VAASAN YLIOPISTO 

KAUPPATIETEELLINEN TIEDEKUNTA 

TALOUSOIKEUS 

 

 

 

 

 

 

Olli-Pekka Tuominen 

 

HARMAAN TALOUDEN TORJUNTAKEINOT  

RAKENNUSALALLA 

 

 

 

 

 

Talousoikeuden 

Pro gradu -tutkielma 

 

VAASA 2015  



1 

 

SISÄLLYSLUETTELO SIVU 

 

TIIVISTELMÄ              3 

1. JOHDATUS AIHEALUEESEEN 7 

1.1. Tutkimuskohteen kuvaus 7 

1.2. Tutkimustehtävä 8 

1.3. Tutkimuksen rakenne 9 

2. HARMAA TALOUS 11 

2.1. Määritelmä 11 

2.2. Harmaa talous Suomessa 13 

2.3. Harmaan talouden ilmenemismuodot rakennusalalla 14 

2.3.1. Kuittikauppa 15 

2.3.2. Pimeä palkka 16 

2.3.3. Lyhyen elinkaaren yhtiöt 18 

2.4. Syyt rakennusalan harmaan talouden taustalla 18 

2.5. RAKSA-08-hanke 20 

2.6. Lain voima 22 

3. RAKENNUSALAN TILAAJAVASTUULAKI 25 

3.1. Lain taustaa 25 

3.2. Määritelmät 26 

3.3. Lain tavoite 27 

3.3.1. Vaaditut selvitykset sekä sopimuksen rajaus 28 

3.3.2. Selvitysvelvollisuuden valvonta, laiminlyönti ja sen seuraukset 32 

3.4. Tilaajavastuun tulokset sekä lain tulevaisuus 35 

4. RAKENNUSALAN KÄÄNTEINEN ARVONLISÄVERO 38 

4.1. Lain taustaa 38 

4.2. Suoran sekä käännetyn arvonlisäveron eroavaisuudet 40 

4.3. Käänteisen arvonlisäveron toteutumisen ehdot 41 

4.4. Lain tavoite 42 

4.5. Käännetyllä verovelvollisuudella saavutetut tulokset 43 

5. RAKENNUSALAN VERONUMERO 46 

5.1. Lain taustaa 46 

5.2. Lain tavoite 47 

5.3. Vaatimukset 49 

5.3.1. Tunnistekortti 51 

5.3.2. Veronumerorekisteri 53 

5.3.3. Veronumero ja henkilötunnus 54 



2 

 

  



3 

 

 

5.4. Sanktiot tehostamassa järjestelmää 55 

5.5. Veronumerojärjestelmän aikaansaamia tuloksia 57 

6. TIEDONANTOVELVOLLISUUS 60 

6.1. Lain taustaa 60 

6.2. Mikä on tiedonantovelvollisuus 61 

6.2.1. Työntekijätiedot 62 

6.2.2. Urakkatiedot 63 

6.2.3. Yksityinen ilmoitusvelvollisuus 64 

6.3. Sanktiot 65 

6.4. Tulokset 66 

7. KANSAINVÄLINEN ULOTTUVUUS 69 

7.1. Rakennusalan harmaan talouden torjunta muualla 71 

7.1.1. Hollanti harmaan talouden torjunnan mallimaana 74 

7.1.2. Saksan tehokas sääntely 76 

7.1.3. Norjalaisen lainsäädännön keskiössä ulkomaiset työntekijät 78 

7.1.4. Ruotsista mallia Suomen käännetylle arvonlisäverojärjestelmälle 80 

7.1.5. Iso-Britannian CIS-järjestelmä 82 

8. JOHTOPÄÄTÖKSET 85 

8.1. Torjuntakeinojen suhde yksilön suojaan 85 

8.2. Harmaan talouden torjunnan ongelmista kohti tulevaisuutta 87 

LÄHDELUETTELO 91 

  



4 

 

  



5 

 

VAASAN YLIOPISTO  

Kauppatieteellinen tiedekunta  
Tekijä: Olli-Pekka Tuominen  

Tutkielman nimi: Harmaan talouden torjuntakeinot rakennusalalla 

Ohjaaja: Sari Hakapää  

Tutkinto: Kauppatieteiden maisteri 

Yksikkö: Talousoikeus 

Koulutusohjelma: Verojuridiikka 

Aloitusvuosi: 2009 

Valmistumisvuosi: 2015 Sivumäärä: 107 

 

 

 

TIIVISTELMÄ  
 

Harmaa talous aiheuttaa yhteiskunnassamme monenlaisia lieveilmiöitä ja ongelmia, ja 

johtaa lopulta julkisten palveluiden rapautumiseen. Harmaata taloutta esiintyy työvoi-

mavaltaisilla aloilla, joista rakennusalaan liittyvät ongelmat näyttäytyvät suurimpina. 

Harmaalla taloudella tarkoitetaan sinänsä laillisen toiminnan suorittamisesta seuraavien 

verojen ja muiden lakisääteisten maksujen sekä määräysten kiertämistä taloudellisen 

hyödyn takia. Seurauksena on verotulojen saamatta jääminen, kilpailuolosuhteiden vää-

ristyminen, ihmisten epäoikeudenmukainen kohtelu ja lopulta veromoraalin heikkene-

minen. Nykyisessä taloudellisessa tilanteessa on entistä tärkeämpää pohtia millä tavoin 

veronkierrollisiin ongelmiin voidaan puuttua.  

 

Tutkielmassa käsitellään harmaata taloutta rakennusalalla sekä sen tyypillisiä ilmene-

mismuotoja. Harmaan talouden torjuntamuodoista tutkielmaan on valittu viime vuosien 

keskeisimmät lakiuudistukset: tilaajavastuulaki, käänteinen arvonlisävero, veronumero-

järjestelmä sekä tiedonantovelvollisuudet. Tutkielmassa selvitetään lakiuudistuksien 

käyttöönottoon johtaneita syitä sekä sitä, miksi lakiuudistukset on säädetty juuri tietyn-

laisiksi laeiksi. Kansallisia uudistuksia verrataan kansainvälisiin uudistuksiin sekä selvi-

tetään millainen vaikutus Euroopan unionilla on kansalliseen lainsäädäntöön. Tutkielma 

pohjaa lukuisiin valiokuntien mietintöihin ja hallituksen esityksiin. Suurin osa käyte-

tyistä lähteistä on eri viranomaisten tuottamaan tietoa. Näistä Verohallinnon, työ- ja 

elinkeinoministeriön sekä valtiovarainministeriön tuottama tieto on tärkeässä roolissa.  

Lisäksi tutkimuksessa on käytetty hyväksi harmaan talouden tutkimiseen erikoistunei-

den tutkijoiden tuottamaa materiaalia. 

 

Eri lakiuudistusten voidaan nähdä pureutuneen rakennusalan harmaan talouden lieveil-

miöihin kohtalaisen hyvin niistä lähtökohdista joita eri laeille niiden valmisteluissa ase-

tettiin. Muista maista saatujen esimerkkien sekä kansallisen kokemuksen myötä poh-

dinnassa ovat myös harmaan talouden torjuntaan tulevaisuudessa käytettävät keinot. 

 

AVAINSANAT: Harmaa talous, rakennusala, tilaajavastuulaki, käänteinen arvonlisäve-

ro, veronumerojärjestelmä, tiedonantovelvollisuus 

  



6 

 

 

  



7 

 

1. JOHDATUS AIHEALUEESEEN 

 

 

1.1. Tutkimuskohteen kuvaus 

 

Hyödyn tavoittelun maailmassa ihmiset yrittävät kaikin keinoin maksimoida omaa hyö-

tyään, välillä muiden kustannuksella. Toisinaan ihmisten kekseliäisyys ajaa heitä mo-

raalisesti arveluttavaan suuntaan, jopa rikolliseen toimintaan. Yhtenä tällaisena toimin-

tana voidaan pitää veronkiertoa ja harmaata taloutta. Taistelu veronkiertoa, harmaata 

taloutta ja laitonta työskentelyä vastaan onkin ollut OECD maiden tärkeimpiä poliittisia 

päämääriä jo vuosikymmeniä.
1
 Suomessa rikollisuuden torjunnassa on perinteisesti kes-

kitytty katurikollisuuden torjuntaan, mutta tiettyjen kohua herättäneiden tapausten
2
 joh-

dosta myös talousrikollisuus nousi julkiseen valokeilaan.
3
 

 

Harmaa talous aiheuttaa yhteiskunnassa monenlaisia lieveilmiöitä ja ongelmia, ja johtaa 

lopulta julkisten palveluiden rapautumiseen
4
. Harmaalla taloudella tarkoitetaan sinänsä 

laillisen toiminnan suorittamisesta seuraavien verojen ja muiden lakisääteisten maksu-

jen välttämistä taloudellisen hyödyn takia.
5
 Laiminlyödyt maksut voivat olla työeläke-

maksuja, tuloveroja, arvonlisäveroja tai muita veroluonteisia seuraamuksia. Lisäksi toi-

minta voidaan salata viranomaisilta osittain tai kokonaan, esimerkiksi siksi ettei haluta 

maksaa työntekijöille minimipalkkaa tai ei haluta noudattaa työturvallisuusmääräyksiä.
6
 

Seurauksena on verotulojen saamatta jääminen, kilpailuolosuhteiden vääristyminen, 

ihmisten epäoikeudenmukainen kohtelu ja lopulta veromoraalin heikkeneminen.
7
 

 

Eniten harmaata taloutta esiintyy työvoimavaltaisilla aloilla, joista rakennusalaan liitty-

vät ongelmat näyttäytyvät suurimpina
8
. Tämä oli syy miksi valitsin harmaan talouden 

tutkimuskohteeksi juuri rakennusalan. Alalta jää vuosittain saamatta 500–600 miljoonan 

euron edestä verotuloja
9
. Verotulojen hupenemisen myötä yhteiskunta köyhtyy, palvelut 

rapautuvat, verot nousevat ja nämä vaikuttavat viimekädessä jokaiseen kansalaiseen. 

                                                 
1
 Schneider 2012: 4 

2
 Alvesalo, Heiskanen, Laukkanen & Virta 2006: 26–28: Epäselvyydet liittyen Helsingin metron raken-

tamiseen sekä esimerkiksi Valco-Salora-tapaus nostivat harmaan talouden laajan yleisön tietoon, ja näin 

synnyttivät tarpeen paneutua ongelmaan. 
3
 Alvesalo, Heiskanen, Laukkanen & Virta 2006: 26–28 

4
 Schneider, Buehn & Montenegro 2011: 14 

5
 Harmaantalouden selvitysyksikkö 2012: 4 

6
 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 16 

7
 Harmaantalouden selvitysyksikkö 2013: 3 

8
 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 3 

9
 Lith 2004: 12 ks. myös Marttinen & Kartano 2011: 6 sekä Tarkastusvaliokunnan mietintö 9/2010 vp 



8 

 

Nykyisessä taloudellisessa tilanteessa on entistä tärkeämpää pohtia millä tavoin veron-

kierrollisiin ongelmiin voidaan puuttua. Saamatta jääneiden verotulojen lisäksi raken-

nusalan harmaa talous saattaa johtaa ihmisten eriarvoiseen, jopa moraalittomaan kohte-

luun, tilanteissa joissa yritykset eivät noudata työturvallisuusmääräyksiä tai maksa mi-

nimipalkkoja.
10

 

 

Miten harmaan talouden ongelmia torjutaan? Yhtä oikeaa vastausta ei ole. Valtiovalta 

on tehnyt monia konkreettisia toimia torjuakseen rakennusalan harmaata taloutta. Ra-

kennusalalle on mm. säädetty käännetystä arvonlisäverovelvollisuudesta
11

, veronumero-

järjestelmästä, ilmoitusvelvollisuudesta sekä tilaajavastuulaista ja siihen liittyvästä ve-

rovelkarekisteristä.
12

 

 

Kaikkien edellä mainittujen uudistusten odotetaan toimivan harmaan talouden torjun-

nassa lisäten harmaan talouden toimijan kiinnijäämisriskiä
13

. Harmaan talouden katve-

alueita selvittänyt tarkastusvaliokunta on kannanotossaan todennut harmaan talouden 

loukkaavaan laajaa joukkoa oikeusvaltion perimmäisiä oikeushyviä, ja näin ollen sillä 

on laaja yhteiskunnallinen merkitys. Siksi harmaan talouden torjunta edellyttää laajaa 

toimenpideohjelmaa. Yksittäiset toimet eivät riitä. Harmaa talous myös muuttaa jatku-

vasti muotoaan. Lainsäädännön muutoksiin ja niiden synnyttämiin vaikutuksiin on pa-

neuduttava ennalta, jotta kyetään mahdollisimman tehokkaasti ennalta ehkäisemään lain 

synnyttämien porsaanreikien hyväksikäyttö.
14

 Tämän vuoksi on mielestäni varsin luon-

nollista tutkia kaikkia viimeaikaisia merkittäviä lakiuudituksia sekä suunnata katse osit-

tain myös tulevaisuuteen. 

 

 

1.2. Tutkimustehtävä 

 

Tutkimuksessa on tarkoitus ensinnäkin selvittää mitä rakennusalan tilaajavastuulaki, 

käänteinen arvonlisäverojärjestelmä, veronumerojärjestelmä sekä tiedonantovelvolli-

suus tarkoittavat. Tutkin miksi lakiuudistukset ovat rakennusalalla otettu käyttöön ja 

miksi ne ovat säädetty juuri sellaiseksi kuin ne ovat. Lisäksi selvitän, mikä vaikutus 

Euroopan unionilla on kansalliseen lainsäädäntöön sekä etsin tarkastelussa oleville laki-

                                                 
10

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2012a: 3 ks. myös Hirvonen, Lith & Walden 2010: 16 
11

 Äärilä & Nyrhinen 2013: 332–333 ks. myös Auranen & Tannila 2012 sekä HE 41/2010 
12

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2014: 12–14 
13

 Valtioneuvoston periaatepäätös 2012: 1–9 ks. myös Harmaan talouden selvitysyksikkö 2014: 12–16 
14

 TrVM 9/2010 vp: 3–5 



9 

 

uudistuksille kansainvälisiä yhtymäkohtia käyttäen esimerkkinä muiden Eurooppalais-

ten maiden järjestelmiä. 

 

Kysymykset miksi, ja millä tavoin määrittävät koko tutkielmaa. Paneudun työssäni sii-

hen, miksi rakennusalan harmaan talouden ongelmiin päätettiin puuttua juuri lainsää-

dännön keinoin. Tämä on tutkielmani tutkimustehtävä.  Selvitän myös niitä perusteita, 

jotka ohjasivat tarkastuksen keskiössä olevia uudistuksia omanlaiseensa suuntaan. Tut-

kin minkälaisia konkreettisia asioita lakiuudistuksilla haluttiin saada aikaan sekä sitä, 

mitä laeilla on jo tähän mennessä saavutettu.  

 

Lähtökohtaisesti tutkimukseni on oikeusdogmaattinen, sillä pohjaan työni lainkirjaan. 

Käytännössä tutkin tällöin sitä, miten lakiuudistuksia tulkitaan käytännössä, eli minkä-

lainen on lakien sisältö ja miten niitä tulkitaan. Toisena oikeusdogmaattisena piirteenä 

on lakien systematisointi jolloin tutkin, miten lait on järjestetty kokonaisuudeksi, sekä 

millaisia yhtymäkohtia niillä on muihin lakeihin.
15

 Toisaalta tutkimuksessani voidaan 

nähdä olevan viitteitä oikeuspoliittisesta tutkimuksesta
16

, sillä tutkin miten lakiuudistuk-

silla on pyritty vaikuttamaan vallitsevaan tilanteeseen, vaikka en työlläni itse pyrikään 

vaikuttamaan oikeuspoliittiseen päätöksentekoon tai lainvalmisteluun.  

