VAASAN YLIOPISTO 

KAUPPATIETEELLINEN TIEDEKUNTA 

JOHTAMISEN LAITOS 

 

 

 

 

Pirjo-Liisa Koppinen  

OMISTAJAPOLITIIKKA JA KUNNAN VUOKRA-ASUNNOT 

 

 

 

 

 

 

  

     
 
  
   
  Kauppatieteiden
  pro gradu-tutkielma 

 

 

 

VAASA 2007 



 

 

2 

 

SISÄLLYSLUETTELO 

KUVIOLUETTELO ................................................................................................... 3 

TIIVISTELMÄ ........................................................................................................... 4 

1. JOHDANTO........................................................................................................ 5 
1.1. Tutkimusongelma ja tutkimuksen tavoitteet ........................................... 9 
1.2. Tutkimusmenetelmät ja tutkimuksen rakenne....................................... 12 

2. KUNNALLA VASTUU ALUEENSA PALVELUTUOTANNOSTA.............. 14 
2.1. Palvelut asiakaslähtöisesti .................................................................... 14 
2.2. Asumiseen liittyvää lainsäädäntöä........................................................ 15 
2.3. Kuntien palvelujen uudelleen organisoituminen ................................... 17 
2.4. Johtamisjärjestelmän kehittäminen....................................................... 21 
2.5. Omistajapoliittinen ohjaus ................................................................... 24 
2.6. Asunto-omistamiseen liittyviä riskejä .................................................. 28 

3. OMISTAJAPOLITIIKKA JA KUNNAN STRATEGIAT.............................. 30 
3.1. Teoreettiset lähtökohdat ....................................................................... 30 
3.2. Kunta ja strategiat ................................................................................ 36 
3.3. Vuokra-asuntojen omistajapolitiikan määrittely ................................... 39 
3.4. Omistamiseen liittyvien riskien tunnistaminen ..................................... 41 
3.5. Muuttuvat tarpeet ja asuminen ............................................................. 44 

4. KUNTIEN VUOKRATALOJEN OMISTAJAPOLITIIKKA – 
KYSELYAINEISTO................................................................................................. 49 

4.1. Kyselyyn vastanneiden kuntien taustatietoja ........................................ 49 
4.2. Omistajapolitiikan määrittely ............................................................... 51 
4.3. Vuokra-asuntojen omistajapolitiikan määrittely ................................... 54 
4.4. Omistajapoliittiset tavoitteet ................................................................ 60 
4.5. Omistajapoliittiset toimenpiteet............................................................ 63 
4.6. Jatkorajoituksista vapautuvat aravavuokra-asunnot vuosina 2005-2015 68 
4.7. Seuranta............................................................................................... 72 
4.8. Raportointijärjestelmän määrittely ja systemaattisuus .......................... 72 
4.9. Asuntokanta......................................................................................... 76 

5. JOHTOPÄÄTÖKSET ...................................................................................... 81 

LÄHDELUETTELO ................................................................................................ 85 

LIITTEET................................................................................................................. 94 
Liite 1: Kyselyyn vastanneet kunnat ................................................................ 94 
Liite 2: Kyselylomake ..................................................................................... 95 

 



 

 

3 

 

 

KUVIOLUETTELO      

Kuvio 1. Oma tuotanto ja ulkoistettu tuotanto ................................................. 20 
Kuvio 2. Omistajapolitiikka ja konserniohjaus ................................................ 25 
Kuvio 3. Kyselyn saaneet ja siihen vastanneet kunnat. .................................... 50 
Kuvio 4. Asuntoasioiden painoarvo................................................................. 52 
Kuvio 5.  Yhteenveto kuntien visioista. ........................................................... 54 
Kuvio 6. Omistajapolitiikan valmistelu. .......................................................... 57 
Kuvio 7. Omistajapolitiikan päättäjä. .............................................................. 57 
Kuvio 8. Raportin laadinta. ............................................................................. 58 
Kuvio 9. Mihin asiakirjaan omistajapolitiikka on kirjattu. ............................... 59 
Kuvio 10. Vaikutus toimijoiden rooleihin........................................................ 60 
Kuvio 11. Omistajapoliittiset tavoitteet. .......................................................... 61 
Kuvio 12. Omistajapoliittisten tavoitteiden saavutettavuus. ............................. 63 
Kuvio 13. Omistajapoliittiset toimenpiteet. ..................................................... 64 
Kuvio 14. Tyhjien asuntojen määrä vastanneissa kunnissa 15.11.2005 ............ 65 
Kuvio 15. Painopisteen määrittely................................................................... 65 
Kuvio 16. Arava- ja korkotukiasuntokannan toiminnan painopiste. ................. 66 
Kuvio 17. Vapaarahoitteisen asuntokannan toiminnan painopiste.................... 67 
Kuvio 18. Jatkorajoituksista 2005–2015 vapautuvat aravavuokra-asunnot....... 68 
Kuvio 19. Kannanotto jatkorajoituksista vapautuvaan asuntokantaan. ............. 69 
Kuvio 20. Toimenpiteet vapautuneelle asuntokannalle. ................................... 71 
Kuvio 21. Omistajapolitiikan tarkistaminen tai uudelleen arviointi.................. 72 
Kuvio 22. Raportointijärjestelmän määrittely. ................................................. 73 
Kuvio 23. Omistajapoliittisten tavoitteiden raportointi. ................................... 73 
Kuvio 24. Kenelle tavoitteiden toteutumisesta raportoidaan. ........................... 74 
Kuvio 25. Johtaako raportointi toimenpiteisiin. ............................................... 75 
Kuvio 26. Raportointi tulevaisuuden näkymistä. ............................................. 75 
Kuvio 27. Kuntaomisteisen asuntokannan organisointi.................................... 77 
Kuvio 28. PTS-korjaus- ja ylläpitosuunnitelmat. ............................................. 78 
Kuvio 29. Aravavuokratalojen peruskorjauksen rahoitus. ................................ 79 
Kuvio 30. Asuttamisvastuun kantaminen. ....................................................... 80 



 

 

4 

 

 

 

VAASAN YLIOPISTO 
Kauppatieteellinen tiedekunta 
Tekijä:  Pirjo-Liisa Koppinen 
Pro gradu -tutkielma: Omistajapolitiikka ja kunnan vuokra-asunnot 
Tutkinto:  Kauppatieteiden maisteri 
Oppiaine:  Kauppatieteet – johtaminen 
Valmistumisvuosi 2007   Sivumäärä 103 

 

TIIVISTELMÄ 

Tämän tutkimuksen aiheena ovat omistajapolitiikka ja kunnan vuokra-asunnot. Kuntien 
omistuksessa on noin 400.000 vuokra-asuntoa. Suurin osa niistä on valtion tukemaa 
aravarahoitteista asuntotuotantoa. Vuokra-asuntojen omistamisen on katsottu sopivan 
kunnille siitä syystä, että kunnilla on vastuu alueensa hyvinvointipalvelujen käytännön 
toteutuksesta, asunto-olojen kehittämisestä ja sosiaalisen asumisen järjestämisestä. 
 
Kunnan kehittämistä ohjataan erilaisilla strategioilla. Strategioiden ohella toimintaa 
ohjaavat erilaiset toimintapolitiikat, jotka ovat kunnan toimialueisiin liittyviä 
periaatteita. Kiinnostus omistajapolitiikkaan heräsi laman myötä. Kuntalaki 
konsernisäännöksineen antoi sysäyksen omistajapolitiikan kokonaistarkasteluun. 
Kiristynyt julkinen talous herätti etsimään taloudellisuutta ja tuloksellisuutta 
paremmalla kustannusseurannalla ja oman pääoman tuottovaatimusten määrittämisellä.  
Tämä puolestaan on tarkoittanut omistajaohjauksen täsmentämistä ja omistajan roolien 
selkeyttämistä. 
 
Kuntien omistamaan vuokratalokantaan kohdistuu monia muutos- ja kehittämispaineita 
asuntokannan ikääntymisen ja vuokra-asuntojen tarjonnan sekä kysynnän 
tasapainottamisen vuoksi.  Tutkimuksen tavoitteena on ollut selvittää, onko kunnilla 
vuokra-asuntojen omistajapolitiikkaa? Tutkimuksen empiirisessä osassa kunnan vuokra-
asuntojen omistajapolitiikkaa on selvitelty 98 kunnalle lähetetyllä kyselytutkimuksella. 
Kyselyyn vastasi 51 kuntaa. 
 
