelyyn seuraavaa viiden kohdan kriteeristöä: 1) oikeusperiaatteet ovat säätä-

mätöntä oikeutta, 2) oikeusperiaatteet sijoittuvat oikeuden ja arvojen leikkauskohtaan, 

3) oikeusperiaatteet ovat säännöt – periaatteet –jaottelun mukaisia ja 4) oikeusperiaattei-

siin sisältyy periaatteen terminologinen käyttö 5) Muut mahdolliset kriteerit. Haluan 

kuitenkin painottaa, että siitä huolimatta, vaikka jotkin periaatteet eivät täyttäisi kaikkia 

Aarren esittämiä kriteereitä, en lähde hylkäämään niitä oikeusperiaatteiden joukosta. 

Tarkoitukseni on ainoastaan ehtojen kautta tuoda esiin joitain ominaisuuksia, joita oi-

keusperiaatteilla on. Todettakoon myös, että Tähti käsittelee oikeusperiaatteita koroste-

tun kriittisesti, mikä näkyy ainakin viidennessä oikeusperiaatteen kriteerissä, joka ei 

varsinaisesti edes sisällä mitään kriteeriä.51 Hallinto-oikeudellisten periaatteiden kohdal-

la itse korostan toista kriteeriä, eli arvopitoisuutta. Periaatteet ilmentävät jotain arvoa, 

jonka toteutumista kaikessa hallintotoiminnassa halutaan edistää. Erityisesti katson yh-

denvertaisuusperiaatteen olevan tällainen korkea arvo, joka toimii kaikessa hallinnossa 

ohjenuorana. Yhdenvertaisuusperiaatetta käsittelen tarkemmin luvussa 3.4. 

 

Peilattaessa hallinto-oikeudellisia periaatteita Tähden oikeusperiaatteiden kriteeristöön, 

voitaneen hyväksyä, että ne täyttävät ensimmäistä lukuun ottamatta kaikki oikeusperi-

aatteelle asetetut kriteerit. Hallinto-oikeudelliset periaatteet nimittäin mainitaan hallinto-

lain 6§:ssä, joten ne ilmiselvästi ovat säädännäistä oikeutta. Hallinto-oikeudellisten pe-

riaatteiden olemassaolo ei kuitenkaan ala hallintolain voimaantulosta, vaan hallinto-

oikeudelliset periaatteet ovat olleet olemassa jo ennen hallintolakia. Tämän voi havaita 

mm. siitä, että Merikoski on jo kirjassaan Vapaa harkinta hallinnossa eritellyt hallinto-

oikeudellisia periaatteita, ja kuvannut niiden sisältöä. Kirjan ensimmäinen painos jul-

kaistiin 1958. Tässä tutkimuksessa käytetään vuoden 1968 painosta. Hallintolain esi-

töissä myös todetaan, ettei periaatteiden hallintolakiin kirjaamisen tarkoituksena ole an-

taa niille uutta sisältöä, vaan ne ovat hallintolaissa muistuttamassa lain soveltajia niiden 

sitovuudesta52. Katsonkin lain esitöiden perusteella, että oikeusperiaatteiden kirjaami-

                                                 
51 Tähti 1987: 90. 
52 HaVM 29/2002 vp s. 8. 



   26 

nen hallintolakiin on ollut niiden voimassaoloa vahvistava toimi, ja kysymyksessä on 

enemmänkin vanhan jo olemassa olevan kirkastamisesta, kuin uuden luomisesta. 

 

 

3.2. Hallinto-oikeudelliset periaatteet ja normihierarkia 

 

Kaikki hallinto Suomessa on lakisidonnaista. Tämä merkitsee sitä, että kaikessa julki-

sessa hallinnossa niin viranomaisten, kuin julkista tehtävää hoitavan yksityisenkin on 

noudatettava tarkoin lakia. Tämä velvoite koskee kaikkia riippumatta organisatorisesta 

asemasta julkishallinnossa. Lakisidonnaisuus pitää myös sisällään velvoitteen noudattaa 

myös alempiasteisia säädöksiä, sekä vakiintuneita oikeusperiaatteita.53 

 

Oikeusperiaatteet ovat osittain oikeudenalakohtaisia, ja eri oikeuden aloilla voidaan löy-

tää näille oikeudenaloille tyypillisimmät periaatteet. Julkisoikeudessa tyypillisiä ovat 

mm. suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate. Nämä periaatteet kuulu-

vat myös hallinto-oikeudellisten periaatteiden alakategoriaan. Yksityisoikeudessa puo-

lestaan tyypillinen periaate on sopimusvapauden periaate, sekä sellaisen oikeustoimen 

julistaminen pätemättömäksi, joka on saatu aikaan kunnian vastaisella tai arvottomalla 

menettelyllä.54 

 

Oikeusperiaatteiden voimassaolo riippuu niiden nauttimasta institutionaalisesta tuesta. 

Oikeusperiaatteet voivat saada institutionaalista tukea erilaisista oikeuslähteistä, kuten 

oikeuskirjallisuudesta, oikeuskäytännöstä, lakien esitöistä ja eduskunnan säätämistä la-

eista. Selkeimmin oikeusperiaate on voimassa, jos se on lainsäädännössä säädetty osaksi 

voimassaolevaa oikeutta.55 Usein kuitenkin periaatteet saavat institutionaalisen tukensa 

nimenomaan muualta kuin kirjoitetusta laeista.56 Kuviossa 2 kuvaan oikeusperiaatteiden 

ja lainsäädännön suhdetta. Periaatteet kokoavat yhteen sääntöjen peruslähtökohtia ja 

samalla tuovat oikeusjärjestykselle koherenssia, ja toimivat osana normien tulkintaa.57 

                                                 
53 Mäenpää 2008: 62. 
54 Tolonen 2003: 39–40; ks. myös Tuori (2000): 196. 
55 Tolonen: 2003: 45. 
56 Tuori (2000): 197. 
57 Tuori (2000): 198. 



   27 

Kuvio 2:ssa oikeusperiaatteet eivät ole muun sääntelyn yläpuolella vaan erillään, mutta 

yhteydessä edellä kuvatulla tavalla. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

 

 

 

Kuvio 2. Oikeusperiaatteet ja normit. 

 

Normihierarkialla tarkoitetaan oikeustieteessä hierarkkista järjestystä, joka määrittelee 

erilaisten oikeusnormien sitovuuden. Hierarkiassa alempiasteinen normi ei voi olla risti-

riidassa ylemmän normin kanssa. Mikäli normien välillä on tällainen ristiriita, tulee hie-

rarkiassa ylempi normi noudatettavaksi. Tämä normihierarkian tuoma vaikutus on kir-

jattu suomena perustuslakiin.58 Hallinto-oikeudellisten periaatteiden tapauksessa voi-

massaolon peruste on selkeä ja vahva: hallinto-oikeudelliset periaatteet on erikseen 

mainittu hallintolaissa (HL 6§), ja näin ollen niiden voimassaolo on kiistaton. 

 

Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on 

noudatettava tarkoin lakia. (PL 2.3§). 

 

Oikeusperiaatteiden asettaminen toisiinsa nähden hierarkkiseen järjestykseen ei ole ylei-

sellä tasolla mahdollista. Sen sijaan jossain yksittäisessä tapauksessa voimme ottaa kan-

taa siihen, mikä oikeusperiaate sai tapauksessa suurimman painoarvon ja miksi.59 Oi-

                                                 
58 Mäenpää 2008: 63. 
59 Tolonen 2003: 133. 

Oikeusperiaatteet 

Perustuslaki 

Laki 

Asetus 

Kokoaa 

yhteen 
Koheesio 

& Tulkinta 



   28 

keusperiaatteiden välisestä yleisestä hierarkiasta ei ole nähdäkseni mielekästä puhua, 

vaan kananotot tulee aina peilata johonkin yksittäistapaukseen. Tätä kautta voidaan 

myös tunnistaa yhteyksiä eri oikeusperiaatteiden välillä. Oikeusperiaatteiden välisiä yh-

teyksiä käsittelen tarkemmin luvussa 3.9. 

 

 

3.3. Hallinto-oikeudellisten periaatteiden suhde hyvään hallintoon 

 

Hyvän hallinnon käsite mainitaan hallintolain tarkoitussäädöksessä. 

 

”Tämän lain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeustur-

vaa hallintoasioissa. Lain tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen 

laatua ja tuloksellisuutta.” (HL 1§.) 

