Samuli Ylisalo Yhdenvertaisuusperiaate julkishallinnon sähköisissä asiointipalveluissa haavoittuvien väestöryhmien kannalta Vaasa 2024 Johtamisen yksikkö Julkisoikeuden pro gradu -tutkielma Hallintotieteiden maisteriohjelma 2 VAASAN YLIOPISTO Johtamisen yksikkö Tekijä: Samuli Ylisalo Tutkielman nimi: Yhdenvertaisuusperiaate julkishallinnon sähköisissä asiointipalve- luissa haavoittuvien väestöryhmien kannalta Tutkinto: Hallintotieteiden maisteri Oppiaine: Julkisoikeus Työn ohjaaja: Kristian Siikavirta Valmistumisvuosi: 2024 Sivumäärä: 92 TIIVISTELMÄ: Julkishallintoa koskeva kasvava sääntelyn määrä ilmentää palvelujensa digitalisoitumisen vaikut- tavan kansalaisten oikeuksiin. Useat julkishallinnon palvelut on digitalisoitu, mikä edellyttää hal- linnon asiakkaita käyttämään sähköistä asiointipalvelua asioidakseen viranomaisessa. Tähän vai- kuttaa se, mihin väestöryhmään tai väestöryhmiin he kuuluvat. Väestöryhmistä haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden, kuten lasten, ikääntyneiden ja vammaisten, yhdenvertaisuus on otettava huomioon muihin sähköisten asiointipalvelujen käyttäjäryhmiin nähden Suomen pe- rustuslain (731/1999) yhdenvertaisuussäännöksen ja myös hallintolain (434/2003) yhdenvertai- suuden oikeusperiaatteen nojalla. Tämä oikeusdogmaattinen tutkielma käsittelee sitä, mitä vaatimuksia perustuslain ja hallintolain mukainen yhdenvertaisuusperiaate asettaa julkishallinnon sähköisille asiointipalveluille haavoit- tuvassa asemassa olevien väestöryhmien kannalta. Tutkielmassa määritellään perustuslain yh- denvertaisuusperiaate ja hallintolain hyvän hallinnon periaatteisiin sisältyvä yhdenvertaisuuspe- riaate sekä haavoittuvassa asemassa olevat väestöryhmät. Tämän lisäksi tutkielmassa tarkastel- laan julkishallinnon sähköisiä asiointipalveluja ja niihin liittyviä osakokonaisuuksia, kuten käyt- töliittymää, sähköistä allekirjoitusta, sähköistä tunnistamista ja tietoturvallisuutta, sekä niille asetettuja lakisääteisiä vaatimuksia hallinnon asiakkaan kannalta. Perustuslain ja hallintolain ohella muita tutkielmassa tarkasteltavia säädöksiä ovat muun mu- assa laki digitaalisten palvelujen tarjoamisesta (306/2019), laki sähköisestä asioinnista viran- omaistoiminnassa (13/2003), yhdenvertaisuuslaki (1325/2014) ja kielilaki (423/2000). Kansalli- sen sääntelyn lisäksi myös Euroopan unionin ja kansainvälisen sääntelyn, kuten Yhdistyneiden kansakuntien vammaisyleissopimuksen (27/2016), osalta on asetettu vaatimuksia yhdenvertai- suuden toteutumiselle julkishallinnon sähköisissä asiointipalveluissa haavoittuvassa asemassa olevien kannalta. Tutkimuksen tuloksena perustuslain ja hallintolain mukainen yhdenvertaisuusperiaate asettaa julkishallinnon sähköisille asiointipalveluille erityisesti saavutettavuuteen, esteettömyyteen ja kielellisiin oikeuksiin liittyviä vaatimuksia yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi haavoittuvassa asemassa oleville. Nämä vaatimukset ilmenevät esimerkiksi näkö- ja kuulovammaisten aisteja koskevien rajoitteiden sekä muuta kuin suomea tai ruotsia äidinkielenään puhuvien oikeuksien huomioon ottamisessa lailla erikseen määritellyissä tilanteissa. Useat laillisuusvalvojan ratkaisut kuvaavat sitä, että sähköistä asiointia koskevista viranomaisten riittämättömistä valmiuksista on aiheutunut ongelmia hallinnon asiakkaille. AVAINSANAT: haavoittuvat väestöryhmät, lainoppi, syrjimättömyys, sähköinen asiointi, säh- köiset palvelut, yhdenvertaisuus 3 Sisällys 1 Johdanto 5 1.1 Tutkimuksen lähtökohdat ja rakenne 7 1.2 Tutkimuksen metodi 10 1.3 Tutkimuksen aineisto 13 2 Yhdenvertaisuusperiaate ja haavoittuvassa asemassa olevat väestöryhmät 15 2.1 Yhdenvertaisuusperiaate perusoikeutena 18 2.2 Yhdenvertaisuusperiaate hyvän hallinnon oikeusperiaatteena 26 2.3 Haavoittuvassa asemassa olevat väestöryhmät 29 3 Sähköiset asiointipalvelut ja niille asetetut vaatimukset 35 3.1 Digitaaliset palvelut 38 3.2 Käyttöliittymä 44 3.3 Sähköinen allekirjoitus 51 3.4 Sähköinen tunnistaminen 52 3.5 Tietoturvallisuus 55 4 Sähköinen asiointi ja yhdenvertaisuusperiaate 58 4.1 Saavutettavuus ja esteettömyys 61 4.2 Kielelliset oikeudet 73 5 Yhteenveto ja johtopäätökset 79 Lähteet 84 4 Lyhenteet GDRP Yleinen tietosuoja-asetus (679/2016) EU Euroopan unioni HE Hallituksen esitys HL Hallintolaki (434/2003) HOL Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) JulkisuusL Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) KHO Korkein hallinto-oikeus KieliL Kielilaki (423/2000) KKO Korkein oikeus MAO Markkinaoikeus OEDC Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö PL Suomen perustuslaki (731/1999) YhdenvertL Yhdenvertaisuuslaki (1325/2014) YK Yhdistyneet kansakunnat 5 1 Johdanto On yleisesti tunnustettu, että Internet ja digitaaliteknologiat tuovat mukanaan perusta- vanlaatuisia muutoksia yhteiskunnalle, yrityksille ja yksilöille.1 Ajatus julkisen sektorin di- gitalisoinnista on nähty keinona tarjota vaikuttavampi ja kustannustehokkaampi ratkaisu vastaamaan väestön jatkuvasti kasvavia tarpeita. Sähköinen hallinto tehostaa julkisen sektorin sisäistä toimintaa ja palvelujen laatua sekä vahvistaa sen hallinnollisia proses- seja.2 Digitalisoituva julkishallinto on kuitenkin aktiivisen oikeuspoliittisen toiminnan ytimessä, ja sitä koskevasta lisääntyvästä sääntelystä voi havaita, että julkishallinnon digitalisaatiolla on merkittävä vaikutus kansalaisten oikeuksiin 3 . Yhteiskunnallinen keskustelu on kiihtynyt etenkin datavetoisten teknologioiden eksponentiaalisen kasvun myötä.4 Nopein digitalisaation tuoma muutos on havaittavissa oikeuden pintatasolla. Alustat sekä alustatalouden ja alustoille pohjautuvan julkisen hallinnon vastuut ovat Euroopan unionin sääntelyn kohteena EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa (EU) 2016/679 eli GDPR:ssä ja digitaalisten sisämarkkinoiden ohjelmassa. Monet laajaulotteiset kansalliset kehittämistoimenpiteet sekä säädökset ja EU:n digitaalisten sisämarkkinoiden ohjelman EU-oikeuden säädökset pohjautuvat ajatukseen julkisesta hallinnosta tietovarannoille ja ohjelmistoille perustuvana palvelualustana5. EU:ssa pyritään siihen, että jäsenvaltioiden keskeiset julkiset palvelut sekä hallinnolliset toimenpidemenettelyt ovat saatavilla myös verkossa, jotta hallinto voi saavuttaa kansa- laiset sekä yritykset ajasta ja paikasta riippumatta. Vapautta, oikeudenmukaisuutta ja suojelua korostavia eurooppalaisia arvoja ei tulisi laiminlyödä eikä ketään jättää oman 1 Larsson ja muut, 2020, s. 3, 318. 2 Euroopan komissio, 2016, s. 2. 3 Koulu ja muut, 2022, s. 3. 4 Koulu, 2018, s. 840. 5 Pöysti, 2018, s. 870. 6 onnensa nojaan maailman digitalisoitumisesta huolimatta. Lähtökohtaisesti kaikilla pi- täisi olla tietotaitoa käyttää päivittäisessä käytössä olevaa teknologiaa.6 Euroopan komission Suomea koskevan vuoden 2022 digitaalitalouden ja -yhteiskunnan indeksi -raportin mukaan Suomi on EU:n johtava maa useimpien sähköisen hallinnon in- dikaattoreilla mitattuna. Tätä selittää se, että Suomi on kulkenut nopeasti muuttuvan teknologian mukana sekä integroinut sitä tehokkaisiin ratkaisuihin kansalaisia, yrityksiä ja julkista sektoria varten. Suomen elpymis- ja palautumissuunnitelman keskiössä ovat olleet muun muassa julkiset digitaaliset palvelut, digitaaliset taidot ja talouden digitaali- nen muutos.7 OECD:n suositusten mukaisesti kansallisvaltioiden on sopeuduttava digitalisaation aset- tamiin uusiin olosuhteisiin pysyäkseen merkityksellisinä kansalaisille ja maailmalle8. CO- VID-19-pandemian myötä tehdyistä sulkutoimista katsotaan syntyneen digitalisaatiota kiihdyttävä vaikutus. Erityisesti eri maiden hallitukset ovat moninkertaistaneet ponniste- lunsa tehdä maansa julkisista palveluista digitaalisesti saatavia.9 Hallinnon asiakkaat koostuvat erilaisista väestöryhmistä, joilla voi olla keskenään hyvin erilaiset lähtökohdat käyttää julkishallinnon digitaalisia palveluja, kuten sähköisiä asiointipalveluja. Näihin väestöryhmiin kuuluvat muun muassa haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt, joiden yhdenvertaisuus on otettava huomioon muihin sähköisten asiointipalvelujen käyttäjäryhmiin nähden. 10 Yhdenvertaisuuden toteutumista sähköisissä asiointipalveluissa on tutkittu lähinnä hyvän hallinnon ja perusoikeuksien toteutumisen näkökulmasta. Tällaisia tutkimusteoksia ovat esimerkiksi Kyytsösen ja muiden teos Sosiaali- ja terveydenhuollon sähköinen asiointi 2020–2021: Väestön kokemukset. Sähköisestä hallinnosta viranomaisessa on tehty lukuisia pro gradu - 6 Euroopan komissio, 2016. 7 Euroopan komissio, 2022, s. 3–4. 8 Larsson ja muut, 2020, s. 341–342. 9 Verdin ja muut, 2023, s. 10. 10 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, 2022, s. 3—5. 7 tutkielmia ja väitöskirjoja. Perustuslakivaliokunnan sekä laillisuusvalvojien kannanotoissa on ilmennyt huolta digitalisaation laillisuusperustasta ja hyvästä hallinnosta 11 , jonka vuoksi yhdenvertaisuuden toteutumisen tutkiminen sähköisissä asiointipalveluissa on ajankohtaista ja tarpeellista. Haavoittuvassa asemassa olevien väestöryhmien oikeudellisista ongelmista on tehty niukasti tutkimusta 12 . Tällä perusteella haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden yhdenvertaisuuden toteutuminen sähköisissä asiointipalveluissa on tutkimisen arvoista. 1.1 Tutkimuksen lähtökohdat ja rakenne Tämä tutkielma käsittelee Suomen perustuslaissa (731/1999) ja hallintolaissa (434/2003) säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen toteumista julkishallinnon sähköisissä asiointipal- veluissa haavoittuvassa asemassa olevien väestöryhmien kannalta. Tutkimuskysymyk- sessä haetaan vastausta siihen, mitä vaatimuksia perustuslain ja hallintolain mukaista yhdenvertaisuusperiaatetta koskevat säännökset asettavat julkishallinnon sähköisille asi- ointipalveluille. Tutkimuskysymystä tarkentavat alakysymykset ovat seuraavat: 1. Mikä on yhdenvertaisuusperiaate suomalaisessa hallinnossa? 2. Keitä ovat heikoimmassa asemassa olevat väestöryhmät Suomessa? 3. Mitä ovat julkishallinnon sähköisille asiointipalveluille asetetut lakisääteiset tekniset vaatimukset hallinnon asiakkaan kannalta? Tutkielmassa tarkastellaan yhdenvertaisuusperiaatetta ja sähköisiä asiointipalveluja sel- vittäen niiden käyttöliittymiä koskevaa lainsäädäntöä erityisesti heikoimmassa asemassa olevien kansalaiskäyttäjien yhdenvertaisuuden toteutumisen näkökulmasta. Tässä tut- kielmassa julkishallinnon sähköisten asiointipalvelujen tarkastelu kohdistuu ainoastaan hallinnon ja yksilön väliseen suhteeseen tutkimuksen sisällön hallittavuuden vuoksi. 11 Koulu, 2022, s. 2. 12 Ervasti ja muut, 2022, s. 232—236. 8 Tarkastelussa ei näin ollen oteta huomioon julkishallinnon sisäisiä prosesseja, eikä myöskään yrityksiä tai muille yhteisöille tarjottavia palveluja. Tutkielmassa hyödynne- tään lainsäädäntöä, oikeuskäytäntöä, lain esitöitä ja oikeuskirjallisuutta sekä muuta tut- kimuskirjallisuutta. Kansallisen ja ylikansallisen sääntelyn osalta taustoitetaan soveltuvin osin edellytyksiä yhdenvertaisuuden toteutumiselle sähköisissä asiointipalveluissa. Johdannon jälkeen toisessa pääluvussa luodaan katsaus yhdenvertaisuusperiaatteeseen ja haavoittuvassa asemassa oleviin väestöryhmiin. Yhdenvertaisuusperiaatetta tarkastellessa pysytellään pääasiassa perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen ja hallintolain hyvän hallinnon vaatimuksiin sisältyvän yhdenvertaisuusoikeusperiaatteen ydinalueella. Omana alalukunaan käsitellään haavoittuvassa asemassa olevia väestöryhmiä. Kolmannessa pääluvussa käsitellään julkishallinnon sähköisiä asiointipalveluja ja niille asetettuja lakisääteisiä teknisiä vaatimuksia kiinnittäen huomiota pääasiassa digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain (306/2019) eli digipalvelulain ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain (13/2003) eli sähköisen asiointilain sääntelykehikkoon. Kyseisessä pääluvussa arvioidaan sähköisten asiointipalvelujen toimintaympäristöä painottaen digitaalisia palveluja ja sähköisten asiointipalvelujen käyttöliittymää. Soveltuvissa määrin huomioidaan myös lain asettamat vaatimukset sähköiselle allekirjoitukselle, sähköiselle tunnistamiselle ja tieturvallisuudelle. Neljännessä pääluvussa luodaan katsaus sähköisiin asiointipalveluihin perustuslaissa ja hallintolaissa säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen asettamien vaatimuksien osalta. Tältä osin arvioinnissa painottuvat keskeisesti saavutettavuus, esteettömyys ja kielelliset oikeudet. Kyseisessä pääluvussa tarkastellaan aiemmin mainittujen säädösten ohella muun muassa yhdenvertaisuuslakia (1325/2014) ja kielilakia (423/2000) aihepiirin kannalta tarpeellisesti. 