Tutkimuksen mukaan vuokra-asuntojen omistajapolitiikka kaipaa täsmentämistä ja 
tavoitteellisuutta. Omistajapolitiikan tavoitteiden johdonmukainen seuranta ja 
raportointi olivat puutteellisia kyselykunnissa. Omistajapoliittiset toimenpiteet olivat 
lyhytjänteisiä.  Kunnan asunto-omistamisessa kaivataan omistajan vahvaa otetta, sillä 
omistamiseen liittyy riskejä. 
_____________________________________________________________________ 
 
AVAINSANAT: Asuntopolitiikka, aravajärjestelmä, konserni, omistajapolitiikka  



 

 

5 

 

 

1. JOHDANTO 

 

Vuoden 1988 vapaakuntakokeilu ja vuoden 1995 kuntalain uudistus ovat vaikuttaneet 

kunnallisen palvelutuotannon uudenlaisten organisoitumismuotojen ja palvelujen 

järjestämistapojen käyttöönottamiseen. Muutoksilla tavoitellaan tehokkuutta, 

taloudellisuutta ja vaikuttavuutta. Muutokset ovat tuoneet myös uusia haasteita kuntien 

johtamiselle, tarpeen kehittää konsernijohtamista ja konserniajattelua. 

Julkisen vallan käyttämät asuntopoliittiset keinot liittyvät sääntelyyn, suunnitteluun, 

taloudelliseen tukeen, lainoitukseen, tukipalkkioihin, avustuksiin, maa- ja 

korkopolitiikkaan sekä verotukseen. Asuntopoliittiset painopisteet vaihtelevat vallassa 

olevien poliittisten puolueiden hallitusohjelmien ja suhdanteiden mukaan. 

Asuntopolitiikka on sidoksissa kunnassa sosiaali-, terveys-, ympäristö-, kaavoitus- ja 

tekniseen sektoriin.  

Nykyinen vuokra-asuntokanta on osittain vapaa- ja osittain aravarahoitteista. Vuokra-

asuntokannasta lähes puolet, noin 400.000 asuntoa, on kuntien omistuksessa, ja suurin 

osa siitä on valtion tukemaa aravarahoitteista asuntotuotantoa. Eniten aravarahoitteista 

asuntokantaa rakennettiin 1970-luvulla, jolloin aravajärjestelmä toimi sekä 

omistusasumisen että vuokra-asumisen edistäjänä. Asuntotuotanto palveli 

elinkeinoelämää.  

Suurten ikäluokkien muutto asutuskeskuksiin edellytti myös nopeita toimenpiteitä 

asuntotuotannon edistämiseksi ja uusien vuokra-asuntojen rakentamiseksi.  Koko 

maassa aravavuokra-asuntojen tuotantohuippu kohdentuu 1970-luvulle. Vuonna 1976 

aravarahoitteisia asuntoja valmistui yli 38 000 asuntoa ja aluerakentamissopimuksin 

syntyi kokonaisia asumalähiöitä. Aravalainsäädäntö sääteli tiukasti aravarahoitteista 

asuntotuotantoa; kuka voi saada aravalainaa, miten paljon ja mihin tarkoitukseen, 

samoin kuin rakennuksen suunnitelmat ja asuntojen koot määriteltiin tarkasti.  

Lainsäädännöstä johtuen samalla aravavuokratalolla oli useita omistajia. Kunnan ohella 

omistajana saattoi olla esimerkiksi teollisuuslaitos, ammattiyhdistys, pankki, 

vakuutuslaitos, yksityinen työnantaja, yhdistys tai säätiö. 

1990-luvun alun lama sekoitti asuntomarkkinat ja asuntotuotanto romahti. 

Rakennusyhtiöille jäi paljon myymättömiä asuntoja ja yksityiset ihmiset jäivät ns.  



 

 

6 

 

 

kahden asunnon loukkuun. Asuntomarkkinoiden muuttuminen heijastui nopeasti sekä 

aravarahoitteiselle että vapaarahoitteiselle asuntosektorille. Tyhjien aravavuokra-

asuntojen määrä ja aravavuokratalojen maksuvaikeudet olivat merkkejä siitä, että 

vuokratalojen omistajat eivät selviydy ilman ulkopuolista tukea. Valtion asuntorahasto, 

ympäristöministeriö ja Suomen Kuntaliitto käynnistivät erilaisia projekteja, järjestivät 

seminaareja ja koulutustapahtumia ja innostivat kuntia miettimään asuntotarpeitaan 

pitkäjänteisesti ja omista lähtökohdista. Monia hankkeita käynnistyi työllisyyden 

edistämisen nimissä, mutta myös kokeilu- ja mallintamisprojekteina.  

Samanaikaisesti aravavuokratalojen omistajien maksuvaikeudet lisääntyivät ja omistajat 

joutuivat miettimään vaihtoehtoisia tapoja hoitaa vanhenevaa arava-asuntokantaansa. 

Yhtenä vaihtoehtona oli valtion avustus, mikä edellytti omistajan panosta ja 

pidättäytymistä koron perimisestä omille varoille muutamaan vuoteen. Muita keinoja 

olivat velkasaneeraukset ja aravarajoituksista vapauttamiset.  

Valtion asuntorahasto alkoi seurata aravavuokratalojen velkaantumistilannetta ja tyhjien 

arava-asuntojen määrää jopa puolivuosittain. Tyhjien asuntojen määrät kasvoivat ns. 

savupiippupaikkakunnilla, missä tehdastyöpaikkoja lopetettiin, ja mistä väki joutui työn 

perässä siirtymään kasvukeskuksiin. Väestöään menettävien seutujen asumisen 

ongelmia selvitettiin ympäristöministeriön 19.5.2000 asettamassa ”Pidot -työryhmässä”, 

jonka tuli laatia väestöään menettävien seutujen asumisen kehittämis- ja 

toimenpideohjelma. Työryhmä totesi supistuvan kehityksen edellyttämien 

toimenpiteiden ja toimintatapojen kehittämisen vaikeaksi, koska järjestelmät ja 

ajattelutavat perustuvat jatkuvaan kasvuun. Työryhmän toimenpide- ja 

kehittämisohjelman laadinnan tärkeänä lähtökohtana olivat Valtion asuntorahaston 

työryhmän ehdotukset aravavuokratalojen tyhjilleen jäännin estämiseksi.   Ehdotukset 

koskivat aravavuokratalojen omistajapolitiikan kehittämistä, asuntojen purkamista, 

rajoituksista vapauttamista, myymistä omistusasunnoiksi, käyttötarkoituksen muutosta, 

markkinointia sekä talouden seurantaa ja tunnuslukujen kehittämistä. 

(Ympäristöministeriö 2001: 40–43.) 

1990-luvulla asuntomarkkinat eriytyivät Suomen eri osissa: toisaalta tyhjien arava-

asuntojen ongelmat ja toisaalta asuntopula ja asunnottomuus kasvukeskuksissa ja 

pääkaupunkiseudulla. Maan sisäinen muuttoliike suuntautui voimakkaasti 

pääkaupunkiseudulle, mutta on tasaantunut 2000-luvulle tultaessa.  Asumisen  



 

 

7 

 

 

arvostukset ovat muuttuneet. Asuntojen laatu ja sijainti ohjaavat asuntovalintoja. Jopa 

kasvukeskuksissa on samanaikaisesti tyhjiä vuokra-asuntoja ja toisaalta asuntopulaa. 

Kuntien omistuksessa on suuri määrä aravavuokra-asuntoja ja kuntaa on ollut heikon 

omistajana maineessa. Tyhjien asuntojen suuri ja määrä ja niistä johtuvat taloudelliset 

menetykset ovat merkinneet sitä, että vuokra-asumisen kaipaa kehittämistä ja omistajan 

vahvaa otetta. Tällä tutkimuksella on selvitetty, onko kunnilla vuokra-asuntojen 

omistajapolitiikkaa ja jos on, mitä se sisältää sisältää, mitä tavoitteita sille on asetettu, 

mitkä ovat toimenpiteet ja seurataanko tavoitteiden toteutumista. Kysely lähetettiin 98 

kunnalle. Valinta siitä, kenelle kysely lähetettiin oli tehty Valtion asuntorahaston 

asuntomarkkinaselvityksen pohjalta. Nämä kunnat olivat asuntomarkkinakyselyssä 

ilmoittaneet, että kunnassa on tehty vuokra-asuntojen omistajapoliittinen 

selvitys.Tutkimuksen mukaan vuokra-asuntojen omistajapolitiikka jäi karkealle tasolle, 

vaikka sitä valmisteltiin laajalla rintamalla. Omistajapolitiikan hahmottaminen on ollut 

vaikeaa ja sitä ei aina ole dokumentoitu. Omistajapolitiikan määrittely on selkeyttänyt 

toimijoiden rooleja. Omistajaohjauksessa oli puutteita. Valvonnan ja tiedonkulun osalta 

oli puutteita. Tutkimus myös osoitti, että aravavuokratalojen peruskorjauksen 

rahoitukseen ei ole varauduttu, vaikka tiedetään, että asuntokanta ikääntyy ja 

peruskorjausvelka kasvaa. 

