Venla Tanhua Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja oikeusvaltioperiaatteen haasteet hallintoprosessissa Tarkastelussa viivästyneet oikeudenkäynnit ja tuomarin riippumattomuus Vaasa 2022 Johtamisen yksikkö Julkisoikeus Pro gradu -tutkielma Hallintotieteiden maisteri 2 VAASAN YLIOPISTO Johtamisen yksikkö Tekijä: Venla Tanhua Tutkielman nimi: Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja oikeusvaltioperiaatteen haasteet hallintoprosessissa – Tarkastelussa viivästyneet oikeuden- käynnit ja tuomarin riippumattomuus Tutkinto: Pro gradu -tutkielma Oppiaine: Julkisoikeus Työn ohjaaja: Kristian Siikavirta Valmistumisvuosi: 2022 Sivumäärä: 83 TIIVISTELMÄ: Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset tulee täyttää kaikissa olosuhteissa jokaiselle tasavertaisesti. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään painottanut sopi- musvaltioiden velvollisuuksista täyttää ihmisoikeusvelvoitteet oikeuslaitoksessa, johon liittyy olennaisesti oikeusturvan toteutuminen tuomioistuimissa. Hallintoprosessi toteuttaa perusoikeuksia ja valtiosäännön mukaan hallintoviranomaisten teh- tävänä on lainsäädännön toimeenpano. Hallintotoiminnalta edellytetään tehokkuutta, tuloksel- lisuutta ja palvelualttiutta, kuitenkin oikeusturvan perusvaatimusten mukaisesti. Lakiin oikeu- denkäynnistä hallintoasioissa (2019/808) täsmennettiin hallintolainkäyttölain (1996/586) sää- döskohtia, jotta hallintotuomioistuintoiminta olisi yhdenmukaisempaa ja selkeämpää. Oikeudenalat ovat vahvasti kansainvälistyneet, jonka vuoksi hallintotuomioistuimet soveltavat ja toimeenpanevat keskeisesti EU-oikeutta. Euroopan ihmisoikeussopimus, etenkin oikeuden- mukaista oikeudenkäyntiä käsittelevä 6 artikla, ohjaa hallintoprosessia. Suomessa on nostettu esiin oikeusvaltioperiaatetta horjuttavia haasteita, jotka voivat suoraan vaikuttaa oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Näistä käsittelen kahta tutkimuksessani; viiväs- tyneet oikeudenkäynnit ja tuomareiden riippumattomuus. Suomi on saanut huomautuksia liian pitkistä oikeudenkäynneistä ja laajaa keskustelua on myös käyty tuomareiden asemasta ja tuo- mioistuinten riippumattomuudesta. Suomen perustuslain (1999/731) 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä asian käsittelyn laatu ja olosuhteet huomioon ot- taen. Viivytyksetön oikeudenkäynti ja hallintoasian käsittely viranomaisessa on yksi perusoi- keuksista ja oikeusturvan peruspilareista. Tuomioistuimen toiminta tulee olla riippumatonta ja itsenäistä muiden tahojen, kuten lainsää- täjän, toimeenpanovallan, viranomaisten, median ja muiden osapuolten vaikutuksesta. Hallitus tai muut tahot eivät voi suoraan toimillaan vaikuttaa yksittäisiin ratkaisulinjoihin. Riippumatto- muuden merkitys on kansainvälisen ja kotimaisen oikeudellisen kehityksen myötä kasvanut. Tuomarien toimintaan vaikuttavat vahvasti esteellisyyssäännökset, virkamiesasema sekä raken- teelliset perusteet. AVAINSANAT: Hallintoprosessi, riippumattomuus, viivästys, oikeudenmukaisuus, oikeus- turva, kohtuullinen kesto 3 Sisällys 1 Johdanto 7 1.1 Tutkimuksen keskeinen lähdeaineisto 10 1.2 Tutkimusongelma ja aiheen rajaus 11 1.3 Tutkimuksen rakenne ja metodi 12 2 Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin hallintoprosessissa 14 2.1 Oikeusturva – oikeusvaltion perusta 15 2.2 Hallintotuomioistuimet sekä hallintoprosessi 17 2.3 Hyvän hallinnon takeet 21 2.4 Hallintolainkäyttölaista hallintoprosessilakiin 22 2.4.1 Korkeimman hallinto-oikeuden asema 25 2.4.2 Valituslupajärjestelmän uudistus 26 2.5 Asiaryhmät ja niiden eroavaisuudet 27 2.6 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Eurooppa oikeuden vaikutus hallintoprosessiin 28 3 Viivästyneet oikeudenkäyntiprosessit 33 3.1 Ihmisoikeussopimuksen ja ihmisoikeustuomioistuimen vaikutus viivästyneisiin oikeudenkäynteihin 37 3.2 Oikeussuojakeinot 40 3.3 Hallintoprosessilaki – uudistukset viivästyneitä oikeudenkäyntejä vastaan 42 3.3.1 Lisäselvitykset ja asianosaisen vastuu 43 3.3.2 Suullinen käsittely 45 3.3.3 Tiedoksisaanti ja sähköinen asiointi 47 3.4 Erityinen korvausvelvollisuus 50 3.4.1 Rangaistusluonteisen hallinnollisen taloudellisen seuraamuksen käsittelyn viivästyminen 52 3.5 EU:n jäsenvaltioiden vastuu pitkittyneissä oikeuskäsittelyissä 53 4 Tuomarin riippumattomuus 56 4.1 Oikeusvaltioperiaatteen uhkakuvat ja epädemokraattisuus 60 4 4.2 Tuomarin puolueettomuus 62 4.3 Esteellisyyssääntely 63 4.4 Tuomioistuinviraston perustaminen ja asema tuomareiden riippumattomuudessa 66 4.5 Tuomarin virassapysymisoikeus, nimittäminen ja erottaminen 68 5 Johtopäätökset 70 Lähteet 76 5 Lyhenteet CEPEJ Council of Europe European Commission for the effi- ciency of justice CM/Rec Recommendation of the Committee of Ministers EIS Euroopan ihmisoikeussopimus SopS 85-86/1998 EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Hallintoprosessilaki Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 5.7.2019/808 HAIPA Hallinto- ja erityistuomioistuinten toiminnanohjaus- ja dokumentaationhallintajärjestelmä HE Hallituksen esitys Eduskunnalle HL HLL HOL Hallintolaki 6.6.2003/434 Hallintolainkäyttölaki 26.7.1996/586 Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 5.7.2019/808 Hyvityslaki Laki oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisen 29.5.2009/362 KHO Korkein hallinto-oikeus KKO Korkein oikeus KP-sopimus Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kan- sainvälinen yleissopimus SopS 7-811976 LaVM Lakivaliokunnan mietintö NimittämisL OK Laki tuomareiden nimittämisestä 25.2.2000/205 Oikeudenkäymiskaari 1.1.1734/4 OM Oikeusministeriö PeL Suomen perustuslaki 11.6.1999/731 6 PeVL Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVM POK Perustuslakivaliokunnan mietintö Euroopan unionin perusoikeuskirja 2012/C 326/02 SopS Säädöskokoelman sopimussarja vp Valtiopäivät YK Yhdistyneet kansakunnat Yle Yleisradio 7 1 Johdanto Suomen perustuslain (731/1999) 21 §:ssä on oikeudenmukainen oikeudenkäynti taattu yleisenä perusoikeutena: ’’Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomai- sessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomiois- tuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallin- non takeet turvataan lailla.’’ Oikeusvaltiossa voidaan saattaa riippumattoman ja puolueettoman tuomioistuimen rat- kaistavaksi viranomaisen päätös, joka koskee suoraan yksilön velvollisuuksia tai oikeuk- sia.1 Vallan kolmijako-oppi liittyy vahvasti oikeusvaltio -käsitteeseen, eli tuomioistuinten riippumattomuuteen sekä lainsäädäntö- ja toimeenpanovaltaan2. Lainsäädännön lisäksi tuomioistuintoiminnan ja -käytäntöjen tarkastelu auttavat ymmärtämään oikeudenmu- kaisen oikeudenkäynnin todelliset nykypäivän haasteet. Oikeudenmukaisen oikeuden- käynnin eri tekijöiden ja periaatteiden tuntemus ohjaa tuomioistuimia myös vaikeimpien tapausten ratkaisemisessa. Hallintolainkäytössä on kyse muutoksenhausta hallintopää- tökseen ja muista sellaisista oikeusturvakeinosta, jossa hallintoasiaa koskeva erimielisyys ratkaistaan hallintotuomioistuimissa. Tavoiteltavaa oikeudenkäyntiä on kuvattu sanoilla varma, nopea ja halpa3. Oikeus oikeu- denmukaiseen oikeudenkäyntiin tuli suomalaiseen perusoikeusluetteloon vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen yhteydessä. Perustuslain 21 §:ssä on turvattu asian käsittelyn kohtuullinen kesto sekä tuomioistuimen ja tuomareiden riippumattomuus. Nämä kaksi yhteiskunnallisesti merkittävää seikkaa tuomioistuinlaitoksen toiminnassa ovat olleet 1 Mäenpää, 2019, s. 2–4. 2 Aarnio, 2015, s. 125–126. 3 Hallberg, 2001, s. 38. 8 tuomioistuimissa ja hallintoprosessissa haasteena, joita tulen käsittelemään tutkielmas- sani. Suomessa erityisesti oikeudenkäyntien kohtuuttoman pitkät kestot ovat olleet suu- rena haasteena ja keskustelun aiheena jo pitkään, jota Covid-19 pandemia vauhditti en- tisestään. Viivästyneet oikeudenkäynnit horjuttavat oikeusvaltioperiaatetta, jossa syyt- tävää sormea on useasti osoitettu Suomen päättäviä elimiä kohden. Oikeusturvan toteu- tuminen on kuitenkin kompleksinen kokonaisuus, johon vaikuttavat useat tahot, lainsää- däntö sekä tuomioistuinten toiminta. Oikeusturva on oikeusvaltioperiaatteen perusta, joka on suoraan yhteydessä hallin- toelinten, viranomaisten ja tuomioistuinten toimintaan. Oikeusturvan keskeinen tarkoi- tus on toteuttaa tuomioistuinmenettelyssä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet, joista säädetään niin kansallisessa kuin kansainvälisessä oikeudessa. Lakeja on sovellet- tava tasavertaisesti sekä puolueettomasti. Myös mielivallan kielto, harkintaa rajaavat pe- riaatteet ja tarkoitussidonnaisuus virkamiehen toiminnassa ovat olennaisesti kytketty oi- keusturvaan. Oikeusministeriön ja tuomioistuinlaitoksen tulossopimuksessa vuosille 2022–2025 yh- teiskunnallisissa vaikuttavuustavoitteissa on korostettu hallintolainkäyttöasioiden viivy- tyksetön ja laadukas käsittely, jolloin perus- ja ihmisoikeudet toteutuvat tehokkaasti ja tasavertaisesti4. Hallinto-oikeuksiin saapuu vuosittain noin 20 000—23 0000 asiaa, joista suurimpia asiaryhmiä ovat sosiaali- ja terveydenhuoltoasiat, ulkomaalaisasiat ja vero- asiat5. Suuren asiamäärän vuoksi hallintoprosessia on pyritty selkeyttämään ja lainsää- dännöllisesti yksinkertaistamaan sekä täsmentämään, jotta käsittelyajat pysyvät kohtuul- lisina ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet täyttyisivät. Tuomarin riippumattomuudessa on kyse ennen kaikkea ihmis- ja perusoikeuksien kunni- oittaminen, oikeusvaltioperiaatteeseen sitoutuminen ja laillisuuden sekä harkintavallan rajoissa pysyminen. Tuomari on lainkäyttötehtävässään riippumaton toimeenpanevasta 4 OM, 2021, s. 3. 5 HE 29/2018 vp s.17. 9 valtiovallasta ja tuomari suorittaa tehtäväänsä pelkäämättä muun yleisön ja viranhalti- joiden kannanottoja. Tuomarin ei tule havitella omaa etua ja riippumattomuus on tar- koitettu oikeudenkäynnin asianosaisten turvaksi, jossa tuomari ei suosi eikä syrji osapuo- lia. Nämä edellä mainitut seikat löytyvät Suomen tuomariliitto ry:n laatimassa Tuomarin eettiset periaatteet -kokoelmasta6. Periaatteet luovat pohjaa tuomarin riippumattomuu- delle, joka nykyaikaisen laajan harkintavallan vuoksi voi olla haastavaa. Oikeusvaltioideologia perustuu perus- ja ihmisoikeuksiin, jossa yksilöillä on vahva suoja julkista valtaa kohtaan7. Tuomioistuimissa päätöksenteot ovat yksittäistapauksia ja tuo- marin asema tulee olla itsenäinen sekä toiminnan tulee perustua lakiin. Nimittämisme- nettely ja virassapysymisoikeus ovat keskeisiä tuomarin riippumattomuuteen vaikuttavia tekijöitä. Tuomioistuin ei voi olla riippumaton, ellei se ole puolueeton. Tuomarin esteel- lisyysperusteet luovat perustaa riippumattomuudelle8. Kansallisen lainsäädännön lisäksi Suomi on ratifioinut useita kansainvälisiä sopimuksia, jotka ohjaavat hallintoprosessia merkittävästi. Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 85- 86/1998) on keskeinen sopimus, joka pohjautuu ihmisoikeuksiin, oikeusturvaan ja hy- vään hallintoon 9 . EIS solmittiin vuonna 1950 ja ratifioitiin Suomen lainsäädäntöön vuonna 1990. Ihmisoikeussopimuksen 6(1) artiklan säännös määrittelee vähintään neljä oikeusturvan tekijää, jotka tulee toteuttaa. Nämä ovat oikeus saattaa omaa oikeuttaan ja velvollisuuttaan koskeva päätös tuomioistuimen käsiteltäväksi, oikeusturvamenette- lyn oikeudenmukaisuus sekä tuomioistuimen ja tuomareiden riippumattomuus. Eurooppa oikeudessa on mainintoja oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä EIS:n lisäksi esimerkiksi kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleisso- pimuksen (SopS 7-811976) 14 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (2012/C 326/02) 47 artiklassa. YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (SopS 6 Suomen tuomariliitto ry., 2012, s. 4. 7 Aarnio, 2015, s. 126. 8 Mäenpää, 2019, s. 189. 9 Mäenpää, 2018, s. 50. 10 7/1976) on vaikuttanut kansalliseen perustuslakiin ja vuoden 1995 perusoikeusuudistuk- seen suuresti. Voimakas yhteiskunnallinen kehitys tuottaa tuomioistuimille ratkaista- vaksi yhä moninaisempia oikeudellisia kysymyksiä. Tuomioistuinten ratkaisuissa otetaan aina huomioon kansainväliset sopimukset sekä Euroopan unionin oikeus10. Hallintolainkäyttömenettelyä eli hallintoprosessia sääntelevä säädös on laki oikeuden- käynnistä hallintoasioissa (808/2019), jäljempänä hallintoprosessilaki. Laki on tullut voi- maan 1.1.2020, jolloin se korvasi vuonna 1996 säädetyn hallintolainkäyttölain (586/1996)11. 