 

Lähteinäni käytän hyväkseni lukuisia valiokuntien mietintöjä ja hallituksen esityksiä. 

Suurin osa käyttämistäni lähteistä onkin eri viranomaisten tuottamaan tietoa. Näistä 

Verohallinnon, työ-ja elinkeinoministeriön sekä valtiovarainministeriön tuottama tieto 

on tärkeässä roolissa. Lisäksi pohjaan työtäni harmaan talouden tutkimiseen erikoistu-

neiden tutkijoiden, kuten Lithin ja Hirvosen runsaaseen materiaaliin. 

 

 

1.3. Tutkimuksen rakenne 

 

Tutkimus koostuu kahdeksasta pääluvusta. Ensimmäinen luku toimii johdantona aihee-

seen. Luku rakentuu tutkimusongelman, käytettävän materiaalin sekä tutkimuksen ra-

kenteen tarkastelun ympärille. Toisessa luvussa tutkin harmaan talouden käsitettä. Lu-

vussa käsitellään rakennusalan harmaan talouden ilmenemismuotoja ja selvitetään syitä 

harmaan talouden taustalla sekä käydään läpi harmaan talouden valvontaa. Lisäksi lu-

vussa tutkitaan mitä varten oikeusnormit ovat olemassa ja mitä lainsäädännöllä pyritään 

saavuttamaan. 

                                                 
15

 Aarnio 1987: 47–56 
16

 Ervasti 2007: 382–388 



10 

 

 

Kolmas luku aloittaa lakimuutoksia käsittelevän osion. Tässä luvussa tutkitaan tilaaja-

vastuulakia. Lakia käsitellään tutkimusongelman näkökulmasta; miksi laki otettiin käyt-

töön ja mitä sillä pyrittiin saavuttamaan. Osio etenee lain esittelyn sekä taustalla vaikut-

tavien syiden eräänlaisena vuoropuheluna. Neljäs luku etenee samalla tavalla, mutta 

siinä tarkastelun keskiössä on rakennusalan käänteinen arvonlisävero. Viidennessä lu-

vussa tarkastellaan rakennusalan uutta veronumerojärjestelmää ja kuudennessa sen 

kanssa valvontaa tehostavaa erityistä tiedonantovelvollisuutta. 

 

Seitsemännessä luvussa verrataan kansallisia lakiuudistuksia niiden kansainvälisiin esi-

kuviin. Osiossa esitetään esimerkein miten muut maat ovat pyrkineet torjumaan raken-

nusalaa vaivaavaa harmaata taloutta sekä pohditaan Euroopan unionin vaikutusta. Kah-

deksas luku nivoo koko tutkimuksen yhteen. Luvussa pohditaan harmaan talouden tor-

juntakeinoilla saavutettuja tuloksia, niihin liittyviä ongelmia sekä esitetään korjausehdo-

tuksia. Luvussa tehdään tutkimuksen kannalta olennaiset johtopäätökset. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



11 

 

2. HARMAA TALOUS 

 

 

2.1. Määritelmä 

 

Kansan syvien rivien keskuudessa harmaa talous käsitetään esimerkiksi pimeänä pal-

kanmaksuna tehdystä työstä, piraattituotteiden ostoina tai tavaroiden kuititta myymise-

nä
17

. Harmaan talouden selvitystyöryhmä on määritellyt vuonna 1995 harmaan talouden 

toiminnaksi, joka on sinänsä laillista, mutta josta ei ole suoritettu kaikkia maksuja tai 

asiaan kuuluvia veroja. Toiminnalle on leimallista se, että se tapahtuu viranomaisilta 

salassa, joko osittain tai kokonaan. Lisäksi viranomaisia johdetaan harhaan antamalla 

toiminnasta väärää tietoa.
18

 

 

Laiminlyödyt maksut voivat olla sosiaalivakuuttamiseen liittyviä työeläke- tai työttö-

myysvakuutusmaksuja, erilaisia veroja, kuten tuloveroja, arvonlisäveroja ja muita vero-

luonteisia seuraamuksia sekä eräitä muita maksuja. Verojen maksamatta jättämisellä on 

kauaskantoisia seurauksia, sillä maksujen ja verojen laiminlyönnin voidaan nähdä lopul-

ta johtavan veromoraalin heikentymiseen.
19

 

 

Harmaa talous ei ole vain verojen ja maksujen laiminlyöntiä. Harmaan talouden harjoit-

taminen vääristää kilpailuolosuhteita esimerkiksi urakkahintojen alihinnoittelun myötä. 

Harmaa talous käsittää myös työntekijöiden epäoikeudenmukaisen ja lainvastaisen koh-

telun. Yritykset voivat salata toimintansa viranomaisilta, joko osittain tai kokonaan, 

esimerkiksi siksi etteivät ne halua maksaa työntekijöilleen minimipalkkaa, eivät noudata 

yleisiä työehtoja tai haluavat välttää työturvallisuusmääräyksiä säästääkseen kustannuk-

sissa. Tällaisen toiminnan voidaan nähdä asettavan koko oikeusjärjestelmän kestävyy-

den kyseenalaiseksi.
20

 

 

Harmaa talous on erotettava ns. mustasta taloudesta, joka määritelmistä riippuen, käsit-

tää laissa kielletyn laittomien tuotteiden tuotannon ja myynnin. Tällaista toimintaa on 

esimerkiksi laiton savukekauppa ja huumekauppa. Toisaalta useat viranomaiset ovat 

todenneet harmaan talouden kiinnittyvän yhä tiukemmin kovaan rikollisuuteen. Rikolli-

sen toiminnan pyörittämistä, kuten savukkeiden maahantuontia ja myymistä varten pe-

rustetaan ja käytetään sinänsä laillisia peiteyrityksiä, joiden avulla rikollinen toiminta 

                                                 
17

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2011: 3–4 
18

 Valtiovarainministeriö 1999: 3 
19

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 16 ks. myös Harmaan talouden selvitysyksikkö 2012a: 3 
20

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2012a: 3–6 ks. myös Hirvonen, Lith & Walden 2010: 16 



12 

 

pyritään peittämään. Rakentamisessa voidaan harmaan urakoinnin avulla esimerkiksi 

pestä rikollisen toiminnan kautta saatua rahaa.
21

 

 

Harmaa talous voidaan jakaa kansantaloudelliseen ja fiskaaliseen harmaan talouden 

käsitteeseen
22

. Kansantaloudellisessa merkityksessään harmaa talous on taloudellisesti 

tuotannollista toimintaa, joka ei ole mukana kansantalouden tilinpidossa. Tämän seura-

uksena se jää bruttokansantuotelaskelmien ulkopuolelle. Harmaan talouden arvoa mita-

taan kansantaloudellisessa merkityksessä kansantuotelaskelmista puuttuvana osana. 

Aiemmin mainittu musta talous voi olla tuotannollista toimintaa, joten se sisältyy kan-

santaloudelliseen määritelmään. Toisaalta esimerkiksi lahjonta tai pääomasijoituksiin 

liittyvä veronkierto eivät ole arvoa lisäävää toimintaa, joten ne jäävät määritelmän ulko-

puolelle. Fiskaalisen harmaan talouden määritelmän mukaan harmaa talous on sinänsä 

laillista taloudellista toimintaa, jonka tulo salataan verojen välttämiseksi tai josta viran-

omaiset eivät tiedä alkuunkaan. Siinä on kyse verotuksen ulkopuolelle jäävien tulojen 

määrästä. Fiskaalinen harmaan talouden määritelmä jättää ulkopuolelleen mustan talou-

den, ja on näin ollen kansantaloudellista määritelmää suppeampi. Toisaalta fiskaalinen 

määritelmä on laajempi, sen ottaessa huomioon esimerkiksi salatut pääomatulot.
23

 Suo-

messa harmaa talous on perinteisesti määritelty fiskaalisen määritelmän mukaisesti
24

. 

 

Suomen lainsäädännössä harmaa talous määriteltiin ensimmäisen kerran harmaan talou-

den selvitysyksikköä varten säädetyssä laissa
25

: 

 

Tässä laissa tarkoitetaan: 

3) harmaalla taloudella organisaation sellaista toimintaa, josta aiheutuvia 

lakisääteisiä velvoitteita laiminlyödään verojen, lakisääteisten eläke-, tapa-

turma- tai työttömyysvakuutusmaksujen taikka tullin perimien maksujen 

suorittamisen välttämiseksi tai perusteettoman palautuksen saamiseksi. 

(Laki harmaan talouden selvitysyksiköstä 2§) 

 

Tammikuun ensimmäisenä päivänä 2011 voimaan tulleen lain määritelmä kattaa vain 

organisaation ja yrityksen toimintaan suoranaisesti liittyvät harmaan talouden muodot. 

Laissa määritelty harmaan talouden määritelmä on näin ollen olennaisesti suppeampi 

kuin yleisesti mielletty harmaan talouden määritelmä.
26

 

                                                 
21

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 16–19 
22

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2011: 3 
23

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 16–20 
24

 Valtionvarainministeriö 1999: 3 ks. myös Hirvonen, Lith & Walden 2010: 19 
25

 Laki Harmaan talouden selvitysyksiköstä 1207/2010 
26

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2011: 3 



13 

 

2.2. Harmaa talous Suomessa 

 

Harmaan talouden todellista kokonaisarvoa on vaikea arvioida. 1990-luvulla tehtyjen 

selvitysten mukaan harmaan talouden vuosittainen arvo bruttokansantuotteeseen verrat-

tuna olisi 4–5 prosenttia.
27

 Toisaalta esimerkiksi Tilastokeskus on päätynyt aivan toisen-

laiseen prosenttiosuuteen. Sen vuonna 2008 tekemän arvion mukaan harmaan talouden 

arvo bruttokansantuotteesta olisi vain runsaan prosentin.
28

 Ero selittyy osittain tutki-

muksien lähtökohtien asettelun erilaisuudella. Tilastokeskuksen laskelmien lähtökohta-

na on bruttokansantuotteesta puuttuva harmaan talouden arvo, muut tutkimukset keskit-

tyvät fiskaaliseen harmaaseen talouteen, eli verotuksen ulkopuolelle jäävään tulonlisä-

ykseen.
29

 

 

Suomen harmaan talouden arvoa ei ole tutkittu pelkästään Suomessa. Kansainvälisesti 

kenties tunnetuin harmaan talouden tutkija Friedrich Schneider on tutkimuksissaan saa-

nut Suomen harmaan talouden arvoksi bruttokansantuotteeseen suhteutettuna vuosien 

1999–2005 välisenä aikana huikeat 15.8–18.1 prosenttia.
30

 Harmaan talouden kokonais-

arvoa on pyritty selvittämään myös EU-tasolla. Eri menetelmin
31

 suoritettuja tutkimuk-

sia on tehty jo 20 vuoden ajan. Niiden tarkoituksena on ollut löytää yhtenäinen harmaan 

talouden arvon mittaamismenetelmä, jotta eri maiden saamia arvoja pystyttäisiin luotet-

tavasti vertailemaan keskenään. Lopputuloksena on, ettei yhtä oikeaa ja luotettavaa me-

netelmää harmaan talouden arvon mittaamiselle ole olemassakaan.
32

 

 

Rahaksi muutettuna harmaan talouden arvon vuonna 2008 on Suomessa arvioitu olevan 

10–14 miljardin euron kokoluokkaa
33

. Samana vuonna arvioitiin harmaan talouden seu-

rauksena jääneen veroja saamatta vähintään 4–5 miljardin euron edestä
34

. Harmaa talous 

ja siitä johtuva veronsaantitappio näkyvät suoraan tavallisen kansalaisen arjessa, sillä 

harmaalla taloudella näyttää olevan suora yhteys veronkorotuksiin ja julkisten palvelui-

den tason heikentymiseen
35

. 

 

                                                 
27

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 2 
28

 Tilastokeskus 2008 
29

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 2 
30

 Schneider 2007: 20 
31

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 37: ”Kansainvälisesti määrää on pyritty arvioimaan esimerkiksi 

käytössä olevan setelistön määrällä, energiankulutuksella, verotarkastuksissa löydetyillä laiminlyönneillä 

ja haastattelututkimuksilla.” 
32

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2014: 5–6 
33

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 254 
34

 Tarkastusvaliokunnan mietintö 9/2010 vp: 3 
35

 Schneider, Buehn & Montenegro 2011: 14 



14 

 

Harmaa talous on erityisesti työvoimavaltaisten alojen ongelma. Tällaisia aloja ovat 

esimerkiksi rakennusala, majoitus- ja ravitsemusala sekä siivousala. Yhteistä näille 

aloille on pimeän työvoiman käyttö.
36

 

 

Harmaan talous on 2000-luvulla kansainvälistynyt ja sen aiheuttamat lieveilmiöt ovat 

kasvaneet erityisesti rakennusalalla
37

. Rakennusalalla harmaan talouden arvon on vuo-

sittain arvioitu olevan 500–600 miljoonaa euroa
38

. Vuosien 2008–2011 aikana tehdyissä 

erityisissä verotarkastuksissa harmaata taloutta havaittiin 30:nessä prosentissa raken-

nusalan verovalvontakohteista
39

. Talousrikollisuuden ja harmaantalouden valvonta on 

hankalaa, koska ne ovat ns. piilorikollisuutta. Eri arvioiden mukaan alle 10 prosenttia 

tapauksista tulee poliisin tietoon.
40

 Luku olisi vieläkin pienempi ilman kansalaisten sekä 

rakentajien omaa valppautta, sillä puolet rakennusalan tarkastuksista tehdään ilmianto-

jen perusteella
41

. 

 

Suomalaiset työmarkkinat tarvitsevat enenevässä määrin ulkomaista työvoimaa
42

. Ra-

kennusliiton toimitsijoille suunnattujen kyselyjen mukaan työmailla usein esiintyvien 

ongelmien nähtiin liittyvän nimenomaan ulkomaiseen työvoimaan. Näitä ongelmia oli-

vat henkilötunnisteisiin liittyvät epäselvyydet ja puutteet sekä työsuojelun, työturvalli-

suuden ja työterveyshuollon laiminlyönnit.
43

  Harmaan talouden ongelmien on yleisesti 

nähty liittyvän siihen ulkomaalaisten työntekijöiden joukkoon, jotka työskentelevät ul-

komaisten toimeksiantajien palveluksessa
44

. Näistä ulkomailta Suomeen lähetetyistä 

työntekijöistä jopa 90 % työskentelee pimeästi
45

. 

 

 

2.3. Harmaan talouden ilmenemismuodot rakennusalalla 

 

Tyypillisimpiä rakennusalaan kytkeytyviä talousrikoksia ovat kuittikauppa, lyhyen elin-

kaaren yhtiöt sekä pimeän työvoiman hyväksikäyttö
46

. 