 

1.1. Aikaisemmat tutkimukset 

Kuntien omistajapolitiikasta on tehty vähän tutkimuksia, sillä omistajapolitiikka on 

kunnissa ollut käsitteenä hahmottumaton. Omistajapolitiikkaa ja omistamista on 

käsitelty kuntien konserniohjeissa. Suomen Kuntaliitto on antanut kunnan 

konserniohjeista suosituksen vuonna 1997 ja on vuonna 2005 uudistanut konserniohjeen 

laatimista koskevaa suositusta sekä antanut samassa yhteydessä suosituksen 

omistajapoliittisista linjauksista. Kukin kunta laatii konserniohjeensa lähtien omista 

lähtökohdistaan ja tarpeistaan ja omistajapolitiikka otetaan ohjeisiin mukaan, mikäli se 

nähdään tarpeelliseksi. 

Valtion asuntorahaston syksyllä 2004 kunnilta tekemien asunto-asioita koskevan 

kyselyn mukaan noin 100 kuntaa on ilmoittanut määritelleensä kunnan vuokratalojen 

omistajapolitiikan.  Joissakin kunnissa on omistajapoliittinen tarkastelu meneillään, ja 

on kuntia, joissa asia ei ole vielä ajankohtainen. Kunnan vuokra-asuntojen 



 

 

8 

 

omistajapolitiikasta ei ole laadittu opinnäytetöitä, mutta sen sijaan kunnan 

omistajapolitiikkaan liittyvästä aihepiiristä on tehty muutamia pro gradu –tutkielmia vv. 

1999–2005.   

Rajannon (2005) pro gradu -tutkielman aiheena on kuntien omistajapolitiikka.  

Tutkielmassa selvitetään, mitä omistajapolitiikalla tarkoitetaan, ja miksi 

omistajapolitiikka on kunnalle tärkeä. Omistajapoliittinen tarkastelu kohdistuu Kuopion 

kaupunkiin. Kuopion kaupungissa omistajapolitiikka on ollut melko uusi käsite. 

Kuopiossa omistajapolitiikkaan aktivoitumista osoittaa se, että Kuopio-strategia 2012 

yhdeksi kriittiseksi menestystekijäksi on kirjattu onnistunut omaisuuden hoito ja 

omistajapolitiikka. 

Lammin (2001) pro gradu -tutkielman aiheena on kuntakonsernin omistajapolitiikka, 

miksi kunnan tulisi omistaa yhtiö tai sen määräysvaltaan tulisi kuulua säätiö sekä, miten 

näitä yhtiöitä ja säätiöitä ohjataan. Tarkastelu kohdistuu Helsinki-konserniin. Tutkijan 

johtopäätöksenä on, että Helsingin tulisi kiinnittää enemmän huomiota yhtiöiden ja 

säätiöiden ohjaukseen. 

Vimparin (1999) pro gradu -tutkielman aiheena on kuntakonsernin omistajapolitiikka. 

Kuuluuko Kajaani-konsernissa isännän ääni? Kuntakonsernin omistajapolitiikka on uusi 

käsite ja on tutkijan mukaan vasta muotoutumassa. Kajaani-konsernissa omistajaohjaus 

on ”löyhää”. Tarvittaessa neuvotellaan ja etsitään kaikkia osapuolia tyydyttävä ratkaisu. 

Tutkijaa toteaa, että omistajapolitiikka kaipaa jäntevöittämistä, mutta toteaa, että siitä ei 

saa tulla komentopolitiikkaa. Kajaani-konsernissa kaupungin on oltava 

omistajapolitiikan kehittäjä ja toteuttaja ja toimittava niin, että isännän ääni ainakin 

tarvittaessa kuuluu. 

Siitosen (1999) pro gradu -tutkielman aiheena on kuntakonserni johtamisjärjestelmänä. 

Siitonen on tutkinut, miten kunnat ohjaavat konserniin kuuluvia yhteisöjään 

konserniohjeiden avulla. Siitosen mukaan kunnissa ei ole panostettu riittävästi 

konserniohjaukseen. Kaikissa kunnissa ei ole laadittu edes konserniohjeita, vaikka ne 

ovat tärkeitä käytännön työvälineitä. Lisäksi Siitonen toteaa, että emokunnan ja 

konserniyhteisön välisessä yhteistyössä on paljon kehitettävää. Omistajaohjausta 

voidaan tehostaa, kun määritellään keskeiset toimintastrategiat ja kehitetään strategista 

johtamista. 

Kuntien omistajapolitiikkaa on selvitellyt tutkija Vesterinen (2006). Vesterisen mukaan 

kuntien omistajapolitiikka on usein retuperällä. Etenkin osakeyhtiöiden ohjauksessa on  



 

 

9 

 

 

vaikeuksia. Yrityksen johdon ja kuntaomistajan näkemykset eroavat esimerkiksi 

osinkojen jakamisesta. Vesterinen näkee kuntien omistamisen ongelmat samantapaisina 

kuin osuustoiminnallisten yhtiöiden ongelmat 1970–1980-luvuilla. Yhtiöiltä puuttuu 

osaava hallitus. (http://www.kaks.fi/tiedotteet/tutkija-vaittaa-kuntien ) 

Vesterisen (2006) mukaan kuntien kiinteistö- ja yritysomaisuutta voitaisiin hyödyntää 

esimerkiksi kehittämällä omaisuuden tuottoa. Siihen kuuluvat tulostavoitteiden 

nostaminen, uudet toimintojen organisointitavat mittakaavaetujen aikaansaamiseksi ja 

konsernijohtamisen kehittäminen. Konsernin operatiivisella johdolla pitäisi olla 

toimivaltaa toteuttaa tulosvaatimusten mukaiset tavoitteet. Tämän vuoksi 

kunnanhallituksen ja kunnan johdon roolit tulisi selkeyttää strategisten sekä 

operatiivisten tavoitteiden asettamisessa, kontrollissa ja operatiivisen toiminnan 

päivittäisessä johtamisessa. (Vesterinen 2006: 77-78) 

Edellä mainittujen tutkimuksen mukaan kunnissa omistajapolitiikkaa ja 

omistajaohjausta ei vielä koeta tärkeänä. Kuntapäättäjille omistajapolitiikka ei ole 

konkretisoitunut kyllin selkeäksi, vaikka Suomen Kuntaliiton toimesta on laadittu 

omistajapolitiikkaa koskevia julkaisuja ja se on antanut suosituksia siitä, mitä olisi hyvä 

huomioida omistajapolitiikkaa koskevissa linjauksissa. Asia on siis edelleenkin 

ajankohtainen ja omistajapolitiikan roolia kunnan kehittämissuunnitelmissa on 

korostettava. Edellä olevat tutkimukset keskittyvät laajempaan kunnan 

omistajapolitiikkaa ja johtamista koskevaan kokonaisuuteen. Tällä tutkimuksella 

omistajapolitiikkaa kohdennetaan omaisuuserään kunnan omistamat vuokra-asunnot. 

 

1.1. Tutkimusongelma ja tutkimuksen tavoitteet  

Tämän tutkimuksen tarkoitus on tarkastella omistajapolitiikkaa, lähemmin kunnan 

vuokra-asuntojen omistajapolitiikkaa. Päätutkimusongelma voidaan tiivistää 

kysymykseen: Onko kunnalla vuokra-asuntojen omistajapolitiikkaa? Kuntien 

palvelutuotannon ja hallinnon uudelleen järjestelyt ovat merkinneet kunnan koko 

omistajapolitiikan täsmentämistä ja tulevaisuuden tarpeiden arviointia. Mihin 

omaisuuteen pääoma on sitoutunut ja onko käyttöomaisuus tehokkaassa käytössä? 