1.1 Tutkimuksen keskeinen lähdeaineisto Tarkastelen tutkielmassani laajasti niin kansallista kuin myös kansainvälistä oikeutta ja tuomioistuinten tekemiä ratkaisuja. Merkittävänä pidän nykyisen hallintoprosessilain valmisteluaineistoja sekä muuta oikeuskirjallisuutta aiheeseen liittyen ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuja. Keskeisin sääntely löytyy kansainvälisten sopimusten lisäksi kansallisesta lainsäädän- nöstä. PeL 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisessa tuomioistuimessa ilman viivytystä. PeL 22 §:ssä lisäksi korostuu, julkisen vallan vastuu turvata perus- ja ihmisoikeudet. Yleistä hallinnon toimintaa sääntelee hallintolaki (434/2003). Sääntelykohteet ovat yleishallinto-oikeuden keskeisimpiä asioita ja koko- naisuus muodostuu hyvän hallinnon takeista. Perusoikeusluettelo ei ole tyhjentävä, jossa oikeusperiaatteet on otettava huomioon.12 Kansallisen lainsäädännön lisäksi Suomi on ratifioinut useita kansainvälisiä sopimuksia. Hallintotuomioistuintoiminnan merkittävin on EIS, jossa korostuvat ihmisoikeudet, 10 OM, 2021, s. 6–7. 11 Törnroos, 2019. 12 Hallberg, 2001, s. 29. 11 oikeusturva ja hyvä hallinto13. EIS solmittiin vuonna 1950 ja ratifioitiin Suomen lainsää- däntöön vuonna 1999. Oikeuskäytännössä EIS:en vaikutus on vahva. Ratkaisujen määrä, joissa on viitattu EIS:een ovat lisääntyneet merkittävästi vuosikymmenien aikana. EIS on saavuttanut vankan aseman kotimaisessa lainsäädännössä. YK:n kansalais- ja poliittisten oikeuksien sopimuksen 14 artiklan 1 kappaleessa edellytetään oikeus oikeudenkäyntiin kaikissa sopimusmääräysten tarkoittamissa tilanteissa. Tutkimuksessa oikeuslähteissä korostuvat virallislähteet eli lakitekstit, lainvalmistelutyöt sekä oikeuskirjallisuus, josta erityisesti valtiosääntöoikeudellinen sekä hallinto-oikeudel- linen tutkimus ovat tärkeässä osassa. Lähdeaineisto sisältää myös artikkeleita oikeustie- teellisistä julkaisuista sekä muuta virallisaineistoa. 1.2 Tutkimusongelma ja aiheen rajaus Rajaan aiheen hallintoprosessiin, jossa tarkastelen hallintoasiaa koskevaa oikeudenkäyn- tiä ja sen nykypäivän haasteita hallintoprosessissa. En aio siis käsitellä siviili- ja rikospro- sessin oikeudenkäyntiä, jolloin yleisten tuomioistuinten toiminta jää tutkimuksen ulko- puolelle. Tarkastelen myös, mitä haasteita EIS:n oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ke- hikon läpi on hallintoprosessissa havaittavissa, ja mitä näille asioille on ehkä tehty tai tulisi tehdä. Hallintoprosessilaki on uudistettu 2020, jonka pohjalta aion tutkia, mitä haasteita on aiemmassa hallintolainkäyttölaissa ollut havaittavissa ja mitä uuteen hallin- toprosessilakiin pyrittiin muuttamaan. Olen tutkinut kandidaatintutkielmassani (2019) oikeudenkäynnin viivästymistä, jolloin uusi hallintoprosessilaki ei ollut astunut vielä voi- maan. Aion tutkia, miten hallintoprosessilakia pyrittiin täsmentämään, jotta oikeuden- mukaisen oikeudenkäynnin takeet toteutuisivat paremmin. Erityisesti viivästyneet oikeu- denkäynnit ovat olleet yleisesti yhteiskunnassa, tuomioistuimissa, lainsäädäntö- ja toi- meenpanovallassa sekä viranomaisten keskuudessa tiedossa jo vuosikymmeniä, jonka 13 Mäenpää, 2018, s. 50. 12 vuoksi tutkin, miten uutta hallintoprosessilakia täsmennettiin, jotta oikeudenkäyntien kestot lyhentyisivät. Tutkimuksessa selvitän nykyisen hallintoprosessin keskeisimmät haasteet, jotka olen ra- jannut oikeudenkäyntien kohtuulliseen kestoon sekä tuomarin riippumattomuuteen. Molemmissa haasteissa on vahva kansainvälinen yhteys, niin lainsäädännön kuin myös tuomioistuinkäytännön valossa. Tutkin myös miten Eurooppa-oikeudelliset vaatimukset ja erityisesti EIT:n ratkaisukäytäntö vaikuttaa hallintoprosessiin ja miten haasteet peilau- tuvat kansainvälisen näkökulman kautta suomalaiseen hallintoprosessiin. Aion tutkia, minkälaiset tekijät vaikuttavat tutkimuksessa ilmeneviin haasteisiin. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perustana toimivat perus- ja ihmisoikeudet, jotka muodostavat oikeu- den ja moraalin, joista on kyse oikeudenmukaisessa oikeudenkäynnissä14. Lähestyn ai- hetta erityisesti, miten oikeutta turvataan ihmisoikeustasolla, perusoikeussääntelyssä ja hallintoprosessissa. 1.3 Tutkimuksen rakenne ja metodi Tutkimuksessani käytän aineistona oikeuskirjallisuutta, artikkeleita, hallituksen esityksiä, muita valmisteluaineistoja kuten työryhmämietintöjä ja lausuntoja, sekä EIT:n ja kansal- listen tuomioistuinten ratkaisuja. Tutkimusmetodinani on lainoppi eli oikeusdogmaatti- nen. Oikeusdogmaattisen tutkimuksen tutkimusongelmana on selvittää mikä on voi- massa olevan oikeuden sisältö kyseisessä oikeusongelmassa.15 Käyn läpi aiheeseen liitty- vää, julkisen hallinnon toimintaa ohjaavaa lainsäädäntöä, jolla selvitän tutkimusaihettani. Tulkitsen ja systematisoin voimassa olevan ja väistyneiden lakien säännöksiä. Oikeusdog- matiikan tehtävänasettelun tarkoituksena on myös kriittinen tarkastelu pelkän tulkitse- misen ja systematisoinnin ohella16. Tutkimuksessani olenkin pyrkinyt kriittisyyteen ja jän- nitteiden luomiseen tarkastelemalla monipuolisesti eri haasteiden luomia ongelmia itse prosessiin. Tutkimukseni on lainopillisesti perinteinen siinä mielessä, että siinä on 14 Ervo, 2005, s. 86. 15 Husa, Mutanen & Pohjolainen, 2001, s. 13. 16 Husa, 1995, s. 161. 13 hyödynnetty oikeustieteellisen tutkimuksen aineistoa eli oikeuskirjallisuutta, lainvalmis- teluasiakirjoja ja oikeustapauksia. Tutkimus sijoittuu kotimaiseen oikeudenalaan, mutta pitää sisällään myös kansainvälisen näkökulman kansainvälisten perus- ja ihmisoikeus- velvoitteiden sekä EIT:n ratkaisukäytännön vuoksi. Pysyttelen kuitenkin kotimaisessa hal- lintoprosessuaalisessa näkökulmassa. Tutkimuksessani on myös lyhyt osuus oikeuden muutoksen analysointia, jossa selvennän jo väistyneen lain uudistamistarpeita, ja kuinka aiemmat hallintolainkäyttölain aikaiset haasteet on saatu ratkaistua uuteen hallintoprosessilakiin. Tutkimukseni sisältää myös kansainvälisoikeudellista ainesta, jolloin näen tutkimuksessani olevan myös vertailevaa oikeustiedettä. Tutkimuksessa on 3 päälukua. Ensimmäisessä pääluvussa selvitän oikeudenmukaisen oi- keudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet, oikeusturvan merkityksen ja kansainvälisen lainsäädännön näkökulman perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden myötä. Aion määrittää keskeisimmät käsitteet ja selvittää hallintoprosessia käytännössä. Tulen myös selvittä- mään mitä uutta hallintoprosessilaissa on entiseen hallintolainkäyttölakiin verrattuna. Lähtökohtana uudelle hallintoprosessilaille oli uudistaa yleisellä tasolla prosessin toimi- vuutta sekä ymmärrettävyyttä, mutta tämän lisäksi oli myös muita yksittäisiä muutoksia. Toisessa pääluvussa käsittelen ensimmäistä valittua haastetta eli viivästyneitä oikeuden- käyntiprosesseja hallintoprosessissa ja kolmannessa toista valittua haastetta eli tuoma- reiden riippumattomuutta. Viimeisenä lukuna esitän tutkimuksen johtopäätökset ja vas- taan tutkimusongelmaan. 14 2 Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin hallintoproses- sissa Hallintolainkäytössä tavoitteena on lainmukaisen oikeussuojan antaminen ja vahvistami- nen sekä oikeusriidan ratkaiseminen17. Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin pi- tää sisällään vahvat perus- ja ihmisoikeudelliset velvoitteet, sekä myös arvioinnin kan- sainvälisen lainsäädännön ja tuomioistuintoiminnan välillä. Hallintoasioita koskevissa oi- keudenkäynneissä oikeudenmukainen oikeudenkäynti ja turvataan hallintoprosessilaissa. Vuonna 1996 voimaan tulleessa hallintolainkäyttölaissa (586/1996) oli jo täsmennetty oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytyksiä ja hallintoprosessin muita vaatimuk- sia18. Näitä oikeuksia pyrittiin uudessa hallintoprosessilaissa kehittämään, jotta ne olisi- vat tehokkaammin toteutettavissa käytännössä hallintoasian käsittelyn aikana. EIS:n 1 artiklan mukaan sopimuksen määräykset turvataan jokaiselle. Se tarkoittaa, että valituksen voi tehdä EIT:een joko yksittäinen henkilö tai oikeushenkilö, jonka EIS:n tur- vaamia oikeuksia on loukattu. Tämän vuoksi myös yhtiöillä on yhtäläiset oikeudet oikeu- denmukaiseen oikeudenkäyntiin.19 Yksilövalitukseen voi muiden loukkauksien lisäksi si- sällyttää myös esimerkiksi oikeudenkäynnin viivästymiseen liittyvät tosiseikat. Kaikki asiat, joissa henkilö kokee sen ihmisoikeussopimuksessa olevia oikeuksia tulleen louka- tuksi, voidaan eritellä yksittäiseen valitukseen20. Kyseessä voi olla hallinnon tosiasiallinen, tuomioistuimen tai hallinto- tai lainkäyttöviranomaisen toiminta. Näiden lisäksi hallinto- päätös tai lainsäätäjän laiminlyönti voidaan eritellä valitukseen21. EIT kiinnittää huomiota ratkaisua tehdessään aina myös muiden jäsenvaltioiden saman- kaltaisiin tuomioihin kyseisessä tilanteessa. Tällöin myös jäsenvaltion yhteiskunnallinen 17 HE 29/2018 s. 10. 18 HE 29/2018 s. 9. 19 Esimerkiksi EIT tapaus Fortum v. Suomi (15.7.2003). 20 OM, 2006, s. 13. 21 Karppi, Lehto & Mäntylä, 2018, s. 31. 15 kehitys ja tilanne vaikuttavat asian ratkaisemiseen huomattavasti. Jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin paljon eroja tulkinta- ja ratkaisukäytännöissä, ja valtioiden kansallinen lain- säädäntö on muovautunut hyvinkin erilaisesti kansainvälisten sopimusten ja tuomiois- tuinten käytännöstä. EIT on kuitenkin korostanut, että ihmisoikeuksiin liittyvät ongelmat tulisi ensi sijassa hoitaa kansallisella tasolla subsidiariteettiperiaatteen mukaan. Kansal- lisen tuomioistuimen tulee arvioida oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet, sekä millä tavalla oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuus toteutuu EIS:n 6 artiklan vaatimusten mukaan.22 Euroopan neuvoston ministerikomitea on vuonna 2000 hyväksynyt suosituk- sen, jonka mukaan asioiden uudelleen käsittely kansallisessa tuomioistuimessa on mah- dollista, jos EIT:n tuomiossa on todettu sopimusloukkaus tai vakava menettelyvirhe asian oikeellisuuden varmistamiseksi23. 2.1 Oikeusturva – oikeusvaltion perusta Euroopan Unionin perusoikeusasiakirjan 47 artiklassa on määritelty oikeusturvan vaati- muksia ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytyksiä seuraavasti: ’’oikeus oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa oikeudenkäynti kohtuullisen ajan kuluessa tuomioistuimen riippumattomuus ja puolueettomuus tuomioistuimen vakinaisuus (”etukäteen laillisesti perustettu” tuomioistuin) mahdollisuus saada neuvoja oikeudenkäynnissä mahdollisuus käyttää avustajaa ja edustajaa oikeudenkäynnissä oikeus maksuttomaan oikeusapuun tarpeen vaatiessa.’’ 22 Ervo, 2008, s. 16. 23 PeVM 1/2010 vp. s. 5. 16 Julkisen vallan ja yksityisen henkilön välisessä suhteessa oikeusturva vahvistaa oikeus- varmuutta. Oikeusvarmuuden tehtävä hallinto-oikeudessa, on turvata viranomaisen toi- minnan lainmukaisuus, ennakoitavuus ja valvottavuus sekä vahvistaa oikeusvaltiota. Myös päätöksenteon pysyvyys kuuluu oikeusvarmuuden keskeisiin tehtäviin. Oikeustur- van vaatimuksia ja niiden toteutuminen tuomioistuimissa, pidetään oikeusvaltion ta- keena. 