 

                                                 
36

 Valtioneuvoston periaatepäätös 2012: 3 
37

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 2 
38

 Lith 2004: 12 ks. myös Marttinen & Kartano 2011: 6 sekä tarkastusvaliokunnan mietintö 9/2010 vp 
39

 Marttinen & Kartano 2011: 7 ks. myös Valtioneuvoston periaatepäätös 2012: 3 
40

 Valtioneuvoston periaatepäätös 2012: 2 
41

 Lith 2010: 4 
42

 Valtionneuvoston periaatepäätös 2012: 3 
43

 Lith 2010: 4, 42–43 
44

 Valtioneuvoston periaatepäätös 2012: 3 
45

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 37 ks. myös Virke 2009 
46

 Kankaanranta & Muttilainen 2010 15–16 



15 

 

Rakennusteollisuus RT ry on tehnyt omaa tutkimustaan harmaasta taloudesta rakennus-

alalla. Vuonna 2009 se kohdensi jäsenyrityksilleen kyselyn, joka koski sitä, miten har-

maa talous ilmenee rakennusalalla. Eniten vastauksissa esiintullut ilmiö oli pimeän työ-

voiman käyttö rakennustyömailla. Seuraavaksi yleisimpänä rakennusalaa vaivaavana 

harmaan talouden ilmenemismuotona nähtiin pimeänä työskentely yksityishenkilöiden 

pienrakennustyömailla. Tavallista oli myös verotettavien tulojen pienentäminen kuitti-

kaupan avulla. Muut ongelmat liittyivät lähinnä ulkomaalaisiin työntekijöihin, tarkem-

min sanottuna näiden palkkaukseen ja työehtoihin sekä verotukseen liittyviin ongel-

miin.
47

 

 

 

2.3.1. Kuittikauppa 

 

Kuittikauppa tarkoittaa tositteiden avulla käytävää kauppaa. Kauppatapahtuman ja siitä 

saatavan kuitin avulla yrityksen kirjapitoon merkitään tapahtuma, jota ei todellisuudessa 

ole tapahtunut. Järjestelyn avulla peitellään pimeitä palkkoja sekä alennetaan yhtiön 

tulosta, jotta vältyttäisiin erilaisten verojen ja sosiaaliturvamaksujen maksamiselta.
48

 

Äärimmäisenä ilmiönä kuittikauppa liittyy rahanpesuun. Rikollisella toiminnalla saatu 

varallisuus ”pestään puhtaaksi” kierrättämällä se laillisten yritysten kautta kuittien avul-

la.
49

 

 

Kuittikauppa on rakennusalalle tyypillinen talousrikollisuuden ilmenemismuoto
50

. Suu-

rimmassa osassa rakennusalan verorikosepäilyistä kuittikauppa on jollain tavalla muka-

na
51

. Rakennusalalle vuonna 2008 tehdyissä erityisissä verotarkastuksissa vääränsisäl-

töisiä kuitteja löytyi 3 738 kappaletta. Kuittien yhteenlaskettu arvo oli lähes 39 miljoo-

naa euroa.
52

 Vääränsisältöiset tositteet eivät aina liity kuittikauppaan, vaan ne voivat 

olla esimerkiksi tekaistuja matkalaskuja. Rakennusalan erityisen verovalvontahankkeen, 

RAKSA-08, aikana
53

 tehdyissä verotarkastuksissa laajennetun termin mukaisia, väärän-

sisältöisiä kuitteja löytyi tarkastusajanjaksolla 16 292 kappaletta. Kuittien yhteenlasket-

tu arvo oli reilut 112 miljoonaa euroa.
54

 Tämän perusteella jopa viidennes rakennusalan 

harmaasta taloudesta muodostuu tekaistuista kuiteista. 

                                                 
47

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 71 
48

 Valtionvarainministeriö 1999: 145 
49

 Lehtola & Paksula 1997: 93 
50

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 15–16, 41–44 
51

 Marttinen & Kartano 2011: 6 
52

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 34 
53

 Hanke oli aktiivinen vuosina 2008–2012. 
54

 Karvonen & Muinonen 2014: 56 



16 

 

 

Kuittikauppaa käydään tavaroilla, laitteilla sekä alihankintapalveluilla
55

. Kuittikaupan 

takia osa arvonlisäveroista ja esimerkiksi työntekijöiden ennakkopidätyksistä jää tilit-

tämättä valtiolle
56

. Aiemmin yritystä pystyi perustellusti epäilemään kuittikaupasta, mi-

käli yrityksen arvonlisäverolliset myynnit
57

 olivat pienemmät kuin ostot
58

, mutta tämä ei 

enää päde rakennusalaan, jossa otettiin käyttöön käännetty arvonlisäverovelvollisuus
59

. 

 

Kuittikauppa vääristää kilpailua. Tämä johtuu siitä, että kuittikauppaa harjoittava yritys 

voi saada suurempaa tuloa kuin rehellisesti toimiva yritys. Voitot yrityksen omistaja voi 

pitää itsellään tai jakaa ne työntekijöilleen parempina palkkoina.
60

 Kuitteja myyvän yri-

tyksen ainoa tarkoitus voi olla niiden myynti ja siitä saatava tulo
61

. Tämä on mahdollis-

ta, koska taloudellista hyötyä tavoittelevat yritykset ovat valmiita maksamaan kuiteis-

ta
62

. Toisaalta kuitteja myyvä yritys voi olla pelkkä välikappale, etenkin tilanteissa, jois-

sa maksun saajana toimii saman omistajan toinen yritys
63

. Lisäksi riski jäädä kuittikau-

pasta kiinni on tutkija Pekka Lithin mukaan vähäinen
64

. Kiinnijäämisen riskiä voidaan 

edelleen pienentää, mikäli kuitteja on sopivassa suhteessa liikevaihtoon. Lisäksi kuitti-

kaupan tekninen toteuttaminen on helppoa. Edeltävä seikat tekevät siitä erittäin suositun 

harmaan talouden harjoittamismuodon.
65

 

 

 

2.3.2. Pimeä palkka 

 

Edellä mainittu kuittikauppa liittyy läheisesti pimeänä maksettuihin palkkoihin. Pimeillä 

palkoilla tarkoitetaan palkkoja, jotka ovat ainakin osittain jääneet merkitsemättä yrityk-

                                                 
55

 Lith 2004: 3; 14 
56

 Lith 2010: 36–37 
57

 Suomessa on maksettava arvonlisäveroa tavaroiden ja palvelujen myynnistä. Tuotetta tai palvelua myy-

täessä myyjä laskuttaa asiakasta summalla, jossa on mukana arvon lisäys ja tilittää valtiolle myynnin 

arvonlisää vastaavan osuuden verona. Tämän jälkeen myyjä voi vähentää omassa verotuksessaan tuotan-

topanoksen hankintaan sisältyvän kulun. (Juanto & Saukko 2014: 18, 197–200 ks. myös Arvonlisäverola-

ki 1§, 102§) Käännetyssä arvonlisäverovelvollisuudessa arvonlisäveron maksaa tuotteen ostaja (Äärilä & 

Nyrhinen 2013: 332). 
58

 Lith 2004: 3; 14 
59

 Äärilä & Nyrhinen 2013:332–333 
60

 Lith 2010: 36–37 
61

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 17 
62

 Valtiovarainministeriö 1999: 145 
63

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 17 
64

 Lith 2004: 14 
65

 Lith 2010: 36 ks. myös Kankaanranta & Muttilainen 2010: 52–63 



17 

 

sen kirjanpitoon. Niistä ei ole myöskään maksettu työntekijän ennakonpidätyksiä, sosi-

aaliturva- tai työeläkemaksuja.
66

  

 

Pimeä, usein käteisellä tapahtuva palkanmaksu on pääasiassa työvoimavaltaisten alojen 

ongelma
67

. Eniten pimeää palkanmaksua esiintyy rakennusalalla
68

. 2000-luvulla tehty-

jen verotarkastusten perusteella pimeät palkat muodostavat 60 prosenttia rahaksi muute-

tun harmaan talouden arvosta
69

. Rakennusteollisuus RT ry:n vuoden 2008 kyselyn mu-

kaan pimeän työvoiman ongelmat liittyvät ulkomaisiin työntekijöihin. Pimeitä ulkomai-

sia työntekijöitä työskenteli joka kuudennella rakennustyömaalla. Kotimaista pimeää 

työvoimaa ei juurikaan esiintynyt.
70

 Tämä selittyy sillä, että ulkomaiselle työntekijälle, 

työskentelipä tämä laillisesti tai pimeästi, voidaan maksaa pienempää palkkaa kuin pi-

meälle kotimaiselle työvoimalle
71

. 

 

Myös yksityishenkilöt ovat osa harmaan talouden ongelmaa suostuessaan työskentele-

mään pimeästi palkkaa maksavissa harmaan talouden yrityksissä
72

. Toisaalta aina syyl-

lisiä pimeän palkan maksamiseen eivät ole harmaata taloutta harjoittavat yritykset vaan 

tavalliset kansalaiset. Näin on esimerkiksi tilanteissa, joissa yksityishenkilö teettää 

oman asuntonsa remontin, ja rahaa säästääkseen, maksaa palkan pimeänä. Tilanteen 

laajuutta ei aiemmin tiedostettu, sillä Verohallinto ei käytännössä koskaan tarkasta yksi-

tyisiä talouksia.
73

 Tilanteeseen haluttiin muutosta. Se tapahtuikin vuonna 2014, jolloin 

otettiin käyttöön erityinen ilmoitusvelvollisuus, jossa työn tilaaja ilmoittaa Verohallin-

nolle kuukausittain aliurakkansa. Laissa on otettu huomioon myös yksityishenkilöiden 

suorittama pimeä palkanmaksu, sillä ilmoitusvelvollisuus koskee myös yksityishenki-

löiden lukuun tapahtuvaa luvanvaraista toimintaa, esimerkiksi omakotitalorakentamis-

ta.
74

 

 

 

 

 

                                                 
66

 Lith 2010: 36 
67

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2011: 4 
68

 Lith 2004: 12 
69

 Lith 2010: 5 
70

 Lith 2010: 42–43 
71

 Lith 2008: 43 
72

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 13 
73

 Taloussanomat 2013 
74

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2014: 13 



18 

 

2.3.3. Lyhyen elinkaaren yhtiöt 

 

Lyhyen elinkaaren yrityksille tunnusomaista on, että yritys on perustettu lyhyeksi ajaksi 

jotain tiettyä toimintaa varten. Elinkaaren lyhyyttä ei ole tarkkaan määritelty, mutta 

yleensä tällöin tarkoitetaan alle vuodesta muutamaan vuoteen toimivaa yritystä. Yrityk-

sen elinkaaren aikana tietyn toiminnan avulla saadut varat kotiutetaan, mutta verot ja 

muut maksut jätetään maksamatta.
75

 Suurin osa lyhyen elinkaaren yrityksistä toimii 

rakennusalalla
76

. 

 

Lyhyen elinkaaren yhtiöt ovat usein mukana kuittikaupassa kuitteja myyvänä osapuole-

na
77

. Lyhyen elinkaaren yhtiöt voivat myös liittyä niin sanottuun konkurssitehtailuun. 

Kyseisessä tapahtumassa vanhan yhtiön varallisuus siirretään uuden, vasta perustetun 

yhtiön nimiin, ja vanhan annetaan ajautua konkurssiin. Konkurssiin menneen yhtiön 

verot ja velat jätetään yleensä maksamatta.
78

 Oli tilanne mikä tahansa, on lyhyen elin-

kaaren yhtiöiltä lähes mahdotonta saada menetettyjä tuloja takaisin, koska yhtiön toi-

minta on lopetettu ja varat kätketty.
79

 

 

Usein oletetaan harmaan talouden toiminnan keskittyvän vain lyhyen elinkaaren yrityk-

siin. Tämä ei välttämättä pidä paikkaansa, sillä konkurssiin ajautuneiden tai ajettujen 

yritysten keskimääräinen elinikä on yli 6 vuotta. Toisaalta myös yrityksen tarkan eliniän 

määrittäminen on vaikeaa. Yritys on voinut olla aktiivisessa toiminnassa kauan ennen 

sen rekisteröimistä kaupparekisteriin, toisaalta yritys ei välttämättä ole harjoittanut to-

dellisuudessa minkäänlaista toimintaa sen rekisteröinnin jälkeen.
80

 

 

 

2.4. Syyt rakennusalan harmaan talouden taustalla 

 

Rakennusalan harmaan talouden taustalta löytyy useita syitä. Tärkeimpiä näistä ovat 

palkat ja välilliset työvoimakustannukset. Alalla on tuotannollista ylikapasiteettia, joka 

on johtanut kiristyneeseen kilpailuun yritysten välillä.
81

 Tilanteen taustalla ovat asunto-

jen ja toimitilojen kysynnän hiipuminen sekä kannattavuuden heikkeneminen
82

. Tämän 

                                                 
75

 Työsuojelu 2013: 11 ks. myös Kelanti 2011: 3 
76

 Karvonen & Muinonen 2014: 4 
77

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 83 
78

 Kelanti 2011: 3 ks. myös Vasara 1997: 13, 74 
79

 Kankaanranta & Muttilainen 2010:66 
80

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 49–51 
81

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 72 
82

 Lith 2010: 16 



19 

 

seurauksena kiristynyttä kilpailua käydään urakkahinnoilla. Urakkatarjoushintojen ko-

koon taas vaikuttavat suoraan työntekijöiden palkat ja muut kulut.
83

 Kannattavuuden 

parantamiseksi yritykset karsivat kulujaan
84

. Kulujen karsimiseksi osa yrityksistä ryhtyy 

käyttämään pimeää työvoimaa tai alipalkattuja ulkomaisia työntekijöitä, joiden avulla 

urakkahinnat saadaan painettua alas
85

. 

 

Toisena taustatekijä nähdään valvonnan vähyys. Näin ollen myös riski jäädä kiinni ri-

kollisesta toiminnasta on vähäinen. Toisaalta toiminnasta saatava hyöty on suurta. Esi-

merkiksi pimeään työntekoon perustuva toiminta on tuottoisaa, mutta riski jäädä siitä 

kiinni on, ainakin tutkija Lithin vuonna 2010 esittämän arvion mukaan, suhteellisen 

alhainen.
86

 

 

Ulkomaisia työntekijöitä koskevan sääntelyn vähyys on nähty yhtenä syynä nimen-

omaan ulkomaalaisia työntekijöitä koskevien epäselvyyksien kohdalla. Tämä näyttää 

toisaalta koskevan lainsäädännön puutteita yleisemminkin, sillä lainsäädännön puutteet 

houkuttavat väärinkäytöksiin. Tämä liittyy suoraan alaa vaivaavaan tilaan, jossa sään-

töihin suhtaudutaan välinpitämättömästi.
87

 

 

Yleisemmällä tasolla rakennusalan harmaan talouden taustalla vaikuttavat syyt ovat 

talouden nousu- ja laskusuhdanteet, sekä alan työvoimavaltaisuus.
88

 Alalle tyypillisen 

korkean aliurakointiasteen nähdään välillisesti aiheuttavan monia harmaan talouden 

ilmiöitä, kuten veron maksamatta jättämisiä ja pimeän työvoiman käyttöä. Esimerkiksi 

rakennusalan käänteisen verovelvollisuuden käyttöönoton taustalla oli arvonlisäverojen 

maksamatta jättäminen, jonka mahdollisti pitkät aliurakointiketjut.
89

 Korkea aliurakoin-

tiaste on perujaan 90-luvun talouslamasta, jonka johdosta yrittäjät eivät enää halua si-

toutua kalliiseen omaan työvoimaan vaan käyttävät hyödykseen mieluummin joustavaa 

aliurakointia
90

. 

 

Harmaan talouden johdosta yhteiskunta menettää tuloja. Lopullinen tulojen menetys on 

riippuvaista siitä, paljonko menetettyjä tuloja saadaan perittyä takaisin. Yksityishenki-

löiltä ja yrityksiltä saadaan takaisin pääsääntöisesti vain murto-osa saamatta jääneistä 

                                                 
83

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 72 
84

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 15 
85

 Huhtala & Sorvanto 2011: 19–20 
86

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 70–72 
87

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 72 
88

 Lith 2010: 35 
89

 Marttinen & Kartano 2011: 6 
90

 Lith 2010: 35 



20 

 

tuloista.
91

 Tämä johtanut siihen, että rakennusteollisuuden alalla esiintyy muita aloja 

enemmän verovelkaa
92

. Yli kolmannes alan toimijoista oli verovelkaisia vuonna 2009
93

. 