Omistajapolitiikalla kunta ratkaisee merkittäviä taloudellisia kysymyksiä, joten valitun 

linjan tulisi aina perustua tarkkoihin selvityksiin ja kunkin valitun vaihtoehdon 



 

 

10 

 

taloudellisten vaikutusten selvittämiseen. Omistaminen ei saisi olla pelkkä 

poliittinen tai aatteellinen kysymys, vaikka kunnan on julkisyhteisönä otettava 

huomioon yhteiskunnallinen vastuunsa ja roolinsa.  Kuntien vuokra-asuntojen 

omistaminen vaatii uudenlaista otetta muuttuvassa asuntomarkkinatilanteessa, omistajan 

velvoitteiden tiedostamista ja riskien tunnistamista. Kunnan omistuksessa oleva 

asuntokanta voidaan nähdä välineenä asuinolojen kehittämiseen ja strategisena 

elinkeinopolitiikan välineenä.  

Kunnilla on omistuksessaan erilaisilla rahoitusmuodoilla ja eri aikoina hankittua 

asuntokantaa. Kiinteistöjen omistaminen ja hallinta perustuu omakotitaloja lukuun 

ottamatta suurimmaksi osaksi yhtiömuotoisille järjestelyille. Vuokratalon 

hallintamuodolle ei ole asetettu erillisiä rajoituksia. Vuokratalon omistus voi perustua 

kiinteistöosakeyhtiön, asunto-osakeyhtiön tai muun yhtiön osakkeiden omistukseen tai 

kunnan suoraan omistukseen. (Hiltunen 1995:7) 

Kunnan vuokra-asuntojen omistajapolitiikkaa selvitetään seuraavilla kysymyksillä: 

• Mitä vuokra-asuntojen omistajapolitiikka sisältää? 

• Mitä tavoitteita vuokra-asuntojen omistajapolitiikalle on asetettu? 

• Mitkä ovat omistajapoliittiset toimenpiteet? 

• Miten omistajapolitiikan toteutumista seurataan? 

 

Tässä tutkimuksessa keskitytään vain kunnan vuokra-asuntojen omistajapolitiikkaan. 

Kunnalla on vastuu asunto-olojen kehittämisestä ja sosiaalisen asumisen järjestämisestä. 

Kunnalla on erilaisia aravavuokratalojen käyttöön ja omistamiseen liittyviä rooleja. 

Keskeisiä käsitteitä tässä tutkimuksessa ovat seuraavat: asuntopolitiikka, 

aravavuokratalo, fuusio, vuokratalojen omistajapolitiikka, kuntaomisteinen asuntokanta, 

aravajärjestelmä, kuntakonserni, strategia, strateginen johtaminen.  

Asuntopolitiikka käsittää ne yhteiskunta- ja sosiaalipoliittiset toimenpiteet, joiden 

tarkoituksena on turvata kohtuullinen asumistaso ja viihtyvyys eri yhteiskuntaryhmille. 

Asuntopolitiikkaa harjoittavat ensisijaisesti valtio ja kunnat.  

 



 

 

11 

 

 

Aravavuokratalolla tarkoitetaan vuokrataloa, jonka uudisrakentamiseen, hankintaan tai 

peruskorjaukseen on myönnetty valtion asuntolainaa (aravalainaa). Vuokratalo-nimike 

määritellään arava-asetuksen 1 luvun 5 §:ssä. Vuokratalolla tarkoitetaan 

asuinrakennusta, jonka asunnot on välittömästi rakennuksen käytön hyväksymisen 

jälkeen tarkoitettu käytettäväksi vuokra-asuntoina. 

Aravavuokratalojen fuusiolla tarkoitetaan kahden tai useamman kiinteistöyhtiön tai 

asuntoyhtiömuotoisen vuokratalon sulautumista yhdeksi suuremmaksi yhtiöksi. 

Aravajärjestelmäksi kutsutaan lainsäädännön perusteella valtion varoista myönnettävien 

asuntolainojen ja avustusten muodostamaa tukijärjestelmää. 

Vuokra-asuntojen omistajapolitiikka tarkoittaa periaatteita ja toimenpiteitä, joita 

omistaja tekee ohjatakseen asuntokantansa käyttöä. Aravavuokratalojen omistamisen 

pitäisi palvella erityisesti asuntopoliittisia päämääriä ja olla sopusoinnussa kunnan 

yleisten kehittämisstrategioiden kanssa.  

Kuntaomisteisella asuntokannalla tarkoitetaan asuntoja, jotka ovat kunnan suorassa 

omistuksessa tai joita kunta omistaa yhtiöiden kautta, ja joissa kunnan omistussuhde on 

yli 50 %. 

Strategian määrittely ei ole yksiselitteistä. Selkeä ja lyhyt suomenkielinen määrittely 

strategia -sanasta on Näsin ja Aunolan (2002) määrittely:  

”Strategia on organisaation toiminnan juoni, sen tapahtumisen punainen 
lanka”. (Näsi & Aunola 2002: 15) 

 

Kamenskyn (2000) määritelmä:” Strateginen johtaminen on ajattelutapa, jonka avulla 

voidaan varmistaa tulevaisuuden menestys”. 

Kuntakonsernilla tarkoitetaan kunnan (emoyhteisö) sekä yhden tai useamman 

oikeudellisesti itsenäisen yhteisön muodostamaa taloudellista kokonaisuutta, jossa 

kunnalla yksin tai yhdessä muiden kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen kanssa on 

määräämisvalta yhdessä tai useammassa yhteisössä. 

 



 

 

12 

 

 

1.2. Tutkimusmenetelmät ja tutkimuksen rakenne 

Tutkimus koostuu johdannosta ja kolmesta osasta (osat 2-4). Toisessa osassa käsitellään 

kunnan muuttunutta roolia palvelujen tuottajana. Kunnalla on laaja tehtäväkenttä.  Sen 

perustehtävä on turvata riittävät palvelut kuntalaisille taloudellisesti ja tehokkaasti. 

Kunta voi harkintansa mukaan järjestää palvelut oman tai ulkoisen organisaation 

toimintana. Oma palvelutuotanto on harkittava huolellisesti. Näkökulma omistamiseen 

on muuttunut valikoivaksi. Omistaminen ei ole kunnan perustehtävä, vaan se on väline 

palvelujen järjestämiseksi tai tuottamiseksi. Infrastruktuuri, palvelurakennukset ja 

asunnot muodostavat kunnan merkittävimmän omaisuuden. Omistajapolitiikkaa ja 

omistajuutta on mietittävä koko kuntakonsernin näkökulmasta. Muutosten 

läpiviemiseen tarvitaan vahvaa omistajaohjausta sekä toimivaa johtamisjärjestelmää. 

Kunnanvaltuustolle kuuluu strateginen johtaminen sekä taloudellisten ja toiminnallisten 

tavoitteiden asettaminen, siis suurten toimintalinjausten muotoileminen, kuten 

omistajapolitiikka. Operatiivisesta johtamisesta vastaa virkamieskoneisto, mikä johtaa 

konkreettisesti palvelutuotannon toteuttamisesta. 

Kolmas osa koostuu teoreettisesta viitekehyksestä. Julkishallinnon uudistumiseen ja 

uusien toimintamallien luomiseen ovat vaikuttaneet teoreettiset suuntaukset, kuten uusi 

julkisjohtaminen (NPM), julkinen valintateoria (public choice) ja  hyvä hallintotapa 

(corporate governance). Nämä suuntaukset ovat yksityiseltä sektorilla lähtöisin, mutta 

ovat sovellettavissa julkiselle sektorille. Toimintaa ohjataan erilaisilla strategioilla. 

Strategia tarkoittaa toimintaperiaatteita jonkin päämäärän savuttamiseksi. 

Kuntastrategia ja omistajapolitiikka ovat kunnan keskeisiä johtamisen välineitä.  

Tutkimuksen (neljäs) empiirinen osa on toteutettu kyselytutkimuksella. Kysely on 

lähetetty 98 kunnalle. Kyselytutkimus on tehty siitä syystä, että Valtion asuntorahaston 

asuntomarkkinakyselyssä syksyllä 2004 noin 100 kuntaa ilmoitti määritelleensä 

vuokratalojen omistajapolitiikan. Omistajapolitiikkaa on tarkoitus analysoida kyselyn 

vastausten perusteella, eli miten kunnat ilmoittavat määritelleensä omistajapolitiikkansa, 

mitä tavoitteita omistajapolitiikalle on asetettu, mitkä ovat omistajapoliittiset 

toimenpiteet ja miten tavoitteita ja toimintaa seurataan. 