24 Hallintotuomioistuimella on oikeusturvatehtävä riippumattomana tahona 25 . Euroopan unionin oikeuden toimeenpano on hallintoviranomaisen tehtävä, jolloin oi- keusturvan toteutuminen perustuu lähtökohtaisesti hallintotuomioistuimen toimin- taan26 . Lainsäädännöllä, ohjeistuksilla ja menettelytavoilla on pyritty kehittämään oi- keusturvaa, jotta se olisi tasavertaisesti sekä tehokkaammin kaikkien saatavilla, niin asi- anosaisten kuin hallinnon ja valtion koneiston näkökulmista27. Perustuslain 21 §:ssä on oikeusturvalla erityinen asema yleisenä perusoikeutena. Hyvän hallinnon takeet ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset on säädetty erik- seen. Oikeusturva on mahdollista jaotella materiaaliseen, laadulliseen, ennalta vaikutta- vaan eli preventiiviseen ja jälkikäteiseen eli korjaavaan oikeusturvaan. Erityisesti ennalta vaikuttavat oikeusturvan menetelmät, jotka liittyvät sääntelyn muodostumiseen ja hal- linnon lainalaisuuteen sekä viranomaisen toimintaan, ovat merkittävässä asemassa, kun arvioidaan esimerkiksi oikeudenkäynnin kohtuutonta kestoa. Hallintolaissa on tarkoitus säätää ensisijaisesti ennakollisista oikeussuojan takeista, kuten neuvonnasta (HL 8 §) ja viranomaisen yhteistyöstä (HL 10 §), jotka koskevat nimenomaisesti päätöksenteon edel- täviä toimenpiteitä viranomaisessa. Ennakoiva oikeusturva onkin yksi tehokkaimmista keinoista välttää hallintoprosessissa tapahtuvat mahdolliset virheelliset ja pitkittyneet käsittelyt. Jälkikäteisellä eli korjaavalla oikeusturvalla on erityinen merkitys korjata viran- omaisen tai muun hallinnon menettelyn aikana tapahtunut käsittelyvirhe. Kyseessä on 24 Mäenpää, 2019, s. 1–2. 25 Kuusiniemi, 2021, s. 182. 26 HE 29/2018 s. 33. 27 Pikkujämsä, 2014, s. 881. 17 oikeudellisesta turvasta saada virheelliseen toimintaan korjaus. Oikeudenkäynnissä kes- keinen jälkikäteinen oikeussuojan mekanismi on valitus.28 Oikeusturva tulee oikeudenkäynnin aikana toteuttaa vaatimusten mukaisesti. Hallinto- tuomioistuin voi rajoittaa oikeusturvariskejä väliaikaisella oikeusturvalla joko omasta tai oikeudenkäynnin osapuolen aloitteesta (HOL 123 §). Väliaikainen oikeusturva toteute- taan eri toimilla, jossa pääsääntöisesti käytössä on hallintotuomioistuimen täytäntöön- panomääräykset. Täytäntöönpanomääräyksillä kielletään hallintopäätöksen täytäntöön- pano, joka on valituksen kohteena tai keskeyttää täytäntöönpano, mikäli se on jo alkanut. Täytäntöönpanomääräys voi olla oikeusturvasyistä pakollinen, jos määräyksen anta- matta jättäminen voisi aiheuttaa merkittävää vahinkoa tai harmia muutoksenhakijalle tai yleiselle edulle. Oikeusturvan tehokas toteutuminen edellyttää, että kansallisessa lain- säädännössä on määrätty väliaikaisen oikeusturvan saatavuudesta.29 2.2 Hallintotuomioistuimet sekä hallintoprosessi Hallintoprosessilakia soveltavat hallintotuomioistuimet, joita ovat alueelliset hallinto-oi- keudet sekä korkein hallinto-oikeus30 . Tämän lisäksi vakuutusoikeus, markkinaoikeus, työtuomioistuin ja eräät valitusasioita käsittelemään perustetut lautakunnat, kuten sosi- aaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta, soveltavat hallintoprosessilakia. Suo- messa on kuusi alueellista hallinto-oikeutta sekä Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhtey- dessä toimiva Ahvenanmaan hallintotuomioistuin.31 Joihinkin hallinto-oikeuksiin on kes- kitetty tietyt asiaryhmät, kuten Vaasan hallinto-oikeuteen vesi- ja ympäristönsuojelu- asiat32 . Hallintotuomioistuimissa valitukset hallintopäätöksistä ovat tärkeimpiä, mutta myös erilaiset hakemusasiat, kuten lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevat hakemukset sekä hallintoriita-asiat ratkaistaan ja saavat lainvoimansa 28 Mäenpää, 2019, s. 3–8. 29 Mäenpää, 2019, s. 290–296. 30 Karppi, Lehto & Mäntylä, 2018, s. 20. 31 Törnroos, 2019, luku 4. 32 HE 29/2018 vp. s 62. 18 hallintotuomioistuimissa. Hallintoriita-asiassa viranomaisella ei ole toimivaltaa tehdä va- lituskelpoista hallintopäätöstä, kuten hallintosopimuksista33. Kyseessä on julkisoikeudel- lisesta oikeussuhteesta johtuva velvollisuus tai oikeus, johon haetaan muutosta34. Hal- linto-oikeuden jäseninä ovat hallinto-oikeustuomarit ja lisäksi asessorit sekä asiantunti- jajäsenet. Hallintotuomioistuimessa käsitellään samaa asiaa kuin hallintoviranomaisessa. Näiden kahden edellä mainitun välillä on kuitenkin selkeä vallanjakoa ja riippumattomuutta kos- keva ero. Hallintoviranomainen toimii lain rajoissa tehden päätöksiä hallinnollisten ta- voitteiden saavuttamiseksi. 35 Hallintoviranomaisen toiminnan lainmukaisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi ainakin yhdessä oikeusasteessa ilman sen erityi- sempiä rajoituksia. Hallintoasia ratkaistaan ensin hallintomenettelyssä hallintoviran- omaisessa. Oikeusjärjestelmän perusteisiin kuuluu, että hallintopäätöksestä saa valittaa. Hallintoviranomaisen tehtävä onkin toimeenpanna lainsäädäntöä tehokkaasti, tasapuo- lisesti ja oikeudenmukaisesti. Viranomaiset noudattavat menettelysääntöjä, joiden tulee olla tehokkaita, koska liian muodolliset tavat hidastavat käsittelyä sekä lisäävät kustan- nuksia. Kuitenkin tuloksellisuusvaatimus eri asiayhteyksissä hallinnon alalla johtaa myös ristiriitaan oikeusturvavaatimusten kanssa, jolloin tuloksellisuuden tavoittelussa joudu- taan mahdollisesti tinkimään palvelun tai asian selvittämisen takeissa.36 Julkisoikeudel- listen riitojen luonne on erityinen, koska vastakkain ovat yleensä yksityinen henkilö ja julkinen valta. Oikeudenkäynti hallintoasiassa alkaa, kun valitus tehdään, eli kun se on tullut vireille hal- lintotuomioistuimessa 37 . Hallintoprosessi on osa hallinnon oikeusturvajärjestelmää, jossa hallintotuomioistuinten toiminta on hallintoasioissa valvontamuoto, jonka tehtä- vänä on korjata virheet ja ratkaista hallinnon alalla syntyneet oikeusriidat niin, että 33 Karppi, Lehto & Mäntylä, 2018, s. 31. 34 HE 29/2018 vp s. 91. 35 Kuusiniemi, 2021, s. 176. 36 Kulla, 2018, s. 3–11. 37 Mäenpää, 2019, s. 209. 19 lopullinen hallinnon menettely on lainmukaista.38 Hallintotuomioistuin ei valvo kuiten- kaan oma-aloitteisesti hallintomenettelyä, vaan yksittäisten tapausten kautta, jotka saa- tetaan hallintotuomioistuimelle ratkaistavaksi39 . Valituksen tutkiminen edellyttää kui- tenkin, että viranomainen on konkreettisesti loukannut valittajan ihmisoikeutta40. Hallin- toviranomaisen toiminta on pysyttävä lain rajoissa, joka ratkaistaan lopullisesti riippu- mattomassa tuomioistuimessa, mikäli asiasta tulee riitainen. Hallintopäätökseen voi ha- kea muutosta hallintotuomioistuimesta, mikäli nähdään, että asiassa on tapahtunut me- nettelyllinen tai sisällöllinen virhe. Hallintotuomioistuin voi kumota päätöksen lainvas- taisena tai muuttaa päätöstä.41 Kokonaan asian uudelleen ratkaiseminen ei kuitenkaan ole hallintotuomioistuimen toimivallassa. Tehtävänä on arvioida menettelyn ja päätök- sen sisällön lainmukaisuutta ja viranomaisen harkintavallan käyttöä42. Hallintoprosessiin kohdistuu nykypäivänä yhä enemmän vaatimuksia, jossa Euroopan unionin oikeuden täsmällinen toteuttaminen on tähän liittyen merkittävässä asemassa. Hallintoprosessi on oma prosessilajinsa, joka mukailee oikeudenkäymiskaarta (1734/4), mutta sääntelyn selkeyttämiseksi on hallintoprosessissa tarpeen avata viittaukset pa- remmin sääntelyyn soveltuviksi. Asianosaisen suhteellisen suppea valta määrätä proses- sin kulkua, ja menettelysäännösten väljyys ovat hallintoprosessille ominaisia piirteitä. Tuomioistuimella on käytännössä valta asian käsittelyn kulusta, eli selvittämisestä ja rat- kaisemisesta. Hallintoprosessia on kritisoitu hajanaiseksi sen jakautuessa eri alalajeihin, kuten vero- ja kunnallisvalitusasioihin tai ympäristöasioihin, joiden käsittelyprosessit poikkeavat toisistaan huomattavasti.43 Hallintoprosessilakia voidaan soveltaa monessa eri asiaryhmässä, ja sääntelyn yleispiir- teisyyden vuoksi yksityiset asianosaiset hoitavat muutoksenhakuasiansa pääsääntöisesti itse ilman oikeudellista avustajaa. Yleispiirteisyydellä on kuitenkin kääntöpuolensa, jossa 38 HE 217/1995. 39 Kuusiniemi, 2021, s. 177 40 Mäenpää, 2011, s. 251. 41 Mäenpää, 2019, s. 9. 42 Kuusiniemi, 2021, s. 181. 43 Pikkujämsä, 2014, s. 881–882. 20 hallintotuomioistuimet ovat voineet tulkita tilanteita ja tapauksia eri tavalla. Hallintopro- sessilain esivalmisteluvaiheessa saivat eri tahot lausua ehdotettua hallintoprosessilaki. Lausunnoissa todettiin laajasti lain täsmentämisen olevan erityisen suotavaa44. Tulkinta- erot on tunnistettu, ja tätä on pyritty sääntelyllä ja toimintatavoilla täsmentämään. Eri- laisia kehitysideoita hallintoprosessille on esitetty, kuten tuomioistuinlinjojen yhdistä- mistä, jossa yhdistyisivät joko vain Korkein oikeus ja Korkein hallinto-oikeus tai lisäksi yh- distyisivät hallinto-oikeudet ja yleiset tuomioistuimet. Hallintoprosessissa on kuitenkin paljon yksittäisiä piirteitä, jotka eroavat suuresti siviili- ja rikosprosessioikeudenkäyn- neistä, jolloin tuomioistuinlinjojen yhdistäminen olisi käytännön tasolla suhteellisen hankalaa ja monimutkaista.45 Yksityiset asianosaiset eivät ole tietoisia omista oikeuksistaan hallintoprosessissa, joka on koettu olevan ongelma asian käsittelyn kannalta. Ongelmaa on täsmennetty säänte- lyssä, muun muassa hallintolaissa, jossa hallintomenettelystä on säädetty entistä katta- vammin ja yksityiskohtaisemmin. Hallintomenettely on syytä pitää yleispiirteisenä ja joustavana, mutta samalla pyrkiä täsmentämään lakia niin, että hallintotuomioistuinten toiminta olisi yhtenäistä ja ennakoitavaa.46 Lainalaisuuden vaatimus on olennaista tuomiovallassa, jossa käytetään julkista valtaa. Julkisen vallan käytössä on noudatettava lakia (PeL 2.3 §), jolloin myös hallintotuomiois- tuinten toimintaan kohdistuu valvontaa. Korkein hallinto-oikeus valvoo hallintotuomiois- tuinten toimintaa ensisijaisesti. Tämän lisäksi eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneu- voston oikeuskansleri valvovat tuomioistuinten ja tuomareiden lainmukaisuutta (PeL 108-109 §). Laillisuusvalvonta perustuu tuomarin riippumattomuuden ja virkavelvolli- suuksien takaamiseen sekä lainmukaisen hallintotuomioistuinmenettelyn varmistami- seen niin, että käsittelyt tapahtuisivat tasavertaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä47. 44 OM, 48/2017, s. 9. 45 Pikkujämsä, 2014, s. 885–888. 46 HE 29/2018 vp s. 42. 47 Mäenpää, 2007, s. 236. 21 2.3 Hyvän hallinnon takeet Hyvän hallinnon takeet ohjaavat hallintoprosessia ja julkista toimintaa, jolloin ne edus- tavat hallinto-oikeudellisia periaatteita. Tehokas ja asianmukainen viranomaistoiminta hallintoasioiden käsittelyssä edellyttää hyvän hallinnon takeita tueksi. Oikeusturvaa ei sovelleta ainoastaan tuomioistuimissa, vaan myös hallinnon viranomaistasolla. Tällöin hallinnollista menettelyä ja oikeusturvaa ohjaavat vahvasti hyvän hallinnon takeet. Hy- vän hallinnon takeilla on keskeinen merkitys yksilön oikeuksien, viranomaisen toiminnan ennakoitavuuden ja lainmukaisuuden toteutumisessa jo hallintoviranomaisen menette- lyn aikana, jolloin tavoitteena on, ettei oikeudenkäynteihin tuomioistuimissa turvaudut- taisi niin usein.48 Hyvä hallinto on käsitteenä hyvin moniulotteinen ja sitä onkin vaikeaa määritellä ilman hyvän hallinnon periaatteita tukenaan. Samat arvot pysyneet ja vahvistuneet kansalais- ten ja yhteiskunnan keskuudessa, kun on määritelty hyvää hallintoa. Menettelyn joutui- suus, nopeat ja asialliset vastaukset virkamiehiltä sekä virkamiehen käytös ovat hyvän hallinnon käsitteeseen rinnastettavia asioita. Hyvään hallintoon kuuluu muutakin, kuin vain kirjoitettu lain teksti.49 Hallinnon oikeusperiaatteet (HL 6 §) ovat keskeisintä aluetta hyvän hallinnon perusteissa. Näitä oikeusperiaatteita rikottaessa on katsottu tapahtuvan harkintavallan väärinkäytös. Hallintolaissa (6 §) säädetään viranomaisen velvollisuudesta noudattaa toiminnassaan hallinnon yleisiä periaatteita, joita ovat esimerkiksi puolueettomuus ja tasapuolisuus. Hallintolaki mahdollistaa menettelytapoja, jolloin lain puitteissa menetellään kokonais- tilanne huomioon ottaen tarkoituksenmukaisella tavalla. Tämän vuoksi virkamies ei ru- tiiniasioissa jokaisella yksittäisessä asiassa pohdi, mitä laki säätää, vaan toimii menette- lysäännösten mukaan. Myös Perustuslaissa (21 §) on maininta hyvän hallinnon takeista, jotka on turvattu lailla. Viranomaisen harkintavaltaa sitovat hallinnon oikeusperiaatteet. 48 Mäenpää, 2019, s. 4. 49 Heuru, 2003, s. 141. 