 

Hyvän hallinnon käsitteellä on useita merkityksiä, ja se on käsitteenä varsin laaja. Hy-

vän hallinnon katsotaan kattavan joukon ideaaleja, jotka kuvaavat millaista hyvän hal-

linnon tulisi olla, ja mihin hallintotoiminnassa tulee aktiivisesti pyrkiä. Mäenpään tiivis-

tää hyvän hallinnon ideaalit kolmeen päänäkökulmaan: management-, governance- ja 

good administration-näkökulmaan. Management-näkökulmassa on kysymys erityisesti 

hallinnon tehokkuudesta ja tuloksellisuudesta, eli paino on resurssien järkevällä ja tu-

loksellisella käyttämisellä. Governance taas keskittyy hallinnon eettisyyteen ja luotetta-

vuuteen. Governance-näkökulmassa oleellista on hallinnon lahjomattomuus, objektiivi-

suus ja hallinnon toimiminen yleisön luottamuksen arvoisesti. Good administration –

näkökulman kaksi puolta ovat virkamiehen velvollisuus noudattaa hyvän hallinnon pe-

riaatteita, ja toisaalta yksityisen oikeus saada hyvää hallintoa.60 

 

Hallinto-oikeudelliset periaatteet sijoittuvat hallintolain toiseen lukuun, jossa on määri-

telty viranomaistoiminnan laadulliset vähimmäisvaatimukset. Muita vähimmäisvaati-

muksia on HL 7§-10§ mainitut palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuus, neuvonta, 

hyvän kielenkäytön vaatimus ja viranomaisten yhteistyö. Nämä ovat kuitenkin ainoas-

taan vähimmäisvaatimuksia, ja mikään ei estä viranomaista ylittämästä niitä. 61 Ottaen 

huomioon sen, että hallinto-oikeudelliset periaatteet on sijoitettu nimenomaan hallinto-

                                                 
60 Mäenpää 2008: 56–58. 
61 Niemivuo, Matti, Marietta Keravuori-Rusanen, Kirsi Kuusikko 2010: 119. 



   29 

lakiin, ja HL 1§:ssä mainitun lain tarkoituksen, on selvää, että hallinto-oikeudelliset pe-

riaatteet ovat yhdessä hallintolain muiden pykälien kanssa tarkoitettu turvaamaan ni-

menomaan hyvää hallintoa. Tällä tavoin tulkittuna hallinto-oikeudelliset periaatteet ei-

vät ole mikään erillinen entiteetti vaan osa sitä sääntelyä, joka pyrkii turvaamaan hyvän 

hallinnon. 

 

Periaatteet kokoavat yhteen useiden eri sääntöjen lähtökohtia, ja oikeusperiaatteita voi-

daankin pitää tietynlaisina yleistyksinä vallitsevan oikeuden lähtökohdista.62 Tämän va-

lossa hallinto-oikeudelliset periaatteet ilmentävät julkisen hallinnon sääntelyn lähtökoh-

tia, joita siis ovat yhdenvertaisuus, objektiivisuus, tarkoitussidonnaisuus, suhteellisuus 

ja luottamuksensuoja. (HL 6§). 

 

 

3.4. Yhdenvertaisuusperiaate 

 

Yhdenvertaisuusperiaate on yksi keskeisimmistä hallinto-oikeudellisista periaatteista 

Suomen oikeusjärjestyksessä. Yhdenvertaisuusperiaatteena tunnettu oikeusperiaate 

mainitaan Suomen lainsäädännössä muun muassa perustuslaissa ja hallintolaissa. Yh-

denvertaisuusperiaate on esiintynyt lainsäädännössämme verrattain kauan. Yhdenvertai-

suus onkin mainittu jo vuoden 1919 Hallitusmuodon 5§:ssä. 

 

”Suomen kansalaiset ovat yhdenvertaiset lain edessä.” (HM 5§.) 

 

Nykyisin yhdenvertaisuusperiaate mainitaan Suomen perustuslain toisessa luvussa, jos-

sa on pykälittäin käyty läpi eri perusoikeudet. 

 

” Ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. 

 

Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, 

iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vam-

maisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.” (PL 6§.) 

 

                                                 
62 Tuori (2000): 198. 



   30 

Yhdenvertaisuusperiaate siis näyttäytyy Suomen oikeusjärjestyksessä sekä perustuslais-

sa säädettynä perusoikeutena että hallintolaissa hallinto-oikeudellisena periaatteena, jota 

sovelletaan kaikessa hallintotoiminnassa. Hallintolain yhdenvertaisuuden vaatimus on 

perustuslain yhdenvertaisuuskirjausta hallintotoiminnassa täsmentävä säädös. Hallinto-

lain lisäksi ainakin yhdenvertaisuuslaki ja tasa-arvolaki täsmentävät perustuslain yleistä 

yhdenvertaisuussäädöstä.63 

 

Yhdenvertaisuusperiaate hallinto-oikeudellisena periaatteena on mainittu Hallintolaissa 

muiden hallinto-oikeudellisten periaatteiden yhteydessä käyttämällä termiä ”tasapuoli-

nen”. Hallintolain yhdenvertaisuusperiaatteen muotoilu siis eroaa jonkin verran perus-

tuslain vastaavasta, mutta kyseessä on selvästi pohjimmiltaan sama periaate. 

 

”Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä 

toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomai-

sen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämää-

rään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja 

odotuksia.” (HL 6§.) 

 

Vaikka yhdenvertaisuusperiaate koskee myös lainsäätäjää, eikä pelkästään soveltajaa, se 

ei kuitenkaan sido lainsäätäjän lainsäädäntövaltaa täysin. Perustuslakivaliokunnan linjan 

mukaan lainsäätäjä voi säätää yhteiskunnan kehityksen kannalta tarpeellisia lakeja, 

vaikka ne eivät täysin täyttäisikään yhdenvertaisuusperiaatteen vaatimuksia. Tämä liik-

kumavara nimenomaan mahdollistaa sen, että lainsäätäjä voi edistää tosiasiallista yh-

denvertaisuutta lainsäädännöllä yhdenvertaisuusperiaatteen estämättä. Lainsäätäjän tu-

lee ottaa huomioon olosuhteet lakia säätäessään, ja näin ollen ihmisiä voidaan myös 

kohdella eri tavoin, jos näitä ihmisiä koskevat vallitsevat olosuhteet ovat erilaisia.64 Täs-

tä on esimerkkinä PeVL 3/1991, jossa valiokunta ottaa kantaa hallituksen esitykseen 

terveyskeskusmaksukokeilusta. 

 

”Valiokunta on vakiintuneessa käytännössään katsonut tämän perustuslain säännöksen 

sinänsä sitovan myös lainsäätäjää. Säännöksestä ei kuitenkaan voijohtua tiukkoja rajoja 

lainsäätäjän harkinnalle (PeVL 12/1990 vp), eikä säännös siten lähtökohtaisesti muodos-

tu esteeksi kulloisenkin yhteiskuntakehityksen kannalta välttämättömänä tai tarkoituk-

                                                 
63 Mäenpää 2013: 147–148. 
64 Ojanen & Scheinin (2011): 232–233. 



   31 

senmukaisena pidettävälle sääntelylle, vaikka sääntely saattaisi kansalaisia keskenään 

erilaiseen asemaan.”65 

 

3.4.1. Yhdenvertaisuusperiaatteen merkityksestä 

 

Yhdenvertaisuusperiaatteen merkitystä suomalaisessa oikeusjärjestyksessä ei voi koros-

taa liikkaa. Voidaan nähdäkseni sanoa, että yhdenvertaisuusperiaate kuuluu oleellisena 

osana suomalaisen oikeusvaltion olemukseen. Tätä tukee se, että yhdenvertaisuusperiaa-

te on ollut mukana suomen perustuslaissa, ja perustuslakia vastaavissa erillisissä laeissa 

jo vuodesta 1919.66 Yhdenvertaisuutta pidetään myös oikeuskirjallisuudessa perustava-

nalaatuisena periaatteena, ja esimerkiksi Kulla toteaa, että oikeusjärjestyksemme raken-

tuu yhdenvertaisuuden idean varaan67. Laajemmassa tarkastelussa myös paljastuu, että 

yhdenvertaisuusperiaate ei ole ainoastaan Suomessa oikeusvaltion yksi peruspilareista, 

vaan yhdenvertaisuuden vaatimus on tunnustettu kansainvälisesti erilaisissa julistuksissa 

ja sopimuksissa, kuten YK:n ihmisoikeusjulistuksessa. 

 

”Kaikki ihmiset syntyvät vapaina ja tasavertaisina arvoltaan ja oikeuksiltaan. 

Heille on annettu järki ja omatunto, ja heidän on toimittava toisiaan kohtaan vel-

jeyden hengessä.” (Ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus, 1. artikla) 

 

Yhdenvertaisuusperiaate ei ole jäänyt ainoastaan valtiota ja valtion viranomaisia koske-

vaksi ohjenuoraksi vaan se on saanut merkitystä kansalaisyhteiskunnassa ja erityisesti 

julkisessa keskustelussa, jossa esiintyy usein puheenvuoroja yhdenvertaisuuden eri osa-

alueiden puolesta. Voidaan nähdäkseni todeta, että ajatus yhdenvertaisuudesta on kiin-

teä osa suomalaista yhteiskuntaa, ja näin ollen yhdenvertaisuus näkyy muillakin elämän 

osa-alueilla kuin oikeustieteessä, hallinnossa ja lainkäytössä. 