Omistajapoliittisena tavoitteena on esimerkiksi aravavuokra-asuntojen korkea käyttöaste 

ja keinoina esimerkiksi aktiivinen asuntomarkkinointi, asuntojen varustetason 

nostaminen, asuntokokojen muuttaminen, vuokranmäärityksen differiointi, uusien 



 

 

13 

 

asuntojen rakentaminen kysyntää vastaavasti sekä kaupungin suoraan 

omistamien ja hallitsemien asuntojen vähentäminen eri toimenpitein. 

 



 

 

14 

 

 

2. KUNNALLA VASTUU ALUEENSA PALVELUTUOTANNOSTA 

 

2.1. Palvelut asiakaslähtöisesti 

Nykyisen laajuisen kunnallisen palvelutuotannon perustana on 1960–1970 lukujen 

lainsäädäntö. Tuon ajan lainsäädäntöä leimasi viranomaiskeskeisyys. Laki määritteli 

viranomaisten tehtävät ja toimivaltuudet. Kansalaisnäkökulmaa, kansalaisten oikeuksia, 

on alettu korostaa vasta 1990-luvun lopun lainsäädännössä. Erityislainsäädännön 

uudistamisen keskeisenä linjauksena on kunnallisen harkintavallan kasvu 

palvelutuotannon alueella. Kuntalaisille on taattava peruspalvelut, mutta mitä 

peruspalveluihin kuuluu, on suhteellisen vaikeasti määriteltävissä. Peruspalveluiksi on 

määritelty palvelut, jotka koskevat suurta määrää ihmisiä ja jotka vaikuttavat 

kansalaisten jokapäiväiseen elämään ja joiden puuttuminen aiheuttaa merkittäviä 

ongelmia.  Myös kansalaisten oma vastuu korostuu. Yhteiskunnan on luotava 

edellytykset kansalaisten ja heidän organisaatioidensa omaehtoiselle toiminnalle. 

(Anttiroiko, Haveri, Karhu, Ryynänen, Siitonen 2003: 28–29) Kunnallisen 

harkintavallan kasvu on merkinnyt sitä, että valtuuston rooli korostuu strategisesessa 

johtajuudessa sekä vallan ja vastuun uudelleen muovaamisessa.  

Asuntopolitiikassa pääpaino oli aina 1960-luvulle saakka maaseudun asunto-olojen 

tukemisessa. Muuttoliike ja kaupunkien kasvavat asukasmäärät muuttivat painopisteen 

suunnan. Kaupungit ja teollisuuspaikkakunnat tarjosivat 1960–1970-luvuilla työtä ja 

työn perässä muutettiin asuinpaikkakuntaa. Muuttoliike synnytti asuntopulan 

kaupunkeihin ja teollisuustaajamiin.  Pulaa oli kaikenkokoisista asunnoista, sekä 

vuokra- että omistusasunnoista. Asuntojen määrällinen kasvattaminen aiheutti 

tuotantoteknisiä ongelmia ja niiden ratkaisemiseksi rakennusliikkeet saivat vahvan 

aseman asuntosektorilla. (Viirkorpi 1999: 25) 

Vuokra-asumisen kehittymistä on alettu tukea tavoitteellisesti julkisin varoin 1960-

luvun lopulla. Suomessa vuokra-asuntomarkkinat kehittyivät varsin myöhään, ja 

asuntopoliittisista linjauksista johtuen vasta 1970-luvulla syntyi vastuullisia 

yleishyödyllisiä yhteisöjä, jotka ottivat kuntien ohella vastuun vuokra-asuttamisesta. 

Yleishyödyllisyyttä koskeva laki (1999/571) tuli voimaan kuitenkin vasta vuoden 2000 

alussa. Vuokra-asuntoja ovat rakennuttaneet kunnat, teollisuusyhtiöt, vakuutusyhtiöt ja  



 

 

15 

 

 

yleishyödylliset yhteisöt.  Yleensä kuitenkin kunnat joutuivat ottamaan vuokra-

asuntojen tuottamisesta ja omistamisesta vastuun valtion tiukassa ohjauksessa. Vuokra-

asuntojen omistamisen katsottiin sopivan kunnille jo siitäkin syystä, että kunnilla oli 

vastuu hyvinvointipalvelujen käytännön toteutuksesta.  Tällä tavoin kuntaomisteinen 

arava-asuntokanta on karttunut vuosien ja vuosikymmenten aikana. (Viirkorpi 1999:25–

27) 

Asuntojen hankinnan tarpeet ja painopisteet ovat vaihtuneet lapsiperheistä vanhuksiin.  

Asuntojen määrällisen kasvun ohella tavoitteena on ollut asumisväljyyden 

kasvattaminen sekä asuntojen laatu- ja varustetason nostaminen, mikä näkyy Matti 

Vanhasen I hallituksen hallitusohjelmassa. Hallitusohjelmaan 24.6.2003 asumisen 

osalta on kirjattu seuraavaa:  

”Asuntopolitiikan tavoitteina on turvata sosiaalisesti ja alueellisesti 
tasapainoiset ja vakaat asuntomarkkinat, poistaa asunnottomuus sekä 
edistää asumisen laatua. Kohtuuhintaisen asuntotuotannon turvaamiseksi 
hallitus huolehtii sosiaalisen asuntotuotannon riittävyydestä. 
Asuntopolitiikalla edistetään ihmisten ja perheiden mahdollisuuksia 
elämäntilanteeseensa sopivaan asumiseen”. 

Vuokra-asuntojen ylläpidon lisäksi kunnat tukevat asumista myöntämällä lainoja, 

korkotukea ja avustuksia valtion tähän toimintaan osoittamista varoista. Kunnat voivat 

toimia rakennuttajina, luovuttaa tontteja edullisin ehdoin rakentajille sekä tarjota 

asuntoja asunnontarvitsijoille sosiaalisin perustein. (Juntto 1993: 131) 

 

2.2. Asumiseen liittyvää lainsäädäntöä 

Valtion asuntopolitiikalle ja sen tavoitteille luovat perustan Suomen perutuslain 

perusoikeuksia koskevat säännökset. Suomen perustuslain (1999/731) 2 luvun 19 §:n 

mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea 

asumisen omatoimista järjestämistä. Asumista säädellään yleisimmin ja 

yksityiskohtaisemmin. Näitä säädöksiä ovat kuntalaki, sosiaalihuoltolaki, 

vammaispalvelulaki ja aravalaki. Monet säädökset velvoittavat kuntaa, kuten 

esimerkiksi kunnan on huolehdittava ja kunnan on järjestettävä.  

 



 

 

16 

 

 

Kuntalaki on kunnallishallinnon yleislaki, jossa säädetään kaikki keskeiset kuntaa ja sen 

hallintoa koskevat asiat. Kuntalain (365/1995) 1 §:ään on kirjattu yleinen 

kunnallishallinnon toiminta-ajatus, johon ei sisälly tavoitteita. Se kuuluu seuraavasti: 

”Kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan”.    

Varsinaisen toiminta-ajatuksen kukin kunta määrittelee itse. Se on osa strategista 

suunnittelua ja siinä huomioidaan kunnan omat erityispiirteet. (Harjula & Prättälä 1998: 

70–71)  

Kuntalain 2 § koskee kunnan tehtäviä. Kunta hoitaa itsehallintonsa nojalla itselleen 

ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunta voi hankkia tehtävien hoidon 

edellyttämät palvelut myös muilta palvelujen tuottajilta. Säännöksessä palveluilla 

tarkoitetaan muita kuin viranomaispalveluja. Kunnan viranomaisille kuuluvaa 

toimivaltaa ei voida siirtää, vaan sitä viranomaisten on itse käytettävä. (Heuru 1995: 

58–63, Harjula & Prättälä 1998: 102–105) Kunta on julkisoikeudellisena 

oikeushenkilönä oikeudellisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti itsenäinen. Kunnan 

toimiala jaetaan yleiseen ja erityiseen toimialaan. Yleinen toimiala käsittää tehtävät, 

jotka kunta on ottanut hoitaakseen omilla päätöksillään itsehallintonsa nojalla. Erityinen 

toimiala käsittää tehtävät, jotka kunnalle on säädetty erityislailla ja joita kunnan on 

pakko hoitaa. (Heuru, Mennola, Ryynänen 2001: 176–177) Aravavuokra-asuntojen 

asukasvalintaan liittyvät tehtävät ovat sellaisia viranomaistehtäviä, jotka kunnan on itse 

hoidettava. Kunnan yleisestä toimialasta ei ole säädetty yksityiskohtaisesti, vaan siitä on 

säädetty yleislausekkeella. Yleislausekkeella sääntely tarkoittaa, että toimialan kehitystä 

ohjaa ensisijaisesti kunta itse ja viime kädessä oikeuskäytäntö. Yleiseen toimialaan 

kuuluvien tehtävien on oltava kuntalaisten yhteisiä asioita. (Harjula & Prättälä 1998: 