22 Hyvän hallinnon takeet eivät ole kuitenkaan täysin yksiselitteisiä, vaan ohjaavat hallinto- menettelyn keskeiseen säännöstöön, joita sovelletaan50. Esimerkiksi esteellisyyden sään- tely on osa hyvän hallinnon takeita, jossa turvataan asianosaisen asemaa ja estetään tuo- mareiden mahdollisuutta hyödyntää henkilökohtaisia suhteita tai preferenssejä. Hyvän hallinnon takeet ovat perusoikeuksia, jossa tehostetaan oikeussuojaa. Takeisiin linkittyy vahvasti eri menettelylliset säännökset, joita tulee hallintomenettelyssä noudat- taa. Tähän kuuluu esimerkiksi hallintoviranomaisen puolueettomuus, joka lisää hallinto- toiminnan uskottavuutta ja yleistä luottamusta. Puolueettomuus on yksi hyvän hallinnon perusteista, jossa tehtävää hoitava viranomainen ei voi valvoa omaa etua51. Puolueetto- muus estää myös hallinnon mielivallan52 . Hyvän hallinnon takeet saavat perustansa kansainvälisestä lainsäädännöstä ja perusoi- keuksista, jolloin myös hallintolainkäyttölain uudistuksessa haluttiin ottaa vahvasti huo- mioon EIT:en ratkaisukäytäntö ja siinä tapahtunut kehitys. Myös Euroopan unionin lain- säädännössä asetetut vaatimukset ohjasivat hallintolainkäyttölain uudistusta, jossa pe- rustavanlaatuisesti käsitellään hyvän hallinnon takeita ja muita yksilön oikeuksia tuomio- istuimissa. Hallintotuomioistuinten asema on vahvistunut hallinnollisen sääntelyn laa- jentumisen myötä. Hallintotuomioistuintoiminnan, julkisen hallinnon monipuolisten ra- kenteiden ja toimintojen vuoksi oikeussuoja on vahvistunut.53 2.4 Hallintolainkäyttölaista hallintoprosessilakiin 1995 hallitus teki esityksen Eduskunnalle laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi, jossa säädettiin valitusoikeudesta, valitusviranomaisesta, valituksen vi- reillepanosta ja käsittelystä, valitukseen annettavasta päätöksestä, 50 Kulla, 2018, s. 39–59. 51 HE 29/2018 vp s. 52. 52 Kulla, 2018, s. 73. 53 HE 29/2018 vp s. 35–41. 23 oikeudenkäyntikuluista sekä muista seikoista. Hallintolainkäyttölaissa säädettiin myös muutoksenhausta ja hallintoriita-asiasta.54 Hallintoviranomaisten ja yksityisoikeudellis- ten päätösten erottelu riita-asioissa saattaa ajoittain olla hankalaa, kun arvioidaan, onko kyseessä esimerkiksi hallintosopimus, hallintopäätös vai toissijainen hallintotoiminta. Olennaista on tunnistaa, ratkaistaanko asia hallintotuomioistuimessa vai yleisessä tuo- mioistuimessa55. Hallintoriita-asia voi koskea esimerkiksi julkisyhteisön perusteettomasti maksaman suorituksen takaisinperinnästä tai hallintosopimuksen tulkintaa koskevasta riidasta56. Lääninoikeuksien asemaa vahvistettiin organisaatiokehityksessä, jolloin siirrettiin lain- käyttötehtäviä hallintoviranomaisista ja erityisviranomaisista yhä vahvemmin lääninoi- keuksiin, kuten se nykypäivänä on. Hallintotuomioistuimet nähtiin, kuten edelleen, osana tuomioistuinlaitosta ja lainkäyttöjärjestelmää, jolloin hallintolainkäyttöä ei kehi- tetty irrallisena järjestelmänä, vaan huomioon oli otettava myös suhde muuhun oikeus- järjestelmään. Keskeisimpänä oikeusturvakeinona pidettiin jo tällöin valitusta, jotka saa- tettiin pääsääntöisesti lääninoikeuksiin.57 Edellä olevat uudistukset loivat pohjaa nykyiselle hallintoprosessilaille, eli laki oikeuden- käynnistä hallintoasioissa, joka on tullut voimaan 1.1.2020. Hallintoprosessilaki korvasi entisen hallintolainkäyttölain. Kyseessä on yleislaki, jota sovelletaan oikeudenkäyntiin muun muassa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallintoproses- silain säännösten lähtökohtana ovat olleet oikeudenkäymiskaaren (4/1734) säännökset, vaikka hallintolainkäyttölaista ei ole missään vaiheessa haluttu yhtä yksityiskohtaista kuin oikeudenkäymiskaaren säännöksiä. Hallituksen esityksessä 2018 oli tavoitteena ot- taa huomioon entistä paremmin lainsäädännön uudistamistarpeet ja ilmenneet epäkoh- dat prosessissa.58 54 HE 217/1995 vp s. 1. 55 Karppi, Lehto & Mäntylä, 2018, s. 29. 56 HE 29/2018 vp s. 12. 57 HE 217/1995 vp s. 4. 58 HE 29/2018 vp s. 10. 24 Keskeisiin hallintoprosessin periaatteisiin ei tullut muutoksia. Laista uudistettiin yksittäi- siä asioita, jotka vaativat lain rakenteen muutosta ja nimikkeen uudistamista59. Yksi kes- keinen tavoite oli turvata, että oikeudenkäynnit eivät perusteettomasti viivästyisi. Selke- ämpi ja ennakoivampi kuva oikeudenkäynnistä osapuolille mahdollistettiin yksityiskoh- taisemmilla prosessisäännöksillä. Jo lakiluonnokset ja uudistusta tukevat esitykset saivat yleisesti positiivista palautetta hallinto-oikeuksilta ja muilta viranomaistahoilta tavoittei- den saavuttamiseksi60. Hallintoprosessilain täsmennetyt tavoitteet koskivat yleisiä prosessisäännöksiä. Tavoit- teiden tuli vastata paremmin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia. Oikeu- denkäynnissä on pyritty parantamaan osapuolten oikeuksia, jotta osapuolet olisivat pa- remmin tietoisia omista velvollisuuksistaan ja oikeuksistaan, ja että hallintoprosessilaki itsessään olisi osapuolille informatiivisempi. Yksilöille haluttiin myös turvata nykyistä sel- keämmin pääsy tuomioistuimeen, vaikka virallisperiaatteeseen ei muutoksia tehty.61 Yk- sityisen asianosaisen kannalta haluttiin säilyttää sääntelyn yleispiirteisyys ja joustavuus. Hallintoprosessilakia täsmennettiin, jotta menettelytapojen ennakoitavuus paranisi, mutta samalla lain monipuolinen sovellettavuus ei kärsisi.62 Yksityisen osallistuminen hallintoprosessiin on pyritty pitämään sellaisena, ettei oikeudelliselle avustajalle olisi tar- vetta, jolloin kustannukset pysyvät huomattavasti maltillisempana verrattuna yleisiin tuomioistuimiin63. Tätä on myös kritisoitu, vedoten siihen, että hallintolainkäytössä ei ole kahden asianosaisen suhdetta verrattuna yleisten tuomioistuinten käsittelyyn, ja että suullisia käsittelyjä pidetään liian harvoin64. 59 Törnroos, 2019, luku 2. 60 OK, 48/2017, s. 11–24 61 Törnroos, 2019, luku 2. 62 HE 29/2018 vp s. 42. 63 Karppi, Lehto & Mäntylä (2018), s. 27. 64 Koivuluoma & muut, 2020, s. 53. 25 2.4.1 Korkeimman hallinto-oikeuden asema Korkeimman hallinto-oikeuden asemaa vahvistettiin ennakkopäätöstuomioistuimen suuntaan, jossa sen valituslupamenettelyä muutoksenhaussa laajennettiin entisestä. Va- lituslupamenettelyn soveltamisala oli kuitenkin jo laajentunut ajan myötä niin, että vali- tuslupaa tarvittiin esimerkiksi veroasioissa, ulkomaalaisasioissa, sosiaalihuoltoasioissa ja valtion virkamieslain soveltamista koskevissa asioissa65 . Korkeimmalla hallinto-oikeu- della on käytössä niukka määrä resursseja ja sinne ohjautuva asioiden määrä on suuri, jonka vuoksi korkeimmalla hallinto-oikeudella tulee olla mahdollisuus keskittyä niiden asioiden ratkaisemiseen, joista on tärkeää saada ylimmän oikeusasteen ratkaisu66. Itä- Suomen hallinto-oikeus kannatti monen muun joukossa valituslupaa korkeimpaan hal- linto-oikeuteen, jolloin korkeimman hallinto-oikeuden asema muuttui enemmän ratkai- suillaan ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Myös muun muassa Elinkeinoelämän kes- kusliitto sekä Joensuun kaupunki yhtyivät valituslupajärjestelmän laajentamiseen, joka tehostaisi ja nopeuttaisi oikeudenkäyntimenettelyä. Korkein hallinto-oikeus kannatti myös ehdotettua muutosta todeten kuitenkin, että valituslupamenettelyn uudistuksen myötä korkeimman hallinto-oikeuden tehtävät muuttuisivat, jolloin se ei kuitenkaan vai- kuttaisi siihen, kuinka paljon ja minkä laatuisia asioita korkeimpaan hallinto-oikeuteen tulisi.67 Korkein oikeus on muodoltaan pelkästään ennakkopäätöstuomioistuin, jollaista korkeim- masta hallinto-oikeudesta ei haluttu täysin tehdä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkai- suja haluttiin käytettävän alemmissa hallintoviranomaisissa ohjaavina linjaratkaisuina, ja samalla yhdenmukaistamaan hallintotuomioistuinten ratkaisukäytäntöä. Hallintotuo- mioistuinten toimintaa ja ratkaisulinjaa on yhdenmukaistettu, jonka vuoksi menettelyta- pojen täsmennys oli erityisen suotavaa. Hallintoprosessi ei luo uutta oikeutta, koska hal- lintoprosessin tosiasiallinen kohde on hallinnollisen lainsäädännön tulkinta ja soveltami- nen oikeudenkäynnissä. Tämä merkitsee sitä, että hallintotuomioistuimet eivät toimi 65 HE 29/2018 vp s. 15. 66 HE 29/2018 vp s. 48. 67 OM, 48/2017, s. 144–149. 26 politiikan välineenä suoranaisesti68. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuja pidetään kuitenkin merkittävinä hallintoprosessin ohjausvälineenä. 2.4.2 Valituslupajärjestelmän uudistus Olennaisin uudistus koski jatkovalitusta, jossa hallinto-oikeuden ratkaisuun saa hakea muutosta, mikäli korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan (HOL 107 §). Säännös kos- kee ainoastaan hallinto-oikeuden päätöksiä. Valitusluvan myöntämisperusteista sääde- tään hallintoprosessilain 111 §:n 1 momentin mukaan seuraavanlaisesti: ’’1) Lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytän- nön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. 2) Asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä ai- hetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi. 3) Valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy’’. Mikäli yksikin yllä mainituista kriteereistä toteutuu, täytyy valituslupa myöntää. Ratkai- suun tulee sisältyä ilmeinen virhe tai päätöksen lopputuloksen tulee olla selvästi väärä, jotta valituslupahakemusta ei hylätä. Tosiseikkojen epäselvyys voi olla myös syy sille, ettei valituslupaa myönnetä.69 Muutos oli merkittävä, koska aiemmin valitusluvasta säädettiin erikseen, kun nykyisessä hallintoprosessilaissa nimenomaan poikkeuksista valituslupasääntelyyn tulee säätää erikseen70. Tämän seurauksena valitusosoitukset tuli hallinto-oikeuksissa päivittää sää- döstä vastaavaksi. Uutta on myös, että hallintoriita-asioissa vireillepanoon säädettiin hal- lintoprosessilakiin määräaika (20 §) sekä hyödyntämiskielto (83 §). Hyödyntämiskiellon mukaan hallintotuomioistuin ei saa hyödyntää lisäselvitystä, joka on hankittu vaitiolo- oikeuden tai -velvollisuuden vastaisesti tai muulla tavoin lainvastaisesti, jos 68 Mäenpää, 2019, s. 13. 69 Kuusiniemi, 2021, s. 194. 70 Törnroos, 2019, luku 14.1. 27 hyödyntäminen vaarantaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Hallinto- tuomioistuimille annettiin myös toimivalta antaa väliaikaisia määräyksiä71. Oikeutta valittaa päätöksestään korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei olla rajoitettu. Kyse on siitä, missä laajuudessa korkein hallinto-oikeus tutkii valituksen, mikäli asia kuuluu valituslupajärjestelmän piiriin. Valitus on tutkittava, jos jokin valituslupaperusteista on tunnistettavissa. Näitä ovat ennakkopäätösperusteiden lisäksi ilmeinen virhe ja muu pai- nava syy. Valituslupa ei ole siis korkeimman hallinto-oikeuden mielivaltainen päätös, tai edes harkinnan varassa, vaan valitusluvan myöntämiseen liittyvät vahvat perusteet.72 2.5 Asiaryhmät ja niiden eroavaisuudet Hallintoprosessissa on ominaista, että lainkäyttöviranomaisia on monentyyppisiä, niin organisatorisesti kuin menettelyllisesti73. Hallintotuomioistuinten lisäksi hallintolainkäyt- töasioita ratkaisevat myös erityistuomioistuimet sekä muutoksenhakulautakunnat ja muut hallintoviranomaiset74. Asiaryhmissä on prosessiominaisuuksia, eri menettelyta- poja sekä huomioon otettavia vaiheita ja niihin liittyviä säännöksiä75. Esimerkiksi lasten- suojeluasioissa hallintovalitusten lisäksi hallinto-oikeuteen saatetaan vireille myös lap- sen huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevat hakemukset. Myös mielenter- veyspotilaiden tahdonvastaiseen hoitoon määräämisen päätös tulee alistaa hallinto-oi- keudessa. Näille erityisasioille on säädetty hallintoprosessilaissa erikseen tarvittavia sää- döksiä, kuten vireillepanosta, joka on hallintoprosessilaissa luku 4. Luvussa käsitellään muiden kuin hallintolainkäyttöasioiden, kuten valituksen tai ylimääräistä muutoksenha- kua koskevia asioita. Hallintotuomioistuimen päätökset voivat myös koskea esimerkiksi oikeutta sairaanhoitoon tai sosiaalihuoltoon, ulkomaalaisen oleskelua, tuloverotusta, vir- kanimitystä, ammattiin laillistamista tai elinkeinon harjoittamista76. Hallintolainkäytössä 71 HE 29/2018 vp s. 56. 72 HE 29/2018 vp s. 62. 73 HE 217/1995 vp s. 8. 74 HE 29/2018 vp s. 24. 75 Törnroos, 2019, luku 6. 76 Mäenpää, 2019, s. 12. 