 

Yhdenvertaisuusperiaatteen suuresta merkityksestä kertoo myös se, että Merikosken 

mukaan yhdenvertaisuusperiaate on luonteeltaan niin perustavanlaatuinen, että se olisi 

voimassa vaikka sitä ei olisi laissa erikseen mainittu68. On merkillepantavaa, että Meri-

koski näyttää nostavan yhdenvertaisuusperiaatteen omassa ajattelussaan tietyllä tapaa 

                                                 
65 PeVL 3/1991 vp  s. 1. 
66 Merikoski 1968: 77. 
67 Kulla 2012: 95. 
68 Merikoski 1968: 76. 



   32 

esiin muiden periaatteiden joukosta. Yhdenvertaisuus näyttääkin saavan oikeuskirjalli-

suudessa keskeisemmän aseman, kuin muut oikeusperiaatteet. 

 

3.4.2. Yhdenvertaisuusperiaate hallinto-oikeudellisena periaatteena 

 

Yhdenvertaisuusperiaatteella tarkoitetaan hallinnon asiakkaiden tasapuolista ja kohte-

lua. Yhdenvertaisuusperiaatteen ydin on siinä, että eri ihmisiä on kohdeltava samankal-

taisissa tilanteissa samalla tavalla.69 

 

Yhdenvertaisuuden käsitteen ymmärtämistä auttaa sen pilkkominen pienempiin osateki-

jöihin, sillä yhdenvertaisuus on käsitteenä varsin lavea, ja pitää sisältää monia eri osate-

kijöitä. Heikki Kulla esittelee artikkelissaan Yhdenvertaisuuden osapuista jaottelun, jos-

sa yhdenvertaisuus on jaettu seitsemään eri osatekijään: 1) Muodollinen yhdenvertai-

suus 2) Suhteellinen yhdenvertaisuus 3) Moraalinen yhdenvertaisuus 4) Tosiasiallinen 

yhdenvertaisuus 5) Oikeudellinen yhdenvertaisuus 6) Samankaltaisuusvertailu 7) Puo-

lueettomuusvaatimus.70 Kommentoin seuraavaksi Kullan esittämää jaottelua ja eri osa-

tekijöiden merkitystä yhdenvertaisuusperiaatteen osina. 

 

Muodollisella yhdenvertaisuudella tarkoitetaan Kullan jaottelussa periaatetta, jonka mu-

kaan ”samanlaisia on kohdeltava samalla tavalla”. Muodollinen yhdenvertaisuus on siis 

vaatimus siitä, että ennalta määrättyä joukkoa A kohdeltava samalla tavalla, mutta jouk-

koa B voidaan kohdella eri tavalla. Oleellista on se, että joukon jäsenten kohtelu on sa-

manlaista. Muodollinen yhdenvertaisuus ei vielä itsessään ota kantaa siihen, mitä näille 

joukon jäsenille tehdään, vaan ainoastaan vaatii toimimaan jokaisen joukon jäsenen 

kohdalla samalla tavalla.71 

 

Suhteellisella yhdenvertaisuudella tarkoitetaan etujen ja rasitusten suhteuttamista jo-

honkin henkilön ominaisuuteen tai muuhun henkilöön liittyvään mitattavaan asiaan. 

Suhteellinen yhdenvertaisuus voi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että päätettäessä jonkin ta-

loudellisen edun suuruutta, otetaan huomioon henkilön tulotaso. Tällä tavoin muilta 

                                                 
69 Kulla 2012: 95. 
70 Kulla 2004: ks. Kullan artikkelin alalukujaottelu. 
71 Kulla 2004: 104–105. 



   33 

osin samankaltaiset henkilöt, joiden tulotaso eroaa toisistaan, voivat saada erisuuruisen 

taloudellisen edun, ja silti tätä kohtelua voidaan kutsua yhdenvertaiseksi.72 

 

Moraalinen yhdenvertaisuus pitää sisällään ajatuksen siitä, että ihmiset ovat pohjimmil-

taan samanarvoisia, ja heitä tulee näin ollen myös kohdella samanlaisella kunnioituksel-

la riippumatta henkilöstä. Moraalista yhdenvertaisuutta voidaan pitää eräänlaisena yh-

denvertaisuuden perustasona, josta juontuu muut yhdenvertaisuuden osatekijät.73 

 

Tosiasiallinen yhdenvertaisuus on eräänlainen yhdenvertaisuuden ideaalitaso, jonka 

saavuttamista käytännön tasolla pidetään mahdottomana. Yhdenvertaisuutta kohti kui-

tenkin pyritään pääsemään esimerkiksi resurssien jakamisella mahdollisimman tasa-

arvoisesti, ja näin ollen takaamaan mahdollisuuksien tasa-arvo, eli että jokaisella olisi 

samanlainen lähtötaso esimerkiksi koulutuksessa.74 

 

Oikeudellisella yhdenvertaisuudella tarkoitetaan pohjimmiltaan moraalista yhdenvertai-

suutta. Oikeudellinen yhdenvertaisuus liittyy kiinteästi moderniin yhteiskuntaan, jossa 

kaikilla on lain edessä samat oikeudet, ja kaikki ovat näin lain edessä yhdenvertaisia. 

Oikeudellisen yhdenvertaisuuden vastaisista käytännöistä voidaan mainita ainakin nyt jo 

kumotut säätyerioikeudet sekä muunlaiset privilegiot. Oikeudellinen yhdenvertaisuus 

näkyy myös oikeudellisissa menettelyissä erilaisina määräaikoina.75 

 

Yhdenvertaisuuden arviointiin liittyy kiinteästi samankaltaisuusarviointi, eli arvio siitä 

ovatko kaksi eri tapausta niin samankaltaisia, että niitä tulee käsitellä samalla tavalla. 

Samankaltaisuus ei kuitenkaan tarkoita identtisyyttä, sillä on luonnollista, että hallin-

nossa käsiteltävät asiat ovat useimmiten joiltain ominaisuuksiltaan erilaisia, eikä niitä 

näin ollen voi pitää identtisinä.76 

 

Puolueettomuus on tässä jaottelussa yhdenvertaisuusperiaatteen viimeinen osatekijä. 

Käsittelen sitä tarkemmin luvussa 3.5., sillä sen lisäksi, että puolueettomuus on yksi yh-

                                                 
72 Kulla 2004: 105–106. 
73 Kulla 2004: 106. 
74 Kulla 2004: 106.  
75 Kulla 2004: 107–108. 
76 Kulla 2004: 111–112. 



   34 

denvertaisuuden osatekijöistä, puolueettomuusvaatimus tunnetaan myös omana oikeus-

periaatteenaan, johon liittyy omanlaisiaan erityispiirteitä. 

 

Toisen henkilön erilainen kohtelu samankaltaisessa tilanteessa mielivaltaisesti ei ole 

yhdenvertaisuusperiaatteen mukaista. Periaatteeseen katsotaankin kuuluvaksi myös mie-

livallan kielto. Tämä ei kuitenkaan estä erilaista kohtelua yksittäisessä tapauksessa, 

kunhan tämän voi perustella objektiivisesti.77 

 

 

3.5. Objektiviteettiperiaate 

 

Objektiviteettiperiaate, eli toiselta nimeltään puolueettomuusperiaate turvaa hallintopää-

tösten asiallisuuden ja puolueettomuuden. Objektiviteettiperiaatteen mukaan julkisessa 

toiminnassa päätöstä tehtäessä tulee sulkea pois kaikki epäasialliset vaikuttimet, sekä 

keskittyä varsinaiseen käsillä olevaan asiaan, ja tehdä ratkaisu asiallisin perustein.78 Täl-

lä tarkoitetaan sitä, että käsiteltävä asia, esimerkiksi viranhaltijan päätös tulee tehdä asi-

allisin perustein, eikä sen mukaan, mitä mieltä virkamies on asianosaisista, joihin päätös 

vaikuttaa. 

 

Tarvittaessa päätöksen puolueettomuus voidaan turvata jääväämällä itsensä päätöksen-

teosta79. Virkamiehen esteellisyyttä säädellään hallintolaissa, jossa on myös määritelty 

suhteet, joiden perusteella virkamies on esteellinen käsittelemään asiaa. 

 

”Virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, 

jos hän on esteellinen.” (HL 27§) 

 

Hallintolain sanamuoto on ehdoton eikä jätä tulkinnanvaraa, virkamies on esteellinen 

riippumatta siitä pystyisikö hän ratkaisemaan asian objektiivisesti vai ei.80 

 

                                                 
77 Niemivuo ym. 2010: 127 
78 Kulla 2012: 102; Laakso, Seppo, Outi Suviranta, Veijo Tarukannel 2006: 327. 
79 Hautamäki 2004: 77–78. 
80 Mäenpää 2008: 145. 



   35 

Objektiivisesti toimiessaan virkamies sulkee päätöksenteosta sen kaltaiset vaikuttimet, 

kuin henkilökohtainen ystävyys, viha ja oma etu.81 Periaatteen sisältöä kuvataan ajatuk-

sella toisesta huolellisesta virkamiehestä. Päätös on tämän ajatusmallin mukaan tehty 

objektiivisin perustein, jos voidaan ajatella toisen huolellisen virkamiehen päätyneen 

samaan ratkaisuun. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että käsillä olevaan ongelmaan on vain 

yksi ratkaisu, vaan ratkaisuja voi olla useita, mutta kuitenkin tehty ratkaisu on näiden 

joukossa.82  

 

 

3.6. Tarkoitussidonnaisuuden periaate 

 

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaan viranomainen voi käyttää toimivaltaansa 

ainoastaan sellaisiin tarkoituksiin, jotka mainitaan laissa83. Lainsäädännössä tarkoitussi-

donnaisuus mainitaan hallintolain 6§:ssä toteamalla, että ”Viranomaisen on -- käytettävä 

toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.” (HL 6§). 