72–74)  

Asunto-olojen kehittämisestä koskevan lain (1985/919/1985) 5 §:ään on kirjattu kunnan 

asumiseen liittyviä tehtäviä. Lain mukaan kunnan on luotava alueellaan yleiset 

edellytykset asunto-olojen kehittämiselle, ja toimenpiteet on suunnattava erityisesti 

asunnottomien ja puutteellisesti asuvien asumisolojen parantamiseksi. Kunnan on 

kehitettävä asunto-oloja alueellaan siten, että se voi järjestää kohtuulliset asumisolot 

asukkaalleen, joka ei ilman kohtuuttomia vaikeuksia kykene asuntoa omatoimisesti 

hankkimaan.  Saman lain 6 § koskee kunnan asunto-ohjelmaa, jonka valtuusto hyväksyy 

asuntopoliittisten toimiensa perustaksi. Asunto-ohjelma on monissa kunnissa korvattu 

erilaisilla asuntopoliittisilla ohjelmilla, asuntostrategioilla, asuntokatsauksilla tai  



 

 

17 

 

 

asumista käsitellään maapolitiikan yhteydessä, kaavoitusohjelmissa tai muissa 

vastaavissa asiakirjoissa. Asunto-ohjelmia laaditaan lähinnä suurissa kaupungeissa.  

Sosiaalihuoltolain (1982/710) 17 §:n mukaan kunnan on huolehdittava eräiden 

sosiaalipalvelujen, kuten asumispalvelujen järjestämisestä. Saman lain 22 §:n mukaan 

asumispalveluilla tarkoitetaan palvelu- ja tukiasumisen järjestämistä.  Lain 23 §:n 

mukaan asumispalveluja annetaan henkilölle, joka erityisestä syystä tarvitsee apua tai 

tukea asunnon tai asumisensa järjestämisessä. 

Vammaispalvelulain (1987/380) 8 §:n mukaan kunnan on järjestettävä vammaiselle 

henkilölle muun muassa palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa 

johdosta tarvitsee välttämättä palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän 

toiminnoista. Mikäli henkilö on jatkuvan laitoshoidon tarpeessa, kunnalla ei ole erityistä 

velvollisuutta palveluasumisen järjestämiseen. 

Valtion tuella ja rahoituksella rakennettavaa asuntotuotantoa säädellään aravalailla 

(1993/1189) ja arava-asetuksella (1993/1587). Laissa määritellään muun muassa se, 

kenelle aravalainaa voidaan myöntää, ketkä ovat aravalainaviranomaisia ja millä 

perusteilla lainaa myönnetään. Valtioneuvosto määrää tarkemmin 

myöntämisperusteista. Aravavuokra-asuntojen käyttöä ja luovutusta säädellään 

aravarajoituslailla (1993/1190). 

 

2.3. Kuntien palvelujen uudelleen organisoituminen 

Vuoden 1988 vapaakuntakokeilu ja vuoden 1995 kuntalain uudistus ovat tuoneet 

kunnille uusia haasteita järjestää palvelutuotantoa ja hallintoa uudella tavalla omista 

lähtökohdista ja tarpeista käsin. Kunnan asemaa paikallisen kehityksen ohjaajana ja 

hyvinvointipalvelujen turvaajana on korostettu. Kunnan hallinto- ja 

palvelujärjestämisen muutoksen taustalla ovat myös monet muut syyt, kuten 1990-luvun 

taloudellinen lama, julkisen sektorin siirtyminen kasvutaloudesta niukkuustalouteen, 

valtion normiohjauksen asteittainen purkaminen ja samalla vallan ja vastuun siirtäminen 

kunnille sekä EU-jäsenyydestä johtuvat kuntiin kohdistuvat lainsäädäntövelvoitteet. 

Muita muutokseen vaikuttavia toimenpiteitä ovat olleet valtionosuusjärjestelmää 

koskevat muutokset vuosina 1993 ja 1997 ja yksityiskohtaisen taloudenohjauksen ja 

suunnittelujärjestelmän romuttaminen. Kirjanpitolain muutos v. 1997 vaikutti kuntien  



 

 

18 

 

 

kirjanpitojärjestelmän uudistamiseen liikekirjanpidon käytäntöjen suuntaan.   (Harjula 

& Prättälä 1998: 4–7) 

1990-luvun alun taloudellinen lama ulottui poikkeuksellisen syvälle ja vaikutti monella 

tavoin yksittäisen kansalaisen elämään. Lama sekoitti asuntomarkkinat, asuntotuotanto 

romahti. Rakennusyhtiöille jäi paljon myymättömiä asuntoja ja yksityiset ihmiset jäivät 

ns. kahden asunnon loukkuun. Asuntomarkkinoiden muuttuminen heijastui nopeasti 

sekä aravarahoitteiselle että vapaarahoitteiselle asuntosektorille. Sosiaalisen 

asuntotuotannon tukea tarvittiin vain suurimmissa kasvukeskuksissa, joissa sekin 2000-

luvulle tultaessa markkinasyistä supistui.  

Vuokra-asuntojen tyhjilleen jääminen oli aluksi merkittävintä paikkakunnilla, joita  

rakennemuutos koetteli kovimmin, mutta ulottui vähitellen myös kasvukeskuksiin. 

Asuntojen määrän kasvattamisen sijaan omistajien on ollut sopeutuminen olemassa 

olevan asuntokannan ylläpitoon ja kehittämiseen. Asuntosuunnittelu ja asunto-

ohjelmointi on tästä syystä käynyt monessa kunnassa tarpeettomiksi. Vajaakäyttöistä 

aravavuokra-asuntokantaa on noin 250:lla väestöään menettävällä kunnalla.  (Ijäs 2006: 

3) 

Tällä hetkellä kuntataloudesta on muodostumassa este kuntien palvelutuotannolle. 

Niukkenevilla resursseilla pitäisi järjestää entistä taloudellisemmin, tehokkaammin ja 

vaikuttavammin kuntalaisten tarvitsemia palveluja eikä laadustakaan saisi tinkiä. 

Aikaisemmin kunta on tuottanut palvelut pääasiassa oman organisaationsa puitteissa, 

mutta nykyisin kuntia kannustetaan etsimään erilaisia ratkaisuja ja kunta on 

pikemminkin käsitettävä palvelujen järjestäjäksi kuin tuottajaksi.  (Harjula & Prättälä 

1998: 72) 

Lakisääteisten palvelujen lisäksi kunnilla on omaehtoista palvelutuotantoa, kuten 

elinkeinopolitiikkaan, infrastruktuuriin, kulttuuriin, työllisyyden hoitoon ja asumiseen 

liittyviä palveluita.  Palvelujen tuottamisen jatkuvuus on turvattu omilla maa-alueilla, 

rakennetuilla tuotanto- ja palvelulaitoksilla ja palkatulla henkilöstöllä. Lainsäädännön 

edellyttämissä tapauksissa palveluvarustus on toteutettu valtion rahoituksen tuella. Nyt 

lainsäädäntö antaa vapauksia palvelujen tuottamiseen ja järjestämiseen sekä valintaan, 

missä toiminnoissa kunnan on tarkoituksenmukaista ja kannattavaa olla mukana. 

Omasta palvelutuotannosta luopumisen yhteydessä on päätettävä omaisuuden 

säilyttämisestä tai omaisuudesta luopumisesta. Omaisuudesta ja omistamisesta aiheutuu 



 

 

19 

 

 

kustannuksia. Omistajuutta on arvioitava jatkuvasti. Omaisuus jakaantuu kunnan 

omaisuuteen ja kunnan kokonaan tai osaksi omistamiensa tytäryhtiöiden omaisuuteen.  