28 on ominaista, että säännökset ovat hyvinkin yleispiirteisiä, jolloin niiden soveltaminen eri asiaryhmille on mahdollista. Tällöin eri hallintotuomioistuimille on tullut vapaus to- teuttaa omia käytäntöjä asiaryhmien välillä, jolloin erot hallintotuomioistuimissa saatta- vat olla merkittäviä. Yleispiirteisyys haluttiin säilyttää myös uudessa hallintoprosessi- laissa, jotta asianosaiset, heidän asiamiehensä, ja hallintoviranomaiset olisivat tietoisia omista prosessuaalisista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.77 Hallintotuomioistuin voi kumota tai pysyttää päätöksen, joka voi olla hallintolupa, sosi- aalietuus tai seuraamusmaksu, riippuen asiaryhmän ja päätöksen luonteesta. Eri asia- ryhmien päätöksistä seuraa yksityiselle henkilölle erilaisia oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka voidaan saattaa hallintotuomioistuimen arvioitavaksi.78 Hallintopäätökset kosket- tavat yksilön elämää moniasteisella tavalla, jonka vuoksi on tärkeää, että yksilö voi luot- taa viranomaisen lainmukaisuuteen esimerkiksi lasten huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevassa asiassa tai tahdosta riippumattomassa hoidossa olevan henkilön yhteydenpidon rajoittamista koskevaan päätökseen79. 2.6 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Eurooppa oikeuden vaiku- tus hallintoprosessiin Kansainvälinen lainsäädäntö on muodostanut Suomessa lähes puolet säädöksistä kan- sainvälisiksi oikeuslähteiksi. Säädökset ovat välittömästi käytännössä sovellettavaa oi- keutta. EIS:ssa, EIT:n ratkaisukäytännössä ja EU-oikeudessa ilmenevät vaatimukset tulisi- vat kohdata hallintoprosessin, ja etenkin kansallisten tuomioistuinten ratkaisukäytäntö- jen kanssa 80 . Suomalainen hallintomenettely kuuluu pohjoismaiseen järjestelmään, jonka mukaan sääntelyt välttävät tiukkoja määritelmiä81. Vuorovaikutus kansallisten tuo- mioistuinten ja EY-tuomioistuinten välillä on merkittävää, jotta yhtenäiset tulkintalinjat 77 HE 29/2018 vp s. 9. 78 Mäenpää, 2019, s. 11. 79 Karppi, Lehto, & Mäntylä, 2018, s. 22. 80 OM, 2008, s. 1. 81 Kulla, 2018, s. 14. 29 ja siihen liittyvä oikeusturva voidaan taata parhaalla mahdollisella tavalla. Ennakkorat- kaisut ovat keskeisessä osassa, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen rat- kaistavana olevassa tapauksessa sitoutunut soveltamaan pyydettyä ratkaisua.82 Kansainvälisessä vertailussa Suomi on ollut useasti jäljessä oikeussuojajärjestelmän ke- hittämisessä. Oikeusturvaa on pyritty parantamaan jo 1930-luvulta lähtien, mutta todel- linen kehittämistyö on alkanut vasta EIS:n ratifioinnista ja EIT:n ratkaisukäytännön avulla.83 Kehitystyö on vuorovaikutteista kansallisen ja kansainvälisen lainsäädännön vä- lillä, jolloin EIS:n ja perustuslain oikeusturvan takeita on tulkittava ja sovellettava. EIS:n tulkinnassa ei voida käyttää ainoastaan Suomen tulkintaperiaatteita, koska yhtä oikeaa ratkaisua ei ole. Muiden Euroopan valtioiden tulkintaperiaatteiden ja lainsäädännön ke- hitys otetaan EIT:ssä huomioon jokaisen tapauksen käsittelyssä. Hallintoprosessit ovat eri Euroopan maissa järjestetty eri tavoin. EIS:n ja EIT:n tulkintojen vahva tuntemus ovat tuomioistuimille ehdottoman tärkeää.84 Kansallisen oikeusturvan asema on vahvistunut ja on yhä tehokkaampi nykypäivänä Eu- roopan unionin vaatimusten vuoksi. Euroopan unionin oikeuden tehokas soveltaminen on osaltaan lisännyt kansalliseen oikeusturvaan kohdistuvia vaatimuksia. Ihmisoikeusvel- voitteet tulevat suoraan kansainvälisistä sopimuksista, jonka voi huomata perustuslain 21 §:stä. Pykälä on identtinen EIS:n velvoitteiden kanssa. Kansainvälistymiskehityksestä huolimatta tulee kotimaiset vaatimukset ottaa huomioon. EIS:n määräykset eivät koske ainoastaan perinteisiä ihmisoikeusasioita, kuten esimerkiksi kidutuksen kieltoa. Mää- räykset ovat myös erittäin arkipäiväisiä juridisia ongelmia ja yksilön oikeuksia, kuten oi- keus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, joka saattaa kuulostaa hyvinkin tavalliselta oikeudelta.85 82 Mäenpää, 2007, s. 239. 83 OM, 2008, s. 3. 84 Ervo, 2005, s. 452–453. 85 Ervo, 2005, s. 453. 30 EIT on todennut, että sen ratkaisukäytännön kehitystä tulee seurata ja yhdenmukaistaa kansallisia toimintatapoja, jotta sovellettavia sopimuskohtia ei tule loukatuksi. EIS sisäl- tää kansainvälisen valvontajärjestelmän, jolla voidaan selvittää, onko tietty sopimusval- tio rikkonut sopimuksessa olevia kohtia. EIT toimii EIS:n valvontaelimenä ja velvoitteiden suunnannäyttäjänä. 86 EIT:n langettavat tuomiot ovat valtioon kohdistuvia tuomioita, joissa todetaan, että sopimuskohtaa on loukattu. Kansallisen tuomioistuimen tai viran- omaisen päätöstä ei siis kumota, vaikka EIT voikin määrätä, loukatulle osapuolelle koh- tuullisen hyvityksen valtion varoista maksettavaksi. Tuomiot ohjaavat vahvasti hallinto- toimintaa, vaikka EIT:n tuomiot eivät ole suoranaisesti ennakkopäätöksiä.87 Keskeisin osa EU-oikeudesta toimeenpannaan hallintoviranomaisten päätösten kautta, jolloin EU-oi- keuden lainmukaisuuden valvonta kuuluu hallintotuomioistuimille. Tällöin kansallisia hallintotuomioistuimia voidaan käytännössä nähdä EU-oikeudellisiksi tuomioistuimiksi, vaikka EU:n toimielinten laillisuusvalvonta onkin keskitetty perustamissopimuksen mu- kaan EU-tuomioistuimelle.88 EIT ottaa asian käsittelyyn ainoastaan, mikäli kaikki kotimaiset muutoksenhakutiet on käyty ennen valituksen tekoa EIT:een. EIT ottaa asiaa ratkaistaessa huomioon sen, miten kyseisen maan samaa laatua olevat asiat on käsitelty ennen tuomioistuimessa. Jokaiselle maalle on kehittynyt vuosien varrella oma tulkintatapa, jota myös EIT soveltaa omassa toiminnassaan. Kansallisten tuomioistuinten on tunnettava EIT:n käytäntö huolellisesti, ja toimittava tulkintalinjojen mukaisesti. Jäsenvaltioiden viranomaisten tehtävänä on soveltaa ja toimeenpanna Euroopan unio- nin oikeutta. Oikeusturvan toteuttamisesta huolehtivat kansalliset tuomioistuimet, ja koska unionin oikeuden toimeenpano on ensisijaisesti hallintoviranomaisen tehtävänä, on hallintotuomioistuimen toiminta keskeisessä asemassa oikeusturvan kannalta. Kan- sallisilla tuomioistuimilla on lähtökohtaisesti autonominen asema kehittää prosesseja ja 86 OM, 2008, s. 13. 87 Kulla, 2018, s. 54. 88 Mäenpää, 2007, s. 238. 31 käytäntöjä, mutta oikeusturvamenettelylle on asetettu vaatimuksia unionin oikeudessa. Näihin ovat vaikuttaneet vahvasti Lissabonin sopimus (2007/C 306/01), joka on kirjattu perussopimuksiin, sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjaan. EIS:n 6(1) artikla on kes- keinen oikeusturvan, oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja asian julkisuuden kannalta, joka mahdollistaa yksityiselle oikeusturvaa oikeudenkäynnin avulla.89 Kyseisen artiklan ensimmäinen virke kuuluukin: "Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oi- keudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuo- mioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä." Suomen hallintoprosessi muistuttaa ruotsalaista järjestelmää, jossa Ruotsin ylin hallin- totuomioistuin (Högsta förvaltningsdomstolen) toimii lähtökohtaisesti ennakkopäätös- tuomioistuimena, väliasteena toimivat 4 kamarioikeutta (kammarrätt) sekä ensi asteen hallintotuomioistuimina hallinto-oikeudet (förvaltningsrätt). Myös ruotsin perustuslain (regeringsform) mukaan oikeudenkäynnin tulee tapahtua oikeudenmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä. Vaikutteita on myös saatu saksalaisesta ja ranskalaisesta hallinto- tuomioistuinjärjestelmästä. Saksalainen järjestelmä on jaettu kahteen osaan, hallinto- tuomioistuimiin (Verwaltungsgerichte, Oberverwaltungsgerichte ja Bundesverwaltungs- gericht) ja erityistuomioistuimiin. Saksan hallintoprosessi muistuttaa kuitenkin prosessi- käytännöiltään siviiliprosessia. Ranskalainen hallintotuomioistuinjärjestelmä perustuu kontrollifunktioon, jossa yksityisen ja viranomaisen epätasa-arvoinen asema otetaan huomioon.90 Korkeimman hallinto-oikeuden toiminta on jaoteltu Euroopan maissa eri tavalla, jossa yleisten- ja hallintotuomioistuinten asiat saattavat esimerkiksi olla jaoteltuna saman kor- keimman oikeuden alle toisin kuin Suomessa, jossa tuomioistuinkäsittelyt on jaoteltu täysin omiin korkeimpiin tuomioistuimiin. Saksassa korkeimmalla 89 HE 29/2018 vp s. 33–34. 90 HE 29/2018 vp s. 28. 32 hallintotuomioistuimella on tehtävänään ainoastaan tuomitseminen. Korkeimmalla hal- linto-oikeudella voi olla kuitenkin myös vahvempi neuvoa-antava valta lainsäädäntötoi- minnassa, kuten Ranskan Conseil d’État. Espanjassa toimii yhteinen korkein oikeus, jolla on hallintoasioita käsittelevä jaosto, toisin kuin Isossa-Britanniassa, jossa ylin tuomiois- tuin tuomitsee niin hallinto- kuin yksiluonteisia asioita.91 91 HE 29/2018 vp s. 25. 33 3 Viivästyneet oikeudenkäyntiprosessit Suomessa on toteutettu oikeudenkäyntimenettelyn uudistuksia useasti 1990-luvulla, sekä näiden kokemusten perusteella lisäuudistuksia 2000-luvulla, joiden tavoitteena on ollut kehittää oikeudenkäynnin joutuisuutta, joustavuutta ja lisätä oikeudenkäynnin var- muutta92. Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet on turvattava lailla. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin elementeistä on lain- kohdassa mainittu käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta. Nämä kaikki edellä mainitut vaatimukset vaikuttavat omina proses- siominaisuuksinaan oikeudenkäynnin kestoon ja mahdollisiin viivästymisiin. Pääministeri Sanna Marin mainitsi hallitusohjelmassaan tuomioistuinlaitoksen kehittämiseksi tavoit- teet, jossa oikeusturva on saatavilla taloudellisesta ja yhteiskunnallisesta asemasta riip- pumatta. Nämä tavoitteet liittyvät vahvasti oikeudenkäyntien kokonaiskeston lyhentämi- seen, johon riittävät resurssit tulisi turvata93. Asian erityispiirteet huomioon ottaen hallinnon viranomaisen ja hallintotuomioistuimen on järjestettävä menettelynsä niin, että viivästymistä ei tapahtuisi94. Oikeusturvan toteu- tumisen ja menettelyn oikeudenmukaisuuden kannalta on erityisen tärkeää, että hallin- toprosessissa käsittely tapahtuu kohtuullisessa ajassa, jossa hallintoprosessi alkaa jo hal- linnon viranomaisessa95. Viranomaisella ja myöhemmin myös tuomioistuimella on vas- tuu käsitellä asia kohtuullisessa ajassa, kuitenkin niin, että asianosainen tai muut osa- puolet eivät häiritse joutuisan käsittelyn toteutumista. Viranomaisen on resursoitava ja kohdennettava toimintansa siten, että asian käsittely tapahtuisi joutuisasti. Viranomainen voi toiminnallaan vaikuttaa kestoon huomattavasti, esimerkiksi tehdessään päätöstä, milloin se katsoo selvitysten riittävän, tai mitä erilaisia 92 PeVM 1/2010 vp. s. 3. 93 OM, 2021, s. 4. 94 Mäenpää, 2011, s. 76 95 EIT Scordino v. Italia (No. 1) 2006. 34 keinoja se käyttää asian käsittelyssä96 . Viivästyminen voi tapahtua asian käsittelyn eri vaiheissa, kuten tapauksessa Ekholm v. Suomi, jossa terveyslautakunta pitkitti hallinto- tuomioistuimen päätösten täytäntöönpanovaihetta hallintoriita-asiassa 16 vuotta 97 . Tuomioistuimen ruuhkautuminen ei vapauta sopimusvaltiota vastuusta, vaan asiat on siitäkin huolimatta pystyttävä käsittelemään kohtuullisessa ajassa98. Oikeudenkäynnin kokonaiskesto on EIT:n tulkinnassa yksittäisissä tapauksissa ratkaise- vaa. Monimutkaiset asiat saavat kestoltaan olla pidempiä käsittelyitä, jolloin tarkkoja ai- koja ei ole mahdollista antaa. Kuitenkin alle 3 vuotta kestäneet oikeudenkäynnit on erit- täin harvoin katsottu ylittävän kohtuullisen ajan. Esimerkiksi tapauksessa Jääskeläinen ja muut v. Suomi oli valittaja väittänyt oikeudenkäynnin olleen kohtuuttoman pitkä. EIT to- tesi kuitenkin, ettei EIS 6 artikla 1 kohtaa rikottu, kun oikeudenkäynti oli kestänyt 2 vuo- den ajan kolmessa oikeusasteessa.99 Kohtuullisen käsittelyajan määritteleminen lailla tai jollain muulla tavalla on ollut toivottua etenkin Suomessa100. Myös koko prosessin menettelylliset seikat vaikuttavat käsittelyn kestoon ja sen tulkin- taan. Esimerkiksi suullinen käsittely ja monet eri muutoksenhakuasteet voivat pitkittää oikeudenkäyntiä.101 Käsittely on jaettu pääsääntöisesti kolmeen päävaiheeseen, jossa ensimmäisenä on vireillepano, toisena asian käsittely ja selvittäminen ja kolmantena hal- lintotuomioistuimen päätöksenteko102. Käsittelyaika hallinnossa arvioidaan siitä, kun hallintoasia tulee vireille ja arviointi loppuu hetkeen, jolloin hallintopäätös saa lainvoiman. Kokonaiskestoa arvioidaan oikeuden- käyntien yhteisajan perusteella103. Tällä tavoin myös EIT arvioi hallinnollisten asioiden käsittelyissä käsittelyaikoja. Erittäin pitkiksi luokitellut oikeudenkäynnit, eli yli 10 vuotta 96 Väätänen, 2011, s. 559–561. 