9 Viimeisessä pääluvussa tehdään yhteenveto aiemmasta ja vastataan tutkimuskysymykseen sekä sen alakysymyksiin. Tämän lisäksi luvussa arvioidaan tutkimuskysymyksiin vastaamisen onnistumista. Tutkielman lopussa on listattuna lähdeluettelo kirjallisuudesta, Internet-lähteistä, laillisuusvalvojien ratkaisuista, virallislähteistä, kansallisesta oikeuskäytännöstä ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioista, mitä on hyödynnetty tutkimuksessa. Hallintotoiminnan ytimessä on yksityisen sekä viranomaisen välinen suhde, mutta suh- teen sisältö voi vaihdella merkittävästi. Viranomaispalvelun käyttäjä, hakija tai saaja on hallinnon asiakas.13 Viranomaisten digitaalista toimintaympäristöä on kutsuttu joko säh- köiseksi hallinnoksi tai digitaaliseksi hallinnoksi. Sillä tarkoitetaan hallinnon toimintojen digitalisointia, jossa viranomaisten toiminnan perustana on tietovarantojen ja niitä ope- roivien tietojärjestelmien käyttö.14 Käytännössä sähköinen hallinto voi edistää viran- omaisten toimintatapojen sekä toiminnan kehittymistä tietoyhteiskunnan edellyttä- mään ajantasaiseen suuntaan. Hyvän hallinnon periaatteiden noudattaminen on edelly- tys hyvän sähköisen hallinnon toteuttamiselle.15 Termiä ”sähköinen asiointi” ei ole tarkkarajaisesti määritelty lainsäädännössä, mutta sen sijaan tutkimuskirjallisuudessa sillä on tarkoitettu julkisen hallinnon palvelujen käyttämistä tieto- ja viestintätekniikkaa hyödyntäen. Käytännössä sähköinen asiointi tarkoittaa sähköistä viestintää viranomaisen kanssa sähköisiä tiedonsiirtomenetelmiä käyttäen siitä huolimatta onko kyse asian käsittelystä tai jostain muun tyyppisestä yhteydenpidosta. 16 Suppeammin sähköisellä asioinnilla tarkoitetaan yhteisöjen ja kansalaisten asiointia hallinnon kanssa tietoverkkoyhteyksiä hyödyntäen 17 . Valtiovarainministeriön asettaman Valtionhallinnon tieto- ja kyberturvallisuuden 13 Mäenpää, 2016, s. 103. 14 Voutilainen, 2023, s. 22. 15 Voutilainen, 2006, s. 2. 16 Voutilainen, 2023, s. 46. 17 Saarenpää & Riekkinen 2023, s. 93. 10 johtoryhmän (VAHTI) tietoturvasanastossa sähköisellä asioinnilla tarkoitetaan asioiden toimittamista sähköisten palvelujen kautta18. Käyttöliittymällä tarkoitetaan digitaalisen palvelun käyttötapaa ja tietojärjestelmän käyt- täjälle näkyvää osaa. Käyttöliittymiä tarkastelemalla on konkreettisella tasolla mahdol- lista havaita monia julkishallinnon digitalisaation vaikutuksia. Digitaalisen tietojärjestel- män käyttäminen edellyttää käyttöliittymää, jonka kautta muodostuu väylä julkisten pal- velujen käyttöön. Kansaneläkelaitoksen verkkosivut ovat esimerkki hallinnon käyttöliit- tymästä. Niin virkamies kuin kansalainen käyttävät julkishallinnon tietojärjestelmää, jonka vuoksi käyttöliittymällä on kaksi puolta, sillä käyttöliittymän asiointinäkymä on tyy- pillisesti erilainen asiakkaalle kuin viranomaiselle. Käyttöliittymän käytettävyydellä voi- daan tarkoittaa käyttöliittymän tehokkuutta ja helppokäyttöisyyttä käyttäjän näkökul- masta arvioituna esimerkiksi silloin, kun tarkastellaan asiointipalvelussa tehtyä toimen- pidettä. Käyttöliittymän saavutettavuudella voidaan puolestaan tarkoittaa saavutetta- vuutta eli esteettömyyttä digitaalisessa ympäristössä.19 1.2 Tutkimuksen metodi Metodia käyttäen on mahdollista hankkia tietoa sekä perustella hankitun tiedon merkitystä20. Metodista voidaan puhua myös tutkimusotteena tai lähestymistapana21. Minkään tietyn metodin noudattaminen ei vielä itsessään takaa hyvää tutkimusta tai asianmukaisia tuloksia 22 , mutta lainopin harjoittajan on kuitenkin noudatettava tieteellistä menetelmää23. Oikeustieteen metodi on tietynlainen näkökulma oikeuteen24. Ilman oikeuslähteitä ei ole oikeutta25. 18 VM, 2008. 19 Koulu ja muut, 2022, s. 3. 20 Häyhä, 1997, s. 24–26. 21 Jyränki, 1997, s. 74. 22 Kolehmainen, 2015, s. 336. 23 Kolehmainen, 2015, s. 6. 24 Aarnio, 1997, s. 35–36. 25 Aarnio, 2014, s. 209. 11 Tässä tutkielmassa käytetään lainopillista eli oikeusdogmaattisen, voimassa olevan oikeuden sisällön selvittävää metodia. Lainopin pyrkimyksenä on kuvata ja tulkita voimassa olevaa oikeutta sekä tämän myötä tehdä perusteltuja systematisointia ja tulkintaa koskevia suosituksia oikeudellisille päätöksentekijöille sekä kansalaisille. Lainopillista tutkimusta tehdessä tulisi ottaa huomioon kolme asiaa. Ensiksi tutkimuksessa pitää huomioida oikeuden erityinen sisäinen näkökulma. Toiseksi oikeus tulee ymmärtää järjestelmällisenä kokonaisuutena. Kolmanneksi tarkastelun täytyy kohdistua voimassa olevaan oikeuteen. Tavoitteena on saavuttaa oikeuden määräyksien tai sääntöjen mukaisen toiminnan tai ajattelun monitahoisuus, normatiivinen kompleksisuus. Tämän lisäksi on otettava huomioon erilaiset oikeuden vivahteet sen järjestelmällisessä kokonaisuudessa.26 Yksittäinen oikeussäännös tulee asettaa muista oikeussäännöistä koostuvaan kattavam- paan asiayhteyteen eli tulkintakontekstiin ennen kuin sitä on mahdollista tulkita. Tällöin pitää olla tiedossa oikeudenalakohtainen systeeminen kokonaisuus yksittäiselle sään- nökselle, mikä edellyttää tietämystä oikeussääntöjen välisistä suhteista. Oikeussääntöjen systematisointi on tällaisen tulkintatekstin ymmärtämistä.27 Systematisoinnilla järjeste- tään edelleen lain säännöksissä ilmaisunsa saanutta järjestelmää, ja se onkin mahdollista nähdä jatkeena lainsäätäjän systematisointityölle. Systematisointia ja tulkintasuosituksia voidaan soveltaa konkreettisissa ratkaisutilanteissa tarpeen mukaan.28 Oikeusperiaatteiden asema on vahvistunut oikeusnormien systematisoinnissa ja tulkin- nassa kansainvälisen oikeuden sekä EU-oikeuden kehityksen myötä. Oikeusperiaatteet toimivat yleisesti ottaen yhdistävinä ja kokoavina tekijöinä.29 Ne ovat tulkintaa ohjaavia normeja, joita voidaan noudattaa tulkintatilanteissa enemmän tai vähemmän sen perus- teella, millainen painoarvo niillä on. 30 Oikeusnormi on tulkinta siitä, mitä lain 26 Smits, 2015, s. 5, 8–9. 27 Siltala, 2001, s. 22–23. 28 Aarnio, 1978, s. 76. 29 Nykänen, 2014, s. 357. 30 Nykänen, 2019, s. 52. 12 sanamuodolla tarkoitetaan. Voidaan ajatella, että oikeus on kielellistä, ja kieli on aina epätäydellistä, minkä vuoksi laki on osaltaan tulkinnallista.31 Tulkinta on aina valintaa32. Tässä tutkielmassa käytetyn tutkimusmetodin tavoitteena on selvittää sekä tuottaa oi- keudesta järjestynyt ja ristiriidaton normikokonaisuus. Oikeuskirjallisuudessa digitaalisia asiointipalveluja on tarkasteltu osana useampaa eri tutkimusalaa, esimerkiksi hallinto-oikeutta, informaatio-oikeutta ja oikeusinformatiikkaa. Oikeusinformatiikan erityinen osa voidaan jakaa alakohtiin, joita ovat ICT-oikeus, infor- maatio-oikeus, oikeudellisen informaation tutkimus, tietojenkäsittely ja oikeudellinen tietojenkäsittely. Sen yleinen osa koostuu verkkoyhteiskunnassa lakimiehille vaadittujen ammatillisten edellytysten, uuden informaatioinfrastruktuurin ja siihen kuuluvan oikeu- dellisen informaation merkityksen sekä verkkoyhteiskunnan oikeudellistumisen ja kehi- tyksen tutkimisesta. Tavallisesti informaatio-oikeus on luokiteltu oikeusinformatiikan pii- riin, mutta toisinaan sitä on pidetty myös omana oikeudenalanaan. Joissain kirjallisuus- lähteissä ICT-oikeus sekä informaatio-oikeus on sijoitettu osaksi IT-oikeutta ja sähköinen asiointi puolestaan osaksi ICT-oikeutta. Tämän lisäksi sähköinen asiointi on toisinaan nähty osana oikeudellista tietojenkäsittelyä.33 Informaatio-oikeudessa tarkastellaan viestinnän sekä informaation oikeudellisia kysy- myksiä. Tätä oikeutta sovelletaan digitaaliseen asiointiin esimerkiksi tietoturvan, julki- suuden ja henkilötietojen suojan asiayhteyksissä. Informaatio-oikeus voidaan luokitella hallinto-oikeuden osa-alueeksi tarkastellessa rekisterien, viranomaisjulkisuuden ja infor- maatiohallinnon oikeudellisia kysymyksiä.34 31 Nykänen, 2019, s. 17. 32 Aarnio, 2014, s. 275. 33 Voutilainen, 2009 s. 15, 19, 38, 42; Saarenpää 2007a s. 15, 39–49, 101. 34 Neuvonen, 2013 s. 14–15. 13 1.3 Tutkimuksen aineisto Tässä tutkielmassa hyödynnetään olennaisesti Suomen perustuslakia, hallintolakia, digipalvelulakia ja sähköistä asiointilakia. Muita aihepiiriin liittyviä säädöksiä on huomioitu enemmän tai vähemmän niiden painoarvon perusteella tutkimuksen kysymyksenasettelun kannalta. Tällaisia säädöksiä ovat esimerkiksi yhdenvertaisuuslaki, kielilaki, laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista (617/2009) eli tunnistuslaki ja laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta eli julkisuuslaki (621/1999). Euroopan unionin direktiivit ovat jokseenkin perustana sähköiselle asioinnille Suomen kansallisessa sääntelyssä. Tämän vuoksi EU-oikeutta koskevia säännöksiä käsitellään muun muassa pehmeän sääntelyn (soft law) kannalta. Tällaista aineistoa ovat kansallisten sekä kansainvälisten järjestöjen suositukset eräänlaisena tavanomaisena oikeutena 35 . EU-oikeus ja kansainväliset sopimukset vaikuttavat yhdenvertaisuutta koskevaan lainsäädäntöön Suomessa. Yhdenvertaisuuden sekä tasa-arvon asema normina läpäisee koko oikeusjärjestyksen, joka kuvastaa sitä, että perustuslain, hallintolain ja yhdenvertaisuuslain lisäksi monissa muissakin laeissa on yhdenvertaisuuden edistämistä koskevia säännöksiä. Tällaista sään- telyä on havaittavissa muun muassa valtion virkamieslaissa (750/1994, 11 §), hyvinvoin- tialueen ja kunnan viranhaltijasta annetussa laissa (304/2003, 12 §), työsopimuslaissa (55/2001, 2:2), merimieslaissa (423/1978, 15a §), perusopetuslaissa (628/1998, 28 §), lukiolaissa (629/1998, 22 §), laissa ammatillisesta koulutuksesta (630/1998, 39 §), am- mattikorkeakoululaissa (351/2003, 28 §), laissa ammatillisesta opettajankoulutuksesta (356/2003, 9 §), avioliittolaissa (411/1987, 2 §) ja julkisista hankinnoista annettu laissa (348/2007, 3 §).36 Koska yhdenvertaisuuden tarkastelu painottuu tässä tutkielmassa pääosin perustuslaissa ja hallintolaissa säädettyyn yhdenvertaisuusperiaatteeseen, näitä edellä mainittuja lakeja ei käsitellä sen erityisemmin. 35 Nykänen, 2014, s. 361. 36 Hallberg ja muut 2000/2023, III.2., Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). 14 Tutkielman aihetta koskevia lain esitöitä ja kansallista sekä ylikansallista oikeuskäytäntöä on hyödynnetty tutkimuksen tueksi. Aihepiiriä koskeva keskeinen oikeuskäytäntö koostuu lähinnä Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista. Tutkielmassa hyödynnettäviä virallislähteitä ovat pääasiassa hallituksen esitykset, eri valiokuntien mietinnöt ja lausunnot sekä Euroopan komission tiedonannot. Soveltuvat laillisuusvalvojien ratkaisut ja tarkastukset on otettu myös huomioon tässä tutkielmassa. Oikeudellisessa tarkastelussa hyödynnetään oikeuskirjallisuutta, kuten hallinto-oikeuden perusteosta, Mäenpään Hallinto-oikeutta. Tutkielmassa yhdenvertaisuuden perusoikeuden kannalta keskeisin teos on Hallbergin ja muiden Perusoikeudet. Tutkimuksen tueksi valituista sähköistä asiointia koskevista teoksista tärkeimmät ovat Voutilaisen Digitaalisten palvelujen sääntely sekä Saarenpään ja Riekkisen Oikeusinformatiikan perusteet. Tutkimuksen tueksi on käytetty lisäksi muutamia verkkosivulähteitä, joista suurin osa on eri viranomaisten raportteja ja tutkimusten julkaisuja. 15 2 Yhdenvertaisuusperiaate ja haavoittuvassa asemassa olevat väestöryhmät Perustuslain 6 § edellyttää ihmisten yhdenvertaisuutta lain edessä. Kyseinen perusoikeus kohdistuu merkittävästi lainsäädäntöön sekä sitä soveltavaan julkishallintoon. Hallinto- lain 6 §:n mukaan hallinnossa asioivia tulee kohdella tasapuolisesti, mikä on yleinen vel- vollisuus. Yhdenvertaisuus ei rajoitu pelkästään julkisen vallan ja yksilön väliseen suhtee- seen, vaan se on merkitykseltään olennainen lisäksi työelämässä ja muutenkin ihmisten välisissä suhteissa.37 Perustuslain yhdenvertaisuussäännöstä on tulkittava laajasti niin, että se sisältää viranomaistoiminnan kokonaisuudessaan kattaen myös julkisten palvelu- jen tuottamisen38. Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on nouda- tettava tarkoin lakia (PL 2.3 §). Termiä ”laki” käytetään perustuslaissa tarkoittamaan eduskunnan säätämää lakia tai oikeusjärjestystä yleensä. Lainalaisuuteen liittyvä toinen korostus on lain rooli toteuttaa ihmisten yhdenvertaisuutta. Yleisyys ja abstraktisuus kuuluvat lain, oikeussäännön, tärkeisiin ominaisuuksiin. Voidaan ajatella, että laki on tar- koitettu sovellettavaksi ennalta rajoittamattomaan määrään yksittäistapauksia, jotka on määritelty pelkästään yleisillä tuntomerkeillä. Käsitteenä laki edellyttää sitä, että kansa- laiset ymmärretään muun muassa muodollisesti yhdenvertaisiksi subjekteiksi. Yleisyy- dellään laki turvaa yhdenvertaisuutta.39 Yhdenvertaisuutta koskevilla säännöksillä on tärkeä merkitys Suomen perusoikeusjärjes- telmässä. Ne on myös tunnustettu melko lailla jokaisessa eurooppalaisessa perustus- laissa. Kansainvälisessä ihmisoikeussääntelyssä yhdenvertaisuus ja varsinkin syrjinnän kielto ovat keskeisessä asemassa. Sekä yhdenvertaisuus että syrjinnän kielto ovat osa perusoikeus- tai ihmisoikeuskäsitettä, jonka ydinajatukseen kuuluvat ihmisten yhtäläiset 37 Mäenpää 2013/2023, luku II.1., Julkishallinnon valtiosääntöiset perusteet. 38 PeVM 25/1994 vp s. 7. 39 Jyränki, 2000, s. 67—68. 16 oikeudet esimerkiksi vakaumukseen tai ikään katsomatta. Yhdenvertaisuuden periaate on samalla tapaa EU-oikeudessakin vakiintunut ja perustavanlaatuinen periaate, jonka merkitys on tunnustettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan (2000/C 364/01) 20 artik- lassa40. Yhdenvertaisuusperiaate ei täsmällisesti hahmotu yleisen syrjintäkiellon sisältä- västä Euroopan ihmisoikeussopimuksen (SopS 63/19) kahdennentoista lisäpöytäkirjan 1 artiklasta eikä myöskään sen 14 artiklasta41. Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto liittyvät kuitenkin hyvin läheisesti toisiinsa. Yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti samanlaisia tilanteita tulee kohdella samalla tavalla. Tästä poikkeaminen voi merkitä syrjintää, ellei toisenlaiselle kohtelulle ole esitettävissä sekä kohtuullista että objektiivista oikeutuspe- rustetta.42 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on 14 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössään vii- tannut myös tasavertaisen kohtelun periaatteeseen oikeustapauksessa Belgian kieli ja sukupuolten väliseen tasa-arvoisuuteen oikeustapauksessa Abdulaziz, Cabales ja Balkan- dali v. Iso-Britannia. Ensiksi mainitussa asianosaiset tekivät kantelun itsensä ja lastensa puolesta väittäen, että Belgian opetukseen liittyvä kielilainsäädäntö loukkasi heidän oi- keuksiaan, koska lain mukaan opetuskielen tuli olla hollanti hollanninkielisellä alueella, ranska ranskankielisellä alueella ja saksa saksankielisellä alueella. Asianosaisilla ei ollut mahdollista saada ranskan kielen opetusta hollanninkielisellä alueella.43 Toiseksi maini- tussa tapauksessa kolmen hakijan avioliitot oli solmittu heidän asetuttuaan Iso-Britanni- aan ja heidän toistaiseksi voimassa olevat oleskeluluvat Iso-Britanniaan evättiin, koska he olivat brittiläisten vaimojen ei-brittiläisiä aviomiehiä. Asianosaiset katsottiin joutu- neen syrjinnän kohteeksi.44 Muodollinen (tai oikeudellinen) yhdenvertaisuus tarkoittaa, että jossakin oikeudellisesti merkityksellisessä suhteessa samankaltaisia tapauksia kohdellaan samalla tavalla. Jos 40 EU SopS 2000/C 364/01, 18.12.2000, s. 13. 41 EU SopS 63/19, 12. lisäpöytäkirja, s. 6, 12. 42 Hallberg ja muut 2000/2023, III.2., Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). 43 EIT tapaus, Belgian kieli (23.7.1968). 44 EIT tapaus, Abdulaziz, Cabales ja Balkandali v. Iso-Britannia (28.5.1985). 17 kaksi ihmistä on samassa asemassa jossain ratkaistavassa asiassa, niin heitä tulee koh- della samalla tavoin välittämättä siitä, jos heidän välillänsä on jossakin muussa suhteessa esiintyvä ero. Tosiasiallisella (tai aineellisella) yhdenvertaisuudella tarkoitetaan yhtä- läistä kohtelua ja yhteiskunnassa esiintyvän eriarvoisuuden poistamista. Eriarvoisuus saattaa itse asiassa johtua lainsäädännöstä ja muista julkisen vallan sekä yksityisten toi- mijoiden aikaansaanneista. Julkisella vallalla voi olla erityisiä positiivisia toimimisvelvoit- teita tosiasiallisen eriarvoisuuden poistamiseksi.45 Hallinnon ja yksityisen lain noudattamisen toimintaa valvovat useat erilliset valtuutetut, jotka toimivat oikeusministeriön yhteydessä. Valtuutettujen valvonnan kohteena ovat tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden toteutuminen, lasten sekä vanhusten oikeuksien toteu- tuminen, henkilötietojen käsittelyn ja tiedustelun lainmukaisuus. Tavallisesti erityinen lautakunta päättää valvontaan perustuen määrättävistä velvoitteista tai kielloista, mitä koskevista päätöksistä on mahdollista valittaa hallinto-oikeuteen. Erilaiset valvontaviras- tot hoitavat myös hallintoon kohdistuvaa valvontaa. Valvonnallisia tehtäviä hoitavat tie- tosuojavaltuutettu, tasa-arvovaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu, tiedusteluvalvon- tavaltuutettu, lapsiasiavaltuutettu, vanhusasiavaltuutettu, potilasasiamies ja sosiaali- asiamies.46 Yhdenvertaisuusvaltuutetusta annetun lain (1326/2014) 3 §:n mukaan yhdenvertaisuus- valtuutettu valvoo yhdenvertaisuuslain noudattamista, ehkäisee syrjintää ja edistää yh- denvertaisuuden toteutumista. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on itsenäinen valvontavi- ranomainen, joka esimerkiksi auttaa syrjinnän uhreja tutkiessaan heidän tekemiään syr- jintävalituksia sekä antaa yleisluontoisia suosituksia yhdenvertaisuuden edistämiseksi ja syrjinnän ehkäisemiseksi. Yhdenvertaisuuslain 20 §:n mukaan yhdenvertaisuus- ja tasa- arvolautakunta antaa oikeussuojaa sellaisille henkilöille, jotka ovat joutuneet syrjintään liittyvien kiellettyjen vastatoimien kohteeksi tai kokeneet yhdenvertaisuuslain vastaista syrjintää. 45 Hallberg ja muut 2000/2023, III.2., Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). 46 Mäenpää 2013/2023, luku II.7., Hallintotoiminnan valvonta. 18 Vuosikirjapäätöksessään KHO 2020:159 Korkein hallinto-oikeus oli arvioinut tilannetta, jossa yhdenvertaisuusvaltuutettu oli asianosaisen suostumuksella tehdyssä hakemuk- sessa pyytänyt yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa tutkimaan, että olivatko asian- osaista koskevan hoitopäätöksen tehnyt sairaanhoitohenkilökunta syyllistynyt yhdenver- taisuuslain vastaiseen syrjivään menettelyyn. Lautakunta oli kieltänyt heitä jatkamasta syrjintää. KHO kuitenkin toteaa, ettei yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalla ollut oman valvontavaltansa perusteella yleistä toimivaltaa kieltää jotakuta jatkamasta taikka uusimasta syrjintää yhdenvertaisuuslain 20 §:n 3 momentin mukaisesti.47 2.1 Yhdenvertaisuusperiaate perusoikeutena Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen myötä perusoikeudet turvaavat yksilölle muun muassa oikeuden yhdenvertaisuuteen, oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, tasa- arvoon ja hyvään hallintoon. Viranomaistoiminnassa perusoikeuksia sovelletaan kattavasti ja ne aikaansaavat erilaisia velvollisuuksia sekä toimintaa rajoittavia vaikutuksia viranomaisen toiminnalle. Tämän lisäksi oikeuskäytännössä valitaan ensisijaisesti perusoikeusmyönteisin vaihtoehto tulkintaa vaativissa tilanteissa. 48 Erityisesti yhdenvertaisuuslaki ja tasa-arvolaki (609/1986) tarkentavat yhdenvertaisuusperiaatetta49. Perustuslain 6 §:n 1 momentti sisältää yleislausekkeen siitä, että ihmiset ovat yhdenver- taisia lain edessä. Ilmaisua ”yhdenvertaisuus lain edessä” on vakiintuneesti tulkittu mer- kittävästi laajemmin kuin siihen sisältyvä ”lain edessä” antaa aihetta50. Perustuslain esi- töissä todetaan kyseisen säännöksen sisältävän yhdenvertaisuutta sekä tasa-arvoa kos- kevan pääperiaatteen, johon sisältyy vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia, niin siinä tapauksessa 47 KHO 2020:159. 48 Voutilainen, 2006, s. 18—20. 49 Hallberg ja muut 2000/2023, III.2., Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). 50 Yleensä ”lain edessä” määritelmä ymmärretään, että tuomioistuinten tulee kohdella henkilöitä yhden- vertaisesti. 19 samanlaista kohtelua ei vaadita.51 Perustuslain 6 §:n 1 momenttiin sisältyy lisäksi mieli- vallan kielto. Yhdenvertaisuusperiaate on myös rajoiteperiaate, joka kohdistuu lainsää- täjän, lainsoveltajan, tuomioistuinten ja muiden viranomaisten harkintavallalle. Eri väes- töryhmien kohtelulle toisistaan poikkeavalla tavalla on oltava yhteiskuntapoliittisesti hy- väksyttävä peruste.52 Jos olosuhteet ovat samanlaiset, laissa ei saa mielivaltaisesti aset- taa yksilöitä tai ryhmiä edullisempaan taikka epäedullisempaan asemaan toisiin nähden. Hyväksyttävä peruste voi olla tasa-arvon edistäminen tai muu yleisen yhteiskuntakehi- tyksen edellyttämä sääntely, mutta laista on harvoin mahdollista löytää todellisia louk- kauksia yhdenvertaisuussäännökselle.53 Yhdenvertaisuussääntelyn kansainvälisen kehityksen myötä perustuslain 6 §:n 2 mo- mentti sisältää erityisen syrjinnän kiellon. Tämän säännöksen mukaan ketään ei saa il- man hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henki- löön liittyvän syyn perusteella. Luetteloa ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi, mikä ilmenee 2 momentin loppuosan yleislausekkeesta.54 Perustuslain 6 § 2 momenttiin sisältyvä syrjin- täkielto täydentää yleistä yhdenvertaisuussäännöstä, ja momentin säännöksellä on suora kytkentä Suomea oikeudellisesti sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusyleissopimuk- siin. Säännös merkitsee myös pelkkää erilliskohtelua (segregaatiota) eli samojen palve- lujen tarjoamista erikseen eri väestöryhmille. 1 ja 2 momentti eivät sellaisenaan estä säätämästä joillekin väestöryhmille erityisiä etuja aikaansaavia lakeja.55 Perustuslain 6 §:n 2 momentti kieltää suosinnan tai jonkin yksilön taikka ryhmän asetta- mista etuoikeutettuun asemaan, silloin kun siitä samanaikaisesti aiheutuu toisiin kohdis- tuvaa syrjintää56. Perustuslain 6 §:n 2 momentti sisältää jo aiemmin mainitun laaja-alai- sen syrjintäkiellon. Kyseinen säännös ei sisällä varsinaista syrjinnän käsitettä, vaan sen 51 HE 1/1998; HE 309/1993. 52 Saraviita, 2000, s. 121. 53 Jyränki, 2000, s. 313. 54 Hallberg ja muut 2000/2023, III.2., Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). 55 Saraviita, 2000, s. 121. 56 HE 309/1993 s. 43. 20 sijaan säännös kieltää henkilön asettamista eri asemaan muihin nähden ilman hyväksyt- tävää perustetta. Kaikessa erottelussa ei kuitenkaan ole kyse syrjinnästä, vaan arvioi- dessa erottelun hyväksyttävyyttä tulee huomioida syrjinnän perusteesta eli syystä ja as- teesta eli vaikutuksista tarkasteltuna. Perustelulle asetettavat vaatimukset ovat silti kor- keat.57 Perustuslain 6 §:n 3 momentissa on vaatimus lasten tasa-arvoisesta kohtelusta yksilöinä. Samassa momentissa edellytetään myös, että lasten tulee saada vaikuttaa itseään kos- keviin asioihin kehitystään vastaavasti. Lapsia tulee kohdella yksilöinä eikä ainoastaan passiivisina toiminnan kohteina.58 Lapsia koskevan erityissäännöksen sisällyttäminen 6 §:ään johtuu pääosin siitä, että lasten oikeuksia esiintyy monissa eri ihmisoikeusjärjes- telmissä vuoden 1948 ihmisoikeuksien yleismaailmallisesta julistuksesta alkaen59. Perustuslain 6 §:n 4 momentissa on kyse sukupuolten välisestä tasa-arvosta sisältäen perustuslaillisen toimeksiannon sukupuolten tasa-arvon edistämisestä työelämässä sekä yhteiskunnallisessa toiminnassa. Tämän säännöksen perusteella julkiselle vallalle koituu aktiivisia toimintavelvoitteita edistää yhdenvertaisuuden toteutumista yhteiskunnassa perustuslain yhdenvertaisuusoikeuksien seurauksena. Säännökset koskien suomen ja ruotsin kielen asemaa (PL 17.1 §–2 §) sekä saamelaisia, romaneja ja muita ryhmiä (PL 17.3 §) kuuluvat perustuslain perusoikeusluvun perustuslain 6 §:n ohella yhdenvertai- suutta koskevaan sääntelykokonaisuuteen.60 Perustuslain 6 §:n 4 momentin säännöksessä ei tarkenneta keinoja, joilla tasa-arvo to- teutetaan, vaan valintakeinot jätetään lainsäätäjän tehtäväksi. Kyseistä säännöstä konk- retisoi käytännössä ryhmä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä säädettyjä lakeja ajalta jo ennen vuoden 1995 perusoikeusuudistusta. Perustuslain 6 §:ään sisältyvät syrjintä- kiellot eroavat monista muista perusoikeussäännöksistä siinä, että ne ovat perustuslain 57 Hallberg ja muut 2000/2023, III.2., Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). 