 

Tarkoitussidonnaisuuden periaate tuli mukaan suomalaiseen oikeudenkäyttöön 1950-

luvulla, jolloin periaatetta sovellettiin eräissä tuomioistuinratkaisuissa. Oikeudellisessa 

tutkimuksessa puolestaan tarkoitussidonnaisuuden periaate näkyi ensimmäistä kertaa 

Veli Merikosken teoksessa Vapaa harkinta hallinnossa, jossa Merikoski puhuu myös 

vallan väärinkäytöstä. Periaate ei kuitenkaan tullut Suomen oikeusjärjestelmään min-

kään suuren kohun saattelemana vaan se esiteltiin verrattain tavanomaisessa korkeim-

man hallinto-oikeuden ratkaisussa (KHO 12.9.1952 T 4175). Kyseistä ratkaisua ei edes 

julkaistu vuosikirjaratkaisuna, joten sitä ei silloin pidetty mitenkään poikkeuksellisen 

merkittävänä.84 

 

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen sisältöä voidaan selventää seuraavanlaisella esi-

merkillä: Poliisilla on tietyin pakkokeinolaissa ja poliisilaissa mainituin edellytyksin 

oikeus ottaa kiinni henkilö (PkL 2:1§ ja PoliisiL 2:1§). Mikäli poliisi käyttää tätä toimi-

                                                 
81 Merikoski 1968: 68. 
82 Merikoski 1968: 68–69. 
83 Kulla 2012: 99. 
84 Mäenpää 2008: 71. 



   36 

valtaansa siten, että ottaa kiinni jonkun ainoastaan siitä syystä ettei henkilökohtaisista 

syistä pidä tästä henkilöstä, on poliisi rikkonut (muun muassa) tarkoitussidonnaisuuden 

periaatetta. HL 6§:n valossa voidaan sanoa, että edellä mainitussa tapauksessa poliisi ei 

käyttänyt toimivaltaansa lain mukaan hyväksyttävään tarkoitukseen, ja näin ollen rikkoi 

tarkoitussidonnaisuuden periaatetta. 

 

Käytännön tasolla tarkoitussidonnaisuuden periaatteen toteutumisessa on muutamia on-

gelmia, jotka ansaitsevat maininnan. Ensinnäkin on vaikeaa yksiselitteisesti määritellä, 

mikä on jonkin hallintoviranomaisen toimivallan oikean käyttötarkoituksen rajat. Jois-

sain laeissa, kuten hallintolaissa ja etuostolaissa, on erikseen ilmaistu erillisellä pykäläl-

lä lain tarkoitus. Tällaisessa tapauksessa voidaan kyseistä tarkoitussäännöstä apuna 

käyttäen määritellä toimivallan käytön hyväksyttävät tarkoitukset. Laki, johon toimival-

ta pohjautuu, ei kuitenkaan välttämättä ilmaise suoraan toimivallan käytön hyväksyttä-

viä tarkoituksia.85 Tällöin hyväksyttävän tarkoituksen määrittämisessä tulee turvautua 

esimerkiksi lain esitöihin. Esitöissä on nimittäin tyypillisesti kerrottu perustelut ja taus-

tat yksittäisille säädöksille ja ne sisältävät muutakin lain tulkinnan kannalta relevanttia 

tietoa.86 

 

3.6.1. Tarkoitussidonnaisuus ja vallan väärinkäyttö 

 

Tarkoitussidonnaisuuden periaate on läheisessä yhteydessä vallan väärinkäytön käsit-

teeseen. Vallan väärinkäytöllä tarkoitetaan tointa, jossa hallintoviranomainen tekee pää-

töksen tai muun toimen, johon tällä sinällään on laissa säädetty oikeus, mutta joka teh-

dään väärien tarkoitusperien motivoimana.87 On kuitenkin huomattava, että puhun tässä 

vallan väärinkäytöstä yleisessä muodossa, enkä suoraan viittaa rikoslaissa oleviin virka-

vallan väärinkäytön kriminalisoiviin pykäliin. 

 

Vertailemalla aikaisempaa mielivaltaisesti toimivasta poliisista ja vallan väärinkäytön 

määritelmää ja HL 6§:n sanamuotoa, voidaan havaita, että vallan väärinkäytön määri-

telmä on paljolti yhtenevä tarkoitussidonnaisuuden periaatteen rikkomisen kanssa. Tar-

                                                 
85 Mäenpää 2008: 72. 
86 Husa ym. 2008: 49. 
87 Merikoski 1968: 58–59. 



   37 

koitussidonnaisuuden periaatteesta voidaankin kutsua myös vallan väärinkäytön kiel-

loksi88. 

 

3.6.2. Päätösten perusteluista 

 

Päätösten tarkoituksenmukaisuutta voidaan tarkastella perehtymällä päätöksen peruste-

luihin. Hallintolaki vaatii päätösten perustelemista, mikä takaa sen, että päätöksen lop-

putulokseen vaikuttavia seikkoja voidaan arvioida ja tarvittaessa valittaa päätöksestä, 

mikäli sen katsotaan olevan virheellinen. 

  

”Päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset 

ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.” (HL 45§.) 

 

 

Päätöksen perustelut tulevat erityisen tarkastelun kohteeksi siinä vaiheessa, kun päätök-

sestä valitetaan. Onkin oleellista, että perustelut on laadittu huolella, jotta tarkoitussi-

donnaisuuden toteutumisen jälkikäteinen kontrolli hallintotuomioistuimessa on mahdol-

lista.89  

 

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen noudattamisen valvonnassa on kuitenkin haasteel-

lista selvittää täydellä varmuudella, mitä tarkoitusperiä päätöksellä tavoitellaan. Päätök-

sen perustelujen pitäisi sisältää ne perusteet, joiden nojalla ratkaisuun on päädytty, mut-

ta on mahdollista, että päätökseen ei tosiasiallisesti ole kirjattu kaikkia vaikuttimia, tai 

perusteluja on päätöksen teon jälkeen muokattu sellaisiksi, että päätös saadaan näyttä-

mään asianmukaiselta. Tällaisia perusteluja voidaan kutsua fasaadilegitimaatioksi90, 

jossa päätös saadaan ikään kuin näyttämään asianmukaiselta, vaikka se ei todellisuudes-

sa sitä ole.91 En näe mitään syytä, miksi tämä ongelma rajoittuisi pelkästään varsinaisten 

päätösten perusteluun. Siksi onkin syytä tarkastella myös tuomioistuimessa esitettyjä 

argumentteja kriittisesti. 

 

                                                 
88 Mäenpää 2008: 71 
89 Laakso ym. 2006: 342. 
90 Fasaadilegitimaatio –termi on käännös tanskankielisestä termistä fasadlegitimation, jota Laakson 

(1990) mukaan on käyttänyt tanskalainen oikeustieteilijä Alf Ross 
91 Laakso 1990: 237–238. 



   38 

Yhteenvetona voidaan todeta, että johtuen mahdollisesta lainsäädännön epämääräisyy-

destä lain hyväksyttävän käyttötarkoituksen määrittelyssä, ja mahdollisista puutteista 

päätöksen perusteluissa, on tarkoitussidonnaisuuden periaatteen toteutumista tarkastel-

taessa syytä käyttää tarkkaa harkintaa. Katson, että erityisesti oikeustapauksia tutkittaes-

sa on syytä kiinnittää huomiota viranomaisen esittämiin tarkoitusperiin liittyviin argu-

mentteihin. 

 

 

3.7. Suhteellisuusperiaate 

 

Suhteellisuusperiaatteella tarkoitetaan sitä, että viranomaisen tulee punnita tekemiensä 

toimenpiteiden voimakkuus ja ankaruus sen mukaan mikä on tavoiteltavan intressin tär-

keys.92 Suhteellisuusperiaatteella on tärkeä merkitys erityisesti silloin, kun punnitaan 

rikkomuksen ja siitä seuraavan rangaistuksen suhdetta tai viranomaisen reaktiota rik-

komukseen93. Kysymys on siis siitä, että viranomaisen ei tule käyttää käsillä olevaan 

asiaan nähden liian ankaria keinoja. Suhteellisuus on käsitteenä paljolti samansisältöi-

nen sekä yleis- että oikeuskielessä. Molemmissa viitataan kahden (tai useamman) asian 

väliseen tasapainoiseen suhteeseen94. Suhteellisuusperiaatetta hallinto-oikeudellisena 

periaatteena säädellään hallintolaissa, mutta suhteellisuusperiaate näkyy myös suoraan 

esimerkiksi poliisilaissa (PoliisiL 1:3). 95 

 

3.7.1. Suhteellisuusperiaatteen osatekijät 

 

Suhteellisuusperiaate voidaan jakaa selkeyden vuoksi ainakin neljään eri osatekijään. 