Näiden lisäksi kunnalla saattaa olla omaisuutta kuntayhtymissä, yhdistyksissä, 

säätiöissä ja osuuskunnissa.  (Suomen Kuntaliitto 1998:18–27) 

Uudistukset ovat vaikuttaneet kunnallisen palvelutuotannon kehittymiseen kahteen 

suuntaan, mikä on merkinnyt toisaalta vallan ja vastuun uusjakoa ja toisaalta uusien 

organisoitumismuotojen ja palvelujen järjestämistapojen käyttöönottamista. Palvelujen 

järjestämisvastuun ja palvelujen tuotannon eriyttämistä voidaan käyttää kunnan oman 

toiminnan organisoinnin lähtökohtana. Toimijat jaetaan kahteen ryhmään; tilaajiin ja 

tuottajiin. Tilaaja-tuottajamallin mukaisesti kunnan keskusjohto toimii tilaajan roolissa 

ja vastaa siitä, mitä palveluja verovaroilla tuotetaan. Keskusjohto vastaa strategisesta 

johtamisesta. Kunnan tulosyksiköt ja kuntaorganisaatioon kuulumattomat yksiköt 

vastaavat siitä, miten palveluja tuotetaan. Tilaaja-tuottajamallissa tilaajan ja tuottajan 

välillä käytetään sopimusohjausta, ja sopimusohjaus edellyttää palvelun tuotteistamista. 

Tuotteistamisesta puhutaan paljon, mutta mitä se oikeasti tarkoittaa. Tuotteistamisen 

idea on lähtöisin liike-elämästä, ja sitä sovelletaan julkisen sektorin palveluihin, mutta 

sen käyttö ei ole kunnissa vielä laajaa. Tuotteistamisella määritellään palvelun tarkoitus, 

sisältö, laajuus, laatu ja yksikköhinta. (Meklin & Martikainen 2003: 14–15, Tuominen 

2005: 4–5) Tuotteistamista voisi hyvin soveltaa asumispalveluiden kehittämiseen. 

Kuntien vanhusten palveluasumisen kysyntä kasvaa nopeasti ja kysyntää pyritään 

tyydyttämään oman palvelutarjonnan ohella yksisyisiltä markkinoilta hankittavilla 

asumispalveluilla. Yksityisiltä markkinoilta hankittava asumispalvelu on koettu 

kunnissa hankalaksi, sillä kilpailuttamiskokemuksia on vähän ja kilpailutuksen 

epäonnistumiset johtavat pitkiin valitusprosesseihin. Asukkaiden näkökulmasta 

kuntarajoilla on vähän merkitystä. Työ ja asuminen eriytyvät eri kuntien alueille. 

Yhteisvastuullisen asumispolitiikan luomiseen ja edistämiseen tarvitaan kuntien välistä 

yhteistyötä.  (Asuntopolitiikkaan kaupungeissa 1999: 30–31) 

Kunnan palvelutuotanto voidaan jakaa omaan tuotantoon ja ulkoistettuun tuotantoon. 

Kunnan oman tuotannon organisaatiomuotoja voivat olla bruttoyksiköt, nettoyksiköt ja 

liikelaitokset. Ulkoistetun tuotannon organisaatiomuotoja voivat olla toimintojen 

yhtiöittäminen, kuntien erilaiset yhteistyösopimukset ja ostaminen yksityiseltä 

yritykseltä. (Suomen Kuntaliitto 2004: 39–40).  



 

 

20 

 

Kuvio 1 kuvaa kunnan palvelutuotannon organisointia; omana tuotantona, 

ulkoisena tuotantona tai palvelujen tuottajana kunnan ulkopuoliset tahot. 

 

Kuvio 1. Oma tuotanto ja ulkoistettu tuotanto 

Brutto- ja nettoyksiköt 

Yhtiöt ja säätiöt 

Kunta 

Oma tuotanto 

Ulkoinen tuotanto 

Yhdistykset 

Tytäryhtiöt 

Muut palvelun tuottajat 

Omistusyhteysyhteisöt 

Kuntayhtymä 

Kunnalle palveluja tuottavat 

Liikelaitokset 

Palvelukeskukset 



 

 

21 

 

 

2.4. Johtamisjärjestelmän kehittäminen 

Konkreettisimmin muutokset näkyvät kunnan tulosyksiköiden talouden ja toiminnan 

ohjauksessa. Aikaisemmin bruttobudjettiyksikköä ohjattiin resurssiohjauksella ja 

rahoitusta osoitettiin menolajeittain resurssien hankkimista varten. Johtaminen perustui 

hierarkiaan. Ylempi viranomainen ohjasi alempaa viranomaista, mikä puolestaan rajoitti 

toimintavapautta. Bruttobudjetoinnin sijaan käyttöön otettu nettobudjetointi on 

muuttanut toimintatapaa joustavammaksi. Muutos on tuonut tulosyksikön johtavalle 

viranhaltijalle laajan päätösvallan. Yksikkö vastaa valtuuston asettamien toiminnallisten 

tavoitteiden saavuttamisesta sekä menojen ja tulojen erotuksesta. Liikelaitoksella on 

muihin yksiköihin nähden vieläkin itsenäisempi asema johtosääntöjen, delegoinnin ja 

talousarvion sitovuussäännösten myötä.  (Meklin & Martikainen 2003: 15–16) 

Liikelaitosmalli on nähty vaihtoehtona yhtiöittämiselle. Liikelaitosmallissa pyritään 

yhdistämään yhtiön toiminnallinen tehokkuus ja kunnan toiminnan vahvuudet. 

Liikelaitosmallin käyttö soveltuu silloin, kun harjoitetaan kokonaan tai pääosin 

maksutuloilla rahoitettavaa liiketoimintaa osittain kilpailluilla markkinoilla, kuten 

energia-, jätehuolto-, satama- ja vesihuoltotoiminnoissa. 

Uudet organisaatiorakenteet ovat tuoneet muutoksia myös johtamismalleihin, joita on 

omaksuttu liike-elämästä. Bruttoyksiköiden ja nettoyksiköiden johtaminen on 

auktoriteetilla johtamista, kun taas liikelaitoksen johtamisessa on piirteitä sekä 

auktoriteetilla että omistajuudella johtamisesta. Omistajuudella johtaminen lisääntyy, 

kun liikelaitoksesta siirrytään kunnalliseen palvelutuotantoyhtiöön. Kunnanvaltuustolla 

ja -hallituksella ei ole suoraa käskyvaltaa yhtiöön, vaan käskytys tapahtuu yhtiöön 

nimetyn edustajan kautta.  Kuntien välinen yhteistyö ja kuntayhtymien johtaminen on 

jaetulla auktoriteetilla johtamista. Ulkopuolisilta ostettujen palvelujen johtaminen on 

pääasiassa sopimuksilla johtamista.  ( Meklin & Martikainen 2003: 14–17) 

Kuntakonserni-käsitettä käytetään sekä juridisena ja kirjanpidollisena yksikkönä että 

johtamisjärjestelmänä. Kuntakonserni-käsitettä kirjanpidollisena käsitteenä on käytetty 

vuodesta 1997 lähtien, jolloin kuntalakiin on lisätty vaatimus konsernitaseen 

laatimisesta. Nyt kuntalakiin esitetään lisättäväksi kuntakonsernikäsite, mikä sisältyy 

hallituksen esitykseen 263/2006 kuntalain muutoksiksi. Kuntalakia ehdotetaan 

muutettavaksi siten, että siinä säädettäisiin kuntakonsernista ja kunnallisista 

liikelaitoksista. Kuntalaissa määriteltäisiin kuntakonserni ja kuntakonsernin ohjausta 

selkeytettäisiin säätämällä kunnan eri toimielinten ja kunnan viranhaltijoiden konsernia 



 

 

22 

 

 

 koskevasta toimivallan jaosta ja tehtävistä.  Laissa määriteltäisiin kunnallinen 

liikelaitos sekä säädettäisiin kunnallisen liikelaitoksen hallinnon, toiminnan ja talouden 

perusteista.  Kirjanpitolaissa (1997/1336) on konsernia koskeva määrittely. Konserni on 

kunnassa sisällöltään laajempi kuin yrityksessä. Kuntakonserniin luetaan kuuluviksi 

kunnan liikelaitokset, osakeyhtiöt ja kuntayhtymät, jos ne täyttävät kirjanpitolain 

määrittelyn kuntakonsernista.  