58 Jyränki, 2000, s. 313. 59 Saraviita, 2000, s. 122. 60 Hallberg ja muut 2000/2023, III.2., Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). 21 23 §:n sisältyvään kriisioloihin liittyvän poikkeamisvaltuuden ulkopuolella ja myös ehdot- tomia. Edellä mainitun pykälän nojalla kriisioloissa suoritettavat välttämättömät ja tila- päiset perusoikeusrajoitukset tavallisilla laeilla on oltava Suomen kansainvälisten ihmis- oikeusvelvoitteiden mukaisia. Sekä Euroopan neuvoston ihmisoikeusyleissopimus että Yhdistyneiden kansakuntien kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvä- linen yleissopimus (SopS 7/1976) eli KP-sopimus kieltävät syrjivän lainsäädännön kansa- kuntaa uhkaavan kriisin oloissa.61 Oikeudellisilla syrjintäkielloilla ei ole tarkoitus poistaa ihmisten luontaisesti ilmeneviä eroja, vaan näihin eroihin perustuvat ei-hyväksyttävät erottelut. Toisaalta myös erilaisten ihmisten tasapäistäminen eli samalla tavoin kohtelu on syrjinnän muoto, sillä syrjinnän kielloilla ei pyritä poistamaan ihmisten välisiä hyväksyttäviä erotteluja tai eroja.62 Kyseistä perusperiaatetta vahvistaa eräs Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu, jossa asianosainen henkilö, Jehovan todistaja, oli tuomittu törkeästä rikoksesta, koska hän kieltäytyi hakeutumasta armeijaan aikana, jolloin Kreikka ei tarjonnut vaihtoehtoista palvelua aseistakieltäytyjille. Muutamaa vuotta myöhemmin häneltä evättiin nimitys kirjanpitäjäksi tuomionsa vuoksi, vaikka asianosainen oli saanut hyviä tuloksia julkisessa kilpailussa kyseiseen virkaan. Tuomioistuimen päätöksessä korostui, että erilaisessa asemassa olevien ihmisten samanlainen kohtelu voi loukata Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaa, ellei kohtelulle ole asetettu jotain oikeusperustetta63. Perustuslain 6 §:n 2 momentti ei estä tosiasiallisen tasa-arvon varmistamiseksi tarvittavaa positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän, kuten vähemmistöjen, olosuhteita ja asemaa edistäviä toimenpiteitä 64 . Yhdenvertaisuuslain 9 §:n mukaan positiivisen erityiskohtelun eli oikeasuhtaisen erilaisen kohtelun tarkoituksena on edistää tosiasiallista yhdenvertaisuutta, ja ehkäistä tai jopa poistaa syrjinnästä johtuvia 61 Saraviita, 2000, s. 122—123. 62 Hallberg ja muut 2000/2023, III.2., Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). 63 EIT tapaus, Thlimmenos v. Kreikka (6.4.2000). 64 HE 309/1993 vp s. 44. 22 haittoja. Tällaisissa tilanteissa vastaavanlaista kohtelua ei tulkita syrjinnäksi. 65 Tässä säännöksessä on kyse yhdestä oikeuttamisperusteesta ja tarkoituksena sallia tosiasiallisen yhdenvertaisuuden takaamiseksi tarpeellinen erityiskohtelu, mikä tarkoittaa erityisen suojelun tarpeessa olevan ryhmän olosuhteita sekä asemaa parantavia toimia. Tällaisia ryhmiä ovat esimerkiksi maahanmuuttajat, vammaiset, ikääntyneet ja nuoret henkilöt.66 Yhdenvertaisuuslain esitöiden mukaan positiivinen erityiskohtelu on oltava tavoitteisiin nähden oikeasuhtaista67. Täten hyväksyttäväkään tarkoitus ei anna oikeutta suhteetto- man pitkälle meneviin erityistoimenpiteisiin. Toimenpiteiden oikeasuhtaisuutta pitää ar- vioida tilanne- ja tapauskohtaisesti. Positiivisessa erityiskohtelussa tulee noudattaa va- rovaisuutta, sillä suosinta tai jonkin ryhmän taikka yksilön asettaminen etuoikeutettuun asemaan on säännöksen kiellon vastaista, mikäli se asiallisesti ilmenee toisiin kohdistu- vana syrjintänä.68 Positiivisessa erityiskohtelussa on yhtenä edellytyksenä selkeä suunni- telma, jonka soveltamisen perusteiden tulee olla sangen vahvat69. Positiivinen erityiskohtelu voi ilmetä esimerkiksi sellaisessa tilanteessa, jossa työpaikkaa hakee kaksi yhtä pätevää työnhakijaa. Toinen hakijoista on vähemmistön edustaja, jonka vuoksi työnantaja valitsee työhön vähemmistön edustajan siksi että, hän kuuluu suojelun tarpeessa olevaan ryhmään. Positiivista erityiskohtelua on lisäksi erityisten työllistämismahdollisuuksien järjestäminen nuorille heidän syrjäytymisensä ehkäisemiseksi sekä työelämävalmiuksiensa parantamiseksi. Määrätynlaisissa tilanteissa niin kutsutut seniorivapaat ynnä muut vastaavat työntekijöiden tukitoimet ovat positiivista erityiskohtelua.70 65 Hallberg ja muut 2000/2023, III.2., Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). 66 Leppänen, 2015, s. 56—57. 67 HE 19/2014 s. 69. 68 Leppänen, 2015, s. 56—57. 69 HE 309/1993 vp s. 44. 70 Leppänen, 2015, s. 57. 23 Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaan sisältyy syrjinnän kielto, joka kohdistuu ainoastaan sopimuksessa turvattuihin oikeuksiin. Kahdestoista lisäpöytäkirja laajentaa huomattavasti tätä kieltoa, sillä lisäpöytäkirjan 1 artiklassa on kielto yleisestä syrjinnästä viranomaistoiminnassa esimerkiksi syntyperän, uskonnon ja sukupuolen perusteella. Ky- seisellä pöytäkirjalla pyritään antamaan suojaa varsinkin viranomaistoiminnassa tapah- tuvalta syrjinnältä, mutta se ei silti estä valtiota toteuttamasta positiivista erityiskohtelua merkitseviä toimia. EU-oikeudessa Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (2016/C 202/01) sisältää myös syrjintäkiellon 18 artiklassaan, jossa kielletään kaikki kansalaisuu- teen perustuva syrjintä71 . Kyseisen sopimuksen 45(2) artiklaan sisältyy työntekijöiden syrjinnän kielto kansalaisuuden perusteella72. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 20 artikla asettaa vaatimuksen kaikkien ihmisten yhdenvertaisuudesta lain edessä, ja sen 21 artiklaan73 sisältyy laaja-alainen syrjintä- kielto.74 Yhdenvertaisuuslain 10 §:ssä määritellään syrjintäkiellon koskevan sekä väli- töntä että välillistä syrjintää. Rikoslain 11 luvun 11 §:n mukaan syrjintä virkatoiminnassa sekä yleisönpalvelussa tai muussa julkisessa tehtävässä on rangaistavaa75. Yhdenvertaisuuslain 15 §:ssä säädetään kohtuullisista mukautuksista vammaisten ihmis- ten yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi. Kyseisen lain 15 §:n § momentin mukaan muun muassa viranomaisen tulee tehdä asianmukaiset ja kulloisessakin tilanteessa tarvittavat kohtuulliset mukautukset, jotta vammainen henkilö voi yhdenvertaisesti esimerkiksi asi- oida viranomaisissa muiden kanssa. Yhdenvertaisuuslain 15 §:n 1 momentin asettamat vaatimukset perustuvat YK:n vammaissopimukseen (SopS 27/2016), jossa kohtuullisilla mukautuksilla tarkoitetaan tarpeen mukaan yksittäistapauksissa toteutettavia asianmu- kaisia ja tarpeellisia järjestelyjä sekä muutoksia, joista ei aiheudu palveluntarjoajalle koh- tuutonta tai suhteetonta rasitetta. Lisäksi YK:n vammaissopimuksen mukaisilla 71 EU SopS 2016/C 202/01. 72 EU SopS 2016/C 202/01. 73 EU SopS 2000/C 364/01. 74 Mäenpää 2013/2023, luku II.3., Hallintotoiminnan arvot ja periaatteet. 75 Lappi-Seppälä ja muut 1994/2022, luku II.1., RL 11: Sotarikokset ja rikokset ihmisyyttä vastaan. 24 kohtuullisilla mukautuksilla pidetään huoli siitä, että vammaisilla on mahdollisuus naut- tia tai käyttää kaikkia ihmisoikeuksiaan sekä perusvapauksiaan yhdenvertaisesti muiden kanssa.76 Oikeusasiamies oli kiinnittänyt ratkaisussaan huomiota vankilassa olleen asianosaisen kohtelussa hänen vammaisuutensa ja liikkumisesteisyyden pitkälti huomioimatta jättä- miseen vapauden menetyksen aikana. Arvioinnissaan oikeusasiamies oli korostanut vammaisyleissopimuksen (27/2016) 2 artiklaa, mutta myös vammaisyleissopimuksen 3 artiklaa, jonka mukaan sen periaatteita ovat esimerkiksi syrjimättömyys ja mahdollisuuk- sien yhdenvertaisuus77. Yhdenvertaisuuslain 8 §:n 2 momentin mukaisesti kohtuullisten mukautusten epääminen on merkinnyt asianosaisen syrjintää hänen vammaisuutensa vuoksi.78 KHO oli kumonnut vuosikirjapäätöksessään KHO 2021:189 hallinto-oikeuden päätöksen sekä saattanut voimaan yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan päätöksen siltä mää- rin kuin lautakunta oli katsonut lentoliikenteen harjoittajan laiminlyöneen kohtuullisten mukautusten järjestämisen liikuntavammaiselle henkilölle ja sillä tavalla syrjineen häntä hänen liikuntavammaisuutensa perusteella vastoin yhdenvertaisuuslakia. Tapauksessa oli ollut kyse Finnair Oyj:n velvollisuudesta vammaisyleissopimuksen ja yhdenvertaisuus- lain mukaisiin kohtuullisiin mukautuksiin, sillä vammainen henkilö oli joutunut ostamaan kolme vierekkäistä paikkaa lennolle.79 KHO oli todennut vuosikirjapäätöksessään KHO 2023:38, että asianosaiselle oppilaalle oli myönnetty koulukuljetus terveydellisistä syistä. Asianosainen oli ollut tarvitsemansa aikuisen henkilön vahvan tuen sekä vakavien toimintarajoitteidensa takia koulumatkojen kuormittavuuden kannalta tosiasiallisesti epäedullisemmassa asemassa verrattuna nii- hin vuoroasumisen takia eri paikoissa asuviin oppilaisiin, joilla ei ollut vastaavanlaisia 76 Voutilainen, 2023, s. 128, 156. 77 YK 27/2016, 13.12.2006. 78 EOAK/151/2023. 79 KHO 2021:189. 25 terveydellisiä ongelmia. Koulukuljetuksen järjestäminen myös toisen vanhemman luota vähentää koulumatkojen kuormittavuutta ja sillä tavoin osaltaan tukee asianosaisen toi- mintakykyä. Se oli katsottu tarpeelliseksi turvaamaan asianosaisen oikeutta muun mu- assa edetä opinnoissaan yhdenvertaisesti muiden oppilaiden kanssa. KHO oli todennut ratkaisussaan, että asianosaiselle oli myönnettävä hakemansa koulukuljetus yhdenver- taisuuslaissa tarkoitettuna kohtuullisena mukautuksena. Kohtuullisten mukautusten epääminen on laissa tarkoitettua syrjintää (YhdenvertL 8.2 §).80 Tasapuolinen kohtelu viittaa ihmisten samanlaisten kohteluun samanlaisissa tilanteissa. Tasapuolisen kohtelun velvoitteessa on eroa syrjintäkieltoon siinä määrin, että ensiksi mainittu ei liity mihinkään erityiseen syrjintäperusteeseen. Sekä yhdenvertaisuus- että tasa-arvolaissa on luettelot kielletyistä syrjintäperusteista ja kielto asettaa ihmisiä eri asemaan näillä perusteilla. Tasapuolisen kohtelun velvoitteessa mennään näitä luette- loita pidemmälle, sillä tähän velvoitteeseen sisältyy kielto olla asettamasta ihmisiä eri asemaan muillakin perusteilla tai jopa ilman varsinaista perustetta. Yhdenvertaisuuslakia koskevasta hallituksen esityksestä käy ilmi, että syrjintäkieltojen muulla henkilöön liitty- vällä syyllä viitataan säännöksessä nimenomaisesti eriteltyihin syiden kaltaisiin seikkoi- hin81. Tasapuolisuuteen sisältyy keskeisesti edellytys siitä, että viranomaisen pitää normia tulkitessaan ja soveltaessaan kohdella samoin tavoin samankaltaisia tapauksia. Samankaltaisissa tapauksissa, joissa on kuitenkin keskenään eroavaisuuksia, pitää vastaavasti käsitellä samoin tavoin nämä eroavuudet huomioituina. Menettelyn tasapuolisuus on vaatimus yhdenvertaisuusperiaatteen toteutumiselle. Samanlaisissa asioissa tulee tavallisesti noudattaa samanlaisen menettelyn lisäksi johdonmukaista ratkaisulinjaa. Viranomaisen toimintaan vaikuttavilla niukoilla tai rajallisilla resursseilla on silti merkitystä samanlaisen kohtelun takaamisessa.82 80 KHO 2023:38. 81 HE 19/2014 s. 67. 82 Hallberg ja muut 2000/2023, III.2., Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto (PL 6 §). 26 2.2 Yhdenvertaisuusperiaate hyvän hallinnon oikeusperiaatteena Hyvä hallinnon käsitteen juuret löytyvät länsieurooppalaisesta oikeuskäsitteistöstä, sillä käsite on havaittavissa EU-oikeudessa. Hyvää hallintoa ei pidä kuitenkaan sekoittaa käsitteeseen hyvä hallinta, koska jälkimmäisellä viitataan pääasiassa julkishallinnon toimivuuteen sekä kykyyn toimeenpanna poliittisia päätöksiä yhdessä yhteiskunnan eri toimijoiden kanssa. Joka tapauksessa ainakin puolueettomuus, läpinäkyvyys ja tehokkuus ovat näitä kahta käsitettä yhdistäviä piirteitä.83 Kaikessa hallinto-oikeudellisessa sääntelyssä hyvä hallinto on tavoiteltava päämäärä. Hyvä hallinto kattaa lukuisia eri periaatteita ja sääntöjä.84 Hyvän hallinnon käsitteen voi tulkita viittaavaan esimerkiksi hallintotoiminnan toivottavuuteen tai asianmukaisuuteen85 . Tämän lisäksi hyvä hallinto käsittää virkavastuun toteutumisen sekä muut Suomen perustuslain kattamat vaatimukset hallintomenettelystä. Hyvä hallinto on Suomen hallinnossa luonnollinen lähtökohta, vaikka varsinaisena käsitteenä se on lainsäädännössämme melko tuore. 