Seuraava kuvio pyrkii selventämään ja erittelemään suhteellisuusperiaatteen osatekijöi-

tä, ja se mukailee Olli Mäenpään kirjassaan Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet käyt-

tämää jaottelua suhteellisuusperiaatetta käsittelevän luvun yhteydessä. 

 

 

                                                 
92 Merikoski 1968: 75. 
93 Kulla 2012: 104 ja Merikoski 1968: 75. 
94 Kulla 2012: 104. 
95 Kulla 2012: 104. 



   39 

 

 

 

 

 

Suhteellisuusperiaate 

Kohtuus (kohtuut-

tomuuden kielto) 

Oikeasuhtaisuus Asianmukaisuus ja 

tehokkuus 

Tarpeellisuus ja 

välttämättömyys 

 

Kuvio 3. Suhteellisuusperiaatteen osatekijät (Mäenpää 2008: 74 mukaillen). 

 

Oikeasuhtaisuudella tarkoitetaan, että viranomaisten toimien tulee olla oikeassa suhtees-

sa tavoiteltavaan päämäärään nähden, ja toimenpiteiden ankaruus tulee suhteuttaa käsi-

teltävän asian laatuun. Asianmukaisuus ja tehokkuus korostavat sitä, että valittujen kei-

nojen tulee sopia käsillä olevan asian ratkaisuun. Tarpeellisuus ja välttämättömyys liit-

tyy puolestaan siihen, että valittujen keinojen tulee olla tarpeellisia ja välttämättömiä 

juuri käsillä olevan asian ratkaisuun.96 

 

3.7.2. Kohtuudesta 

 

Vaikka erillisen kohtuusperiaatteen tarpeellisuutta on kirjallisuudessa pohdittu, katso-

taan kohtuuden vaatimuksen, tai käänteisesti ilmaistuna kohtuuttomuuden kiellon, ole-

van ainoastaan suhteellisuusperiaatteen yksi osa.97 Kohtuus ilmenee yksityisoikeudessa 

erityisesti sopimusoikeuden alalla. Sopimusoikeus mahdollistaa nimittäin kohtuuttoman 

sopimusehdon sovittelun jälkikäteen. Kohtuuttoman sopimusehdon sovittelusta sääde-

tään oikeustoimilain 36§:ssä.98 Sopimuksen kohtuuttomuutta arvioidaan ottamalla huo-

mioon muun muassa sopijaosapuolten asema, oikeustoimen sisältö ja muut seikat, jotka 

asiaan vaikuttavat. Kohtuuttomuutta siis arvioidaan kokonaisuutena, ja perimmäisenä 

pyrkimyksenä on tehdä sopimuksesta tasapuolinen molemmille.99 Sovittelussa ei siis ole 

                                                 
96 Mäenpää 2008: 74. 
97 Kulla 2012: 105. 
98 Saarnilehto 2009: 169. 
99 Saarnilehto 2009: 171. 



   40 

kyse kirjoittamattomasta oikeudesta, vaan tässä yhteydessä kohtuuttomuuden kielto il-

menee konkreettisena säädöksenä, jolla sopijaosapuolelle kohtuuton asiantila pyritään 

poistamaan. Toinen esimerkki kohtuusharkinnan merkittävästä vaikutuksesta yksityi-

seen on mahdollisuus jättää rikos tuomitsematta kohtuusperusteella. Näin voidaan me-

netellä, mikäli säännönmukaisesta rangaistuksesta muodostuisi tekoon ja olosuhteisiin 

nähden kohtuuton.100 

 

Kuten voimme edellä mainituista esimerkeistä havaita, kohtuuden käsite esiintyy Suo-

men oikeusjärjestelmässä lukuisissa eri yhteyksissä. Edellä mainitut esimerkit olivat 

vasta pintaraapaisu siihen, miten laajasta oikeudellisesta ilmiöstä on kysymys. Sen li-

säksi, että kohtuus sisältyy suhteellisuusperiaatteeseen ja on sitä kautta osa hallinto-

oikeudellisia periaatteita, kohtuuttomuus mainitaan myös muissa laeissa ja sitä sovelle-

taan useilla eri oikeudenaloilla. 

 

 

3.8. Luottamuksensuojaperiaate 

 

Oli kyse sitten rakennuslupa-asiasta, eläkepäätöksestä tai virkaan ottamisesta, hallinnon 

asiakas odottaa, että viranomaisen toiminta on laillista ja sisällöllisesti oikeaa. Sama pä-

tee tilanteeseen, jossa verovelvollinen menee kysymään verovirastosta neuvoa verotuk-

seen liittyvässä asiassa. Oli kyse siis hallintopäätöksestä tai pelkästään neuvonnasta, 

asiakkaan on voitavaa luottaa viranomaisen toimintaan ja sanaan. Toisaalta myös viran-

omaisella on oikeus luottaa siihen, että asiakas ei johda viranomaista harhaan, tai anna 

hänelle väärää tietoa. Voidaan mielestäni sanoa, että hallinto perustuu molemminpuoli-

seen luottamukseen asiakkaan ja viranomaisen välillä. Tämä osapuolten välien luotta-

mus ei kuitenkaan rakennu pelkästään oletusten ja odotusten varaan vaan siitä on ole-

massa formaalia säätelyä, joka määrittelee tarkemmin osapuolen välistä suhdetta. Oi-

keustieteessä ja lainsäädännössä tunnetaan erityinen luottamuksensuojaperiaate, joka 

tarjoaa oikeusperiaatteen tasolla suojaa hallinnon asiakkaalle. Hallintolaissa säädetään 

luottamuksensuojaperiaatteesta seuraavalla tavalla. 

 

                                                 
100 Tapani & Tolvanen 2011: 178–179. 



   41 

”Niiden [viranomaisten toimien] on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oi-

keutettuja odotuksia.” (HL 6§.) 

 

Luottamuksensuoja tuli suomalaiseen oikeustieteelliseen keskusteluun 90-luvun alku-

puolella. Kirjoitettuun lakiin luottamuksensuoja päätyi vuonna 2004, jolloin tuli voi-

maan hallintolaki, jossa periaate on ensimmäisen kerran yleisessä muodossaan kirjoitet-

tu osaksi voimassaolevaa lainsäädäntöä.101 Luottamuksensuojaperiaatteen keskeisimmät 

osatekijät ovat perusteltujen odotusten suoja, taannehtivien päätösten kielto.102 

 

Luottamuksensuoja ilmenee erityisesti päätösten pysyvyyden vaatimuksessa, jota ylei-

semmin kutsutaan oikeusvarmuudeksi.  Oikeusvarmuus edellyttää, että viranomainen ei 

muuta päätöstään muuta kuin laissa mainituin perustein.103 Lähtökohta siis on se, että 

päätökset pysyvät alkuperäisessä muodossaan, ja niiden muuttaminen on poikkeus pää-

säännöstä. Hallintopäätöksen korjaamisesta säädetään hallintolain kahdeksannessa lu-

vussa, mutta siihen ei ole tässä yhteydessä tarpeellista paneutua tarkemmin. 

 

Luottamuksensuojaperiaate on varsin nuori periaate oikeusperiaatteiden joukossa, ja se 

esiintyi yleisenä oikeusperiaatteena lainsäädännössä ensimmäisen kerran hallintolais-

sa104. Verotusmenettelylaissa on myös pykälä, joka asiallisesti tarkoittaa luottamuksen-

suojan antamista hallinnon asiakkaalle. VML 26.2§ nimittäin takaa, että verotus pysyy 

yhtenäisenä samalle verovelvolliselle ja verovelvollisen on voitava luottaa verottajan 

neuvoihin105. 

 

Luottamuksensuoja ei ole kuitenkaan siinä mielessä ehdoton, että päätökset pysyisivät 

aina tilanteesta riippumatta, ja viranomainen ei voisi muuttaa lainvastaiseksi paljastu-

nutta toimintaansa oikeusvarmuuden nimissä. Luottamuksensuoja suojaakin ainoastaan 

vilpittömässä mielessä toimivaa.106 Mikäli näin ei olisi, voisi se mahdollistaa esimerkik-

si perusteettoman edun saamisen antamalla viranomaiselle väärää tai vääristeltyä tietoa. 

                                                 
101 Koillinen 2012: 73, 76. 
102 Mäenpää 2008: 76. 
103 Kulla 2012: 285. 
104 Mäenpää 2008: 76; Kulla 2012:107; HE 72/2002 vp s 55–56. 
105 Mäenpää 2013: 165. 
106 Mäenpää 2008: 78. 



   42 

Sen lisäksi vilpillisen toiminnan hyväksyminen johtaisi siihen, että oikeusvarmuuden 

nimissä tällaista saavutettua etua ei voitaisi enää peruuttaa. 