Verovelka syntyy yrityksen jättäessä maksamatta aiemmin Verohallinnolle ilmoittami-

ensa verojen määrän tai ilmoittaa väärät summat.
94

 

 

Verohallinto jakaa yritykset erilaisten riskiluokkien mukaan. Riskiluokat ovat normaalin 

riskin yritys, kohonneen riskin yritys sekä korkean riskin yritys. Mikäli yrityksellä on 

paljon verovelkaa tai se kuuluu luottotietoyhtiön korkeimpaan riskiryhmään, on kysees-

sä korkean riskin yhtiö.
95

 Korkea riskin yrityksien voidaan nähdä olevan muita alttiim-

pia väärinkäytöksille. Esimerkiksi noin neljännes rakennusalan yrityksistä on perustettu 

jatkamaan verovelkojen tai maksuhäiriöiden takia konkurssiin menneen yrityksen toi-

mintaa. Näiden lyhyen elinkaaren yritysten riskiluokitus on korkea.
96

 Tämän seuraukse-

na valvontaa pyritään keskittämään nimenomaan korkean riskin yrityksiin. 

 

 

2.5. RAKSA-08-hanke 

 

Rakennusvalvonnan tehostamiseksi ja harmaan talouden laajuudeen selvittämiseksi, 

rakennusala määriteltiin verovalvonnan erityiskohteeksi vuosien 2008–2012 välisenä 

aikana
97

. Tämän seurauksena Verohallinto aloitti vuonna 2008 yhdessä muiden raken-

nusalaa valvovien viranomaisten kanssa erityisen verovalvontahankkeen, RAKSA-08
98

. 

Asiaa valmistellut työryhmä asetti hankkeelle mm. seuraavat tavoitteet: harmaan talou-

den torjunta yleisesti, ulkomaisen työvoiman verovalvonnan kehittäminen, rakennusalan 

verovalvonnan tehostamiseksi luodun lainsäädännön käytännön toimivuuden testaami-

nen sekä valvontamenetelmien edelleenkehittäminen ja hyväksi todettujen kokemusten 

hyödyntäminen.
99

  

 

Hankkeen oli tarkoitus olla toiminnassa vuosien 2008–2011 välisenä aikana. Tänä aika-

na Verohallinto alkoi valmistella uutta lainsäädäntöä rakennusalan valvonnan tehosta-

miseksi ja harmaan talouden torjumiseksi. Kyseessä olevan uuden lainsäädännön oli 

                                                 
91

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 14 
92

 Lith 2004: 2004 ks. myös Kankaanranta & Muttilainen 2010: 37 sekä Taloussanomat 2013 
93

 Virke 2009: 26 
94

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 37 
95

 Lith 2004: 16 
96

 Virke 2009: 27 ks. myös Kankaanranta & Muttilainen 2010: 38 
97

 Kauppalehti 2008 
98

 Marttinen & Kartano 2012: 7 
99

 Karvonen & Muinonen 2014: 5 



21 

 

alun perin tarkoitus tulla voimaan vuosina 2011 ja 2012. Uuden lainsäädännön koke-

muksia haluttiin hyödyntää, ja samalla kerätä siitä tietoa, joten hanketta päätettiin jatkaa 

vielä vuodella, vuoteen 2012 saakka.
100

 

 

Hankkeen toiminta-aikana valmistui 3 525 verotarkastuskertomusta. Tarkastusten seu-

rauksena saatiin veroiksi muutettuja tuloja takaisin 200 miljoonan
101

 euron edestä. Mak-

settava arvonlisäveron nettomäärä oli 54,6 miljoonaa euroa. EVL:n osalta nettolisäysten 

arvo oli 144,8 miljoonaa euroa. Peiteltyä osinkoa oli maksettu joka neljännessä tutkitus-

sa kohteessa, summa noustessa aina 92 miljoonaa euroon asti.
102

 

 

Pimeitä palkkoja oli maksettu hankkeen aikana noin 220 miljoonaan euron edestä. Nii-

hin liittyviä ennakonpidätysmaksuja ja työnantajan sosiaaliturvamaksuja puuttui 68,4 

miljoonan euron edestä. Pimeitä, yrityksen virallisten kirjojen ulkopuolisia työntekijöitä 

paljastui yhteensä 4 857 kappaletta. Lisäksi hanke paljasti vääränsisältöisiä kuitteja yh-

teensä 16 292 kappaletta.
103

 

 

Kohteista tehtyjen rikosilmoitusten määrä oli suuri, yhteensä 327 kappaletta, mutta ne 

keskittyivät suhteellisen pieneen kohdejoukkoon. Eniten kohteista tehtiin törkeän vero-

petoksen nimikkeen täyttäviä ilmoituksia, seuraavaksi listalla olivat erityyppiset kirjan-

pitorikokset. Ensin mainittuja oli 264 kappaletta, toisena mainittuja 211 kappaletta.
104

 

Kaikkiaan harmaan talouden eri muotoja esiintyi 30 prosentissa rakennusalan valvonta-

kohteista. Suurin osa harmaan talouden yrityksistä oli pieniä, liikevaihdoltaan alle 

400 000 euron kokoisia yrityksiä.
105

 

 

Hankkeelle asetetut tulokset saavutettiin. Numeerisena tavoitteena oli tehdä 2 000 vero-

tarkastuskertomusta, joka täyttyi. Harmaan talouden ongelmia ratkaistiin saattamalla 

velvoitteensa laiminlyöneet yritykset vero- ja rikosoikeudelliseen vastuuseen. Yleisesti 

ottaen veroja pantiin perintään kohtalaisen paljon. Hankkeen seurauksena verovalvontaa 

ehdotettiin tehostettavan ja suoritettavan reaaliajassa. Tämän johdosta lanseerattiin 

RAKSA II-hanke, joka keskittyy juuri reaaliaikaisen verovalvonnan kehittämiseen. 

                                                 
100

 Karvonen & Muinonen 2014: 5 
101

 Karvonen & Muinonen 2014: 35: Tähän sisältyvät veroina maksuun pantavaksi määrätyt summat, 

jotka koostuvat pääasiassa arvonlisäveroista ja ennakonpidätysmaksuista.  Lisäksi summaan on laskettu 

tulona maksuun pantavat EVL:n nettolisäykset. Molemmat luvut on laskettu 27 prosentin verokannan 

mukaan. 
102

 Karvonen & Muinonen 2014: 35–50 
103

 Karvonen & Muinonen 2014: 35–56 
104

 Karvonen & Muinonen 2014: 34–50, 55–59 
105

 Marttinen & Kartano 2011: 7 



22 

 

Hankeen johdosta urakka- ja ilmoitusmenettelystä tuli 1.7.2014 lakisääteistä aiemman 

vapaaehtoisuuden sijasta.
106

 Syy edeltävälle on lähtöisin ulkomaisista työntekijöistä, 

jotka eivät aina ole mukana eri rekistereissä, jonka johdosta näiden valvonta on hanka-

laa. Samalla ehdotettiin viranomaisten tiedonsaantioikeuksia tuntuvaa lisäystä, jotta 

viranomaisten välinen yhteistyö helpottuisi.
107

 

 

 

2.6. Lain voima 

 

Yhteiskuntapolitiikka määrää mitä lainsäädännöllä ja verotuksella halutaan saavuttaa. 

Yleistäen voidaan sanoa, että verotuksen tärkein tavoite on fiskaalinen, eli verotuksella 

on katettava julkisen talouden menot. Poliittisista tavoitteista voidaan mainita esimer-

kiksi verotuksen tulonjakopoliittinen, sosiaalipoliittinen, elinkeinopoliittinen ja ympä-

ristöpoliittinen tavoite.
108

 Verojärjestelmän itsessään on oltava tehokas eikä se saa aihe-

uttaa tarpeettomia kustannuksia
109

.  

 

Valtioneuvosto on julkaissut hyvälle lainsäädännölle asetettavia periaatteita. Sellaisia 

ovat lain ennakoitavuus, tasapuolisuus, selkeys ja läpinäkyvyys. Otettaessa taloudelli-

nen näkökulma huomioon, on lain oltava oikeassa suhteessa tavoitteisiin nähden. Lain 

on oltava tehokas sekä minimoitava hallinnolliset taakat ja muut kustannukset. Edelleen 

lain on oltava avoin kaikille, sitä on kyettävä hallitsemaan ja sen on oltava joustava, 

mikäli myöhemmin nähdään tarve sen muuttamiseen. Lisäksi lain on otettava kilpailul-

linen näkökulma huomioon.
110

 Edeltävät periaatteet pätevät koko lainsäädäntöön vero-

lakeja myöden. 

 

Haluttaessa kontrolloida käyttäytymistä ja ohjata yhteiskunnallista toimintaa lainsäätä-

jän haluamaan suuntaan, ovat ylhäältä annetut oikeusnormit päteviä instrumentteja toi-

minnan ohjaukseen. Vaikka epäviralliset normit
111

 saattavat olla tehokkaampia toimin-

nan ohjaajia kuin oikeudelliset normit, ovat jälkimmäiset kuitenkin niitä, joiden pohjalta 

ratkaistaan onko toiminta ollut laillista. Ristiriitatilanteissa oikeusnormien avulla voi-

daan ratkaista luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden välisiä konflikteja. Kont-

                                                 
106

 Verohallinto 2014a 
107

 Karvonen & Muinonen 2014: 65–68 
108

 Arvela 2002 ks. myös Myrsky 2013: 3 
109

 Wikström 2008: 13 
110

 Valtioneuvoston kanslia 2006: 100–103 
111

 Laitinen 2005: 94–99: Erona virallisiin lakeihin, eli oikeusnormeihin, voivat epäviralliset normit olla 

yleisen mielipiteen seurauksena syntyneitä toimintatapoja tai yksilöiden oman vakauden synnyttämiä 

normeja. 



23 

 

rolloimisen lisäksi oikeusnormeilla tuodaan esiin yhteiskunnallisia arvoja, eikä tällöin 

ole merkityksellistä se, noudatetaanko itse normia pilkun tarkasti käytännössä. Tällä 

tavoin kuitenkin viestitetään yhteyskunnalle millainen toiminta on hyväksyttävää, ja 

millainen ei.
112

 

 

Jos halutaan ohjata yhteiskunnallista toimintaa oikeusnormein, on oletettava, että oike-

usnormeja noudatetaan. Periaatteessa oikeusnormeihin liittyykin ehdoton tottelemisvel-

vollisuus. Toisaalta monet oikeusnormit antavat yksilölle itselleen määräysvallan siitä 

toteutetaanko säädettyä toimintaa. Tähän vaikuttaa ensinnäkin se kuinka hyvin normi on 

yleisessä tiedossa. Tosin esimerkiksi talousrikollisuuden piirissä lakiosaaminen on usein 

korkealla tasolla, mutta lakia ei silti noudateta. Toisena vaikuttavana tekijänä voidaan 

pitää kilpailevien normien
113

 olemassa oloa. Jos vetovoimaisia, kilpailevia normeja on 

runsaasti, on hyvin todennäköistä, ettei voimassa olevaa virallista normia noudateta.
114

 

 

Sanktiot vaikuttavat normien noudattamiseen. Jos rikollisesta toiminnasta jää kiinni 

helposti ja rangaistus on ankara, on todennäköisempää, että vallitsevaa normia noudate-

taan.
115

 Toisaalta sanktioiden kovuus voi myös lisätä rikollista käyttäytymistä. Jos ran-

gaistus koetaan epäoikeudenmukaiseksi, saattaa se synnyttää uhmakkaan ilmapiirin oi-

keusjärjestystä ja auktoriteetteja vastaan.
116

 Sanktioiden ankaruudella ja niiden toteutu-

misen varmuudella näyttäisi kuitenkin olevan tietynlainen pelotepreventio, ja täten oh-

jaava vaikutus ihmisten käyttäytymiseen. Suurin preventiovaikutus näyttäisi muodostu-

van virallisten ja epävirallisten sanktioiden samankaltaisuuden myötä, jälkimmäisten 

ollessa korostetussa asemassa toiminnan ohjauksessa.
117

 Tästä voisi tehdä johtopäätök-

sen, jonka mukaan valtiovallan vaikutuksen lisäksi suuri vastuu harmaata taloutta vas-

taan taistelemisessa on rakennusliitolla ja rakentajilla itsellään. Näiden tahojen suorit-

tama valvonta ja niiden asettamat sanktiot voisivat olla osa ongelman ratkaisua.  

 

                                                 
112

 Laitinen 2005: 102–109 
113

 Laitinen 2005: 118–124: Tällainen kilpaileva normi voi esimerkiksi olla yksilön omasta moraalista 

kumpuava epävirallinen normi, joka on ristiriidassa virallisen normin kanssa. 
114

 Laitinen 2005: 118–120 
115

 Laitinen 2005: 120 
116

 Lappi-Seppälä 2000 49–50: Teoksessa rikosten seuraamukset viitataan Lawrence W. Shermanin vuon-

na 1993 julkaistuun artikkeliin Defiance, deterrence, and irrelevance: A theory of the criminalsanction 

(Journal of research in crime and deliquency 30:4), jossa käsitellään kyseistä asiaa. Artikkelin mukaan 

sanktiot voivat joko vähentää, lisätä tai olla vaikuttamatta mitenkään rikolliseen toimintaan. Rangaistuk-

sen ankaruuden sijaan rikollisuuden vähentämiseen vaikuttaisi oikeusjärjestelmän oikeudenmukainen 

suhtautuminen rikoksen tekijään. 
117

 Lappi-Seppälä 2000: 50–70 



24 

 

Normien noudattamiseen vaikuttaa myös niiden rikkomisesta saatava hyöty. Hyödyn 

ollessa vähäinen ei normia rikota niin helposti. Viimeisimpänä normien noudattamiseen 

vaikuttavana seikkana voidaan pitää tilannesidonnaisuutta: jos normin rikkominen ei ole 

mahdollista kovinkaan monessa tilanteessa, on varsin todennäköistä, että kyseistä nor-

mia noudatetaan.
118

 

 

Kuten olettaa saattaa, on harmaan talouden torjunnassa lainsäädännöllä tärkeä merkitys. 

Lait pyritään, kyseinen näkökulma huomioiden, säätämään siten, että rikollisesta toi-

minnasta saatava hyöty olisi mahdollisimman vähäinen. Lakien on luotava olosuhteet, 

jossa rikollisesta toiminnasta jää helposti kiinni. Tämä onnistuu lisäämällä valvontaan 

käytettäviä resursseja. Lisäksi lain rikkomisesta seuraavien sanktioiden on oltava riittä-

vän ankaria. Rakennusalalla näihin tavoitteisiin pääsemiseksi on säädetty tilaajavastuu-

laista, käänteisestä arvonlisäverosta sekä veronumerosta.
119

 Viimeisimpänä lakiuudis-

tuksena käyttöön on otettu pakollinen kuukausittainen ilmoitusvelvollisuus
120

. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                 
118

 Laitinen 2005: 118–120 
119

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2013a: 3 
120

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2014: 13 



25 

 

3. RAKENNUSALAN TILAAJAVASTUULAKI 

 

Vanhin, nykyaikainen harmaan talouden torjuntaan kohdistuva laki on tilaajavastuulaki. 

Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 

(2006/1233) tuli voimaan 1.1.2007
121

. Tämän jälkeen lakia on täydennetty moneen ot-

teeseen. Rakennusalaa koskeva ensimmäinen muutos, tapaturmavakuutuksen selvitys-

velvollisuus, tuli voimaan 1.9.2012. Tällöin säädettiin tietyissä tapauksissa mahdolli-

seksi tulevan korotetun laiminlyöntimaksun käyttöönotosta sekä pakosta liittää raken-

nussopimuksiin merkintä työsuhteiden vähimmäisehtojen noudattamisesta. Samalla 

luovuttiin tilaajavastuussa alun perin olleesta lievennyksestä, jonka mukaan tilaajan ja 

sopimuskumppanin sopimussuhteen ollessa vakiintunut, ei selvitysvelvollisuutta enää 

uudestaan tarvinnut toteuttaa.
122

 

 

 

3.1. Lain taustaa 

 

Tilaajavastuulain taustalla on vuosien 2005–2007 ajalle saatu tulopoliittinen ratkaisu. 

Ratkaisussa oli SAK:n toimesta vaatimus kasvattaa tilaajan vastuuta lakien noudattami-

sesta. Tämän jälkeen asia päätyi kolmikantaisen
123

 Ulteva 2-työryhmän käsittelyyn, 

jonka päätelmien pohjalle alkuperäinen hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tilaajan 

selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä (HE 114/2006 

vp) perustui.
124

 

 

Ennen tilaajavastuulain täytäntöönpanoa, oli Suomessa sovittu alihankintaan ja vuokra-

työvoimaan liittyvistä käytännöistä Elinkeinoelämän keskusliiton ja Suomen ammatti-

liittojen keskusjärjestöjen välillä ns. yleissopimuksessa. Edeltävän lisäksi rakennusalalla 

oli käytössä rakentamiseen liittyviä yleissopimuksia, joissa annettiin suosituksia siitä, 

miten alihankintasopimusten ja vuokratyöntekijää koskevien sopimusten kohdalla me-

netellään. Lisäksi rakennusala oli itse tehnyt vapaaehtoisia järjestelyjä, joilla pyrittiin 

torjumaan harmaata taloutta. Koska käytäntöä haluttiin yhtenäistää ja ulottaa koskemaan 

kaikkia alalla toimivia tilaajia, tarvittiin asiasta laki.
125

 

 

                                                 
121

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 13§ 
122

 Harmaatalouden selvitysyksikkö 2013: 10–11 
123

 Eläketurvakeskus 2013: Kolmikantainen neuvottelujärjestelmä tarkoittaa järjestelmää, jossa ovat mu-

kana valtio, työntekijät ja työnantajat. 
124

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 259–260 ks. myös Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan mietintö 

10/2006 vp 
125

 HE 114/2006 vp: 9–14 



26 

 

3.2. Määritelmät 

 

Tilaajavastuulain kannalta
126

 olennaisia termejä ovat tilaaja, yhteinen työpaikka, vuok-

ratyöntekijä, lähetetty työntekijä sekä alihankinta. Tilaaja on elinkeinonharjoittaja, joka 

on kaupparekisterilain 3§:n mukaan velvoitettu tekemään perusilmoituksen
127

. Edellisen 

lisäksi myös valtio ja kunta voivat toimia tilaajina
128

. Valtion ja kunnan asettamisella 

elinkeinoharjoittajan kanssa samaan asemaan haluttiin turvata yritysten ja julkisoikeu-

dellisten yhteisöjen yhdenvertainen kohtelu.
129

 

 

Rakentamistoiminnassa tilaajina pidetään kaikkia tahoja, jotka toimivat rakennuttajina, 

sekä tahoja, jotka tilaavat työsuoritteen, joka liittyy yhteisellä työpaikalla tapahtuvaan 

kokonaisuuteen
130

. Yhteisellä työpaikalla tarkoitetaan aluetta, jossa on monia työnanta-

jia tai itsenäisiä työnsuorittajia, joista yksi käyttää pääasiallista määräysvaltaa muihin 

nähden. Kyseisten toimijoiden työskentelyllä voi olla vaikutus toistensa turvallisuuteen 

ja terveyteen.
131

 Pelkästään rakennustoimintaa koskeva laajennus yhteisellä työpaikalla 

tilaajana toimimisesta, nähtiin lain esitöissä tarpeelliseksi tilanteessa, jossa samalla 

työmaalla toimii lukuisia eri yrityksiä ja näiden palveluksessa toimivia työntekijöitä, 

sekä itsenäisiä työnsuorittajia, jotka kuitenkin ponnistelevat saman päämäärän vuoksi. 

Tällaisessa tilanteessa nähtiin pakolliseksi laajentaa tilaajan selvitysvelvollisuus koske-

maan koko alihankintaketjua.
132

 

 

Vuokratyöntekijä on työntekijä, joka työskentelee työnantajalle, joka on siirtänyt työn-

tekijän toisen työnantajan käyttöön. Tämä toinen työnantaja on työn teettäjä. Vuokra-

työntekijä työskentelee teettäjän työkohteessa tämän valvonnan alaisena, mutta on var-

sinaisesti työsuhteessa työntekijän vuokranneen yrityksen kanssa. Kyseinen järjestely 

edellyttää työntekijän suostumusta.
133

 Vuokratyöntekijät voivat olla suomalaisia tai ul-

komaalaisia työntekijöitä. Suomessa tilapäisesti töitä tekevät ulkomaalaiset työntekijät 

jaetaan suoraan suomalaiseen yrityksiin palkattuihin, sekä maahan lähetettyihin työnte-

                                                 
126

 Samojen termien merkitys on tarpeellista tietää muidenkin uudistusten yhteydessä. Muita uudistuksia 

käsittelevissä luvuissa niitä ei kuitenkaan enää uudestaan erikseen määritellä. 
127

 Kaupparekisterilain 2§:n mukaan kaupparekisteriin merkittävä perusilmoitus on tehtävä ennen elinkei-

notoiminnan alkamista. Perusilmoituksessa on oltava yritystä ja tämän harjoittamaa elinkeinotoimintaa 

koskevat perustiedot. 
128

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 3§:n 1 moment-

ti 
129

 HE 114/2006 vp: 21 
130

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 2§:n 2 moment-

ti 
131

 Työturvallisuuslaki 49§ 
132

 HE 114/2006 vp: 21 
133

 Helminen 2014: vuokratyövoima 



27 

 

kijöihin. Lähetetyt työntekijät toimivat ulkomaalaisen yrityksen palveluksessa, joka on 

lähettänyt työntekijänsä työskentelemään Suomeen tilapäiseksi ajaksi.
134

 

 

Alihankintasopimus tarkoittaa tilannetta jossa työsuorituksen tekemisestä on sovittu 

tilaajan ja tämän sopimuskumppanin välillä
135

. Tällöin suoritettavasta työstä on makset-

tava sovitun mukainen korvaus
136

. Käytännössä alihankinta tarkoittaa tilannetta jossa 

yritys tai työsuoritteen tilaaja, teettää yrityksen omaan toimintaan sisältyviä tehtäviä 

ulkopuolisella urakoijalla, aliurakoitsijalla
137

. 

 

 

3.3. Lain tavoite 

 

Tilaajavastuulain ensisijaisena ja yleisenä tavoitteena on edistää tervettä kilpailua ja 

luoda tasapuolisia olosuhteita samalla toimialalla kilpailevien yritysten välillä
138

. Sa-

moin sanoin perusteltiin lain tarpeellisuutta hallituksen antamassa esityksessä eduskun-

nalle tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 

(HE 114/2006 vp)
139

. Rakentamistoiminnassa lakia sovelletaan työhön, joka tehdään 

Suomessa
140

. 

 

Lain tavoitteena on turvata, että yritykset noudattavat työehtoja
141

. Jättämällä hoitamatta 

lakisääteiset työnantajavelvoitteensa, kuten jättämällä sosiaaliturvamaksut maksamatta, 

tai olemalla noudattamatta vähimmäisiä työehtoja, saa yritys epäreilua kilpailuetua lakia 

noudattaviin yrityksiin nähden, koska yritys kykenee tarjoamaan halvempia hintoja kuin 

markkinoilla rehellisesti toimivat yritykset. Tämä puolestaan johtaa vinoutuneeseen 

kilpailutilanteeseen, joka lailla pyrittiin estämään.
142

 

 

Laki velvoittaa tilaajan selvittämään onko tämän kanssa sopimuksen tehnyt kotimainen 

tai ulkomainen yritys merkitty ennakonperintälain mukaiseen ennakonperintä
143

 - ja 

                                                 
134

 Lith 2008:2 
135

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 3§:n 3 moment-

ti 
136

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 5 
137

 Tekes 2012: 1 
138

 Verohallinto 2012b 
139

 HE 114/2006 vp: 3 
140

 Verohallinto 2014b 
141

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 1§ 
142

 HE 114/2006 vp: 3 ja 19 
143

 Ennakonperintälain 25§:n mukaan Verohallinto merkitsee ennakonperintärekisteriin tahon, joka har-

joittaa elinkeinotoimintaa tai muuta tulonhankkimistoimintaa, jota ei pidetä palkkana. Rekisterimerkintä 

tapahtuu tahon omasta pyynnöstä. 



28 

 

työnantajarekistereihin
144

 sekä arvonlisäverorekisteriin
145

.
146

 Tilaaja on velvoitettu sel-

vittämään onko kyseinen yritys maksanut verot ja muut sen luonteiset maksut, ja millai-

sia työehtoja kyseinen yritys noudattaa
147

. Tilaajan tulee hankkia viranomaisilta saatavat 

tiedot ennen sopimussuhteeseen ryhtymistä. Tietojen selvittämisen tarkoituksena on 

varmistua toisen sopimusosapuolen tarkoitusperistä, siis siitä, että tähän tahoon voi luot-

taa, ja että taho toimii lain edellyttämällä tavalla.
148

  Mahdollisissa ongelmatilanteissa 

on tilaajan kannalta ratkaisevaa, että vastapuoli on noudattanut lakia, koska selvityksen 

teon jälkeen tilaaja tietää tai hänen olisi pitänyt tietää millainen hänen sopimuskump-

paninsa on. 

 

 

3.3.1. Vaaditut selvitykset sekä sopimuksen rajaus 

 

Tilaajan vastuulla olevien selvitysten kirjo on varsin laaja. Aluksi tilaajan on haettava 

kaupparekisteristä sopimuspuolena olevan yrityksen perustiedot, esimerkiksi se milloin 

yritys on perustettu
149

. Yrityksen perustamisajankohdan tietämisellä on merkitystä tapa-

uksissa, joissa pohditaan miksi kyseessä olevasta yrityksestä ei ole tarjolla yhtä paljon 

tietoja kuin kilpailevasta yrityksestä. Tämän seikan ymmärtämisellä pienennetään riskiä 

syrjiä uusia yrityksiä.
150

 

 

Lisäksi tilaajan on ennen sopimuksen tekoa selvitettävä, onko yritys merkitty ennakon-

perintälain mukaiseen ennakonperintärekisteriin ja työnantajanrekisteriin sekä arvon-

lisäverolain mukaiseen arvonlisäverorekisteriin
151

. Näiden tietojen selvittämisen ollessa 

tilaajalle pakollista, oletettiin kyseisten määräyksien edesauttavan myös tilaajan kanssa 

sopimuksia tekevien yritysten rekisteröitymistä kyseisiin rekistereihin, ja edelleen pitä-

mään rekisteritietonsa ajantasalla. Tämän puolestaan katsottiin helpottavan Verohallin-

non omaa valvontatoimintaa.
152

 

 

                                                 
144

 Ennakonperintälain 31§:n mukaan rekisteriin merkitään työnantaja ja muu suorituksesta maksava taho. 
145

 Arvonlisäverolain 172§:n mukaan rekisteriin merkitään jokainen verovelvollinen, eli taho joka on 

velvoitettu maksamaan arvonlisäveroa tavaran- tai palvelun myynnistä 
146

 Verohallinto 2012b 
147

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 5§ 
148

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 6 
149

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 5§ 1. momentti 

2. kohta 
150

 HE 114/2006 vp: 24 
151

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 5§ 1. momentti 

1. kohta 
152

 HE 114/2006 vp: 15–16 



29 

 

Ennen sopimusta tilaajan edellytetään saavan toiselta osapuolelta selvitys verojen mak-

susta ja mahdollisesta verovelasta. Tämä on tärkeää, jotta tilaaja varmistuu tulevan so-

pimuskumppaninsa hoitavan velvoitteensa. Aiemman laintilan mukaan Verohallinto 

antoi tällaisen selvityksen vain kyseessä olevalle yritykselle, joten tilaajan oli tiedustel-

tava sitä sopimuskumppaniltaan. Tuolloin annettavasta selvityksestä ilmeni vain, että 

maksujärjestely oli tehty. Yksityiskohtaisemman selvityksen katsottiin asettavan sopi-

muspuolen perusteettomasti heikompaan asemaan.
153

 Käytäntö muuttui 1.12.2014, jol-

loin salassapitosopimuksia muutettiin, jotta kuka tahansa näkisi mahdollisen sopimus-

kumppaninsa perintään menneet verovelat Verohallinnon ylläpitämästä järjestelmästä. 

Tietojen julkistamisella on tarkoitus estää velallisen lisävelkaantuminen saattamalla 

tämän tila julkiseen tietoon. Toiseksi lakimuutoksella tavoiteltiin läpinäkyvyyden paran-

tamista, sillä aiemman vain verovelvollisen itsensä eteenpäin antaman verovelkatodis-

tuksen luotettavuus voitiin asettaa kyseenalaiseksi. Kolmanneksi yleinen rekisteri vä-

hensi tietojen selvittämisestä johtuvaa hallinnollista työtaakkaa.
154

 

 

Selvitettäviin, ja saataviin todistuksiin kuuluvat myös todistukset sopimuskumppanin 

eläkevakuutuksien ottamisesta ja näihin liittyvien maksujen suorittamisesta. Mikäli elä-

kemaksuja ei ole suoritettu, on saatava selvitys niiden maksamiseksi tehdystä maksu-

suunnitelmasta.
155

 Selvitys työntekijöiden eläkevakuutusten ja sosiaaliturvamaksujen 

hoidosta on jo yrityksen omienkin työntekijöiden edun mukaista, mutta samalla se on 

osoitus tilaajalle sopimuskumppaninsa kyvystä hoitaa velvoitteensa.
156

 

 

Tilaajan on saatava todistus siitä, että sopimusosapuoli on ottanut työsuhteessa oleville 

työntekijöilleen tapaturmavakuutuksen, ja että nämä vakuutukset ovat myös voimassa. 

Tapaturmavakuutuslain (608/1948) mukaan työnantajan on, muutamia poikkeuksia lu-

kuunottamatta, vakuutettava työntekijänsä Suomessa. Tämä koskee sekä suomalaisia 

että ulkomaalaisia työntekijöitä, jotka ovat työsuhteessa suomalaiseen työnantajaan. 