86 Kansallisen perustuslain lisäksi oikeus hyvään hallintoon on turvattu myös perusoikeuskirjan 41 artiklassa.87 Perustuslain oikeusturvaa käsittelevä perusoikeussäännös 21 § sisältää hyvää hallintoa koskevat keskeiset vaatimukset. Hyvää hallintoa täsmentää ensisijaisesti hallintolaki, mutta tämän lisäksi sitä tarkentaa esimerkiksi myös sähköinen asiointilaki, julkisuuslaki ja tietosuojaa koskeva lainsäädäntö. Hyvän hallinnon perusteita koskevaa sääntelyä löytyy perustuslaista ja hallintolaista, mikä on yleishallinto-oikeudellisesti merkittävää, sillä niillä lujitetaan muun ohessa viranomaisen harkintavaltaa sitovia hallinnon oikeusperiaatteita88. 83 Kulla & Salminen, 2021, s. 40. 84 Koivisto, 2011, s. 5, 121. 85 Heuru, 2003, s. 146. 86 Hallberg ja muut 2000/2023, III.17., Oikeusturva (PL 21 §). 87 Voutilainen, 2006, s. 18—20. 88 Kulla & Salminen, 2021, s. 1. 27 Jäsenvaltion hallintotoiminnassa tasapuolinen kohtelu edellyttää sitä, että EU-oikeutta toteutettaessa noudatettavia menettelyvaatimuksia sovelletaan samalla tavoin kuin vas- taavanlaisen tai vastaavantyyppisen kansallisen lainsäädännön toimeenpanossa. Hallin- totoiminnassa käytettyjen menettelymuotojen sekä viranomaismenettelyn on oltava muodollisesti neutraaleja unionin oikeuteen verrattuna. Tasapuolisuus edellyttää lisäksi viranomaisten toimien olevan yhtä tehokasta ja huolellista niin kansallista kuin EU-lain- säädäntöä sovellettaessa. Toisin sanoen viranomaisen on meneteltävä yhtä joustavasti tai tiukasti samanlaisissa tilanteissa. EU-oikeuden diskriminointikielto ja tasa-arvoperi- aate ovat perusta yhdenvertaisuuden menettelylle.89 Viranomaistoiminnalle ja julkisen vallankäytölle asetettuja rajoituksia ovat jo EU:n perusoikeuksista johdannaiset ja sitä kautta perustuslakiimme kirjatut hyvän hallinnon periaatteet.90 Hallintolaki on hyvän hallinnon perusteita ja hallintoasian asianmukaista käsittelyä määrittelevä laki 91 , jossa tarkennetaan yhdenvertaisuusperiaatetta lain toisessa luvussa. Hyvän hallinnon perusteisiin kuuluvat hallinnon oikeusperiaatteet, palveluperiaate sekä palvelun asianmukaisuus, hyvän kielenkäytön vaatimus, neuvonta ja viranomaisten yhteistyö. Ne ovat perusvaatimuksia tehokkaalle sekä asianmukaiselle viranomaistoiminnalle. Hyvän hallinnon perusteita koskevaa sääntelyä ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi, vaan hallintolaissa ainoastaan esitetään hyvän hallinnon lähtökohdat.92 Hallinnon oikeusperiaatteista on säädetty hallintolain 6 §:ssä, jonka mukaan viranomaisen pitää kohdella hallinnossa asioivia tasapuolisesti ja käyttää toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Edelleen saman pykälän mukaan viranomaisen toimien tulee olla puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Saman pykälän mukaan niiden tulee suojata oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Hallinnon oikeusperiaatteisiin kuuluvat säännöksen 89 Mäenpää 2013/2023, luku II.3., Hallintotoiminnan arvot ja periaatteet. 90 Mäenpää 2013/2023, luku III.3., Hallintomenettely ja hyvän hallinon perusteet. 91 Mäenpää, 2016, s. 20. 92 Kulla & Salminen, 2021, s. 80. 28 mukaan yhdenvertaisuusperiaate, tarkoitussidonnaisuuden periaate, puolueettomuusperiaate, suhteellisuusperiaate ja luottamuksensuojaperiaate.93 Hallintolain 6 §:ssä määritellyt hallinnon oikeusperiaatteet velvoittavat hallintoelinten toimintaa. Harkintavallan käyttäminen hallinnollisessa päätöksenteossa, julkisten palvelujen toteuttaminen, viranomaisen toiminnan ja muun tosiasiallisen toiminnan suorittaminen ovat sidoksissa oikeusperiaatteiden käyttöön. Oikeusperiaatteita sovelletaan yhtä lailla viranomaisen toimiin sekä hallinnossa asioiviin. Oikeusnormit eivät välittömästi tai kovin laajasti sääntele kaikkea julkishallinnon toimintaa, johon puolestaan oikeusperiaatteilla on vaikutusta. Hallintolain ohella vakiintunut oikeuskäytäntö määrittelee oikeusperiaatteiden sisältöä, ulottuvuutta ja soveltamisalaa.94 Apulaisoikeusasiamies oli todennut eräässä ratkaisussaan, että Kansaneläkelaitoksen sähköisen järjestelmän kautta lähetettyjen, vireillä olevan hakemuksen viesteihin vasta- taan hakemuksen käsittelyn yhteydessä ja tarvittaessa erikseen. Kansaneläkelaitos oli ohjeistanut asiakkaitaan ottamaan yhteyttä puhelinpalveluun kiireellisissä asioissa mui- den asiointikanavien sijaan, minkä takia asiasta tehtiin hallintokantelu. Apulaisoi- keusasiamies oli joka tapauksessa korostanut, että tämä linjaus kuuluu siihen harkinta- valtaan, jonka hallintolain 7 §:n mukaan viranomaisella on oman toimintansa järjestämi- sessä. Toimiakseen asianmukaisesti Kansaneläkelaitoksen oli täytynyt pystyä käsittele- mään sekä ratkaisemaan etuusasiat pysyäkseen asettamissaan käsittelyajoissa aiheutta- matta tarpeetonta viivytystä, jonka vuoksi Kansaneläkelaitos nimenomaisesti oli ohjan- nut asiakkaitaan olemaan yhteydessä puhelinpalveluun kiireellisissä asioissa.95 Korkeim- man hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2006:60 oli todettu, että jos hallinnon asiakas tekee neuvotusta poikkeavia ratkaisuja, niin neuvonnan kohteena olevat oikeu- det eivät välttämättä toteudu asiakkaan eduksi96. 93 Kulla & Salminen, 2021, s. 80. 94 Mäenpää, 2016, s. 82. 95 EOAK/1839/2019. 96 KHO 2006:60. 29 Suhteessa hallintotoimintaan oikeusperiaatteet ovat joustavampia sekä käyttöalaltaan laaja-alaisempia normeja kuin tarkkarajaiset oikeussäännöt. Oikeuskäytännössä, lai- nopissa ja lainsäädännössä on nähty hallinnon oikeusperiaatteiden määrittely välttämättömänä. Hallintotoiminnan periaatteilla tarkoitetaan hallintoa koskevan lainsäädännön olennaisimpia tavoitteita ja perusteita. Niillä viitataan myös erikseen määriteltyihin periaatteisiin, kuten kuulemisperiaatteeseen, julkisuusperiaatteeseen, hyvän hallinnon periaatteeseen, hallinnon palveluperiaatteeseen, oikeusvarmuuteen ja oikeusvoimaan.97 Viranomaisen tulee toiminnassaan edistää sekä yhdenvertaisuutta että tasa-arvoa suun- nitelmallisesti ja tavoitteellisesti. Tämä lisäksi viranomaisella on velvollisuus luoda ja va- kiinnuttaa asioiden valmistelussa sekä päätöksenteossa yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa varmistavat toiminta- ja hallintotavat. Etenkin viranomaisen täytyy muuttaa niitä olosuh- teita, jotka estävät yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon toteutumista.98 Lisäksi viranomai- sen pitää huolehtia asian selvittämisestä myös sillä tavalla, ettei asianosaisen yhdenver- taisuutta tulla loukatuksi. Tämä velvollisuus koskee erityisesti asian valmistelua, joka edellyttää menettelyllistä tasapuolisuutta. Ketään asianosaista ei saa suosia asiakirjojen täydentämismahdollisuutta varattaessa, kuulemisessa tai neuvonnassa. Lisäksi asiaa on selvitettävä johdonmukaisilla perusteilla.99 2.3 Haavoittuvassa asemassa olevat väestöryhmät Haavoittuvassa asemassa olevia väestöryhmiä ei ole tarkkarajaisesti määritelty, sillä eri lait, asetukset ja ohjeistukset määrittelevät käsitettä toisistaan poiketen. Käsitettä käyte- tään suhteellisen vakiintuneesti oikeudellisissa sekä poliittisissa yhteyksissä, vaikka sen määrittely ei ole yhdenmukainen. Haavoittuvassa asemassa olevaan väestöryhmään kuuluminen voi olla tilapäistä ja se voi lisäksi olla kontekstisidonnaista eli henkilö on jos- sakin tilanteessa haavoittuvassa asemassa oleva ja jossakin toisessa tilanteessa 97 Mäenpää 2013/2023, luku II.2., Hallintotoiminnan oikeudelliset perusteet. 98 Mäenpää 2013/2023, luku VII.4., Virkamiehen oikeudet ja velvollisuudet. 99 Mäenpää 2013/2023, luku III.6., Hallintoasian käsittely hallintomenettelyssä. 30 puolestaan ei ole. Henkilö voi myös kuulua useampaan haavoittuvassa asemassa olevaan väestöryhmään samanaikaisesti.100 Haavoittuvilla väestöryhmillä on kaikki samat esteet oikeuteen pääsyssä verrattuna muu- hun väestöön, mutta lisäksi heillä on omia erityisiä esteitään. Haavoittuvien ryhmien, kuten lasten ja vammaisten henkilöiden, asemasta ja kohtelusta on olemassa tyypillisesti kansainvälisiä yleissopimuksia, joissa on käsitelty heidän oikeuksiaan. Kansainvälisessä keskustelussa on kritisoitu yleisen vanhuksen oikeuksien sopimuksen puuttumista ja to- dettu, että vanhukset tarvitsisivat vastaavanlaisen sopimuksen samalla tavoin kuin muut haavoittuvassa asemassa olevat väestöryhmät. Kokonaisuudessaan haavoittuvien ryh- mien oikeudensaantimahdollisuuksista on vähäisesti erityissääntelyä sekä kansainväli- sellä että kotimaisella tasolla. Yleiset kaikkia koskevat säädökset, kuten Euroopan ihmis- oikeussopimus ja Suomen perustuslaki, sääntelevät pääasiassa haavoittuvassa asemassa olevien väestöryhmienkin oikeudensaantimahdollisuuksia. Haavoittuvien ryhmien oi- keudensaantimahdollisuuksista ja oikeudellisista ongelmista on kansainvälisellä tasolla ainoastaan rajallisesti empiiristä tietoa, ja Suomessa heistä ei ole tehty tutkimusta lähes ollenkaan.101 Suomen lainsäädännössä haavoittuvassa asemassa olevia määritellään kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (746/2011), jonka 6 §:n mukaan haavoittuvan asema johtuu henkilön iästä taikka fyysisestä tai psyykkisestä tilasta. Arpajaislain (1047/2001) 14 §:ssä määritel- lään haavoittuvassa asemassa oleviksi ainakin alaikäiset. Rajavartiolain (578/2005) 16 §:ssä määritellään haavoittuvassa asemassa oleviksi muun muassa lapset ja vammaiset. Lisäksi haavoittuvassa asemassa olevista löytyy mainintoja ulkomaalaislaista (301/2004) ja valtioneuvoston antamasta asetuksesta sisäasioiden rahastoista ohjelmakaudella 2021–2027 (119/2022) ilman heidän erityistä määrittelyänsä. 100 Laine ja muut, 2022, s. 9. 101 Ervasti ja muut, 2022, s. 232—236. 31 Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston perustamisesta annetussa Euroo- pan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/1147 19 artiklan 3 kohdassa haavoit- tuvassa asemassa oleviksi ryhmiksi on lueteltu vaarassa olevat lapset ja naiset, ilman huoltajaa olevat alaikäiset, ja henkilöt, joilla on sellaisia lääketieteellisiä tarpeita, joihin voidaan vastata ainoastaan humanitaarisen maahanpääsyn avulla, sekä henkilöt, jotka ovat humanitaarisen maahanpääsyn tarpeessa fyysiseen tai oikeudelliseen suojeluun liit- tyvien tarpeiden vuoksi, mukaan lukien kidutuksen tai väkivallan uhrit. Sosiaali- ja terveyspalvelujen yhdenvertaisuuden käsitteet –julkaisussa haavoittuvassa asemassa olevalla väestöllä luonnehditaan henkilöitä, joilla heistä itsestään riippumat- tomien tekijöiden takia ei ole muihin väestöryhmiin verrattuna samanlaisia mahdolli- suuksia ja joilla on riski joutua eriarvoiseen asemaan. Haavoittuvassa asemassa olevalla väestöllä voi olla yksi tai useampi riski toimeentuloon, terveyteen, sosiaalisiin suhteisiin tai elinolosuhteisiin liittyen. Edellä mainittujen riskien toteutuminen voi lisäksi johtaa yh- teiskunnallisesti heikkoon asemaan. Haavoittuvassa asemassa olevia väestöryhmiä voi- vat olla yksittäisissä tilanteissa tai palvelussa esimerkiksi työttömät, lapset, vanhukset, pitkäaikaissairaat, vammaiset henkilöt, mielenterveys- ja päihdeongelmien kanssa elävät sekä eri kieli- ja kulttuuriryhmiin kuuluvat henkilöt.102 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos tunnistaa ainakin kymmenen haavoittuvassa asemassa olevaa väestöryhmää, joita ovat lapset, nuoret ja nuoret aikuiset, lastensuojelun asiak- kaat ja kuormittuneet lapsiperheet , maahanmuuttajat, työttömät, kotona asuvat ikään- tyneet, mielenterveys- ja päihdehäiriöistä kärsivät, pitkäaikaissairaat ja pitkäaikaissairau- den riskissä olevat, vammaiset ja toimintarajoitteiset, lähisuhde- ja perheväkivaltaa ko- keneet ja omaishoidettavat henkilöt sekä omaishoitajat103. Oikeusasiamiehen suorittamassa tarkastuksessa vastaanottokeskuksessa oli ollut tarkoi- tuksena tutustua vastaanottokeskuksen toimintaan ja erityisesti siihen, miten 102 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, 2019, s. 15. 103 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, 2022, s. 3—5. 