 

Luottamuksensuojan luonteeseen kuuluu myös se, ettei luottamuksensuojaa voi saada, 

jos viranomaisen päätös on lainvastainen. Mikäli siis yksityinen saa viranomaisen lain-

vastaisen menettelyn johdosta perusteetonta etua, tämä ei vielä takaa yksityiselle luot-

tamuksensuojaa ja päätökselle pysyvyyttä. Asiaan ei vaikuta myöskään se, mikäli viran-

omaisen lainvastaisesta menettelystä on muodostunut jo pysyvä linja, ja tätä linjaa on 

noudatettu useissa aikaisemmissakin päätöksissä. Tämä johtuu siitä, että perustuslain 

mukaan viranomaisten toiminnan tulee perustua lakiin, ja näin ollen viranomainen ei voi 

jatkaa lainvastaista toimintaansa rikkomatta laillisuusperiaatetta. 107 

 

 

3.9. Hallinto-oikeudellisten periaatteiden linkittyminen 

 

Hallinto-oikeudellisia periaatteita on ongelmallista jakaa viiteen selvärajaiseen oikeus-

periaatteeseen. Hallinto-oikeudellisten periaatteiden rajat tulisi ennemminkin nähdä häi-

lyvärajaisina, ja siten, että periaatteet osittain peittävät toisiaan.108 Oikeusperiaatteiden 

osittainen päällekkäisyys voidaan osoittaa varsin yksinkertaisen esimerkin avulla. 

 

Objektiviteettiperiaatteen ja yhdenvertaisuusperiaatteen voidaan varsinkin nähdä täy-

dentävän tietyissä tapauksissa toisiaan. Siinä, missä objektiviteettiperiaate vaatii perus-

tamaan päätökset objektiivisesti havaittaviin seikkoihin, yhdenvertaisuusperiaate vaatii 

vertaamaan hallintoasiaa muihin samankaltaisiin asioihin. Objektiviteetiiperiaatteeseen 

kuuluu oleellisena osana ajatusmalli, jonka mukaan kuka tahansa huolellisesti päätöksen 

tekevä virkamies voisi päätyä samaan lopputulokseen hallintoasiassa. Tätä täydentää 

yhdenvertaisuusperiaate jonka mukaan samanlaisissa asioissa tulee ihmisiä kohdella 

samalla tavalla.109 Näin ollen sellaisissa tapauksissa, jossa eri ihmisiä on kohdeltu sa-

massa asiassa eri tavalla esimerkiksi epäasiallisen suosimisen muodossa, rikotaan sekä 

yhdenvertaisuusperiaatetta että objektiviteettiperiaatetta. Voidaan todeta, että toinen 

                                                 
107 Mäenpää 2008: 78. 
108 Merikoski 1968: 87. 
109 Merikoski 1968: 87, 68-69. 



   43 

huolellinen virkamies olisi tullut asiassa eri ratkaisuun, ja vaatimusta samankaltaiseen 

kohteluun on rikottu. Näin ollen molempia periaatteita on rikottu. Tarkoitussidonnai-

suuden periaatteen ytimenä on kielto ryhtyä toimenpiteisiin, jotka positiivisen oikeuden 

kannalta näyttävät laillisilta, mutta joilla pyritään edistämään vieraita tarkoitusperiä. 

Edellä mainitussa esimerkissä viranomainen on voinut tehdä virkatoimen, joka kyllä on 

sinänsä laillinen ja kuuluu hänen toimivaltaansa, mutta sillä on edistetty jotain sellaista 

tarkoitusta (esimerkiksi ystävän etu), että sitä ei voida pitää tarkoitussidonnaisuuden 

periaatteen näkökulmasta hyväksyttävänä110. Edellä mainitusta esimerkistä voidaan ha-

vaita, että yhteen hallintoasiaan voi helposti kytkeytyä useita oikeusperiaatteita, jotka 

kyllä koskevat samaa asiaa, mutta lähestyvät sitä eri kulmista. 

 

                                                 
110 Merikoski 1968: 58. 



   44 

4. ETUOSTO-OIKEUS JA HALLINTO-OIKEUDELLISET PERIAATTEET 

 

4.1. Vapaa ja sidottu harkinta etuosto-oikeuden käytössä 

 

Kunnan käyttäessä etuosto-oikeutta, liikutaan oikeustieteellisessä mielessä vapaan ja 

sidotun hallinnon välimaastossa. Voidaan ensinnäkin todeta, että etuosto on sidottua 

hallintoa niiltä osin, kun sen käytön perusteista tai varsinaisen etuoston menettelystä 

säädetään etuostolaissa. Tämä käy ilmi jo hallinnon lainalaisuuden periaatteesta, jonka 

mukaan kaiken julkisen hallinnon on perustuttava lakiin111.  Tällöin viranomainen toi-

mii sen mukaan, miten viranomaista sitova säädös, tässä tapauksessa EOL, määrää vi-

ranomaisen toimimaan. Yksi sidotun hallinnon selkeimmistä tunnusmerkeistä onkin, 

että viranomainen toimii jonkin tunnustetun kirjoitetun tai kirjoittamattoman oikeusoh-

jeen mukaan, ja tämä oikeusohje selkeästi kertoo, miten käsiteltävän asian kanssa on 

toimittava.112 Etuoston käyttöön vaikuttaa myös hallintolaki oikeusperiaatteineen, mikä 

myös ilmentää sidottua hallintoa, sillä hallinnon tulee toimia näiden oikeusperiaatteiden 

asettamien reunaehtojen mukaisesti.113 

 

Toisaalta etuoston käyttöön liittyy myös vapaata harkintaa. Vapaa harkinta ei ole siinä 

mielessä vapaata, ettei sitä sido mitkään oikeudelliset reunaehdot, ja ratkaisu jäisi täysin 

viranomaisen mielivallan ilmentymäksi. Vapaa harkinta sen sijaan merkitsee sellaista 

harkintaa, jossa viranomainen valitsee käytettävissä olevista vaihtoehdoista sopivimman 

tai tarkoituksenmukaisimman. Vapaata harkintaa onkin kutsuttu myös tarkoituksenmu-

kaisuusharkinnaksi.114 Vapaaseen harkintaan liittyy kuitenkin rajoitteita, joita vapaalla 

harkinnalla ei tule ylittää. Tällaisia rajoitteita ovat nimenomaan hallinto-oikeudelliset 

periaatteet, jotka ohjaavat vapaata harkintaa, ja näin ollen tulevat sovellettaviksi myös 

etuoston käytössä silloin, kun siihen liittyy vapaata harkintaa.115 

 

Vapaa harkinta ilmenee etuosto-oikeudessa esimerkiksi sitä kautta, kun kunnan maapo-

litiikkaa lähdetään toteuttamaan, ja punnitaan erilaisia keinoja maapolitiikan toteutta-

                                                 
111 Laakso ym. 2006: 303. 
112 Merikoski 1968: 37. 
113 Laakso ym. 2006: 313. 
114 Merikoski 1968: 2–3. 
115 Merikoski 1968: 87. 



   45 

miseksi. Etuostoon ryhdyttäessä kyse on vapaasta harkinnasta, jossa viranomainen arvi-

oi kunnan maapolitiikan toteuttamiseen käytettävissä olevia välineitä, sekä kunnan 

maapoliittisia tarpeita, ja päättää käyttää etuostoa. Kunnan tarpeita tulisi myös kuitenkin 

peilata hallinto-oikeudellisten periaatteiden kautta, ja varmistua ettei toimenpide ole 

esimerkiksi kohtuuton. Näin toisaalta myös varmistutaan siitä, ettei etuostopäätös myö-

hemmin kumoudu hallintotuomioistuimessa. Vapaata harkintaa on siis sekin, kun etuos-

ton käyttöön ylipäätään ryhdytään. Laki ei velvoita kuntaa käyttämään etuostoa, vaikka 

sellaiseen olisi mahdollisuus, ja se voisi hyödyttää kunnan maapolitiikan toteuttamista. 

 

”Etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista 

sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.” (EOL 1.3§.) 

 

Lain sanamuodosta havaitaan, että kysymyksessä ei ole viranomaista velvoittava normi, 

vaan EOL 1.3§ ainoastaan luo viranomaiselle oikeuden käyttää julkista valtaa mainit-

tuun tarkoitukseen. Tyypillisesti tällaiset normit, jotka eivät velvoita vallankäyttöön si-

sältävät ilmauksia kuten: viranomainen voi, viranomaisella on oikeus tai viranomaisella 

on valta. Sen sijaan mainittuun normiin ei liity velvoitetta toimia.116 

 

Hallintotoiminnan jako vapaaseen ja sidottuun harkintaan (nykyisin puhutaan oikeus- ja 

tarkoituksenmukaisuusharkinnasta) ei kuitenkaan ole täysin ongelmaton.117 Suoravii-

vainen jako vapaaseen ja sidottuun harkintaan on jo Merikosken mielestä vaikeaa.118 On 

myös tärkeää muistaa, että hallinto-oikeudelliset periaatteet eivät liity pelkästään vapaa-

seen tai sidottuun harkintaan, vaan ne on otettava huomioon kummassakin harkinnan 

muodossa.119 

 

 

4.2. Yhdenvertaisuusperiaate etuosto-oikeudessa 

 

                                                 
116 Laakso ym. 2006: 311. 
117 Mäenpää 1992: 145. 
118 Merikoski 1968: 8. 
119 Tuori (2001): 74. 



   46 

Yhdenvertaisuus etuosto-oikeudessa käsittää kolme eri näkökulmaa: kuntien välinen 

yhdenvertaisuus, myyjän ja etuostoa käyttävän kunnan välinen yhdenvertaisuus ja 

maanomistajien välinen yhdenvertaisuus. 