Lähetettyjen työntekijöiden kohdalla menettely riippuu mistä maasta työntekijät ovat 

lähetetty, sekä onko tämän maan kanssa tehty tapaturmavakuutuksen kattava sosiaali-

turvasopimus.
157

 

 

Tapaturmavakuutus ei alun perin kuulunut selvitettävien asioiden piiriin, lähinnä siksi 

ettei lähetettyjä työntekijöitä koskeva direktiivi sitä vaatinut. Tämä johti tilanteeseen, 

                                                 
153

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 7 
154

 HE 204/2013 vp: 1; 5–7 
155

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2011: 6 
156

 HE 114/2006 vp: 24 
157

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2011: 9 



30 

 

jossa työnantajat laiminlöivät tapaturmavakuutusten ottamisen. Tämä nähtiin ongelmal-

lisena, koska alalla sattuu paljon tapaturmia. Työnantajan ollessa velvollinen vakuutta-

maan työntekijänsä, korvataan tapaturmat aina, vaikkei työntekijä olisi kyseisiä vakuu-

tuksia ja maksuja maksanutkaan. Selvitysvelvollisuuden laajentamisella haluttiin yritys-

ten ottavan tapaturmavakuutuksia ja näin osallistuvan tapaturmista seuraavien kulujen 

rahoittamiseen.
158

 

 

Edelleen tilaajan on saatava selvitys siitä, mitä työehtosopimusta sopimuskumppani 

omiin työntekijöihinsä soveltaa. Käytettävää työehtosopimusta ei ole rajattu. Työehto-

sopimus voi olla työnantajaa sitova työehtosopimus
159

, yleissitova työehtosopimus
160

  

tai muu sellainen työehtosopimus, jota työnantaja todellisuudessa noudattaa. Keskei-

simmät työehdot käsittävät työntekijän työtehtävän kuvauksen sekä tämän palkan ja sen 

osien määräytymisperusteet.
161

 Työntekijöitä koskevalla tiedon keräämisellä pyrittiin 

varmistamaan, että sovittuja työehtoja todellisuudessa myös noudatetaan, ja että työnte-

kijöitä kohdellaan tasapuolisesti.
162

 

 

Lähtökohtaisesti tilaajan on selvitettävä ulkomaalaisesta sopimuskumppanista samat 

tiedot kuin kotimaisesta. Poikkeuksena edeltävään on tilanne, jossa Suomen ja sopi-

muskumppanin kotimaan lainsäädäntö poikkeavat merkittävästi toisistaan. Esimerkkinä 

tällaisesta voi olla tilanne, jossa toisen maan lainsäädäntö ei edellytä yritystä eläkeva-

kuuttamaan työntekijöitään. Tällaisissa tilanteissa yrityksen on annettava tilaajalle luo-

tettava, ja tälle ymmärrettävässä muodossa oleva selvitys siitä, että työntekijöiden va-

kuuttamattomuus johtuu maan omasta lainsäädännöstä.
163

 Toinen poikkeus liittyy tilan-

teeseen, jossa maiden välille tehty verosopimus estää perimästä työntekijältä veroa
164

. 

Lain ulottamisella ulkomaisiin yrityksiin pyrittiin tasapuolistamaan kotimaisten ja ul-

komaisten yritysten ja näiden työntekijöiden asemaa suhteessa toisiinsa.
165

 

 

                                                 
158

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2011: 11–12 
159

 Työehtosopimuslain 1§:n mukaan kyseessä on sopimus jossa työntekijät tai näitä edustavat yhdistykset 

sopivat työssä käytettävistä ehdoista työnantajien tai näitä edustavien yhdistysten kanssa. Sopimus sitoo 

lain 4§:n mukaan kaikkia niitä työnantajia ja yhdistyksiä, jotka sopimuksen ovat tehneet tai sen jälkeen-

päin hyväksyneet, sekä yhdistyksiä jotka ovat aiemmin mainittujen alayhdistyksiä, sekä sellaisia työnteki-

jöitä ja työnantajia, jotka ovat sopimuksen tehneen yhdistyksen jäseniä. 
160

 Kyseessä on työehtosopimus, josta on Työsopimus lain 2 luvun 7§:n mukaisesti sovittu valtakunnalli-

sella tasolla. 
161

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 9 
162

 HE 114/2006 vp: 16 
163

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 9 
164

 Verohallinto 2014b 
165

 HE 114/2006 vp: 16 



31 

 

Annettavien selvitysten on kuvattava yrityksen tilaa mahdollisimman hyvin, eivätkä ne 

saa olla yli kolme kuukautta vanhoja. Mikäli sopimuspuoli ei kykene toimittamaan vaa-

dittavia virallisia selvityksiä, on tilaajalla oikeus ottaa vastaan ja hyväksyä muunkinlai-

nen selvitys. Tällöin selvityksen antajan on oltava luotettavana pidetty arvioija tai rekis-

terin ylläpitäjä. Tämä pätee sekä suomalaisiin että ulkomaisiin tahoihin. Suomessa työ- 

ja elinkeinoministeriö on listannut yleisesti luetettavia toimijoita.
166

 

 

Selvitysvelvollisuuden toteuttaminen aiheuttaa yrityksille kustannuksia. Lain toteutta-

misesta seuraavat kustannukset on suhteutettava laista saatavaan hyötyyn. Siksi laissa 

on tiettyjä tilanteita, jolloin selvityksiä ei tarvitse pyytää. Tällainen on tilanne, jossa 

sopimuspuolta voidaan pitää erityisen luotettavana. Tällaisia osapuolia ovat valtio, kun-

ta tai muu laissa mainittu julkinen taho, kuten valtion liikelaitos tai osakeyhtiölain mu-

kainen julkinen osakeyhtiö.
167

 

 

Alun perin selvityksiä ei tarvinnut pyytää mikäli tilaajan ja sopimusosapuolen välinen 

toiminta oli vakiintunutta. Tällöin tilaaja, joka oli ollut jo aiemmin sopimussuhteessa 

saman osapuolen kanssa, pystyi välttämään tilaajavelvollisuuden kokonaan. Tämä edel-

lytti, ettei sopimuksen teosta ollut kulunut yli 12 kuukautta, ja ettei sopimuskumppanin 

tilanteessa ollut tapahtunut merkittäviä muutoksia.
168

 Tämä rajasi suurimman osan so-

pimuksista selvitysvelvollisuuden ulkopuolelle. Sopimuskumppaneiden oli myös helppo 

jälkikäteen vedota toiminnan vakiintumiseen. Valvontaviranomaisen kannalta oli miltei 

mahdotonta selvittää milloin sopimus on tosiasiallisesti tehty ja onko toiminta ollut oi-

keasti vakiintunutta. Edellä mainittujen seikkojen sekä lain soveltamisen selkeyden 

kannalta kyseinen lain kohta haluttiin poistaa.
169

 

 

Tilaajavastuulakia ei sovelleta alle kymmenen päivää kestävään vuokratyöhön tai ali-

hankintasopimuksiin joiden arvo on alle 7500 euroa
170

. Sekä vuokratyön että alihankin-

tasopimusten raja-arvojen haluttiin olevan suunnilleen samansuuruisia
171

. Kyseisten 

alarajojen asettamisella haluttiin estää se, ettei tilaajalle aiheudu kohtuuttomia velvoit-

                                                 
166

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 9–11 
167

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2011: 7 
168

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 11 
169

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2011: 10 
170

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 4§ 1 momentti 
171

 HE 114/2006 vp: 22–23: Vuokratyöntekijöiden osalta esitettiin laskettavaksi yhteen työntekijöiden 

päivät, ei niiden rahallista arvoa, jolla vältyttäisiin syrjimästä ketään. Alihankintasopimusten arvonmääri-

tyksessä esitettiin käytettäväksi laskentakaavaa, jossa työsuorituksen keskimääräiseen alimmaispalkkaan 

olisi lisätty arvio muista kuluista. Kyseistä kaavaa esitettiin syystä, koska alihankintasopimusten todellis-

ten kulujen arvioiminen ennen urakan valmistumista on vaikeaa materiaali- ja muiden kustannusten vaih-

telun johdosta, mutta arvio on kuitenkin tehtävä ennen sopimuksen tekoa. 



32 

 

teita soveltaessaan lakia. Tällä pyrittiin varmistamaan myös rahalliselta arvoltaan vä-

häisten sopimusten toteutuminen, sillä kukaan ei tekisi sopimuksia, joista saatava rahal-

linen hyöty olisi pienempi, kuin niiden tekoon vaadittava panostus.
172

 Itse työn katso-

taan jatkuvan mikäli työ tai työpanos perustuu peräkkäisiin, keskeyttämättömiin tai vain 

lyhyin keskeytyksin jatkuneisiin sopimuksiin
173

. Lisäyksen toivottiin estävän tilanteet, 

joissa työsuorituksen pilkkomisella osiin kierretään selvitysvelvollisuus
174

. 

 

 

3.3.2. Selvitysvelvollisuuden valvonta, laiminlyönti ja sen seuraukset 

 

Lain toteutumista valvovat työsuojeluviranomaiset työsuojelulain mukaisella tavalla. 

Heillä on lain mukainen oikeus päästä työpaikoille sekä saada valvonnan toteutumisen 

kannalta tarpeellisia tietoja valvottavasta yrityksestä.
175

 Pian lain voimaantulon jälkeen 

huomattiin, etteivät työsuojeluviranomaisten tiedonsaantioikeudet olleet riittävät lain 

toteutumisen kannalta. Tietojen salassapitosäännökset estivät lakia valvovaa tahoa saa-

masta tietoja Verohallinnolta sekä Eläketurvakeskukselta. Tämä korjattiin vuonna 2009 

tulleella lakimuutoksella, jossa salassapitosäännöksiä lievennettiin.
176

 Tilaajavastuulain 

käyttöönoton myötä oli ilmiselvää, että työsuojeluviranomaisten työtaakka tulisi merkit-

tävästi lisääntymään lain valvontaan ja sanktioseuraamusten täytäntöönpanoon kuluvas-

ta ajasta johtuen. Tämä tarkoitti, että työsuojeluviranomaisten resursseja oli lisättävä 

ennen lain täytäntöönpanoa
177

. Harmaan talouden torjunnan vuoksi oli jo aiemmin lisät-

ty Verohallinnon sekä poliisiviranomaisten resursseja, eikä työsuojeluviranomaisen re-

surssien lisäämisen nähty poikkeavan edellisestä, varsinkin kun se oli lain toteuttamisen 

kannalta välttämätöntä.
178

 

 

Osa valvontavastuusta on työsuojeluviranomaisten lisäksi siirretty yrityksen työnteki-

jöille, esimerkiksi vuokratyöläisiä koskevissa tilanteissa. Yrityksen on ilmoitettava 

työntekijöitä edustavalle luottamusmiehelle tiedot yrityksen käyttämästä ulkoisesta työ-

voimasta. Näitä tietoja ovat esimerkiksi työntekijöitä vuokraavan tai alihankintasopi-

muksen tehneen yrityksen perustiedot, vuokratyöntekijöiden määrä sekä yrityksessä 

noudatettavat työehdot. Tämä on tärkeää sekä valvonnan tehostamisen takia että lain 

toteuttamiseksi, kuten sen toteamiseksi noudatetaanko yrityksessä niiden ilmoittamia 

                                                 
172

 HE 114/2006 vp: 22–23 
173

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 4§ 2 momentti 
174

 HE 114/2006 vp: 23 
175

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 16 
176

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 261–262 
177

 Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan mietintö 10/2006 vp 
178

 HE 114/2006 vp: 16 



33 

 

työehtoja. Tilaajan tulee ilmoittaa vuokratyötä koskevat tiedot, siis joko luottamusmie-

helle tai työehtolain mukaiselle luottamusvaltuutetulle. Myös työsuojeluvaltuutettu on 

oikeutettu saamaan kyseiset tiedot. Nämä tahot antavat tietonsa yrityksen työntekijöille, 

jotka voivat verrata näitä omiin havaintoihinsa ja niiden perusteella ilmoittaa mahdolli-

sista eroavaisuuksista ja rikkeistä.
179

 Työntekijöille annettavien tietojen esitettiin tehos-

tavan valvontaa sillä tällöin koko valvonta ei ole työsuojeluviranomaisten ja Verohal-

linnon harteilla. Samalla työehtojen ja omien oikeuksien valvonnan oletettiin paranta-

van työilmapiiriä.
180

 

 

Selvitysvelvollisuuden laiminlyönnistä joutuu maksamaan valtiolle laiminlyöntimaksun. 

Erityisissä tapauksissa tilaaja voidaan määrätä maksamaan korotettu laiminlyöntimaksu. 

Maksu voidaan myös jättää kokonaan määräämättä, mikäli laiminlyöntiä pidetään vä-

häisenä ja se on olosuhteisiin nähden kohtuullinen.
181

 Laiminlyöntimaksu määrätään 

kolmessa tilanteessa: mikäli selvitysvelvollisuus on kokonaan jätetty täyttämättä, mikäli 

sopimus on tehty liiketoimintakiellossa olevan yrityksen tai elinkeinoharjoittajan kans-

sa, tai sopimus on tehty tilanteessa, jossa tilaajan voidaan olettaa tienneen, ettei sopi-

muskumppani aio täyttää velvollisuuksiaan
182

. 

 

Laiminlyöntimaksu vaihtelee 1 600–16 000 euron välillä. Rakentamistoimintaan liittyen 

maksu voidaan myös määrätä korotettuna, jolloin laiminlyöntimaksu vaihtelee välillä 16 

000–50 000 euroa.
183

 Laiminlyöntimaksun suuruuteen vaikuttavat laiminlyönnin aste, 

laatu ja laajuus. Lisäksi maksua määrättäessä huomioon otetaan tilaajan ja sopimusosa-

puolen välillä laaditun sopimuksen arvo. Edellä mainitut seikat vaikuttavat siihen kuin-

ka vakavana laiminlyöntiä pidetään. Tilaajan omalla toiminnalla on merkittävä vaikutus 

maksun suuruuteen. Jos tilaajan voidaan osoittaa toimineen tahallisesti jättäessään selvi-

tysvelvollisuutensa toteuttamatta, ja näin osoittaen piittaamattomuutta säädettyä lakia 

kohtaa, määrätään laiminlyöntimaksu suurempana kuin muussa tapauksessa. Se voidaan 

määrätä myös alempana, mikäli tilaaja on toiminnallaan yrittänyt torjua laiminlyönnin 

vaikutuksia.
184

 

 

Vain rakennusalaa koskeva korotettu laiminlyöntimaksu voidaan määrätä kahdessa ta-

pauksessa. Ensimmäinen koskee tilannetta, jossa tilaaja on tehnyt sopimuksen liiketoi-

                                                 
179

 Työsuojeluhallinto 2014 
180

 HE 114/2006 vp: 16–17 
181

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 14 
182

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2011: 8 
183

 Työ- ja elinkeinoministeriä 2014 
184

 Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä 9§ 



34 

 

mintakieltoon määrätyn elinkeinoharjoittajan kanssa, ja on ollut tietoinen kumppaninsa 

oikeudellisesta tilasta. Toinen koskee tilanne, jossa voidaan osoittaa, että tilaaja on tien-

nyt, ettei vastapuolella ole aikomustakaan täyttää lakisääteisiä velvollisuuksiaan. Täl-

löin voidaan katsoa tilaajan toimineen selvästi välinpitämättömällä tavalla sivuuttaes-

saan vastapuolen aikeet olla noudattamatta velvoitteitaan.
185

 Lain valmisteluissa tällai-

seksi tilanteeksi katsottiin esimerkiksi liian alhaisen urakkatarjouksen hyväksyminen. 