97 EIT tapaus Ekholm v. Suomi (24.7.2007). 98 Ervo, 2008, s. 130. 99 EIT tapaus Jääskeläinen ja muut v. Suomi (4.5.2000). 100 LaVM 13/2012 vp s. 2. 101 Ervo, 2008, s. 111–119. 102 Mäenpää, 2019, s. 200. 103 HE 233/2012 vp s. 5. 35 kestäneet käsittelyt, pidetään jo sellaisenaan kohtuuttomina104 . Tapauksessa Kress v. Ranska EIT katsoi EIS:n 6 artikla 1 kohtaa tulleen loukatuksi koska asian käsittely oli kes- tänyt yli 10 vuotta ja 1 kuukauden105. Vuonna 2019 useissa hallintotuomioistuinten asia- ryhmissä, todettiin asioiden lisääntyneen, joissa oli erityisen pitkät käsittelyajat. Näitä ovat yli 12 kuukautta kestävät käsittelyt. Esimerkiksi ympäristöasioiden käsittelyaika vuonna 2020 oli keskimäärin 16,4 kuukautta. Tietyissä yksittäisissä tapauksissa voitiin todeta käsittelyajan olleen jo niin pitkä, että oikeusturva oli heikentynyt merkittävästi. Yli vuoden vireillä olevat asiat olivat kasvaneet vuosien 2010–2019 aikana merkittä- västi.106 Yksi keskeisimmistä oikeuksista hallintoasioissa on oikeus hakea muutosta hallintopää- tökseen tuomioistuimelta107 . Hallintopäätöksen lainmukaisuuden arvioiminen kuuluu hallintotuomioistuimelle, jonka hallinnon asiakas voi halutessaan sinne viedä. Valittami- nen voi olla kuitenkin poikkeuksellisesti kielletty, joka on lähtökohtaisesti korkeimman hallinto-oikeuden tai alueellisen hallinto-oikeuden päätös. Tällöin jatkovalitus hallinto- oikeuden päätöksestä määritellään erityislaissa. Päätös on lainvoimainen, kun siihen ei voida enää vaatia oikaisua tai hakea muutosta varsinaisin muutoksenhakukeinoin. 108 Muutoksenhakua on pyritty lainsäädännössä täsmentämään, jotta oikeudenkäynnit saa- taisiin prosessin mukaan vietyä loppuun asti sujuvammin ilman viivytyksiä. Yksilön käytettävissä on kantelu ylemmälle viranomaiselle tai lainvalvojalle, oikeuskans- lerille, eduskunnan oikeusasiamiehelle tai hallinnon sisäinen kurinpitomenettely, mikäli asian käsittely viivästyy tarpeettomasti. Asianosaisten ja kaikkien menettelyyn osallistu- vien henkilöiden on toimittava käsittelyn aikana asianmukaisesti ja ystävällisesti palvelu- periaatteen mukaisesti.109 Viranomaisille tulevat käsiteltävät asiat voivat olla erityisen vaikeita tai arkoja, jotka kaikki vaativat joutuisan käsittelyn oikeusturvan takaamiseksi. 104 HE 233/2008 vp s. 6. 105 EIT Kress v. Ranska 2001. 106 OM, 2021, s. 11–12. 107 HE 217/1995. 108 Karppi, Lehto & Mäntylä, 2018, s. 27–29. 109 Hallberg, 2001, s. 30–31. 36 Viranomaiset hoitavat tehtäviään usein niukoilla voimavaroilla, ja kansallisten määräys- ten lisäksi on heidän toimittava tehokkaasti myös kansainvälisten sopimusten ja Eu- rooppa oikeudellisten velvoitteiden mukaisesti110 . Pitkissä oikeudenkäynneissä asian- osaisten ja viranomaisten kyky muistaa kaikki relevantti tieto koko käsittelyn ajan voi olla haastavaa ja vaarantaa käsittelyn oikeudenmukaisuutta. Toiminta tuomioistuimissa tulee olla mahdollisimman tehokasta, etenkin käsittelyn kes- ton kannalta, kuitenkin niin, ettei tuomioistuimen toiminnan laatu ja asioiden ratkaisu- jen oikeudenmukaisuus kärsisi.111 Oleellista on arvioida asian merkityksellisyys asian- osaiselle, viranomaisen toiminta ja asian käsittelyn monimutkaisuus. Käsittelyn on oltava nopeaa, mikäli asia on hakijalle erityisen merkittävä ja mikäli asian päätös vaikuttaa hä- nen jokapäiväiseen elämäänsä käytännössä.112 Asian käsittelyaikaa voi sallitusti venyttää esimerkiksi juuri asian monimutkaisuus ja hankaluus. Viranomaisen tehoton toiminta ei kuitenkaan ole sallittu syy viivästymiselle. Resursseja on oltava kansallisella tasolla riittä- västi. Tästä seikasta on keskusteltu laajasti niin asiantuntijoiden, eri tutkijoiden ja tuo- mioistuinten taholta. 113 Kaikilla edellä mainituilla tekijöillä on suuri merkitys asian käsit- telyn joutuisuudessa. Asianosaiselle erityisen merkitykselliset asiat tulisi käsitellä nopeasti. On otettava kuiten- kin huomioon, että asianosaiselle päätökset ovat pääsääntöisesti aina hyvinkin merkit- täviä. Asioita, joita tuomioistuin arvioi merkittävyyden kannalta, liittyvät muun muassa perusoikeuksiin, toimeentuloon, terveyteen, ammattiin ja elinkeinoon114. Lapsen huolto- ja tapaamisoikeuteen liittyvät asiat pyritään useasti ratkaisemaan nopeammin. EIT piti esimerkiksi tapauksessa Nuutinen v. Suomi oikeudenkäyntiprosessia kohtuuttoman pit- känä, kun kyseessä oli lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta. Oikeudenkäynti oli vireillä 5 vuotta ja 5 kuukautta. Tapauksessa korostettiin esimerkiksi sitä, miten paljon faktat 110 Väätänen, 2011, s. 20. 111 Halila, 2006, s. 647–648. 112 Kulla, 2018, s. 176. 113 Mäntylä, 2019, s. 9–17. 114 Mäenpää, 2019, s. 12. 37 voivat muuttua näin pitkässä oikeuskäsittelyssä.115 Laki oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisen (29.5.2009/362) 4 §:n mukaan oikeudenkäynnin keston lisäksi on otettava huomioon asian laatu ja laajuus, asianosaisten, viranomaisen ja tuomioistuimen toi- minta oikeudenkäynnissä sekä asian merkitys asianosaiselle. Perusteluissa on myös mai- ninta siitä, että puutteelliset resurssit eivät ole hyväksyttäviä syitä viivästymiselle. Sopi- musvaltio ei voi vedota viivästymisessä siihen, että tuomioistuin olisi ruuhkautunut, jonka vuoksi asian käsittelyajat ovat venyneet, mikäli ruuhkan purkamiseksi ei ole tehty toimenpiteitä116. Riittävät henkilöstöresurssit ovat avainasemassa, kun pyritään asian viivytyksettömään käsittelyyn. Resurssien niukkuus on kuitenkin jatkunut hallituskaudesta toiseen, jolloin käsittelyaikojen lyhentämiseen ei olla pystytty vaikuttamaan halutulla tavalla117. Muun muassa korkeimman oikeuden entinen presidentti Pauliine Koskelo on osoittanut huolta aiheeseen sekä oikeusvaltioperiaatteisiin118. 3.1 Ihmisoikeussopimuksen ja ihmisoikeustuomioistuimen vaikutus vii- västyneisiin oikeudenkäynteihin EIT on viimeisten vuosikymmenien aikana langettanut Suomelle useita huomautuksia liittyen viivästyneisiin oikeudenkäynteihin.119 EIT on tähän mennessä antanut yli 40 tuo- miota Suomea vastaan, joissa on todettu, että oikeudenkäynnit eivät ole tapahtuneet kohtuullisessa ajassa EIS:n vaatimusten mukaisesti120. EIT ei kuitenkaan ole muutoksen- hakutuomioistuin, vaan toiminnallaan se ottaa kantaa ihmisoikeusloukkauksiin ja joskus velvoittaa valtiota korvaamaan valittajalle kohtuullisen summan loukkauksesta 121 . 115 EIT tapaus Nuutinen v. Suomi (5.10.2000). 116 Esim. EIT Scordino v. Italia (No. 1) 2006. 117 OM, 2021, s. 11. 118 Koskelo, 2015, s. 161. 119 PeVL 2/2009 vp s. 2. 120 PeVM 1/2010 vp s. 3. 121 Mäenpää, 2011, s. 251. 38 Hyvitys ei korjaa ongelmaa, vaan sen lopullisena tarkoituksena on toimia väliaikaisena helpotuksena ja oikeuden ohjausvälineenä122. Pitkiin käsittelyaikoihin on reagoitu kehit- tämällä lainsäädäntöä, perustamalla tuomioistuinvirasto ja ohjeistamalla sekä koulutta- malla tuomioistuinten henkilöstöä. Viivästymisen arviointi tapahtuu EIT:ssa kolmesta näkökulmasta: 1) Tapauksen vaikeus- aste, 2) osapuolten toiminta ja 3) valtionsisäisten tuomioistuinten sekä viranomaisten toiminta oikeudenkäynnissä123 . EIT ottaa myös huomioon asian merkitys valittajalle. Muistettavaa on kuitenkin kokonaisarvioinnin tärkeys, sekä kaikki tekijät, jotka vaikutta- vat kohtuullisen keston ratkaisemiseen. Kokonaisarvioinnin haasteellisuuden lisäksi jo- kainen tapaus on erilainen, jolloin tapauskohtaisella arvioinnilla tulisi saada riittävä käsi- tys asian tosiseikoista. Näiden lisäksi viranomaisella on iso vastuu ehkäistä aktiivisesti oikeudenkäynnin viivästyminen124. EIT:n ratkaisut ovat viranomaisen päätöksenteossa si- tovia, joten EIT:n tulkintakäytännön tunteminen on välttämätöntä125. EIS:n 6 artiklan loukkaukset vahingoittavat koko oikeusjärjestelmää sitoen loukkauksien käsittelyyn ja mahdollisiin hyvityksiin paljon resursseja. Tämä vie puolestaan resursseja pois muiden asioiden käsittelystä. Tämä on myös yksi merkittävimmistä syistä, miksi EIT:n työtaakka on erittäin suuri.126 Jatkuvat viivästymiset aiheuttavat luottamuspulan viran- omaisia ja oikeusjärjestelmään kohtaan, sekä rahallista ja henkistä vahinkoa asianosai- selle. Asian käsittelyn aikana asianosaisen elämäntilanne on saattanut muuttua jo use- aan otteeseen ennen kuin prosessi on saatettu loppuun. EIS:n 6 artiklan tulkinnanvarai- suus on johtanut siihen, että eri sopimusmaat ovat tulkinneet ja pyrkineet toteuttamaan EIT:n ohjauksia eri tavoin. Sopimusvaltioiden lainsäädännöt ja tulkinnat saattavat erota toisistaan huomattavasti, joka viestii myös siitä, että sopimusmaiden asiat ovat laadul- taan ja vaikeusasteiltaan hyvinkin erilaisia. 122 Mäenpää, 2018, s. 300. 123 Pellonpää, Gullans, Pölönen & Tapanila, 2018, s. 632. 124 Launiala, 2015, s. 12–15. 125 Mäenpää, 2018, s. 132. 126 Ovey & White, 2002, s. 168. 39 EIS:n yksi hankalimmista vaatimuskokonaisuuksista sopimusvaltioille ylläpidettäväksi on juuri 6 artikla. Sopimuksen sisältö ja vaatimukset ovat tulkinnanvaraisia, ja EIT on anta- nut sopimusvaltioille vastuun täyttää vaatimukset omalla tavalla. Tämä on kuitenkin ris- tiriidassa sen kanssa, että juuri 6 artiklan rikkomuksista on tuomittu enemmän kuin min- kään muun määräyksen loukkauksista127. Myös hallituksen esitys vuonna 2008 koskien viivästymishyvityksen soveltamisalan laajentamista muutoksenhakulautakuntiin otettiin vastaan positiivisesti. Uudistus aiheutti kysymyksiä koskien juuri hyväksyttävän keston määrittelystä, koska tiettyjä reunaehtoja ei ajallisesti ole voitu määrittää tietyn tyyppi- sissä käsittelyissä. EIT nostaa suureen arvoon tulkintakäytäntöjen yhdenmukaistamisen. EIT:n työtaakka on suuri, jolloin EIS:n sisällön yhdenmukaistaminen tuomioistuinten ja viranomaisten toi- mintaan on erityisen tärkeää. Tällöin valituksen aiheita ei olisi niin paljon ja työtaakka vähenisi huomattavasti, jolloin myös päätösten tekeminen tapahtuisi tehokkaammin ja laadukkaammin.128 Hallinto-oikeuksien välillä saattaa tulkinnoissa kuitenkin olla suuria- kin eroja, kun hallintoprosessin sääntely on Suomessa haluttu pitää yleispiirteisenä. Riittävien voimavarojen turvaaminen tuomioistuimille ja oikeudenkäyntiprosessien eri vaiheille on yksi tehokkaimmista oikeussuojakeinoista. Tällöin eri toimijoilla on riittävät resurssit käsitellä asia joutuisasti. EIT painottaakin, että kansallisten tuomioistuinten on organisoitava asiansa niin, ettei viivästymisiä tulisi turhaan129. Olosuhteiden kokonaisar- viointi tulisi aina tehdä huolellisesti ottaen huomioon asian vaikeusaste, asianosaisen ja viranomaisen toiminta oikeusasteissa sekä tuomioistuimen toiminta. Tärkeää on kuiten- kin huomioida, ettei valtion vastuu koskaan poistu puutteellisten resurssien vuoksi. 127 Pellonpää ja muut, 2018, s. 545. 128 OM, 2006, s. 14. 129 OM, 2006, s. 18. 40 3.2 Oikeussuojakeinot Henkilöillä on oikeus tehdä valitus EIT:een jos kokee, että kansallinen viranomaisen pää- tös loukkaa hänen ihmisoikeuksiaan. Tällöin kuitenkin kaikki kansalliset oikeussuojakei- not tulee olla käytettynä ennen pääsyä EIT:een.130 Oikeussuojakeinoja on pyritty tehos- tamaan oikeudenkäynnin viivästymistä vastaan, jolloin voitaisiin ennakoida pitkittyviä oi- keudenkäyntejä ja noudattaa EIS:ssa olevia velvoitteita. Ensisijainen tavoite on, että kaikki oikeudenkäynnit tapahtuisivat kohtuullisessa ajassa. Hallinnollisen sääntelyn laa- jentuessa ja julkisen hallinnon rakenteiden ja toimintojen monipuolistuessa, hallintotuo- mioistuinten merkitys oikeussuojan antajina on vahvistunut131. EIS:n 13 artiklan mukaan jokaisella on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin: ’’Jokaisella, jonka tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viran- omaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt.’’ EIS edellyttää oikeusturvan tehokkuutta hallintoasian oikeudenkäynnissä (13 artikla). En- nen valituksen lähettämistä EIT:een on kaikki kansalliset oikeussuojakeinot käytettävä tehokkaasti. Muussa tapauksessa valitusta ei voida tutkia.132 Asianosaisella on oikeus saada valtion varoista hyvitys, jos oikeudenkäynti viivästyy. Oikeussuojan tarve on lähtökohtaisesti määriteltävä kansallisessa lainsäädännössä. Unionin oikeus edellyttää, että yksilön oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan ei laissa lou- kata. Tällöin on jäsenvaltioiden vastuulla luoda oikeussuojakeinojen järjestelmä, jolla voi- daan varmistaa yksilön oikeus.133 Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla määrit- telee oikeuden tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen. 130 Kulla, 2018, s. 381. 