 

4.2.1. Kuntien välinen yhdenvertaisuus 

 

Kunnan käyttäessä etuosto-oikeutta, sillä tulee olla EOL 1.3§ mukainen hyväksyttävä 

syy etuoston käyttöön. Tähän tarkoitusmääreeseen on kuitenkin EOL:ssä säädetty poik-

keus pääkaupunkiseudun kuntia varten. Pääkaupunkiseudun kunnilla on myös oma sää-

döksensä etuostettavan kiinteistön minimipinta-alasta. 

 

”Sen estämättä, mitä 3 momentissa säädetään, Helsingin, Espoon, Kauniaisten ja 

Vantaan kaupungilla on etuosto-oikeus kaupungissa sijaitsevan kiinteistön kau-

passa.” (EOL 1.4§.) 

 

”Sen estämättä mitä 1 momentin 1 kohdassa on säädetty, Helsingin, Espoon, 

Kauniaisten ja Vantaan kaupungilla on etuosto-oikeus, jos kiinteistön tai kiinteis-

töjen yhteinen pinta-ala on enemmän kuin 3 000 neliömetriä.” (EOL 5.4§.) 

 

Kuntien yhdenvertaisuuden kannalta EOL 1.4§ luo selvän poikkeaman pääsääntöön, ja 

näyttäisi pelkän lain sanamuodon perustella muuttavan etuoston käytön edellytyksiä 

huomattavasti. EOL 1.3§ on yhdessä 5§ ja 6§ pykälän kanssa keskeinen etuoston käyt-

töä rajoittava ja ohjaava oikeusnormi. Sen lisäksi, että luetellut viisi kuntaa voivat käyt-

tää etuostoa ilman tarkoitusrajoitetta, niillä oikeus käyttää etuosto huomattavasti pie-

nempiin kiinteistöihin. Muodollisen yhdenvertaisuuden näkökulmasta voidaan todeta, 

ettei kaikkia Suomen kuntia kohdella samalla tavalla etuostolain säädöksissä. 

 

Hallituksen esityksessä laiksi etuostolain muuttamisesta (HE 191/1992 vp) etuostolakiin 

esitettiin lisättäväksi pääkaupunkiseudun kuntia koskeva erityissäädös. Lakiesityksessä 

todetaan, että lain muutoksen tarkoituksena on muun muassa pääkaupunkiseudun kuntia 

koskevien, etuoston käyttöön liittyvien, epäkohtien korjaaminen.120 Hallitus voidaan siis 

tulkita pitäneen etuostolain tarkoitussäännöstä sellaisenaan sopimattomana pääkaupun-

kiseudun kuntien kannalta. Hallituksen mukaan pääkaupunkiseudun kunnat ovat esi-

                                                 
120 HE 191/1992 vp s. 1 



   47 

merkiksi tulkinneet etuostolakia siten, että yhdyskuntarakentamisen suunnitelmien täy-

tyy olla kaavan tasolla, että etuostoa voidaan käyttää. Hallitus myös toteaa, että ottaen 

huomioon pääkaupunkiseudun kuntien rakennusmaatilanteen kokonaisuudessa, etuosto 

on aina tarkoituksenmukainen. Hallituksen esityksen mukaan erivapaussäännös ei 

myöskään asiallisesti laajenna etuoston alaa.121 Hallitus siis katsoo, että EOL:n tarkoi-

tusvaatimus on pääkaupunkiseudun kuntien kohdalla aina täytetty, eikä hyväksyttävää 

tarkoitusta tarvitse erikseen osoittaa.  

 

Suhteellisen yhdenvertaisuuden näkökulmasta pääkaupunkiseudun kuntien erivapaus-

säännös ei nähdäkseni aiheuta ongelmia. Hallituksen esityksessä ilmaistu poikkeukselli-

nen tonttimaatilanne122 muuhun suomeen nähden oikeuttaa erilaisen kohtelun. Voidaan 

todeta, että pääkaupunkiseudun kuntien tilanne on niin erilainen, että etuoston tarkoitus-

säännön soveltaminen suoraan näihin ei ole tarkoituksenmukaista, ja se ainoastaan han-

kaloittaa etuosto-oikeuden sujuvaa käyttöä. Toisaalta EOL 1.4§:ssä otetaan ikään kuin 

ennakolta kantaa etuoston käytön hyväksyttävyyteen tuntematta erikseen jokaista yksit-

täistapausta. Toki lainsäädännössä ei pystytä ennakolta näkemään jokaista tapausta, 

mutta normaalisti tapauskohtainen harkinta etuoston sallittavuudesta on viime kädessä 

ollut tuomioistuimella, joka on punninnut etuostoa puoltavien seikkojen riittävyyden. 

Lain esitöiden perusteellä näyttäisi siltä, että intressi sujuvampaan etuosto-oikeuden 

käyttöön pääkaupunkiseudulla on ollut niin suuri, että etuostopäätöksiä ei ole haluttu 

altistaa valituksille ainakaan tarkoitusperusteella. 

 

Pääkaupunkiseudun kuntien erivapaus pinta-alarajoituksesta perustuu siihen, että pää-

kaupunkiseudun kuntien rakennusmaan määrä ja tonttien koko ei ole sellainen, että EOL 

5.1,1§ soveltuisi käytettäväksi. Pinta-alarajoitus on säädetty etuostolakiin alun perin es-

tämään etuoston käyttö tavanomaisiin omakotitalotontteihin. Tällaiset tonttikoot eivät 

kuitenkaan ole tyypillisiä pääkaupunkiseudulla.123 Vaikka erivapaus näyttää muodolli-

sen yhdenvertaisuuden kannalta kyseenalaiselta, pääkaupunkiseudun kuntien haasta-

vampi ympäristö rakennusmaan hankinnassa tekee erilaisen säännön tarpeelliseksi. Tä-

män lisäksi ottaen huomioon, mitä on luvussa 3.4. sanottu lainsäätäjän mahdollisuudesta 

                                                 
121 HE 121/1992 vp s. 1–2. 
122 HE 121/1992 vp s. 1–2. 
123 HE 98/1988 vp s. 5. 



   48 

poiketa tiukasta yhdenvertaisuustulkinnasta, pääkaupunkiseudun kuntien erivapaus ei 

aiheuta kuntien yhdenvertaisuuden kannalta ongelmia. 

 

4.2.2. Kaupan osapuolten yhdenvertaisuus 

 

Etuosto-oikeuteen liittyy pääkaupunkiseudun kuntien erivapauden lisäksi myös toinen 

merkittävä poikkeus. Kunnalla ei ole oikeutta käyttää etuostoa, jos kiinteistön ostajana 

on valtio. 

”Etuosto-oikeutta ei ole, milloin -- 3) ostajana on valtio, valtion liikelaitos tai 

muu valtion laitos…”  (EOL 5.1,3§.) 

 

Etuostolaki ei siis kohtele kaikkia kiinteistökaupan osapuolia samalla tavalla. Ennen 

vuonna 2005 tehtyä muutosta etuostolakiin, kunnilla ei ollut etuosto-oikeutta, jos myyjä 

tai ostaja oli valtio, valtion liikelaitos tai muu valtion laitos. Lakimuutoksessa kuitenkin 

sallittiin etuoston käyttö valtion ollessa kiinteistön myyjänä. Tätä perusteltiin hyvän yh-

dyskuntakehityksen edistämisellä ja yleisellä edulla. Etuoston käyttö ei kuitenkaan edel-

leenkään tullut sallituksi tilanteissa, joissa valtio on ostajana. Etuosto-oikeutta ei myös-

kään ole kiinteistökaupoissa, joissa valtio on myyjänä, ja eduskunta on erikseen päätök-

sellään nimennyt, kenelle kiinteistö myydään. Samaten etuoston ulkopuolelle jätettiin 

sellaiset yhtiöt, joihin valtiolla on määräysvalta sekä valtion rahastot ja julkisoikeudel-

lista tehtävää hoitavat säätiöt.124 

 

Yhdenvertaisuusperiaatteen näkökulmasta valtio ja yksityinen asetetaan etuostossa eri-

laiseen asemaan. Siinä, missä kaupan osapuolten ollessa yksityisiä henkilöitä, etuostoa 

rajoittaa EOL:n yleiset rajoitukset, valtion tapauksessa nämä eivät tule arvioitaviksi 

koska etuosto-oikeutta ei alun perinkään ole. Syy sille, miksi etuostoa ei voida käyttää 

tapauksissa, joissa eduskunta on nimennyt luovutuksen saajan, liittyy perustuslain tul-

kintaan. 

 

”Valtion kiinteää omaisuutta voidaan luovuttaa vain eduskunnan suostumuksella 

tai sen mukaan kuin lailla säädetään.” (PL 92.2§.) 