Tällöin tilaajan olisi pitänyt käsittää, ettei kyseisellä hinnalla kyetä mitenkään maksa-

maan esimerkiksi sosiaaliturvamaksuja tai vähimmäisiä palkkoja sovittu työtulos huo-

mioon ottaen.
186

 

 

Laiminlyöntimaksun määräämisestä päättävä virallinen taho on rakennustyömaan sijain-

tialueen mukaan määräytyvä Työsuojeluhallinnon aluehallintovirasto
187

. Tavallisesti 

työsuojelun piiriin kuuluvien rikkomusten osalta voi Työsuojeluviranomainen säännös-

ten nojalla määrätä työnantajaa korjaamaan toimintaansa velvoitteiden mukaiseksi mää-

räämällä asiasta uhkasakon
188

. Selvitysvelvollisuudessa on kyse toiminnasta, joka on 

toteutettava ennen sopimuksen tekoa, ja jota ei jälkikäteen voi korjata, joten uhkasakon 

määrääminen ei kyseisessä tilanteessa ole tarkoituksen mukaista. Toisaalta jo tehtyjä 

sopimuksiakaan ei voida lain nojalla määrätä purettavaksi, sillä tämä sotisi sopimusva-

pautta vastaan. Lain valmisteluissa ei myöskään nähty rikosoikeudellisia seuraamuksia, 

raskaine rikosprosesseineen, järkevinä ratkaisuina. Näin päädyttiin hallinnolliseen sank-

tioon, laiminlyöntimaksuun.
189

 

 

Oikeus määrätä laiminlyöntimaksu vanhenee kahdessa vuodessa sopimusta koskeneen 

työn päätyttyä. Ennen päätöstä ja maksun täytäntöönpanoa aluehallintovirasto järjestää 

asiasta kuulemistilaisuuden. Tilaisuudessa tilaajalla on mahdollisuus kertoa oma näkö-

kulmansa tapahtumista ja esittää laiminlyöntiin johtaneet syyt. Tehtyyn päätökseen voi 

hakea muutosta hallinto-oikeudelta.
190

 

 

 

 

 

                                                 
185

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 15 
186

 HE 114/2006 vp: 29 
187

 Työsuojeluhallinto 2014 
188

 Työsuojeluhallinto 2009 
189

 HE 114/2006 vp: 29 
190

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012a: 15–16 



35 

 

3.4. Tilaajavastuun tulokset sekä lain tulevaisuus 

 

Tilaajavastuulain oletetaan parantavan yritysten liittymistä eri viranomaisrekistereihin ja 

sitä kautta helpottavan veroviranomaisten valvontaa. Sen tarkoituksena on olla valtio-

vallan säätämien velvoitteiden ja elinkeinoelämän oman vastuun välillä tasapainotteleva 

harmaan talouden torjuntakeino. Lisäksi lailla halutaan viestittää yhteiskunnalle, etteivät 

yrittäjät voi välillisesti hyötyä harmaasta taloudesta ilman oman vastuunsa merkitystä. 

Sen oletetaan toimivan ennaltaehkäisevällä tavalla, jolloin yritykset ikään kuin itse kor-

jaavat toimintaansa lain synnyttämien puitteiden seurauksena.
191

 

 

Lain esitöissä sen myönnettiin aiheuttavan tilaajille, sekä vuokratyövoiman vuokrausta 

harjoittaville yrityksille hieman lisää työtä, mutta tätä pidettiin lailla saavutettaviin hyö-

tyihin nähden pienenä vaihtoehtoiskustannuksena
192

. Lain käyttöönoton jälkeen asiaa 

selvittäneiden tutkimusten perusteella selvitysvelvollisuuden ei ole todettu aiheuttavan 

merkittäviä haittoja siitä saataviin hyötyihin nähden. Yrityksille suoraan aiheutuvat kus-

tannukset ovat minimaaliset, sillä esimerkiksi ennakonperintärekisterin, työnantajarekis-

terin sekä arvonlisäverovelvollisten rekisterin tiedot saa maksutta Yritys- ja yhteisötie-

tojärjestelmästä (YTJ). Suorien kustannusten lisäksi selvitystyö vie työaikaa. Tämä hal-

linnollisen taakan määrä vaihtelee yrityskohtaisesti, mutta myös sitä voidaan pitää vä-

häisenä. Selvitysvelvollisuuden aiheuttamaa taakkaa keventää entisestään se, että raken-

tamisalalla on ennestään käytössä sähköisiä tietojenhankintajärjestelmiä.
193

 

 

Lain tuloksellisuutta on muutenkin tutkittu paljon
194

. Työ- ja elinkeinoministeriö teetti 

tästä tutkimuksen
195

 vuonna 2008. Tutkimuksen aikana tilaajavastuutarkastuksia tehtiin 

noin tuhat. Näistä tarkastuksista 40 prosenttia suuntautui rakennusalalle. Selvitysvelvol-

lisuus oli ollut puutteellista 60 prosentissa kaikissa tarkastuksen kohteena olleissa yri-

tyksissä. Puutteet koskivat ennen kaikkea työssä noudatettavien työehtojen selvittämistä 

sekä kaupparekisteriotteita. Puutteita havaittiin myös verojen ja eläkevakuutusten mak-

sujen selvittämisessä. Lisäksi tunnistekortit puuttuivat joka kolmannella tarkastetulla 

rakennustyömaalla. Kulkulupatoiminnassa oli ongelmia 30 prosentissa työmaista.
196

 

Koko tilaajavastuulain toimivuus asettui kyseenalaiseksi rakennustyömailla havaittujen 

                                                 
191

 HE 114/2006 vp: 15–16 
192

 HE 114/2006 vp: 17 
193

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2011: 13–15 
194

 Hirvonen, Lith & Walden 2010: 262–263 
195

 Alvesalo & Hakamo 2009 
196

 Kankaanranta & Muttilainen 2010: 36 ks. myös Virke 2009: 26–27 



36 

 

monien laiminlyöntien johdosta
197

. Lisäksi vastuu oli helppo kiertää ottamalla käyttöön 

uusi yritys
198

. 

 

Aiemmin käsiteltyjen tilaajavastuulain parannusten jälkeen työ- ja elinkeinoministeriö 

teetti vuonna 2013
199

 uuden tutkimuksen tilaajavastuulain toimivuudesta. Sen tulokset 

julkaistiin tilaajavastuulain uudistamiseksi tehdyssä selvityksessä vuonna 2014.  

 

Lain tärkein tavoite on harmaan talouden torjunta kokonaisuudessaan
200

. Tutkimuksen 

mukaan laki torjuu harmaata taloutta yleisellä tasolla melko hyvin. Lain ansiosta tilaaji-

en on selvitettävä alihankkijoidensa taustat ja toimintatavat. Muiden epäterveestä kilpai-

lusta aiheutuvien haittavaikutusten torjuntaan laki ei toimi odotetulla tavalla. Tällaisesta 

ovat esimerkkinä alipalkkaus ja työehtojen noudattamatta jättäminen.
201

 Työntekijöiden 

tasa-arvoinen kohtelu on yksi lain tarkoitus
202

. Tilaajavastuun toimivuutta selvittänyt 

TIVA-ryhmä kiinnitti ongelmaan huomiota, ja suositteli, että jatkossa tilaaja olisi vas-

tuussa vähimmäispalkoista koko ketjun osalta. Ketjuvastuun voisi välttää selvittämällä 

alihankkijoiden työntekijöiden palkkatiedot.
203

 Yrityskyselyissä ehdotusta pidettiin hy-

vänä, mutta sen tosiasiallisia vaikutuksia vähimmäisehtojen noudattamiseen epäiltiin, ja 

samalla sen vaatimaan valvontatyötä kritisoitiin
204

. 

 

Lain yhtenä tavoitteena on pitää yrityksille koituva hallinnollinen taakka mahdollisim-

man pienenä
205

. Aiemman mukaan tässä on onnistuttu hyvin, mutta aina on varaa kehit-

tyä. Niinpä selvitystyöstä aiheutuvia kustannuksia pyritään edelleen pienentämään. 

Edeltävään liittyen harkinnassa on YTJ:n ylläpitämä rekisteri, josta kaikki selvityksen 

alla olevat tiedot löytyisivät kootusti ja helposti.
206

 Tehtyjen kyselyjen mukaan uudistus 

vähentäisi hallinnollista taakkaa merkittävästi, ja samalla pienentäisi väärentämisten 

riskiä sekä varmistaisi, että tarvittavat tiedot ovat ajan tasalla
207

. Hallinnollista taakkaa 

vähentää myös aiemmin mainittu julkinen verovelkarekisteri, josta löytyy yhtäläisyyk-

siä sekä Belgiassa että Hollannissa käytössä olevista julkisista verovelkarekistereistä
208

. 

                                                 
197

 Lith 2010: 42 
198

 Marttinen & Kartano 2011: 6 
199

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2014b: 9 
200

 HE 114/2006 vp 
201

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2014b: 50 
202

 Työsuojeluhallinto 2014 
203

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2013: 33–38 
204

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2014b: 61 
205

 HE 114/2006 vp: 17 
206

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2013:31 
207

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2014b: 59–60 
208

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012: 8–13 ks. myös Työ- ja elinkeinoministeriö 2013: 20 



37 

 

 

Jo tehdyistä merkittävistä uudistuksista voidaan mainita tilaajavastuulaissa vain raken-

nusalaa koskeva uudistus, jolla sopimusten vakiintuneisuuden merkityksestä luovut-

tiin
209

. Selvityksissä tätä pidettiin hyvänä uudistuksena. Toinen pelkästään rakennusalaa 

koskeva uudistus, korotettu laiminlyöntimaksu, nähtiin hyvänä uudistuksena sen ennalta 

ehkäisevän vaikutuksen takia, mutta samalla sen kapeaa soveltamisalaa kritisoitiin. Li-

säksi kritiikkiä saivat mm. vaatimus vakuutuksen otosta, koska laissa ei nimenomaisesti 

vaadita todistusta siitä, että vakuutus on tosiasiassa maksettu.
210

 

 

Suomen tilaajavastuulain nykyisen mallin vahvuuksina nähdään viranomaistoiminnan 

selkeys sekä lainsäädäntö, joka on keskitetty ja se, että tarvittava tieto löytyy kohtalai-

sen vaivattomasti. Lakiin on otettu yhtäläisyyksiä jo aiemmin muissa maissa
211

 käytössä 

olevista malleista. Lähtökohtana voidaan pitää lain muokkaamista kunkin maan omiin 

tarpeisiin
212

. Tästä syystä esimerkiksi lähetettyjä työntekijöitä koskevan tiedon selvittä-

misen lisäämistä ei Suomessa pidetä tärkeänä uudistuksena
213

.  

 

Kyselyn lopputuloksena YTJ:n ylläpitämää rekisteriä pidetään oikeana askeleena tilaa-

javastuulain edelleen kehittämiselle. Muita mainittuja lakia parantavia asioita ovat tie-

toisuuden lisääminen tilaajavastuulaista sekä viranomaisyhteistyön parantaminen. Vas-

tuiden kasvattamista ei kannateta.
214

 

 

Tilaajavastuulain kokonaisuudistus käynnistyi työ- ja elinkeinoministeriön asetettua 

työryhmän tutkimaan lain muutostarpeita. Lähtökohtaisesti uudistuksen tavoitteena on 

yrityksille syntyvän hallinnollisen rasitteen ja byrokratian vähentäminen.
215

 Uudista-

misprojekti oli yksi Harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimintaohjel-

massa vuosille 2012–2015 merkatuista hankkeista
216

. Uudistustyö on kesken vielä tou-

kokuussa 2015, joten sen tuloksia ei ole vielä saatavilla. 

 

 

 

 

                                                 
209

 Harmaatalouden selvitysyksikkö 2013: 10–11 
210

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2014b: 52 
211

 Muiden maiden malleja käsitellään tarkemmin luvussa 7. 
212

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2013: 17–22 
213

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2014: 66–69 
214

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2014: 66–69 
215

 Työ- ja elinkeinoministeriö 2012b 
216

Valtiovarainministeriö 2012: 3–5 



38 

 

4. RAKENNUSALAN KÄÄNTEINEN ARVONLISÄVERO 

 

Kuten aiemmin on todettu, on fiskaalisen verotuksen tavoitteena julkisen sektorin ra-

hoittaminen. Yksi tapa verottaa on liittää se kulutukseen. Tavaroihin ja palveluihin liit-

tyvä verotus kohdistetaan usein suoraan itse hyödykkeeseen. Suomessa käytössä olevat 

kulutusverot voidaan jakaa yleisiin sekä erityisiin kulutusveroihin sen mukaan kuinka 

moneen eri hyödykkeeseen kyseinen vero kohdentuu. Yleinen kulutusvero on esimer-

kiksi arvonlisävero, erityinen kulutusvero puolestaan autovero.
217

  

 

Yleiset kulutusverot määräytyvät tyypillisesti prosentuaalisina osuuksina hyödykkeen 

myyntihinnasta. Erityisten kulutusverojen kohdalla määrittely voi liittyä esimerkiksi 

tuotteen painoon. Lisäksi kulutusverot voidaan jakaa välittömiin tai välillisiin kulutus-

veroihin. Jako määrittyy sen mukaan maksaako loppukäyttäjä lopulta veron tuotteen 

hinnassa vaiko ei. Yleisesti ottaen kulutusverot ovat välillisiä veroja.
218

 Tällainen välil-

linen kulutusvero on tärkeä osa kansallista verojärjestelmää, mutta sen vähennysoikeuk-

sien seurauksena siihen liittyy paljon harmaata taloutta. 

 

Edeltävän vuoksi Suomessa on nykyään käytössä rakentamispalveluiden osalta niin 

sanottu käänteinen arvonlisäverojärjestelmä. Tämä on toinen suuri lakiuudistus, jolla 

pyritään torjumaan rakennusalan harmaata taloutta. Laki käännetystä arvonlisäverojär-

jestelmästä tuli voimaan 1.4.2011. Kyseistä lakia sovelletaan vain niihin rakennuspalve-

luiden suorituksiin, jotka ovat alkaneet 1.4.2011 tai sen jälkeen. Tätä ennen aloitetuttu-

jen, vielä keskeneräisten urakoiden kohdalla menetellään vanhan lain tilan mukaises-

ti.
219

 

 

 

4.1. Lain taustaa 

 

Rakennusalalla harmaa talous ja erityisesti laiminlyödyt arvonlisäverot nähtiin ongel-

maksi jo varhain. Viranomaisyhteistyön kehittämisprojektin toimeksiannosta tilantee-

seen ratkaisua etsi harmaan talouden erikoistutkija Pekka Lith jo vuonna 2004. Hän 

suositteli ratkaisuksi käänteistä arvonlisäverojärjestelmää, jollainen oli käytössä muu-

tamissa Euroopan unionin jäsenmaissa.
220

 Myöhemmin, vuosien 2008 ja 2010 välisenä 

aikana eduskunnassa tehtiin kolme lakialoitetta koskien rakentamispalveluiden erityistä 

                                                 
217

 Linnakangas & Juanto 2008: 1–5 
218

 Linnakangas & Juanto 2008: 5 
219

 Verohallinto 2012c 
220

 Lith 2004: 2, 18 



39 

 

käännettyä arvonlisäverojärjestelmää. Kaikki lakialoitteet pyrkivät muuttamaan tilannet-

ta, jossa pitkissä aliurakointiketjuissa pääurakoitsijoille vähennyskelpoiset verot oli ali-

urakoitsijoiden toimesta jätetty tilittämättä valtiolle. Vallitsevan tilanteen seurauksena 

oli verotulojen menetys ja kilpailun vääristyminen.
221

 

 

Esityksissä mainittiin kolme erilaista arvonlisäveron laiminlyöntitilannetta, joihin kään-

netyllä järjestelmällä voitaisiin puuttua. Yksi oli ilmoitetut, mutta maksamattomat ar-

vonlisäverot. Toinen oli negatiivisen vuosisaldon yritykset. Tällä tarkoitetaan tilanteita, 

joissa yritysten tavara- ja palveluostoista saatavat arvolisäverovähennykset ylittävät 

niiden myynnistä kertyneen arvonlisäveron summan. Kolmas oli ilmoittamatta jäänyt 

arvonlisävero. Tällöin puhutaan kirjanpidon ulkopuolisista tuloista.
222

 

 

Ensimmäisen lakialoitteen, LA 42/2008, mukaan aiemmin käyttöönotettu tilaajavastuu-

laki oli epäonnistunut harmaan talouden torjunnassa
223

. Käännetyn arvonlisäverojärjes-

telmän odotettiin parantavan tilannetta. Laille haettiin esimerkkiä käänteisen arvon-

lisäverojärjestelmän aiemmin käyttöönottaneiden maiden järjestelmistä. Lakiesityksessä 

pohjana toimi ns. Hollannin-malli.
224

 Varsinainen hallituksen esitys peilaa paljolti Sak-

san ja Ruotsin malleihin
225

.
226

 

 

Rakennusteollisuus RT ry ei uskonut ehdotetun käänteisen arvonlisäverojärjestelmän 

vaikuttavan harmaaseen talouteen toivotulla tavalla. Järjestö pelkäsi uuden järjestelmän 

vain lisäävän byrokratiaa. Se toivoi asian valmistelussa aikalisää ainakin siihen asti 

kunnes Ruotsissa aiemmin käyttöönotetun rakennusalan käänteisen arvonlisäverojärjes-

telmän toimivuutta koskevat tulokset olisi saatavilla.
227

 Näin myös tapahtui, sillä varsi-

nainen lakiesitys, HE 41/2010 vp, esiteltiin eduskunnalle vasta Ruotsista saatujen tulos-

ten jälkeen
228

.  