131 HE 29/2018 vp s. 41. 132 OM, 2006, s. 6–14. 133 HE 29/2018 vp 34. 41 Artiklan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissä te- hokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Oikeussuojakeinoja on luokiteltu ensisijaisiin, eli ennakollisiin ja toissijaisiin, eli jälkikä- teisiin oikeussuojakeinoihin. Asianosaisten kuuleminen on yksi keskeinen ennakollinen oikeussuojakeino, josta mainitaan Perustuslain 21 §:ssä. Kuulemisprosessit kuuluvat olennaisesti hyvän hallinnon takeisiin ja yksilön oikeuksiin.134 Toissijaiset oikeussuojakei- not liittyvät viivästyneissä oikeudenkäynneissä korjaaviin toimenpiteisiin, joihin nykyään myös hallinto-oikeudelliset asiat kuuluvat. Laki oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittä- misen (362/2009) 6 §:n mukaan arvioidaan, onko asianosaisella oikeus asian laatuun nähden hyvityslaissa tarkoitettuun kohtuulliseen hyvitykseen. Koko muutoksenhakujär- jestelmä kuuluu myös jälkikäteiseen oikeussuojaan, jossa asia saatetaan toimivaltaiseen tuomioistuimeen käsiteltäväksi135. Oikeussuojan antamista on pyritty tehostaa hallintoasioissa, sekä samalla kehittämään korkeimman hallinto-oikeuden asemaa ennakkoratkaisutuomioistuimena hallintolain- käyttöasioissa. Hallintoasioiden muutoksenhakua koskeva uudistus tuli voimaan vuonna 2016, jolloin oikaisuvaatimuksen ja valituslupasääntelyn käyttöalaa laajennettiin. Tällä pyrittiin nopeuttamaan oikeussuojan antamista myös hallintoasioissa. Myös valituslupa- järjestelmä koki muutoksen uuteen hallintoprosessilakiin, jossa ainoastaan korkeimman hallinto-oikeuden myöntämällä jatkovalitusluvalla sai hakea muutosta ylemmältä hallin- totuomioistuimelta. Valitusluvan saaminen ei ole kuitenkaan harkinnan varaista, vaan valituslupaperusteiden avulla turvataan asianosaisten oikeussuojaa.136 134 Kulla, 2018, s. 265. 135 Heuru, 2003, s. 417. 136 HE 29/2018 vp s. 10 & 62. 42 3.3 Hallintoprosessilaki – uudistukset viivästyneitä oikeudenkäyntejä vastaan Hallintolainkäyttölain uudistuksessa säilytettiin säädökset, jotka tukevat oikeudenmu- kaista ja jouhevaa oikeudenkäyntiä sekä vähentävät viivästyneitä käsittelyitä. Väistyneen hallintolainkäyttölain tilalle tuli laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa eli hallintoproses- silaki. Valituslupamenettelyä uudistettiin, jota pidettiin merkittävänä, jotta korkeimman hallinto-oikeuden työtaakkaa saataisiin vähennettyä ja käsittelyitä lyhennettyä137 . Esi- merkiksi lisäselvitysten toimittamiseen muutokset koskivat muun muassa asian selvittä- miseen (36 §) sekä suullisia käsittelyitä ja niiden valmisteluita kuin myös erityisestä kor- vausvelvollisuudesta (96 §). Uutena säännöksenä lisättiin yleissäännös suullisesta valmis- telusta (47 §). Tarkoitus on nopeuttaa hallintotuomioistuimen käsittelyprosessia, koska valmistelussa ei kuulla todistajia tai asiantuntijoita, eikä valmistelu edellytä suullista kä- sittelyä. Korkeimman hallinto-oikeuden asemaa vahvistettiin ennakkopäätöstuomioistuimena. Hallintolainkäytön painopistettä siirrettiin yhä enemmän alueellisille hallinto-oikeuksille. Ennakkopäätökset ohjaavat hallinto-oikeuksien toimintaa ja oikeuskäytäntöä. Tämä vä- hentää tarvetta muutoksenhakuun ja lyhentää oikeudenkäyntien kestoa, sekä viran- omaisille ja yksityisille asianosaisille aiheutuvia kuluja. Valituslupajärjestelmän laajentu- minen nopeuttaa oikeudenkäyntimenettelyä ja päätöksen saamista erityisesti silloin, kun korkein hallinto-oikeus ei myönnä valituslupaa. Korkeimman hallinto-oikeuden työmäärä haluttiin keventää ja kokonaisuudessaan asioiden käsittelyaikoja lyhentää sekä toteuttaa asianosaisten oikeusturvaa tehokkaasti.138 Hallintoprosessilakiin sisällytettiin runsaasti eri toimintoja, joiden avulla viivästyneitä oi- keudenkäyntejä pyritään ennaltaehkäisemään. Suulliset käsittelyt, jossa hallintotuomio- istuin viime kädessä arvioi käsittelyn järjestämisestä, kuuluvat näihin toimiin. 137 OM, 48/2017, s. 13. Helsingin kaupungin lausunto. 138 HE 29/2018 vp s. 61. 43 Menettelyillä pyritään minimoimaan viivästyneitä oikeudenkäyntejä, mutta joudutaanko samalla minimoimaan yksilön mahdollisuuksia saada esimerkiksi suullinen käsittely tai hakea päätökseensä muutosta ylemmästä oikeusasteesta? Hallintoprosessilaissa on py- ritty ottamaan huomioon erityisesti EIT:n oikeuskäytäntö, jossa korostuvat tapausten ar- vioinnissa kokonaisarviointi sekä tapausten yksilöllisyys. Sopimuskohdista ei siis voida tinkiä, vaikka käsittelyaikoja pyritään lyhentämään uudistetulla lainsäädännöllä. 3.3.1 Lisäselvitykset ja asianosaisen vastuu Päätöksen tehneeltä viranomaiselta ja asianosaiselta tulee tarvittaessa pyytää lisäselvi- tyksiä hallintoprosessilain 37 § mukaan, jotta asia tulee virallisperiaatetta noudattaen asianmukaisesti selvitetyksi. Selvitykset on hankittava asianosaisilta tuomioistuimen toi- mesta mahdollisimman varhain, jotta kuulemiset voitaisiin mahdollisuuksien mukaan hoitaa yhdellä kertaa139. Asianosaista ei tarvitse tulla kuulluksi, mikäli valitus jätetään heti tutkimatta, se on ilmeisen perusteeton tai oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tur- vaaminen ei muutoin edellytä kuulemista (HOL 44.2 §). Pääsäännön mukaan uusia lisä- selvityksiä saa toimittaa vireillä olevaan asiaan siihen asti, kunnes päätös on annettu. Uutta hallintoprosessilaissa on hallintotuomioistuimen oikeus asettaa asian laatuun näh- den kohtuullinen määräaika lisäselvitysten toimittamiselle (46 §). Kun määräaika on um- peutunut, ei lisäselvityksiä voi asiaan enää toimittaa. Mikäli lisäselvityksiä vielä saapuu tuomioistuimeen määräajan jälkeen, voi hallintotuomioistuin jättää lisäselvityksen huo- mioimatta, jolloin selvitykset eivät enää vaikuta asian lopulliseen ratkaisuun. Tässä on kuitenkin poikkeus 117 §:ssä, jonka mukaan lainvoimainen päätös voidaan jopa purkaa, mikäli asiaan tulee uutta selvitystä, joka olennaisesti vaikuttaa asiaan. Selvityksen toimit- tamatta jättäminen ennen lainvoimaista päätöstä ei ole saanut johtua hakijasta. Tuomioistuimen on huolehdittava, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava mitä lisäselvitystä se vaatii eri asianosaisilta. Tuomioistuimen tehtävä on hankkia tarvit- tavat selvitykset viran puolesta käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian 139 Kulla, 2018, s. 177. 44 laatu huomioon ottaen (HOL 37 §). Hallintoprosessissa aineellisen totuuden saavuttami- nen on päätavoite, jolloin tuomioistuimen tavoitteena on hankkia luotettavaa, täsmäl- listä ja kattavaa informaatiota. Aiemmin hallintolainkäyttölaissa lisäselvitykset otettiin huomioon valmisteluvaiheessa niin kauan, kunnes päätökset oli lähetetty ulos, vaikka asia olisi jo istuttu istunnossa ja päätösluonnos olisi jo tehty. Tämä hidasti tuomioistui- men ratkaisun saamista ja siirsi päätöksen antopäivää140. Uusi menetelmä on hallinto- prosessilaissa juuri viivytyksettömän oikeudenkäynnin turvaamista varten. Yksityiselle asianosaiselle ei ole asetettu suuria vastuita tai vaatimuksia, koska asianosai- selle halutaan turvata tasa-arvoinen ja selkeä pääsy tuomioistuimeen. Samalla tavoin on myös haluttu turvata, että asianosaiset pystyisivät edustamaan itseään itsenäisesti tuo- mioistuinkäsittelyissä. Hallintotuomioistuimen työ nopeutuu, mikäli asianosaisten vaati- mustasoa nostettaisiin. On ehdotettu esimerkiksi asianosaisen vastuusta esitellä valituk- sessa tosiseikat oikeus- ja todistustosiseikkoihin, jolloin tuomioistuin olisi aikaisemmassa vaiheessa paremmin tietoinen siitä, mitkä ovat oikeudellisesti merkittäviä seikkoja asian käsittelyssä. Tällöin käsittelyn valmisteluvaiheeseen ja tosiseikkojen tulkitsemiseen ei menisi tuomioistuimessa enää niin paljon aikaa.141 Tässä yhteydessä tulee kuitenkin vas- taan oikeusturvan erityinen ongelma, jossa asiakkaan ja viranomaisen välillä voidaan olettaa olevan tiedollisesti suuri ero asian käsittelyssä. Asiat voivat olla monimutkaisia ja vaikeasti ymmärrettävissä, jonka vuoksi viranomaisella on loppujen lopuksi suurempi vastuu.142 Tuomioistuimen ripeä toiminta, esimerkiksi selvitysten ja lausuntojen hankinta varhai- sessa vaiheessa, on ensiarvoisen tärkeää. Menettelyn vähimmäisvaatimuksista ei voida kuitenkaan tinkiä, vaikka ripeää toimintaa tavoiteltaisiin. Asianmukainen kommunikaatio tuomioistuimen ja asianosaisten välillä takaa tehokkaan, mutta tasapuolisen ja oikeu- denmukaisen käsittelyn. Asianosaiselle tulee kertoa, että käsittely hidastuu, mikäli 140 HE 29/2018 vp s. 45. 141 Pikkujämsä, 2014, s. 884–885. 142 Kulla, 2018, s. 12. 45 asianosainen ei toimita pyydettyjä selvityksiä.143 Asianosaiselle on muutoinkin selvitet- tävä prosessin kulku ja siihen vaikuttavat tekijät. 3.3.2 Suullinen käsittely Suullisen käsittelyn tarkoitus on täydentää hallintoprosessia, joka on lähtökohtaisesti kir- jallinen prosessi (HOL 36.1 §). Jo hallintolainkäyttölain voimaan tulon jälkeen suullisten käsittelyiden järjestäminen on lisääntynyt hallinto-oikeuksissa, vaikka hallintolainkäy- tössä on yleisemmin tunnistettu periaate, jossa käsittely ei jakaannu valmisteluun ja pää- käsittelyyn, kuten siviiliasioissa. Vaikka asian luonne vaatisikin luonteensa puolesta ri- peän käsittelyn, tai käsittely on jo muutoin kestänyt kauan tai sen arvioidaan kestävän vielä pitkään, on käsittelyssä pääsääntöisesti aina kuultava asianosaisia ja noudattaa ta- sapuolista menettelyä144. Tähän kuuluu myös suullisen käsittelyn järjestäminen. Hallin- totuomioistuimella on käytettävissään täytäntöönpanomääräykset ja väliaikaiset mää- räykset oikeuskäsittelyn aikana, jotta osapuolten oikeusturva toteutuisi mahdollisimman tehokkaasti. Hallintolainkäyttölakiin lisättiin suullista käsittelyä, jolloin tuomioistuin toimittaisi suulli- sen käsittelyn, kun se on tarpeellista asian selvittämiseksi. Jo tällöin oikeusturvan toteu- tuminen julkishallinnossa nähtiin vahvana lainmukaisuuden oikeusperiaatteena ja hyvän hallinnon takeena. Asian mahdollisimman lyhyt käsittelyaika asian luonteeseen nähden ja koko hallinto-organisaation toimivuuden merkitys antoivat silloiselle hallintolainkäyt- tölaille vahvan perustan, joka sai jatkumoa uudessa hallintoprosessilaissa.145 Yksityinen asianosainen voi vaatia suullista käsittelyä tai hallintotuomioistuin voi järjes- tää sen omasta tahdosta, mikäli asian laatuun nähden suullinen käsittely on tarpeen jär- jestää (HOL 57 §). Hallintotuomioistuin arvioi suullisen käsittelyn tarpeellisuuden, myös silloin, kun yksityinen asianosainen sitä vaatii. Järjestämisvelvollisuutta arvioitaessa 143 Kulla, 2018, s. 177. 144 Mäenpää, 2019, s. 298. 145 HE 217/1995. vp s. 12. 46 korostuu suullisen käsittelyn tarpeellisuus tosiseikkojen selventämiseksi ja oikeudenmu- kaisen oikeudenkäynnin toteuttamiseksi sekä kokonaisuus. Tällaisia seikkoja voivat olla esimerkiksi tasapuolisuus, puolueettomuus ja oikeudenkäynnin avoimuus.146 Korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa asianosainen A haki vakuutusoikeuden pää- töksen purkamista, koska vakuutusoikeus ei ollut A:n työkyvyttömyyseläkettä koskevaa asiaa käsitellessään toimittanut A:n vaatimaa suullista käsittelyä. Korkeimman hallinto- oikeuden perusteluissa todetaan, että aisanosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton (HLL 38 §:n 1 mo- mentti). Lisäksi perusteluissa mainitaan EIT:n oikeuskäytännöstä, jonka mukaan julkinen kuuleminen ja suullinen käsittely ovat perusperiaatteita, mutta velvollisuus järjestää täl- lainen kuuleminen ei ole ehdoton. Vakuutusoikeus oli hylännyt pyynnön suullisen käsit- telyn toimittamisesta ilmeisen tarpeettomana, koska vakuutusoikeudella oli jo käytös- sään kattavat selvitykset. Esillä olevassa eläkeasiassa kysymys on sellaisesta oikeudelli- sesta ja samalla osin teknisluonteisesta tulkintakysymyksestä, jonka selvittämiseen kir- jallinen menettely soveltui hyvin. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi A:n purkuhakemuksen katsoen, että vakuutusoikeus oli voinut, ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin ja ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen tulkinnan, jättää suullisen käsittelyn toimittamatta.147 Uudessa hallintoprosessilaissa on arviointikriteerejä ja tilanteita selvennetty, joissa tuo- mioistuin voi jättää suullisen käsittelyn järjestämättä (57 § 2 mom.). Näillä uudistuksilla ei olla ainoastaan pyritty estämään oikeudenkäyntien viivästymisiä, vaan myös selkey- tetty asianosaisille ja viranomaisille hallintoprosessia, valmistelua ja käytäntöjä. Tapauk- sessa Salomonsson v. Ruotsin oli kyse hoitotuen myöntämisestä, jossa lääkärit olivat an- taneet toisistaan poikkeavia lausuntoja liittyen valittajan vamman ja nesteen kulutuksen väliseen syy-yhteyteen. EIT:n mukaan lääketieteellisillä selvityksillä oli ollut huomattava 146 HE 29/2018 vp s. 38-45. 147 KHO 2019:119. 47 merkitys kysymystä ratkaistaessa, ja näissä oloissa suullisella käsittelyllä olisi voitu saada asian ratkaisemisen kannalta relevanttia tietoa.148 EIT:n oikeuskäytännössä on pidetty riittävänä, että suullinen käsittely on järjestetty sa- massa asiassa kerran tuomioistuimessa, jossa tavanomaisesti käsittely järjestettäisiin en- simmäisessä oikeusasteessa. Poikkeustapauksia kuitenkin on, mutta lähtökohtaisesti ylemmässä oikeusasteessa ei ole enää tarvetta järjestää suullista käsittelyä, vaikka alem- massa asteessakaan ei olisi käsittelyä järjestetty.149 Matti Pellonpää on tarkastellut laa- jasti EIT:n ratkaisukäytäntöä ja todennut, että EIT on pitänyt EIS 6 artiklan edellyttävän asioissa suullista käsittelyä ainakin yhdessä oikeusasteessa. Sääntö ei ole kuitenkaan täy- sin poikkeukseton tuomioistuimessa, etenkin kun tarkastellaan uudempaa oikeuskäytän- töä. Tältä osin hän viittaa myös edellä mainittuun Salomonssonin tapaukseen.150 3.3.3 Tiedoksisaanti ja sähköinen asiointi Todisteellinen tiedoksianto on tuomioistuinmenettelyn kannalta aikaa vievää aiheuttaen samalla runsaasti kustannuksia. Osapuolen tulee noutaa lähetetty asiakirja määräajassa postin toimipaikasta. Hallinto-oikeuksissa asiakirjat saatetaan lähettää saantitodistuksin useaan otteeseen vastaanottajalle postitoimipaikkaan noudettavaksi, joka entisestään pidentää asian käsittelyaikaa sekä aiheuttaa yhä enemmän hallinnollista työtä ja kustan- nuksia sekä tuomioistuimelle että välillisesti yksityisille asianosaisille. Hallintopäätösten ja muiden asiakirjojen tiedoksiannosta säädetään Hallintolain 9 sekä 10 luvuissa. Sääde- tyt asiat liittyvät esimerkiksi tiedoksiantotapaan (55 §) sekä todisteelliseen tiedoksian- toon (60 §). Hallintotuomioistuimen päätöksen tiedoksiannosta säädetään Hallintopro- sessilain 9 luvussa. 148 EIT Salomonsson v. Ruotsi 2002. 149 HE 29/2018 vp s. 39. 150 Pellonpää ja muut, 2012, s. 516–526. 48 Useimmiten viivästyksiin liittyy asioiden ruuhkautuminen 151 . Hallituksen esityksessä vuonna 2008 ehdotettu asian kiireelliseksi määrääminen tietyissä käsittelyissä oli Suo- melta tietoinen liike ennalta ehkäistä käsittelyiden viivästyminen152. Hallintoprosessila- kiin muokattiin tiedoksisaantiin liittyviä seikkoja, jolloin voitiin entistä herkemmin antaa hallintotuomioistuimen päätös tiedoksi ilman saantitodistusta tai muulla todisteellisella tiedoksiantotavalla, esim. kuulutuksena tai haastetiedoksiantona153. Näitä vaihtoehtoisia tiedoksiantotapoja tulee käyttää kuitenkin vasta silloin, kun asiaa ei muuten ole saatu asianosaiselle tiedoksi, vaikka tavallinen tiedoksianto on pääsääntö. Tämä seikka no- peutti eräissä asiaryhmissä prosessia merkittävästi, kun todisteellisen tiedoksiannon prosessuaaliset viivästymiset vähentyivät, ja toimintatavat muuttuivat hallintotuomiois- tuimissa jouhevammaksi. Uudistus antaa hallinto-oikeuksille mahdollisuuden valita laa- jemmin tarkoituksenmukaisin tiedoksiantotapa154. Sähköistä asiointia on pienin askelin otettu myös hallintoprosessissa käyttöön laajemmin. Asianosaisten asemaa tehostetaan, koska sähköinen asiointi mahdollistaa joustavan kä- sittelyn ajasta ja paikasta riippumatta. Sähköinen asiointi ei ole ainoastaan käytännöllistä alentaen samalla kuluja, vaan myös ajallisesti tehokasta, kun paperisista käsittelyistä pys- tytään luopumaan.155 Yleissäännöksestä säädetään sähköisestä asioinnista viranomais- toiminnassa annetussa laissa (13/2003). Sähköistä asiointia ei kuitenkaan kannateta koko yhteiskunnan tasolla ja myös osa viranomaisista ovat sitä vastaan, että asiointia sähköistettäisiin hallintoprosessissa entistä enemmän. Esimerkiksi eduskunnan oi- keusasiamies korosti lausunnossaan 2017, että kannattaa hallintolainkäyttöön ehdotet- tuja muutoksia, mutta on kuitenkin huolestunut sähköisen asioinnin tietoturvakysymyk- sistä. Hallinto-oikeudessa käsitellään salassa pidettäviä asioita, jolloin tietojen salassapi- toa koskevat vaatimukset on otettava tarkasti huomioon.156 151 Mäntylä, 2019, s. 17. 152 LaVM 3/2009 vp s. 3. 153 HE 29/2018 vp s. 164. 154 Helsingin hallinto-oikeus, 2011, s. 4. 155 Kulla, 2018, s. 61. 156 OM, 48/2017, s. 11. 49 Oikeusministeriössä alkoi vuonna 2016 neljän vuoden toimikausi hallinto- ja erityistuo- mioistuinten toiminnanohjaus- ja dokumentinhallintajärjestelmän kehittämishankkeelle (HAIPA), joka otettiin tuomioistuimissa käyttöön vuonna 2021157. HAIPA:n tarkoituksena on uudistaa hallintotuomioistuinten toimintatapoja ja prosesseja, jotta ne olisivat tehok- kaita ja samankaltaisia. Järjestelmän avulla hallintotuomioistuin pystyy olemaan sähköi- sesti yhteydessä asiantuntijoihin, viranomaisiin, kansalaisiin ja yhteisöihin. Järjestelmien sujuva käytettävyys sekä kehittäminen työmenetelmiin sopiviksi ja tehokkaiksi on tavoite tuomioistuinlaitoksen tietojärjestelmähankkeissa158. HAIPA:n käyttöönotto on yhä kes- ken, ja sähköistä tiedoksiannon laajaa hyödyntämistä pyritään yhä tehostamaan, jotta tulevaisuudessa kanssakäyminen voisi olla täysin sähköistä ja samalla ajallisesti tehok- kaampaa. Hallituksen esityksessä 29/2018 arvioitiin saantitodistusmenettelyn muutok- sen vähentävän kustannuksia jopa tuhansilla euroilla vuosittain. HAIPA-järjestelmän yl- läpito ja kehittäminen kuuluvat nykyään Tuomioistuinvirastolle. Uuden asianhallintajärjestelmän julkaiseminen oli tuomioistuimissa jo pitkään toivot- tua159, jossa kokonaiskäsittelyaika koskevien tietojen välittyminen on koettu yhä helpom- maksi. Tuomarin ei tarvitse aktiivisesti kiinnittää asioihin huomiota pysyäkseen kokonais- käsittelyajassa perillä. Kuitenkin asianosaisille ja hallinnon asiakkaille ei täysin sähköisiin menetelmiin siirtyminen ole niin yksinkertaista. Tuomareille ja tuomioistuinten henkilö- kunnalle sekä viranomaisille on mahdollista pitää sähköisistä menettelytavoista koulu- tuksia ja turvata tukea, mutta jokaiselle Suomen kansalaiselle intensiivinen tuki sähköis- ten menetelmien käytön kanssa ei ole mahdollista. Palveluja tarvitsevilla ei kaikilla ole tietoa tai taitoja käyttää sähköisiä palveluita, vaikka asiakkaille asetetaankin uusia vaati- muksia160. 157 HE 29/2018 vp s. 47. 158 OM, 2021, s. 7. 159 PeVM 1/2010 vp. s. 4. 160 Kulla, 2018, s. 12–13. 50 3.4 Erityinen korvausvelvollisuus ’’Riippumatta siitä, kuinka oikeudenkäyntikulut muutoin on korvattava, oikeuden- käynnin osapuoli voidaan velvoittaa korvaamaan toiselle osapuolelle ne kulut, jotka ovat aiheutuneet siitä, että osapuoli on tahallisesti tai huolimattomuudesta ilmeisen tarpeettomasti pitkittänyt oikeudenkäyntiä.’’ (HOL 96 §) Hallintoprosessilaissa 96 § mahdollistaa asianosaiselle korvauksen tietyistä oikeuden- käyntikuluista, joka voidaan myös nähdä olevan yksi jälkikäteisistä oikeussuojakeinoista. Korvausten saaminen ei poista aiheutunutta loukkausta tai harmia, joka asianosaiselle on aiheutunut. Korvaus voi kuitenkin korvata oikeudenkäynnin viivästymisestä aiheutu- nutta huolta ja epävarmuutta. Pykälää sovelletaan oikeudenkäynnin osapuoleen ja hä- nen edustajaansa tai avustajaansa, joilla on velvollisuus korvata tarpeettomasta oikeu- denkäynnin pitkittymisestä aiheutuneet kulut161. Useassa Euroopan neuvoston jäsen- valtiossa on otettu käyttöön järjestelmä viime vuosina, jossa asianosaisella on oikeus saada rahakorvaus valtiolta oikeudenkäynnin viivästymien vuoksi. Näitä EIT on pitänyt laajalti tehokkaina oikeussuojakeinoina.162 Tarpeettomana pitkittämisenä voidaan pitää uuden selvityksen esittäminen myöhem- min, vaikka selvitys olisi voitu esittää jo aiemmin, väitteen esittämistä, jonka oikeuden- käynnin osapuoli tietää perusteettomaksi, suullisesta käsittelystä tai muusta käsittelystä pois jääminen ilman laillista estettä tai muuta vastaavaa oikeudenkäyntiin liittyvää me- nettelyä. Esimerkiksi osapuolen poissaolo suullisesta käsittelystä ilman laillista estettä aiheuttaa sen, että käsittelylle on löydettävä uusi käsittelypäivä ja järjestää koko käsit- tely uudestaan. Kyse voi tällöin olla tahallisuudesta tai huolimattomuudesta (HOL 96 §). Painavan syyn vuoksi voi osapuoli oikeudenkäynnin myöhemmässä vaiheessa esittää myös lisäselvityksiä, esimerkiksi liittyen vastapuolen vastaukseen. Osapuolten tulee koko oikeudenkäynnin ajan toimia niin, ettei asian käsittely pitkittyisi turhaan. Osapuoli joutuu korvaamaan kustannukset, vaikka olisikin oikeutettu saamaan 161 HE 29/2018 vp s. 169. 162 HE 233/2008 vp. s. 8. 51 oikeudenkäyntikulukorvausta HOL 95 §:n tai muun lain nojalla. Yksityinen henkilö voi- daan määrätä korvaamaan myös julkiselle taholle.163 Erityinen korvausvelvollisuus kattaa ainoastaan ne kulut, jotka ovat todellisuudessa ai- heutuneet viivästymisestä. Nämä oikeudenkäyntikulut voivat liittyä esimerkiksi oikeu- denkäyntikirjelmän laatimisesta, asian ratkaisemiseksi tarvittavan selvityksen hankkimi- sesta ja muusta oikeudenkäynnin valmistelusta aiheutuneista kuluista, suulliseen käsit- telyyn tai muuhun oikeudenkäyntitilaisuuteen osallistumisesta aiheutuneista kuluista tai todistajalle, asiantuntijalle, asiamiehelle tai avustajalle maksettava korvaus tai palk- kio (97 §). Osapuolen lisäksi on tämän edustaja, avustaja tai asiamies toimittava joutui- sasti käsittelyn aikana. Tuomioistuin voi määrätä yhteisvastuullisesti korvattavia kuluja, mikäli avustaja, edustaja tai asiamies ovat omalla toiminnallaan osapuolen kanssa tai ilman pitkittäneet oikeudenkäyntiä.164 Yhteisvastuullisesta korvausvelvollisuudesta sää- detään 99 §:ssä. Korvaus on vaadittava ennen hallintotuomioistuimen päätöstä, jolloin ratkaisu oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta annetaan pääasian yhteydessä (98 §). Korvausvelvollisuudesta on lisää hyvityslaissa, jossa säädetään asianosaisen oikeudesta saada valtion varoista hyvitys, jos oikeudenkäynti viivästyy (HyvitysL 1 §). Hallintolain- käyttöasiassa oikeus hyvitykseen on vain sellaisella yksityisellä asianosaisella, jonka oi- keutta, etua tai velvollisuutta asia välittömästi koskee (3 § 2 mom.). Oikeudenkäynnin nähdään alkavan, kun vireillepanoasiakirja on toimitettu asianomaiselle tuomioistui- melle tai viranomaiselle, ellei asiassa ole lain mukaan vaadittu oikaisuvaatimuksen tai muun vastaavan hallintomenettelyssä käsiteltävän vaatimuksen tekemistä (5 §). Oikeu- denkäynnin keston lisäksi arvioinnissa otetaan huomioon asian laatu ja laajuus, asian- osaisten, viranomaisten ja tuomioistuinten toiminta oikeudenkäynnissä ja asian merki- tys asianosaiselle sekä myös EIT:n oikeuskäytäntö (4 §). 163 HE 29/2018 vp s. 169–170. 164 HE 29/2018 vp s. 170. 52 Hyvityksen määrä on 1 500 euroa vuodessa kultakin vuodelta, joka oikeudenkäynti on tuomioistuimen tai viranomaisen vastuulla olevasta syystä viivästynyt. Hyvitys on enin- tään 10 000 euroa. Mikäli asia nähdään olleen asianosaiselle erityisen merkittävä, voi- daan vuosikohtaista korvausta korottaa enintään 2 000 euroon (6 §). 3.4.1 Rangaistusluonteisen hallinnollisen taloudellisen seuraamuksen käsittelyn vii- västyminen Euroopan unionin lainsäädännön vuoksi rangaistusluonteisten hallinnollisten seuraa- musten käyttö on lisääntynyt hallinnonalakohtaisessa lainsäädännössä. Hallinnolliset sanktiot on otettu käyttöön erityisesti harmaan talouden aloilla.165 Hallintoprosessilakia sovelletaan, jos hallinnollisen sanktion määrääminen