32 turvapaikanhakijoiden terveydenhuolto oli järjestetty ja miten heitä yleisesti ottaen siellä kohdellaan. Tarkastuksessaan oikeusasiamies oli kiinnittänyt huomiota vastaanot- tokeskuksen olosuhteisiin. Tämän lisäksi oikeusasiamies oli pyytänyt vastaanottokes- kusta ilmoittamaan, mille kielille uusien asukkaiden terveydenhuoltoa koskeva alkuinfor- maatio oli käännetty tai tultaisiin jatkossa kääntämään.104 Seksuaali- ja sukupuolivähemmistöt, raskaana olevat ja synnyttäneet naiset sekä pape- rittomat henkilöt on lisäksi katsottu kuuluvan haavoittuvassa asemassa oleviin väestö- ryhmiin. Paperittomat ja paperittomien kaltaisessa tilanteessa olevat lapset ovat erityi- sen haavoittuvaisessa asemassa oleva ryhmä. Tämän lisäksi lastensuojelussa sijaishuol- losta luvattomasti poistuneet tai kateissa olevat lapset, sekä lapset, joiden saattaminen takaisin sijaishuoltoon vaatii erityisiä saattamista turvaavia järjestelyitä, ovat erityisen haavoittuvassa asemassa oleva väestöryhmä.105 Vammaiset maahanmuuttajat ja ihmis- kaupan uhrit muodostavat erityisen haavoittuvan ryhmän106. Oikeusasiamies oli todennut ratkaisussaan, että vammaisten henkilöiden PL 6 §:ssä ja vammaisyleissopimuksen 9 artiklassa turvatut yhdenvertaiset osallistumismahdollisuu- det eivät olleet toteutuneet asianosaisille. Heillä ei ollut yhdenvertaista konkreettista pääsyä junan ravintolavaunun palveluihin verrattuna muihin matkustajiin. Pyörätuolilla ei ollut mahdollista päästä itse ravintolavaunuun, vaan sen sijaan vammaisille henkilöille oli tarjottu ravintolavaunupalvelut pyörätuolipaikkaisessa vaunussa.107 PL 118 §:n 1 mo- mentin mukaan virkamies on vastuussa toimiensa lainmukaisuudesta, ja saman lain 118 §:n 3 momentin mukaan virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön hyvän hallinnon vastainen toiminta voi pahimmassa tapauksessa johtaa vahingonkorvaus- tai rikosvastuuseen. 104 EOAK/3241/2022. 105 HE 151/2022 s. 7, 35, 23, 5. 106 HE 208/2022 vp s. 41, 291. 107 651/4/15. 33 Lainsäädännössä on käytetty myös termiä ”heikommassa asemassa olevat”. Laissa julki- sista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016) sen 24 §:ssä ja laissa vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1398/2016) sen 35 §:ssä mainitaan vammaiset esimerkkinä heikommassa asemassa olevista työntekijöistä. Säilöön otettujen ulkomaalaisten kohte- lusta ja säilöönottoyksiköstä (116/2002) annetussa laissa sen 11 §:ssä puolestaan anne- taan esimerkkeinä heikommassa asemassa olevista ulkomaalaisista alaikäiset ja kidutuk- sen, raiskauksen, muun ruumiillisen tai seksuaalisen väkivallan uhrit. Hankintalain esi- töissä on tunnistettu heikommassa asemassa oleviin kuuluvien vammaisten lisäksi muun muassa työttömät, heikommassa asemassa olevat vähemmistöt ja sosiaalisesti syrjäyty- neet108. Samankaltaisilla tunnuspiirteillä määriteltyjä väestöryhmiä on toisinaan kutsuttu myös erityisryhmiksi haavoittuvassa asemassa olevien väestöryhmien tai heikoimmassa ase- massa olevien sijaan. Avustuksista erityisryhmien asunto-olojen parantamiseksi koske- vassa laissa (1281/2004) määritellään sen 3 §:ssä erityisryhmät erityistä tukea tarvitse- viksi asukasryhmää varten. Heillä voi olla esimerkiksi poikkeuksellisen pienet tulot ja huonot asunto-olot tai heidän asumisensa edellyttää tukipalvelujen tuottamiseen vaa- dittuja tiloja. Kyseisen lain esitöissä erityisryhmiksi on määritelty ikääntyneet, kehitys- vammaiset ihmiset, mielenterveyskuntoutujat ja pitkäaikaisasunnottomat109. Digitaalis- ten palvelujen käyttäjistä vanhukset, heikkonäköiset ja sokeat, heikkokuuloiset sekä kuu- rot, puhehäiriöiset, motorisista ja psykokognitiivisista häiriöistä kärsivät henkilöt voidaan katsoa kuuluvan laissa määriteltyihin erityisryhmiin110. Eduskunnalle laiksi avustuksista erityisryhmien asunto-olojen parantamiseksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi koskevassa hallituksen esityksessä erityisryhmät on määritelty henkilöön liittyvän ominaisuuden tai jonkin olosuhteen mukaan, jolloin tietyt henkilöt 108 HE 108/2016 vp s. 114. 109 HE 227/2016 vp s. 11, 8. 110 Voutilainen, 2023, s. 128. 34 tai perheet voivat kuulua samanaikaisesti useampaan erityisryhmään. Kyseessä voi olla terveydentilan, fyysisten ominaisuuksien, iän, etnisen taustan tai elämäntilanteen perus- teella määräytyvä ryhmä. 111 Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta koskevassa hallituksen esityksessä sekä digitaalisten palvelujen tarjoami- sesta koskevan lain esitöissä erityisryhmiksi on puolestaan määritelty esimerkiksi van- hukset, sairaat ja vammaiset112. Eduskunnan oikeusasiamies oli kommentoinut ratkaisussaan, että edellyttäessä pyörä- tuolia käyttäviltä liikuntavammaisilta asiakkailta puhelinsoittoa päästäkseen vastaanot- totiloihin heidät asetettiin tosiasiassa eriarvoiseen asemaan sellaisten henkilöiden kanssa, jotka pystyisivät kulkemaan ovesta omatoimisesti. Oikeusasiamies oli painotta- nut hallintolain 7 §:n mukaista palveluperiaatetta ja palvelun asianmukaisuutta sekä ko- rostanut, että pyörätuolia käyttävän edellytettiin pitävän mukanaan matkapuhelinta tai olevan muutoin kykenevä soittamaan ilmoitettuun numeroon, mistä aiheutuisi hänelle kustannuksia.113 Hallinnon asiakkaalta saadaan henkilötietoja rekisteröidyltä henkilöltä itseltään ja niitä muodostuu rekisteriin myös eri palvelutilanteissa. Viranomaiset ja muut tahot saavat asi- akkaan tietoja luovutuksina erikseen määritetyillä ehdoilla, muun muassa Digi- ja väes- tötietovirastolta.114 Hallintolain mukainen tarkoitussidonnaisuuden periaate velvoittaa viranomaista käsittelemään ainoastaan toimivaltaansa olennaisesti kuuluvia asioita, jonka vuoksi viranomaisten tietojenvaihtoa koskevat rajoitukset sekä mahdollisuudet voivat aiheuttaa tulkinnallisia tilanteita, esimerkiksi tunnistaessa haavoittuvassa ase- massa olevia väestöryhmiä.115 111 HE 170/2004 vp s. 4. 112 HE 72/2002 vp s. 57; HE 60/2018 vp s. 7. 113 3181/4/14. 114 Voutilainen, 2023, s. 40, 65. 115 Mäenpää 2013/2023, luku II.3., Hallintotoiminnan arvot ja periaatteet. 35 3 Sähköiset asiointipalvelut ja niille asetetut vaatimukset Digitaalisessa hallinnossa yksilöihin ja yhteiskuntaan vaikuttaminen tapahtuu datan ja tiedon sekä tietokoneohjelmistojen avulla. Tietoteknisenä ohjelma-alustana tietoko- neohjelmisto on hallinnon rakenteellinen kieli. Automaattisessa päätöksenteossa sekä data-analytiikassa perusrakenne on siten myös tietokoneohjelmiston kaltainen siihen ohjelmoitune algoritmeineen. Tällainen rakenne on uudella tavalla taloudellisesti ja hal- linnollisesti tehokas, mutta samanaikaisesti pakottava. Täysimääräisen digitaalisen hal- linnon kanssa voi asioida ja olla vuorovaikutuksessa ainoastaan digitaalisesti. Ohjelmis- toalustaan pitää kiinnittyä yhteensopivan tietojenvaihdon tai ohjelmistorajapinnan kautta. Esimerkiksi tällä tavoin ohjelmistoalusta voi olla vahva ohjaus- ja sääntelymalli.116 Viranomaisten digitaalista toimintaympäristöä on nimitetty sähköiseksi hallinnoksi tai di- gitaaliseksi hallinnoksi. Joka tapauksessa viranomaisten digitaalisella toimintaympäris- töllä tarkoitetaan hallinnon toimintojen digitalisointia, jossa viranomaisten toiminnan lähtökohtana ovat tietovarantojen ja niitä operoivien tietojärjestelmien käyttö.117 Hallin- non käyttöliittymiä säännellään lukuisista eri oikeudellisista näkökulmista, muun muassa henkilötietojen käsittelynä ja tietosuojana, sähköisenä asiointina, eri hallinnon alojen sektorilainsäädännöissä, julkisten palvelujen saavutettavuutena, tietojärjestelmien sääntelynä ja niin edelleen 118. Sähköinen asiointilaki on yleislaki, joka on soveltamisalaltaan laaja koskien lähes kaikkea julkisen sektorin toimintaa. Sähköinen asiointi on mahdollista ulottaa asioiden vireille- panosta päätösten tiedoksiantoon. Tietyssä määrin laki vaikuttaa lisäksi sellaiseen viran- omaistoimintaan, joka ei ole tavanomaista hallintoa tai päätöksentekoa.119 116 Pöysti, 2018, s. 872—873. 117 Voutilainen, 2023, s. 22. 118 Koulu ja muut, 2022, s. 5. 119 Saarenpää & Riekkinen, 2023, s. 94. 36 Sähköisen asiointilain soveltamisalaa on luonnehdittu asialähtöiseksi toisin kuin organi- saatiolähteistä hallintolain soveltamisalaa. Sähköistä asiointilakia sovelletaan kaikkiin vi- ranomaisiin. Tällä tarkoitetaan julkisyhteisöjen, esimerkiksi valtion ja kuntien sekä kun- tayhtymien virastoja, laitoksia ja muita toimielimiä, mutta ei kyseisten viranomaisten te- kemiä yksityisoikeudellisia toimia tai tosiasiallista hallintoa, kuten sairaanhoitoa. Säh- köistä asiointilakia sovelletaan myös muihin kuin viranomaisiin niiden hoitaessa julkista hallintotehtävää. Tällä viitataan muun muassa lakisääteisiä eläke- ja tapaturmavakuutuk- sia hoitaviin yhtiöihin ja muihin julkista hallintotehtävää hoitaviin organisaatioihin.120 Sähköisestä asioinnista annetussa laissa on säädetty sen 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa sähköisen tiedonsiirtomenetelmän tarkoittavan telepalvelua tai telekopiota, esimerkiksi sähköpostia, sähköistä lomaketta tai käyttöoikeutta sähköiseen tietojärjestelmään sekä muuta sähköiseen tekniikkaan perustuvaa menetelmää, jossa tieto välittyy langattomasti kaapelia tai siirtotietä pitkin. Kyseisessä laissa puhelu ei ole tarkoitettu sähköinen tiedonsiirtomenetelmä.121 Sähköisessä asiointilaissa on säädetty sen 5 §:ssä, että sähköisten asiointipalvelujen jär- jestämisestä ja saatavuuden turvaamisesta säädetään digipalvelulaissa. Saavutettavuus- direktiivin (EU) 2016/2102) mukaisesti säädetty digipalvelulaki täydentää sähköistä asiointilakia122. Digipalvelulain 5 §:n mukaan viranomaisen tulee tarjota jokaiselle mah- dollisuus toimittaa asiointitarvettaan koskevat sähköiset asiakirjat ja viestit digitaalisia palveluja tai muita sähköisiä tiedonsiirtomenetelmiä käyttäen. Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan digipalvelulain soveltamisalaan kuuluvien digitaa- listen palvelujen ja sähköisen asioinnin liittyvä yleis- ja erityislainsäädäntö on osittain epäselvää, hajanaista, ja päällekkäistä. Myös eri säännöksissä käytettyjen keskeisten kä- sitteiden käytössä ja määrittelyssä on epäjohdonmukaisuuksia. Ongelmien syynä ei aina 120 HE 60/2018 vp s. 8. 121 Voutilainen, 2023, s. 32. 122 Saarenpää & Riekkinen, 2023, s. 95. 37 ole kuitenkaan epäselvä tai puutteellinen lainsäädäntö vaan se, että viranomaiset eivät halua tai osaa noudattaa olemassa olevaa lainsäädäntöä.123 Viranomaisen tulee myös tarjota jokaiselle mahdollisuus käyttää asiassaan viranomais- ten sähköisten viestien ja asiakirjojen vastaanottamiseen hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annetussa laissa (571/2016) tarkoitettua viestinvälityspalvelua tai muuta tarpeeksi tietoturvallista sähköistä tiedonsiirtomenetelmää, jos viranomainen pystyy toimittamaan viestin tai asiakirjan sähköisessä muodossa. Viranomaisen tulee tie- dottaa digitaalisissa palveluissaan selkeästi siitä, miten jokaisen on mahdollista hoitaa asiansa viranomaisen kanssa sähköisesti. Viranomaisen tulee julkaista digitaalisessa pal- velussa sellainen yhteystieto, josta jokainen voi saada neuvoja viranomaisen digitaalisen palvelun käyttämiseen.124 Lainsäädännössä ei ole yleisiä säännöksiä siitä, miten viranomaisen pitäisi järjestää palvelutuotantonsa, vaan palvelujen järjestäminen sekä sääntely perustuvat hallintolain mukaiseen palveluperiaatteeseen ja palvelun asianmukaisuusvaatimukseen. Näistä säädetään hallintolain 7 §:n 1 momentissa, jonka mukaan asiointi ja asian käsittely viranomaisessa tulisi järjestää sillä tavalla, että hallinnossa asioivan on mahdollista saada asianmukaisesti hallinnon palveluja ja viranomaisen voivan saada suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Säännös koskee kaikkia viranomaisten asiointipalveluja — myös sähköisiä asiointipalveluja .125 Viranomaisen tulee järjestää sähköinen asiointi helppokäyttöiseksi. Sähköisessä asioin- nissa on otettava huomioon asiakkaan asiointiin vaadittavan teknologian kohtuuhintai- suus yhdenvertaisuuden toteutumisen edistämiseksi. Sähköinen asiointi on pyrittävä to- teuttamaan tavanomaisiksi ja yleisiksi katsotuilla tiedonsiirtovälineillä.126 123 OKV/2791/21/2022. 124 HE 60/2018 vp s. 67—68. 125 Voutilainen, 2023, s. 237. 126 Kulla & Salminen, 2021, s. 70. 38 Sähköisen asioinnin järjestelyyn vaikuttaa myös EU-direktiiveihin perustuva hankinta- lainsäädäntö. Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettu laki (1397/2016) täyttää aiempien hankintadirektiivien ohella niin sanotun käyttöoikeusso- pimusdirektiivin (2014/23/EU) asettamat velvoitteet.127 Maakaaren (540/1995) 2 luvun 3 §:n mukaan kyseisessä laissa tarkoitettuja sähköisiä asiointijärjestelmiä ovat sähköinen kiinnitysjärjestelmä ja sähköinen kaupankäyntijärjestelmä. Lain mukaan sekä kiinnitys- järjestelmän että kaupankäyntijärjestelmän yhtenä tarkoituksena on edistää sähköistä asiointia kirjaamisasioissa. 3.1 Digitaaliset palvelut Digitaaliset palvelut ovat sähköisiä tiedonsiirtomenetelmiä, mutta niistä kaikki eivät si- sälly digipalvelulaissa säädetyn digitaalisen palvelun käsitteeseen. Esimerkiksi sähköpos- tiohjelmisto ei ole digitaalinen palvelu, sillä se ei ole verkkosivusto tai mobiilisovellus, vaan sähköinen tiedonsiirtomenetelmä. Digitaalisia palveluja ovat sen sijaan sähköpos- tiviestintään rinnastuvat erilliset verkkosivuilla käytettävät viestipalvelut, esimerkiksi Suomi.fi-viestit-palvelu. Matkapuhelimen tekstiviestiohjelmisto ei ole digitaalinen pal- velu, vaikka se onkin sähköinen tiedonsiirtomenetelmä. Erilaiset pikaviestisovellukset, kuten WhatsApp, ovat digitaalisia palveluja.128 Saavutettavan digitaalisen palvelun suunnittelussa tulee huomioida erilaiset digitaalis- ten palvelujen käyttöön perustuvat teknologiat ja erilaiset käyttäjäryhmät. Saavutetta- vuusvaatimusten toteuttaminen usein vahvistaa digitaalisten palvelujen käytettävyyttä, mutta joissain tilanteissa saavutettavuusvaatimusten täyttäminen voi näyttäytyä sellai- sena lopputuloksena, jossa suurimmalle osalle käyttäjistä jokin muu tekninen ratkaisu edistäisi kyseessä olevan palvelun käytettävyyttä paremmin. Saavutettavuus on olennai- nen ja huomioon otettava näkökulma digitaalisten palvelujen käytettävyyden suunnitte- lemisessa.129 127 Saarenpää & Riekkinen, 2023, s. 100. 128 Voutilainen, 2023, s. 32—33. 129 Voutilainen, 2023, s. 127—128. 39 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin julkisen sektorin elinten verkkosivustojen ja mobiilisovellusten saavutettavuudesta säädetyn direktiivin (EU) 2016/2012 tavoit- teena on edistää saavutettavuutta edistävien palvelujen sekä tuotteiden sisämarkkinoita yhdenmukaistamalla julkisen sektorin elinten verkkosivustojen ja mobiilisovellusten vaihtelevia standardeja EU:ssa. Näin julkiset palvelut ovat paremmin EU:n kansalaisten, varsinkin vammaisten henkilöiden, saavutettavissa. Direktiivin säännökset velvoittavat jäsenvaltioita täyttämään direktiivissä osoitetut saavutettavuusvaatimukset julkisen sek- torin elinten verkkosivustoilla ja mobiilisovelluksissa.130 Saavutettavuusdirektiivillä pan- naan täytäntöön YK:n vammaissopimuksen mukaisia toimenpiteitä. Suomessa saavutet- tavuusdirektiivi on toimeenpantu kansallisesti digipalvelulain mukaisilla saavutettavuus- säännöksillä.131 Digitaalisten palvelujen saavutettavuuteen liittyy neljä osa-aluetta, joita ovat hallittavuus, havaittavuus, toimintavarmuus ja ymmärrettävyys132. Tosin digipalvelulaissa ei kuiten- kaan ole perusteellisesti säädetty saavutettavuusvaatimuksista eikä saavutettavuuden osa-alueiden sisällöstä edes digitaalisissa palveluissa. Saavutettavuusdirektiivistä kum- puavat digipalvelulain mukaiset täytäntöönpanosäädökset asettavat teknisluonteisia saavutettavuutta koskevia vaatimuksia digitaalisten palvelujen sisältöihin.133 Saavutettavuuden osa-alueista hallittavuudella tarkoitetaan sitä, että digitaalisen palve- lun käyttöliittymän sekä sen osien tulee olla hallittavia. Havaittavuus tarkoittaa puoles- taan sitä, että käyttöliittymän osat ja digitaalisten palvelujen tiedot tulee esittää käyttä- jille siten, että he pystyvät havaitsemaan ne. Toimintavarmuudella tarkoitetaan sitä, että digitaalisten palvelujen sisältöjen tulee olla tarpeeksi toimintavarmoja, jotta käyttäjien erilaiset sovellukset sekä ohjelmistot ja niihin liittyvät käyttäjiä tukevat teknologiat pys- tyvät toimimaan ja tulkitsemaan verkkosivustojen sekä mobiilisovellusten toiminnalli- suuksia ja sisältöjä luotettavalla tavalla. Ymmärrettävyys taasen tarkoittaa sitä, että 130 EU, 2016. 131 HE 60/2018 vp s. 13—14. 132 HE 41/2022 vp s. 164. 133 Voutilainen, 2023, s. 129. 40 digitaalisten palvelujen käyttöliittymän toiminnan sekä tietosisältöjen tulee olla käsitet- täviä eli selkeitä ja johdonmukaisia.134 Saavutettavuusvaatimukset määritellään EU:n vi- rallisessa lehdessä (EN 301 549) Euroopan komission julkaisemissa viitetiedoissa yhden- mukaistettuja standardeja tai niiden osia koskien. Ennakkopäätöksessä KHO 2019:58 sähköpostitse toimitettu valitus ei ollut saapunut määräajassa perille käräjäoikeuteen, koska käräjäoikeuden järjestelmä ei ollut pystynyt vastaanottamaan viestiä liitetiedostoineen sen suuruuden vuoksi. Viestin lähetyksestä ei ollut tullut vastaanottokuittausta, eikä lähetyksen perillemenoa ollut pystytty varmista- maan muilla keinoin. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan valituksen saapumatta pe- rille jääminen oli johtunut lähettäjän vastuulla olevasta seikasta, eikä valitusta tullut siksi ottaa käsittelyyn.135 Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen käsittelemässä kantelussa asianosainen oli kerto- nut toimittaneensa lapsensa iltapäivätoimintaa koskevan hakemuksen sähköisesti mää- räaikaan mennessä ja saaneensa heti kuittauksen järjestelmästä hakemuksen lähettämi- sestä. Hän oli saanut kuulla myöhemmin, että hakemus oli käsitelty määräajan ulkopuo- lella saapuneena, ja että hakemus oli saapunut perille tyhjänä lomakkeena. Helsingin kaupungilla ei silloin vielä ollut käytössä sähköistä asiointipalvelua perusopetuksen ilta- päivätoimintaan hakemisessa. Vastaanottokuittauksen sijaan kyseessä oli ollut ilmeisesti turvapostilla lähetetty tiedustelu. Apulaisoikeusasiamies oli arvioinut ratkaisussaan, että sähköistä asiointilakia on sovellettava silloin, kun mahdollistetaan hakemusten lähettäminen sähköisesti. Kyseisen lain 4 §:n 3 kohdassa on säädetty, että sähköisellä asiakirjalla tarkoitetaan sähköistä viestiä, joka koskee asian vireillepanoa, käsittelyä tai päätöksen tiedoksiantoa. Tosin lain 8 §:n nojalla lähettäjä toimittaa sähköisen viestin vi- ranomaiselle omalla vastuullaan. Lain 12 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen tulee 134 Voutilainen, 2023, s. 130—131. 135 KHO 2019:58. 41 pikimmiten ilmoittaa sähköisen asiakirjan vastaanottamisesta lähettäjälle joko tietojär- jestelmän välityksellä automaattisena kuittauksena tai jollain muulla tavalla.136 Viranomaisen tietojärjestelmä osoittaa ensisijaisesti sähköisen viestin saapumisen oike- assa ajassa. Sen virheellisen toiminnan tai toimimattomuuden osalta laissa on toissijai- sesti varattu asianosaiselle mahdollisuus esittää selvitys viestin oikea-aikaisesta lähettä- misestä. Tämän kaltainen tilanne on ollut esillä ennakkopäätöksissä KKO 2005:3 ja KKO 2011:63.137 Ensiksi mainitussa ennakkopäätöksessä käräjäoikeuden sähköpostijärjestelmän vian ta- kia järjestelmä ei ottanut vastaan asianosaisen viestiä, mutta koska asiassa oli pystytty osoittamaan lähettämisajankohta luotettavasti, asianosaisen ilmoitus hyväksyttiin 138 . Jälkimmäisessä ennakkopäätöksessä käräjäoikeuden sähköpostijärjestelmä oli tulkinnut asiakkaan viestin roskapostiksi, ja valitus oli siirtynyt käräjäoikeuden sähköpostiin käsit- telyä varten vasta asianosaisen valitusta koskevan määräajan jälkeen. Alun perin valitus oli jätetty tutkimatta myöhään saapuneena, mutta asianosainen oli hakenut muutosta päätökseen sekä osoittanut selvityksellä viestin lähettämisen ajankohdan, joka oli hor- juttanut käräjäoikeuden päätöksen perusteena olleen viestin tiedon luotettavuutta saa- pumisajankohtaa koskien.139 Vuosikirjapäätöksessä KHO 2021:110 oli ollut kyse viranomaiseen saapuneiden tietojen yhteenliittymisestä eri ajankohtina. KHO oli katsonut, että sähköisessä järjestelmässä asiakirjan lähettäminen tapahtuu painamalla sitä tarkoittavaa painiketta140, joka ilmai- seen hakemuksen täyttäjän tahdon jättää hakemuksen. Tällaista toimenpidettä edeltä- västi tehdyissä valmistelevissa toimissa, kuten tietojen täyttämisessä hakemuslomak- keelle, ei ole vielä kyse hakemuksen varsinaisesta lähettämisestä. Ennakkopäätöstä 136 EOAK/6398/2020. 137 Saarenpää & Riekkinen, 2023, s. 95. 138 KKO 2005:3. 139 KKO 2011:63. 140 KHO:n mukaan sähköisessä järjestelmässä asiakirjan lähettäminen tapahtuu painamalla sitä tarkoitta- vaa painiketta, esimerkiksi Lähetä-painiketta. 42 koskevassa arvioinnissa oli katsottu, ettei sillä ollut merkitystä, kun hakemuksen tiedot olivat jo ennen lähettämistä tallentuneet ministeriön järjestelmiin.141 Markkinaoikeuden ratkaisussa MAO 250/15 sekä lähettäjän että vastaanottajan järjes- telmät olivat ilmaisseet eri ajankohdat viestin saapumisesta. Koska viestin lähettäjä oli pystynyt osoittamaan viestin lähetetyksi oikeassa ajassa ja tämän lisäksi sähköpostijär- jestelmä oli ilmoittanut sen toimitetuksi oikeassa ajassa, markkinaoikeus oli katsonut, että määräaikaa oli noudatettu. 142 On ollut myös tilanteita, joissa asiakirja ei ole kokonaisuudessaan ehtinyt tulostua mää- räaikaan mennessä. Jos vastaavia tilanteita tulkitaan siten, asiakirja ei olisi tällöin ollen- kaan saapunut, sähköinen viestintä asettuu muusta viestinnästä poikkeavaan asemaan. Sähköiselle asioinnille asetettujen vaatimusten perusteella viranomaisen käyttämien oh- jelmistojen ja laitteistojen on oltava mahdollisimman helppokäyttöisiä, sillä sähköisellä asioinnilla ei saa olla yhteensopimattomuusesteitä.143 Viranomaisella on myös velvolli- suus tiedottaa tietoteknisistä palveluksistaan ja valmiuksistaan. Sähköinen asiointilaki mahdollistaa sähköisen asioinnin hyödyntämisen tehokkaasti vain silloin, kun siitä on sekä nimenomaisesti että sopivalla tavalla erikseen tiedotettu. Hyvän hallinnon näkökul- masta voisi tosin odottaa, että puutteesta tiedotetaan.144 Markkinaoikeuden ratkaisuissa MAO 161/04, MAO 162/04 ja MAO 163/04 hakemukset oli jätetty tutkimatta, koska tuo- mioistuimen tietotekniset valmiudet olivat olleet riittämättömät eikä hakija ollut selvit- tänyt tätä etukäteen145. Sähköinen asiointi on keskeinen menettelytapa julkisella sektorilla, mutta laillisuusval- vonnassa on välillä jouduttu tekemään kannanottoja viranomaisen menettelyllisestä tie- tämättömyydestä 146 . Eräässä apulaisoikeuskanslerille tehdyssä kantelussa 141 KHO 2021:110. 142 MAO 250/15. 143 Saarenpää & Riekkinen, 2023, s. 97. 144 Saarenpää & Riekkinen, 2023, s. 98. 145 MAO 161/04; MAO 162/04; MAO 163/04. 146 OKV/1531/1/2013; OKV/394/1/2015. 43 Finanssivalvonta ei ollut vastannut asianosaisen sähköpostitiedusteluun, minkä takia apulaisoikeuskansleri oli saattanut Finanssivalvonnan tietoon esittämänsä näkemykset tiedusteluihin vastaamisesta. Hän oli painottanut, että niihin tulisi vastata hyvän hallin- non periaatteiden mukaisesti (HAL 6 §).147 Lukuisat laillisuusvalvojan ratkaisut kuvaavat sitä, että viranomaisten puutteellisista sähköisen asioinnin valmiuksista on aiheutunut ongelmia148. Sähköisten asiointipalvelujen ja muiden digitaalisten palvelujen käyttö edellyttää laaja- kaistayhteyksiä, joita ei ole saatavilla kaikkialla Suomessa. Verrattuna kiinteän verkon laajakaistasaatavuuteen, mobiililaajakaistan etuna on liikuteltavuus. Mobiililaajakaistan nettiyhteys ei ole sidottu paikkaan, vaan kulkee mukana työ- ja vapaa-ajan matkoilla.149 Nopeiden Internet-yhteyksien saatavuutta on pyritty lisäämään esimerkiksi julkisrahoit- teisesti tuetuilla laajakaistahankkeilla, joista säädetään laissa kiinteän laajakaistan raken- tamisen tuesta (1262/2020). Viranomaisten palveluja tulee pystyä käyttämään myös hi- tailla tietoliikenneyhteyksillä, mutta kaikkialla Suomessa ei toistaiseksi ole käytettävissä nopeita tietoliikenneyhteyksiä. Hitaat tietoliikenneyhteydet esiintyvät yleensä sellaisilla alueilla, jossa etäisyydet ovat pitkiä esimerkiksi viranomaisten toimipaikkoihin nähden. Digipalvelulaissa tarkoitettu yleisesti käytettävissä oleva tietoliikenneyhteysnopeus ilme- nee suuntaa antavasti säädöstä koskevassa hallituksen esityksessä Internet-yhteyksien vähimmäisnopeuksiin viitattuna. Valtioneuvoston asetuksessa tarkoituksenmukaisen In- ternet-yhteyden vähimmäisnopeudesta yleispalvelussa ja erityisryhmille tarjottavien palvelujen vähimmäisvaatimuksista (888/2021) ilmaistaan sen 1 §:ssä, jonka asettama vaatimus vähimmäisnopeudesta saapuvassa liikenteessä on 5 megabittiä sekunnissa.150 147 OKV/394/1/2015. 148 EOA 2170/4/10; 863/4/13; OKV/1913/1/2018; EOAK/2099/2019. 