 

Hallituksen esitys lähetettiin valmisteltavaksi valtiovarainvaliokuntaan, jossa esitystä 

käsiteltiin. Valtionvarainvaliokunta kuuli alan erityisasiantuntijoita sekä kävi läpi eri 

tahojen, mm. rakennusliiton, selvityksiä asiasta. Lopulta valiokunta puolsi esitystä pie-

                                                 
221

 LA 42/2008 vp ks. myös LA 126/2008 vp sekä LA 98/2009 vp 
222

 LA 126/2008 vp 
223

 HE 41/2010: 11: Tämä johtui suurimmaksi osaksi siitä, että tilaajavastuunlain mukainen selvitysvel-

vollisuus, ja tätä kautta huonomaineisten yritysten kanssa tehdyn yhteistyön loppuminen, oli helppo kier-

tää uusien, vasta perustettujen tai ulkomaille rekisteröityjen yritysten avulla. 
224

 LA 42/2008 vp 
225

 HE 41/2010 vp: 12 
226

 Asiaa käsitellään tutkielman kansainvälisessä osuudessa luvussa seitsemän. 
227

 LA 126/2008 vp 
228

 HE 41/2010 vp: 7 



40 

 

nin muutoksin. Esityksessä käänteinen arvonlisävero koski sekä päästöoikeuksia että 

rakennusalaa. Päästöoikeuksien kohdalla käänteinen järjestelmä otettiin käyttöön nope-

assa aikataulussa, rakennusalan kohdalla käänteisen arvonlisäverojärjestelmän käyt-

töönottoa haluttiin lykätä muutosten merkittävyyden johdosta.
229

 

 

 

4.2. Suoran sekä käännetyn arvonlisäveron eroavaisuudet 

 

Suomessa on maksettava arvonlisäveroa tavaroiden ja palvelujen myynnistä liiketoi-

minnassa
230

. Tavallisessa tapauksessa arvolisäveron valtiolle tilittää tuotteen tai palve-

lun myyjä. Asiakkaan ostaessa palvelun, myyjä laskuttaa asiakasta summalla, jossa on 

mukana laskennallinen arvonlisävero ja tilittää lopulta arvonlisäveron valtiolle. Tämän 

jälkeen myyjä voi vähentää omassa verotuksessaan tuotantopanoksen hankintaan sisäl-

tyvän kulun.
231

 Vähennysoikeuden edellytyksenä on, että tuotteen tai palvelun myyjä on 

verovelvollinen. Verovelvollisia ovat kaikki, jotka merkitään arvonlisäverolain 172 §.n 

mukaisesti arvonlisäverovelvollisten rekisteriin. Arvonlisäveron vähennysoikeudella 

estetään veron kertaantuminen läpi liiketoimintaketjun.
232

 Suomessa yleinen arvon-

lisäverokanta on 24 prosenttia.
233

 

 

Poikkeuksen edellä sanottuun määrää arvonlisäverolain pykälät 2a, 8a–c sekä 9. Nämä 

määrittävät milloin sovelletaan ns. käännettyä verovelvollisuutta. Pykälien mukaan 

käännettyä verovelvollisuutta sovelletaan kun tavaran tai palvelun myyjä on ulkomaa-

lainen eikä tällä ole kiinteää toimipaikkaa Suomessa (9§). Normaalista poiketaan myös 

ns. kolmikantatilanteissa (2a §), kullanmyynnissä (8a §), päästöoikeuksien ostoissa (8b 

§) sekä rakentamispalveluiden myynnissä (8c §). Kaikissa edellämainituissa tapauksissa 

arvonlisäveron suorittaa tavaran tai palvelun ostaja.
234

 

 

Rakentamispalvelut kuuluvat siis käännetyn arvonlisäveron piiriin. Käytännössä tämä 

tarkoittaa sitä, että aliurakoitsija veloittaa palvelun ostajaa, pääurakoitsijaa, verottomalla 

hinnalla. Tämän jälkeen pääurakoitsija suorittaa verottajalle arvonlisäveron, jonka 

osuuden pääurakoitsija voi myöhemmin vähentää omassa verotuksessaan. Tämä edellyt-

tää, että rakentamispalvelun ostajana toimii yritys, joka myy rakentamispalveluja. Toi-

                                                 
229

 VaVM 21/2010 vp 
230

 Juanto & Saukko 2014: 18 ks. myös Arvonlisäverolaki 1§ 
231

 Juanto & Saukko 2014: 197–200 ks. myös Huhtala & Sorvanto 2011: 199 sekä Arvonlisäverolaki 102 

§ 
232

 Wikström 2008: 390–394 ks. myös Juanto & Saukko 2014: 197–200 
233

 Veronmaksajain keskusliitto ry 2015 ks. myös Verohallinto 2013d 
234

 Juanto & Saukko 2014: 21 



41 

 

sin sanoen ostajalla täytyy olla rakennusliikestatus. Edellisen lisäksi palvelun on oltava 

arvonlisäverolain 31 §:n kolmannen momentin ensimmäisen kohdan tarkoittamaa ra-

kennuspalvelua.
235

 

 

Rakentamispalveluiden osalta uusia liikerakennuksia koskeva vero-osuus tulee vähen-

nyskelpoiseksi arvonlisäveron vähennysoikeutta koskevan pääsäännön mukaisesti. Täl-

löin arvonlisäverollista toimintaa varten rakennetun liikerakennuksen rakennuttajalla on 

oikeus vähentää rakentamista varten hankkimiensa palveluiden ja tavaroiden veroarvot. 

Rakentamispalveluiden käänteisen verovelvollisuuden vuoksi edellä mainittuun yleis-

sääntöön on kuitenkin joitakin poikkeuksia.
236

 Kyseiset poikkeukset on esitetty arvon-

lisäverolaissa: 

 

Verovelvollinen saa vähentää verollista liiketoimintaa varten hankkimas-

taan kiinteistöstä tai rakentamispalvelusta sen veron, joka luovuttajan on 

kiinteistöllä suoritetuista rakentamispalveluista 31, 31 a tai 33 §:n mukaan 

suoritettava, jos kiinteistöä ei ennen luovutusta ollut otettu luovuttajan käyt-

töön.  

(Arvonlisäverolaki 103 §) 

 

Lisäksi edellytetään, että luovuttaja on antanut luovutuksensaajalle selvityksen luovu-

tusta koskevan veron määrästä. Kyseiset tarkentavat pykälät (31 §, 31a § sekä 33 §) 

määrittelevät sitä milloin rakentamispalvelu on otettu omaan käyttöön. Vähennysoikeu-

den edellytyksenä on, ettei rakennuksen luovuttaja ole itse ottanut rakennusta omaan 

käyttöönsä ennen sen myyntiä. Vähennysoikeus on käytössä käytettyjen rakennusten 

osalta, mikäli toinen yritys on ostanut rakennuksen kunnostaakseen sen ennen myyntiä. 

Tällöin vähennysoikeus koskee kunnostustöistä syntyneitä kuluja.
237

 

 

 

4.3. Käänteisen arvonlisäveron toteutumisen ehdot 

 

Rakennusalan käänteisen verovelvollisuuden täyttymiselle on arvonlisäverolain 8 c §:n 

mukaan kaksi ehtoa. Palvelun on ensinnäkin oltava arvonlisäverolain 31 §:n 3 monentin 

mukaista rakentamispalvelua tai yrityksen suorittamaa vuokrauspalvelua rakentamista 

varten.
238

 Lain esitöissä uudistuksen ulottamista rakennusten suunnittelu- ja valvonta 

                                                 
235

 Nyrhinen & Äärilä 2013: 332–336 ks. myös Arvonlisäverolaki 8 c § 
236

 Juanto & Saukko 2014: 211 
237

 Juanto & Saukko 2014: 211 
238

 Huhtala & Sorvanto 2011: 15–17 ks. myös Verohallinto 2012c 



42 

 

tehtäviin ei pidetty tarpeellisena. Tämän jopa todettiin olevan arvonlisäverodirektiivin 

199 artiklan vastaista.
239

 

 

Toiseksi rakentamispalvelun ostajan on oltava sellainen elinkeinonharjoittaja, joka myy 

rakentamispalvelua muutoin kuin satunnaisesti. Ostajan harjoittama rakentamispalvelu 

voi olla pää- tai sivutoimista. Satunnaisuus on puolestaa määritelty sellaiseksi toimin-

naksi, joka on kertaluontoista tai muuten vähäistä. Kääntäen tämä tarkoittaa sitä, että 

toiminnan on oltava tarkoitettu jatkuvaksi.
240

 Rakentamispalvelun laadun sekä palvelun 

ostajan määrittely on lain toteutumisen kannalta välttämätöntä. Myyjälle laki ei aseta 

erityisiä vaatimuksia, eikä täten myyjän erityistä määrittelyä katsottu lain valmistelun 

yhteydessä tärkeäksi.
241

 

 

Edellä olevat pätevät myös ns. välimieheen. Välimies on ostaja, joka ostaa rakentamis-

palvelun toiselta ja myy sen edelleen seuraavalle edellä mainitun kaltaiselle toimijal-

le.
242

 Järjestelmän ulottamisella koskemaan myös välimiehiä pyrittiin estämään tilan-

teet, joissa käännettyä verovelvollisuutta pyrittäisiin kiertämään alihankintaketjuun si-

joitetulla satunnaisesti rakentamispalvelua tarjoavan yrityksen avulla
243

. 

 

 

4.4. Lain tavoite 

 

Lain tavoitteena on ehkäistä pitkissä aliurakointiketjuissa tapahtuvaa arvonlisäverojen 

laiminlyöntiä, ja näin kartuttaa valtion kassaa. Toisena tavoitteena on lisätä alan tervettä 

kilpailua.
244

 Terveen kilpailun lähtökohtana on pyrkimys kaventaa rehellisten ja epäre-

hellisten yritysten välistä kuilua asettamalla kaikki samalla viivalle. Käänteisen arvon-

lisäveron käyttöönottoa harmaan talouden ehkäisykeinona perusteltiin sillä, että se pois-

taa mahdollisuuden sellaiseen veronkiertoon, jossa ostaja vähentää arvonlisäveron jonka 

myyjä jättää maksamatta valtiolle.
245

 

 

Lisäksi käännetyn arvonlisäverojärjestelmän arveltiin alun perin jossain määrin soveltu-

van tekaistujen kuittien ongelmaan
246

. Hallituksen esityksessä eduskunnalle (HE 

                                                 
239

 HE 41/2010 vp: 13 
240

 Huhtala & Sorvanto 2011: 15–17; 36–37 ks. myös Verohallinto 2012c 
241

 HE 41/2010 vp: 13 
242

 Verohallinto 2012c 
243

 HE 41/2010 vp: 12 
244

 Lith 2004: 2 
245

 Huhtala & Sorvanto 2011: 20 ks. myös HE 41/2010 vp: 9–13 
246

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2012e: 2 



43 

 

41/2010 vp) myönnettiin, ettei käännetty arvonlisäverojärjestelmä rakennusalalla pois-

taisi kokonaan alalla rehottavaa kuittikauppaa, mutta sillä uskottiin olevan välillinen, 

arvonlisäveron suuruinen, vaikutus. Samalla myönnettiin, ettei käänteinen verojärjes-

telmä vaikuta tuloveroja ja ennakonpidätystä koskevien veromenetysten suuruuteen tai 

ylipäätänsä poistaisi kokonaan alan harmaata taloutta. Välillisesti sen kuitenkin oletet-

tiin vaikuttavan harmaan talouden toiminnan kokonaishyötyyn yleisesti kerättyjen ar-

vonlisäverojen osuuden mukaisella määrällä.
247

 

 

Koska arvonlisäveromaksujen laiminlyönti koskee erityisesti aliurakointia
248

, koskee 

käännetty arvonlisäverojärjestelmä vain aliurakoitsijoiden ja pääurakoitsijoiden välisiä 

myyntejä
249

. Tilaajan ja pääurakoitsijan välisten myyntien jättämisellä järjestelmän ul-

kopuolelle halutaan rajata poikkeusjärjestelmässä olevia tahoja, ja näin pitää järjestelmä 

mahdollisimman yksinkertaisena.
250

 

 

Käänteisessä arvonlisäverojärjestelmässä pääurakoitsija maksaa arvonlisäveron koko 

urakointiketjun osalta
251

. Pääurakoitsijan maksaessa arvonlisäveron arvon koko ketjun 

arvosta, myös aliurakoitsijan saaman arvonlisäyksestä, saa valtio verotulot kerättyä.
252

 

Maksun keskittämisellä pääurakoitsijan vastuulle halutaan estää yleisen arvonlisävero-

järjestelmän mahdollistamat tapaukset, joissa aliurakoitsijan oli mahdollista jättää verot 

maksamatta, samalla kun pääurakoitsija vähensi aliurakoitsijan laskuttamat arvonlisäve-

rot omassa arvonlisäverotuksessaan
253

. Lisäksi tilitysten keskittämistä pääurakoitsijoille 

perusteltiin lakisesityksessä (HE 41/2010 vp) sillä, että tämä on tehokkain keino kerätä 

veroja. Se johtuu siitä, että pääurakoitsijoita pidetään nuhteettomina, ja täten varmimpi-

na veronmaksajina ja lisäksi näiden taloushallinnollinen kyvykkyys on parempi verrat-

tuna pienempiin toimijoihin.
254

 

 

 

4.5. Käännetyllä verovelvollisuudella saavutetut tulokset 

 

Lakia valmisteltaessa monimutkaisen arvonlisäverojärjestelmän käyttöönoton uskottiin 

lisäävän Verohallinnon kustannuksia. Tämä oletettiin johtuvan uuden järjestelmän kou-

                                                 
247

 HE 41/2010 vp: 12 
248

 Lith 2004: 16 
249

 Harmaan talouden selvitysyksikkö 2012e: 2–3 
250

 HE 41/2010 vp: 12 
251

 Verohallinto 2012c 
252

 HE 41/2010 vp: 9–13 
253

 Lith 2004: 15 
254

 HE 41/2010 vp: 14 



44 

 

lutukseen vaadittavista menoista sekä järjestelmän toimivuuden turvaamiselle välttämät-

tömän verovalvonnan kasvavista henkilöstökuluista. Yritysten kohdalla hallintokustan-

nusten uskottiin lisääntyvän noin 30 miljoonaa euroa. Kulujen kasvun oletettiin koske-

van erityisesti suuria ja keskisuuria yrityksiä. Lain valmistelun aikoihin Rakennusteolli-

suus RT ry teki oman arvionsa menoista, jonka mukaan hallinnollisten kulujen nousun 

oletettiin johtuvan lisähenkilöstön palkkakuluista, neuvonantajien palkkioista sekä tili-

toimistojen kuluista.
255

 Uudistuksen synnyttämien kustannusten määrää ei ole tähän