 

                                                 
124 HE 24/2005 vp s. 3. 



   49 

Etuoston käytön katsotaan olevan mahdotonta tässä tapauksessa, koska sen katsottaisiin 

olevan ristiriidassa eduskunnan perustuslain nojalla tekemän päätöksen kanssa. 125 

 

Kiinteistökaupan ostajaosapuolen ollessa valtio, kiinteistökauppa yksinkertaistuu siltä 

kannalta, että etuostomahdollisuuden puuttuessa, ei ole tarpeellista etukäteen hankkia 

ennakkopäätöstä etuoston käytöstä, koska etuosto-oikeutta ei ylipäätään ole. Ennakko-

päätöksen hankinta on toki muutenkin vapaaehtoista, mutta etuostoprosessi joka tapauk-

sessa yksinkertaistuu ainakin tältä osin. 

 

On mielestäni perusteltua todeta, että edellä kuvatuissa poikkeuksissa etuoston käyt-

töön, ei niinkään ole kysymys yksityisen ja valtion välisestä yhdenvertaisuudesta, kuin 

kunnan ja valtion välisestä yhdenvertaisuudesta. Suomen valtion korkeimpana vallan-

käyttäjänä eduskunta voi perustuslain nojalla myydä omaisuutta haluamalleen taholle, ja 

kunnan päätösvalta asettuu tässä hierarkiassa alemmalle tasolle. Se, että valtiota käsitel-

lään kaupan osapuolena eri tavoin, kuin yksityistä, johtuukin pohjimmiltaan voimassa 

olevasta valtiojärjestyksestä, jossa ylin valta on eduskunnalla. 

 

Sellaista oikeuskäytäntöä, jossa kunta olisi käyttänyt etuosto-oikeutta suosiakseen jotain 

tiettyä yksityistä tahoa, ei ainakaan tämän tutkimuksen kirjoittaja löytäyt yhtä tapausta 

enempää. 

 

Tapauksessa A oli myynyt kiinteistön osakeyhtiölle A, josta hän itse omisti kol-

masosan. Ikaalisten kunta käytti kauppaan etuosto-oikeutta. Oikeudenkäynnissä 

kävi ilmi, että kunta oli sopinut toisen osakeyhtiön (B) kanssa luovuttavansa etu-

ostetun kiinteistön tälle yhtiölle. Osakeyhtiöt A ja B olivat kilpailijoita. KHO:n 

mukaan kunta oli käyttänyt etuostoa etuostolaille vieraassa tarkoituksessa, ja pää-

tös kumottiin EOL 6§ perusteella kohtuuttomana.126 

 

Vaikka oikeuskäsittelyssä ei otettu tähän tapaukseen kantaa yhdenvertaisuusnäkökul-

masta, niin pidän silti ilmeisenä, että tässä on rikottu myös yhdenvertaisuusperiaatetta. 

Kunta on selkeästi suosinut yhtä yhtiötä toisen kilpailevan yhtiön kustannuksella, mitä 

ei voida missään nimessä pitää yhdenvertaisena kohteluna. 

 

                                                 
125 HE 24/2005 vp s. 5. 
126 KHO 1991 A 38. 



   50 

4.3. Objektiviteettiperiaate etuosto-oikeudessa 

 

Objektiviteettiperiaate vaikuttaa etuosto-oikeuteen erityisesti hallintolain esteellisyys-

säännösten kautta. Nämä säännökset tulevat hallintolaista, jonka soveltamisalaan HL 

2.2§:n mukaan etuoston käyttökin kuuluu. Hallintolaki kuitenkin vaikuttaa kaikkeen 

viranomaistoimintaan (HL 2§), joten tämä ei sinänsä ole mikään etuoston erityispiirre. 

 

Nähdäkseni etuosto-oikeuden käytössä objektiviteettiperiaate vaikuttaa oikeastaan jo 

ennen kuin etuostoon ylipäätään ryhdytään. Kuten totesin kohdassa 4.1 Vapaa ja sidottu 

hallinto etuosto-oikeuden käytössä, etuostoon liittyy vahvasti vapaata harkintaa. Pelkäs-

tään se, että etuostoon ryhdytään, on joko kaupunginhallituksen tai sen valtuuttaman 

viranhaltijan käyttämän vapaan harkinnan tulosta. Harkittaessa sopivaa keinoa maan-

hankintaan kunnan maapolitiikan toteuttamiseksi, kunnan tulee harkita asiaa objektiivis-

ten perustelujen kautta. Objektiiviteettiperiaatteen vastainen peruste etuostoon voisi olla 

esimerkiksi kunnanhallituksen jäsenten halu tehdä haittaa kiinteistön ostajalle. Sen li-

säksi, että tämä räikeästi rikkoo EOL 1.3§:a, ja sitä kautta tarkoitussidonnaisuusperiaa-

tetta, tällainen menettely osoittaisi myös, ettei etuoston käyttöä ole perusteltu objektiivi-

sin kriteerein. 

 

Objektiviteettiperiaatteen ja etuosto-oikeuden välisen suhteen määrittelyssä pidän tär-

keimpänä toisen huolellisen virkamiehen ajatusta. On siis kysyttävä, olisiko toinen huo-

lellinen virkamies voinut päästä samaan ratkaisuun etuostopäätöksessä. Tässä pohdin-

nassa otetaan huomioon erityisesti etuoston ja tarkoitussidonnaisuuden suhdetta käsitte-

levässä luvussa mainitut etuoston käytön hyväksyttävät tarkoitukset, ja niitä tukevat pe-

rusteet, kuten kaavoituksen ja erilaiset maankäytön suunnitelmat, sekä muuten etuosto-

lain vaatimien kriteerien täyttyminen. Objektiviteettiperiaatetta ei ole rikottu, jos vas-

taus edelliseen kysymykseen on: toinen virkamies olisi voinut tehdä saaman päätöksen. 

Vastaavasti objektiviteettiperiaatetta on todennäköisesti rikottu jos vastaus on kieltävä. 

 

 

4.4. Tarkoitussidonnaisuuden periaate 

 



   51 

Tutkittaessa tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vaikutusta kunnan etuosto-oikeuden 

käyttöön, etuostolaki ilmaisee säädöksen tasolla ne hyväksyttävät tarkoitukset, joiden 

perusteella etuosto-oikeutta voidaan käyttää. 

 

”Etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista 

sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.” (EOL 1.3§.) 

 

Etuostolain sanamuodon ollessa näin selvä, muodostuu tutkimuksen kohteeksi yhdys-

kuntarakentamisen sekä virkistys- ja suojelutarkoituksen käsitteiden sisällöt. Voidaan 

todeta, että etuostolain tarkoitussäännös on selkeä, mutta varsinainen soveltaminen yk-

sittäistapauksiin jää vielä hämärän peittoon. Sekä yhdyskuntarakentaminen että virkis-

tys- ja suojelutarkoitus ovat termeinä niin laveita, että ne vaativat lisäselvittämistä. 

 

Varsinainen etuosto-oikeuden luova säännös on kuitenkin EOL 1.1§, jossa kunta saa 

oikeuden käyttää etuosto-oikeutta kiinteistökaupassa. 

 

”Kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa.” (EOL 

1.1§) 

 

EOL 1.1§ mukaan etuosto-oikeus koskee nimenomaan kiinteistön kauppaa, eikä muun-

laisia saantoja127. Tällaisia etuosto-oikeuden ulkopuolelle jääviä toimia ovat esimerkiksi 

kiinteistönvaihto ja kiinteistön lahjoitus. On tärkeää myös havaita, että kauppa tarkoittaa 

myös muunlaista kiinteistökauppa, kuin sellaista, jossa vastikkeena on raha. Tarkoitus-

sidonnaisuuden periaatteen kannalta tällä on suuri merkitys, sillä sen lisäksi mitä EOL 

1.3:ssa sanotaan lain tarkoituksesta, laki on tarkoitettu sovellettavaksi nimenomaan kiin-

teistön kauppaan. Kaupan määritelmään kuuluu rahallisen vastikkeen kaupan lisäksi 

myös apportti. Apportilla tarkoitetaan osakeyhtiön osakkeiden hankinnasta suoritettavaa 

vastiketta, joka on jotain muuta kuin rahaa, mutta jolla on kuitenkin yhtiölle rahallinen 

arvo128. 

 

Tapauksessa Osuuskunta A oli luovuttanut perustettavalle Osakeyhtiölle B apporttina 

21 300 000 markan arvoisen kiinteistön 6.3.1991 allekirjoitetulla perustamiskirjalla. Yh-

tiö B oli hakenut kiinteistölle lainhuutoa 8.8.1991. Kiinteistötuomari määräsi korotetun 

                                                 
127 HE 180/1975 II vp. s. 2. 
128 Immonen, Raimo & Risto nuolimaa 2012: 27. 



   52 

leimaveron, koska lainhuutoa ei ollut haettu ajoissa. B:n mukaan määräaika lainhuudon 

hakemiselle alkaa vasta, kun määräaika etuosto-oikeuden