149 Liikenne- ja viestintävirasto Traficom, 2023a; Liikenne- ja viestintävirasto Traficom, 2023b. 150 Voutilainen, 2023, s. 127. 44 3.2 Käyttöliittymä Käyttöliittymä ei ole toistaiseksi oikeudellinen käsite, mutta 2018 vuoden apulaisoikeus- kanslerin kanteluratkaisu havainnollistaa sitä. Kyseinen laillisuusvalvonnan ratkaisu an- taa ymmärtää, että odotus käyttäjälähtöisyydestä sisältyy hyvän hallinnon oikeusperiaat- teeseen kattaen myös palveluperiaatteen. Asianosainen oli todennut, että verkkopalve- lussa työttömäksi ilmoittautuvan tulee täyttää tietty palvelutarvelomake kahden päivän sisällä ilmoittautumisesta. Asianosainen mukaan Työ- ja elinkeinotoimiston verkkopal- velu ei ohjannut suoraan kyseiseen lomakkeeseen tai velvoittanut sen täyttämistä työt- tömäksi ilmoittauduttaessa, eikä verkkopalvelusta tullut ilmoitusta, että lomake on täyt- tämättä. Tämä johti työttömyyskorvauksen maksamisen katkeamiseen. Arvioinnissa ko- rostui, että asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluja (HAL 7.1 §).151 Hallinnon on siis tunnettava käyttäjänsä ja huomioitava käyttäjäryhmien monimuotoi- suus käyttöliittymiä suunniteltaessa. Tällä tavalla käytettävyys nivoutuu hyvän hallinnon toteutumiseen. Ratkaisu painottaa sitä, että hallinnon käytettävyydessä ei ole kyse aino- astaan erityisryhmistä sekä palvelujen saavutettavuudesta näille ryhmille, vaan myös kaikki hallinnon järjestelmien käyttäjät kattavasta käytettävyydestä.152 Vaikka käyttöliittymä ei ole oikeudellisesti vakiintunut käsite, niin se on pikkuhiljaa saa- vuttamassa jalansijan Suomen oikeusjärjestelmässä. Ajantasaisessa lainsäädännössä käyttöliittymä on omaksuttu kahteen eri lakiin, jotka ovat sähköisestä lääkemääräyksestä annettu laki (61/2007) eli lääkemääräyslaki ja sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastieto- jen sähköisestä käsittelystä annettu laki (784/2021) eli asiakastietolaki, mutta siitä huo- limatta käsitettä ei ole sisällytetty kummankaan lain määritelmäosiin.153 151 OKV/2019/1/2017. 152 Koulu ja muut, 2022, s. 5. 153 Koulu ja muut, 2022, s. 6—7. 45 Kansalaisen sähköinen asiointi viranomaisessa tapahtuu käyttöliittymän kautta, mistä säädetään keskeisesti sähköisessä asiointilaissa. Siihen sisältyy säännökset sekä viran- omaisen kommunikaatiosta kansalaiselle että kansalaiselta edellytettävästä toiminnasta. Sähköiseen asiointiin liittyvää sääntelyä sisältyy lisäksi sähköisen viestinnän palveluista annettuun lakiin (917/2014) kattaen saavutettavuussääntelyn ja sääntelyä kansalaisen fyysisestä pääsystä.154 Kansalaisen näkökulmasta tarkasteltuna asiointiin kuuluvat asiansa hoidetuksi saaminen sekä viranomaisen osalta asian hoitamisen mahdollistaminen ja kommunikointi kansa- laisille. Sähköinen asiointilaki ohjaa näitä edellä mainittuja toiminnallisuuksia. Keskeistä asiointilaissa ovat tiedoksiannot ja sähköisten viestien lähettäminen sekä vastaanottami- nen. Voidaan todeta, että sähköinen asiointilaki keskittyy asioinnin fyysisiin toiminnalli- suuksiin. Asiointilaissa ei mainita käyttöliittymää, eikä tämänhetkisessä laissa ole selvä- piirteisesti tunnustettu asioinnin ja käyttöliittymän välistä yhteyttä. Yleislainsäädännön- tasoinen hallintolaki ja siihen sekä hallinto-oikeudelliseen doktriiniin perusteellisemmin- kin kuuluva hyvän hallinnon periaate tosin täydentävät asiointilakia.155 Jo ennen digipalvelulakia asiointiin liittyvissä oikeustapauksissa on korostettu asioinnin sujuvuuden merkittävyyttä oikeuksien toteutumisen osalta, mutta sitä koskevat mainin- nat ovat jääneet silti yleiselle tasolle. Esimerkiksi Pohjois-Suomen hallinto-oikeus oli to- dennut päätöksessään, ettei asiakaspalvelujärjestelmien uusiminen ollut hyväksyttävä syy sille, ettei asianosainen voinut saada asiaansa vireille hallinnossa asioidessaan tai ettei hänellä ollut tosiasiallista mahdollisuutta tietää ennalta asiansa vireilletulon ajan- kohtaa.156 Turun hallinto-oikeus puolestaan oli kommentoinut päätöksessään, ettei säh- köisen asioinnin käyttämisestä voi seurata sitä, että asiakkaan oikeudet ovat huonommat kuin henkilökohtaisesti viranomaisessa asioivilla 157. Tuomioissa esitetään yleisluontoisia 154 Koulu ja muut, 2022, s. 13. 155 Koulu ja muut, 2022, s. 13. 156 14/5403/1. 157 18/0836/3. 46 vaatimuksia asioinnin sujuvuudelle, mutta ei ole kuitenkaan selkeää, miten tämä käytän- nön tasolla varmistetaan sähköisiä asiointipalveluja muotoiltaessa. Sähköisen asioinnin tukipalvelut ja tiedonhallinta on erotettu itsenäisiin säädöskokonai- suuksiin kohdistuen taustajärjestelmien hallintaan sekä toimivuuteen. Laki julkisen hal- linnon tiedonhallinnasta (906/2019) eli tiedonhallintalaki ja laki hallinnon yhteisistä säh- köisen asioinnin tukipalveluista (571/2016) sisältävät sääntelyä tiedonhallinnon yhden- mukaisuudesta ja datan hallinnasta sekä jakamisesta viranomaisten kesken. Vaikka sää- döksistä ei löydy mainintaa käytettävyydestä, asiointipalvelujen ja taustajärjestelmien yhteys on epäsuorasti ilmaistu molemmissa niitä koskevissa lain esitöissä158. Arkistolaista (831/1994) löytyy sääntelyä, joka velvoittaa muun muassa varmistamaan asiakirjojen käytettävyyden — tämä tulee huomioida jo digitaalisen järjestelmäkokonaisuuden suun- nitteluvaiheessa. Sähköisestä asioinnista ja taustajärjestelmästä säädetään erikseen.159 Saavutettavuuden sääntelyä sisältävä digipalvelulaki on toistaiseksi tärkein käyttöliitty- mäsuunnittelua ohjaava säädös, sillä se esimerkiksi painottaa erityisryhmien käytettä- vyyden varmistamista. Lain esitöissä korostuu lain tavoite myötävaikuttaa erityisryhmien edellytyksiin toimia julkishallinnon palvelujen sähköisissä ympäristöissä.160 Toimeentu- lotuen hakemista verkossa koskeva apulaisoikeuskanslerin ratkaisu oli painottanut Kan- saneläkelaitoksen velvollisuutta varmistaa käytettävyyden toteutuminen sähköisessä asiointipalvelussa erilaiset käyttäjäryhmät huomioiden jo esimerkiksi hallintolain 7 §:n, yhdenvertaisuuslain 1 §:n, digipalvelulain 1 luvun 1 §:n 1 momentin perusteella161. Käytettävyyden varmistaminen sähköisissä palveluissa ei pitäisi painottua pelkästään eri- tyisryhmien käytettävyyden takaamiseen. Käytettävyysproblematiikka ei pelkisty ainoas- taan erityisryhmiin, jota havainnollistaa oikeustapaus, jossa työnhakijalle ei ollut selvää, miten työtarjoukset saapuvat sähköisessä asiointipalvelussa nähtäväksi. Kantelijalle oli 158 HE 284/2018 vp s. 60, 123; HE 59/2016 vp s. 56. 159 Koulu ja muut, 2022, s. 13. 160 Koulu ja muut, 2022, s. 13—14. 161 OKV/1179/2020. 47 lähetetty maanantaina työtarjoukset kirjeitse, joissa hakuaika päättyi saman viikon per- jantaina, jolloin kyseiset työtarjoukset saapuivat asiakkaalle postitse. Vaikka työtarjouk- set olivat luettavissa sähköisessä asiointipalvelussa, niin apulaisoikeuskansleri katsoi, että sujuvastakin postinkulusta huolimatta työtarjouksiin vastaamiselle oli jäänyt aikaa korkeintaan muutama arkipäivä, eikä hallinnossa asioiva näin ollen saanut asiamukai- sesti hallinnon palveluita (HAL 7.1 § 1).162 Digipalvelulaki ei määrittele selkeästi saavutettavuuden ”periaatteita ja tekniikoita”. Ky- seisen lain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen tulee suunnitella sekä ylläpitää digi- taaliset palvelunsa sillä tavalla, että niiden helppokäyttöisyys on varmistettu163. Hallituk- sen esitys tarkentaa helppokäyttöisyyden käsitettä, koska siinä todetaan, että helppo- käyttöisyyden varmistaminen tapahtuu yleisten standardien ohjaamilla heuristisilla käy- tettävyystestauksella ja -arvioinnilla164. Säännöksen mukaan viranomaisen tulee varmis- taa digitaalisen palvelun helppokäyttöisyys jo suunnitteluvaiheessa sekä ylläpitää sitä. Digipalvelulain 4 §:n 1 momentissa edellytetään lisäksi sitä, että digitaalisen palvelun löydettävyyden varmistamiseksi viranomaisen tulee noudattaa alan yleisiä käytäntöjä sekä verkko-osoitteiden että verkkotunnusten muodostamisessa tavalla, jolla verkko- osoitteet olisivat helposti ymmärrettäviä ja muistettavia. Saman säännöksen mukaan vi- ranomaisen tulee myös varmistaa yhteensopivuus digitaalisten palvelujen ja tietoliiken- neyhteyksien sekä yleisesti käytettyjen ohjelmistojen kanssa. Digipalvelulain 4 §:n 1 mo- mentti liittyy lisäksi käyttäjä- ja asiakaslähtöisyyteen.165 Käytettävyyteen liittyvät haasteet eivät rajoitu vain erityisryhmiin, koska käyttöliittymiä suunniteltaessa on olennaista taata käytettävyys, jotta jokaisen kansalaisen oikeudet to- teutuvat. Käytettävyyden takaaminen onnistuu käytännönläheisimmin jo mainitun käyt- täjätestaamisen ja -arvioinnin kautta, koska digipalvelulain edellytyksiin kuuluvat testaus, arviointi ja saavutettavuusstandardit ovat selkeimpiä julkisen hallinnon velvoitteita 162 OKV/663/1/2019. 163 Koulu ja muut, 2022, s. 14. 164 HE 60/2018 vp s. 48, 62. 165 Voutilainen, 2023, s. 124—125. 48 tuottaa toimivia sekä käyttäjäystävällisiä digitaalisia palveluja. Näiden velvoitteiden täyt- täminen toteutuu käytännössä silloin, kun julkiset organisaatiot muuttavat olemassa ole- via digitaalisia palveluja tai hankkivat uusia sellaisia.166 Oikeuskansleri oli todennut lausunnossaan, että työnhakijoille tarjottuja työ- ja elinkei- nopalvelujen digitaalisia palveluja ei ollut sovitettu kaikille mobiililaitteille. Tämän takia kaikilla työnhakijoilla ei välttämättä ollut mahdollisuutta käyttää digitaalisia palveluja yhtä kattavasti kuin toisilla. Sen sijaan palvelujen määrään ja moninaisuuteen oli vaikut- tanut se, minkälainen laite työnhakijoilla oli ollut käytettävissään. Asiasta tehtiin hallin- tokantelu. Oikeuskansleri oli kommentoinut, ettei tavoitetilana sähköisessä asiointilaissa määritelty sujuva asiointi yleisesti käytettävissä olevilla laitteilla toteutunut täysin työ- ja elinkeinohallinnon palveluissa. Perustuslain 6 §:n eli yhdenvertaisuussäännöksen vastai- sesti asioinnin vaikeudet olivat kohdistuneet sellaisiin ihmisiin, joilla ei ole esimerkiksi niukan varallisuuden takia mahdollisuuksia hankkia erilaisia työnhaun asiointiin vaadit- tavia laitteita.167 Julkishallinnon tietojärjestelmiin sekä niiden käyttöliittymiin liittyvä sääntely on hajanai- nen ja monitahoinen. Käyttöliittymien sääntely jakautuu oikeudellisessa systematiikassa viranomaisen taustajärjestelmiin ja kansalaisen asiointijärjestelmiin. Perustuslaista, hal- lintolaista ja yhdenvertaisuuslaista koostuva yleislainsäädäntö asettaa raamit viranomai- sen toiminnalle ja tällä tavalla lisäksi hallinnon digitalisaatiolle. Vastaavasti sektorikohtai- nen lainsäädäntö antaa ohjeita yksittäisten hallinnonalojen toiminnalle. EU:n yleinen tie- tosuoja-asetus (2016/679) ja sitä tarkentava kansallinen tietosuojalaki (1050/2018) sekä saavutettavuusdirektiivi toimeenpantuna digipalvelulailla ovat olennainen osa EU-inst- rumentteja digitalisaation sääntely-ympäristölle. On hyvä huomata, että kansallinen ja eurooppalainen sääntely kehittyvät jatkuvasti. Tällä hetkellä EU käsittelee esimerkiksi te- koälyasetusta koskevaa ehdotusta, jolla yhdenmukaistettaisiin tekoälyjärjestelmiä kos- keva sääntely EU:n sisämarkkinoilla. Kyseiseen ehdotukseen sisältyy monia määräyksiä, 166 Koulu ja muut, 2022, s. 15. 167 OKA 338/1/2018. 49 joilla on vaikutusta esimerkiksi käyttöliittymien suunnittelussa, käyttöönotossa ja käy- tössä.168 Apulaisoikeusasiamies oli kiinnittänyt huomiota tekemässään tarkastuksessa siihen, että tarkastuskohteen edustajien mukaan sähköisen asiointipalvelun hakemuksessa oli haet- tavan ulosmittauksen rajoituksen määrää koskeva kenttä. Hakemusta ei ollut voinut lait- taa eteenpäin, jos kenttää ei ollut täytetty, ja haettu määrä ei aina näkynyt hakemuksen tekstistä. Hakemuksessa oli voinut olla liitteitä, tai määrää oli voitu tarkentaa lisäselvitys- pyynnön takia. Velallinen oli laittanut sähköisen asiointipalvelun kautta saman viestin kuin sähköpostillakin ja soittanut vielä heti tämän jälkeen viranomaiselle, minkä viran- omaiset olivat kokeneet ongelmalliseksi. Tämän välttämiseksi sähköiseen asiointipalve- luun oli tullut tiedotteita esimerkiksi siitä, että yhteydenottoihin vastataan kahden viikon kuluessa.169 Nykyään esimerkiksi lupahakemus sekä sen liitteet on mahdollista toimittaa joko sähköi- senä tai paperisena lomakkeena aluehallintovirastoon, jolloin tietojen siirtäminen viran- omaisen järjestelmään v