Kunnat omistavat vuokra-asuntoja suoraan, yhtiöiden kautta tai ovat osaomistajina 

yhtiöissä. Kuntalain 68 §:n 3 momentin mukaan kunnan, jolla on kirjanpitolaissa 

tarkoitetulla tavalla määräämisvalta toisessa kirjanpitovelvollisessa, tulee laatia ja 

sisällyttää tilinpäätökseensä konsernitase liitteineen.  Konsernitaseen laadinnassa 

noudatetaan soveltuvin osin kirjanpitolakia. Kirjanpitolain (/19971336) 1 luvun 5 §:ssä 

säädetään kirjanpitovelvollisen määräysvallasta toisessa kirjanpitovelvollisessa tai 

siihen verrattavassa ulkomaisessa yrityksessä. 

Yhtiöt, joissa kunnalla on yli 50 %:n omistusosuus, kuuluvat kuntakonserniin 

tytäryhtiöinä. Lainsäädännössä kuntakonsernia ei tunneta hallinnollisena käsitteenä, 

mutta sen sijaan kuntakonserni esiintyy kirjanpidollisena käsitteenä. Kuntakonsernilla 

tarkoitetaan niiden yhteisöjen kokonaisuutta, jotka on sisällytettävä kunnan 

konsernitaseeseen. Kuntakonsernilla voidaan tarkoittaa myös kunnan johtamisen 

näkökulmasta kokonaisuutta, jonka kunta omistaa tai jossa se käyttää määräysvaltaa, 

vaikka kuntalaki ei nykyisellään sisällä säännöksiä konsernin johtamisesta. 

(http://www.hosted.kuntaliitto.fi) 

Uudistukset eivät ole kuitenkaan edenneet ongelmitta. Vallan ja vastuun jakaminen on 

aiheuttanut ristiriitaa. Vallan ja vastuun jakaminen tarkoittaa kunnan keskusjohdon ja 

kunnan tulosyksiöiden välistä toimintaa. Kunnan kokonaisedun tavoittelun sijaan on 

tulosyksikön oman edun tavoittelu tullut ensisijaiseksi. Kuitenkin uudistusten 

tavoitteiden saavuttaminen edellyttää, että kuntaa tulee kehittää eri toimialoilla 

toimivien tulosyksiköiden kokonaisuutena, kuntakonsernina.  (Meklin & Martikainen 

2003: 31) 

Palvelutuotannon tehokkuuden edistämisen näkökulmasta konserni on ymmärrettävä 

johtamisjärjestelmänä ja johtamisella pyritään vaikuttamaan siihen, että konserniin 

kuuluvat yksiköt toimivat siten, että konsernin kokonaistulos on suurempi kuin  



 

 

23 

 

 

yksiköiden tulosten summa. Kuntakonsernin lisäarvoa tavoitellaan yhteisen 

konsernistrategian toteuttamisella, yksikköjen yhteistoiminnan edistämisellä ja 

keskitettyjen konsernipalvelujen järjestämisellä. (Meklin & Martikainen 2003: 5) 

Valtuustotasolla kunnan johtaminen edellyttää tulevaisuuteen suuntautuvaa, pidemmän 

aikavälin tarkastelua ja toimintaa ohjaavaa otetta. Vastuun on ulotuttava yli kuntalain 

edellyttämän suunnittelujakson ja yli yksittäisen valtuustokauden.  (Creutz & Sundqvist 

2002: 9-8) 

Kuntakonsernin johtamisen keskeinen väline on kuntastrategia. Kun kuntastrategian 

laadintaan osallistuvat luottamus- ja virkamiehet, henkilöstö ja muut sidosryhmät 

laajalla rintamalla, voidaan strategiasta saada toimiva ja strategian tavoitteisiin on 

helpompi sitoutua. Konsernistrategialla ilmennetään uudenlaista ajattelutapaa. 

Strategian tulee olla innostava ja mahdollisuuksia etsivä. Konsernijohtamisen väline on 

myös koko konsernia koskevien toimintapolitiikkojen määrittely sekä toimintalinjojen 

toteuttaminen sovittujen periaatteiden mukaisesti. 

Meklin ja Martikainen (2003) ovat teoksessa ”Kuntakonserni johtamisjärjestelmänä” 

jakaneet konsernijohtamisjärjestelmän kahteen osaan johtamisjärjestelmän luomiseen ja 

ylläpitoon sekä konsernin johtamiseen. Konsernin johtamisjärjestelmän luomiseen ja 

ylläpitoon sisällytetään konserniorganisaatiosta päättäminen, budjetointi-, mittaus- ja 

seurantajärjestelmien luominen, toimintapolitiikkojen hyväksyminen ja keskitettyjen 

palvelujen järjestäminen. Konsernin johtamiseen sisältyvät edustajien valitseminen ja 

ohjeistaminen, strategioiden laadinta ja vuotuisen talousarvioprosessin hoitaminen. 

(Meklin & Martikainen 2003: 27–28) 

Kuntakonsernin johtamista voidaan tarkastella ulkoisen konsernin johtamisen 

näkökulmasta ja konsernin sisäisen johtamisen näkökulmasta. Johtaminen sisältää sekä 

asioiden että ihmisten johtamista. Julkisissa organisaatioissa johtaminen voidaan jakaa 

poliittiseen johtamiseen ja ammatilliseen johtamiseen. Poliittinen johtaminen on 

luonteeltaan strategista johtamista ja ammatillinen johtaminen on operatiivista 

johtamista. Ensiksi mainitusta vastaavat kunnan luottamushenkilöt ja jälkimmäisestä 

vastaavat kunnanjohtaja ja muut johtavat viranhaltijat. Käytännössä poliittinen ja 

ammatillinen johtaminen eivät toimi näin selvärajaisesti, vaan joillakin poliitikoilla voi 

olla voimakas ote hallinto-organisaation toiminnan ohjaukseen.  (Meklin & Martikainen 

2003: 20–21, Anttiroiko ym. 2003: 60–61) 



 

 

24 

 

 

Kunnan johtamisjärjestelmää voidaan verrata tuotanto-organisaatioon. Tuotanto-

organisaatiolla on toimintoja usealla toimialalla, joita voidaan verrata kuntien 

monialaiseen palvelutuotantoon. Kuntakonsernin johtamisjärjestelmä poikkeaa 

kirjanpidollisesta johtamisjärjestelmästä siten, että kirjanpidossa emokunta on 

konserniin kuuluva yksi yksikkö, mutta johtamisen näkökulmasta emokunta muodostuu 

useista yksiköistä. Konserni voidaan jakaa sisäiseen ja ulkoiseen konserniin.  (Meklin & 

Martikainen 2003: 24–27) 

Kuntakonsernin toimintapolitiikat ovat konsernin eri toimialueisiin liittyviä periaatteita. 

Keskeisiä toimintapolitiikkoja ovat henkilöstö-, rahoitus-, sijoitus-, hankinta- sekä 

omistajapolitiikka. Omistajapolitiikka on tullut keskeiseksi tekijäksi, kun päätetään 

kunnan palvelutuotannon laadusta ja laajuudesta. Omistajapolitiikassa päätetään 

merkittävistä taloudellisista kysymyksistä. Kuntien omaisuusmassan jälleenhankinta-

arvoksi on vuonna 1998 arvioitu yli 400 miljardia markkaa.  (Kivistö 1999: 9)  

Johtamista voidaan kuvata johtajan tehtävien kolmijaolla: sisältö (mitä on saatava 

aikaan), keinot (millä keinoilla mainittu sisältö toteutetaan) ja soveltaminen (mitä 

keinoja kussakin tilanteessa on sovellettava). Johtamisella tarkoitetaan johtajan 

toimenpiteitä, joiden avulla johtaja saa johtamansa organisaation ja sen jäsenet 

toimimaan päämäärien edellyttämään suuntaan. Johtaminen on vuorovaikutusta. 

Johtaminen on myös tavoitteellista toimintaa.  (Peltonen 1991: 8-14) 

 

2.5. Omistajapoliittinen ohjaus 

Kunnan hallinnon ohjaus on oikeudellista ohjausta ja muuta ohjausta. Ohjaus 

suuntautuu aina tulevaisuuteen. Ohjaaja pyrkii vaikuttamaan ohjattavaan siten, että tämä 

toimii halutulla tavalla tai saavuttaa ohjaajan asettamat tavoitteet. Ohjauksella ei ole 

samaa sitovuutta ja velvoittavuutta kuin tapauskohtaisella päätöksellä.Tavoitteiden 

ohella omistajaohjaukseen kuuluvat seuranta sekä valvonta- ja ohjausjärjestelmän 

(corporate governance) toimivuuden valvonta (Verkkolehti 2006). 

Kunnan ylintä ohjausvaltaa käyttää valtuusto. Valtuusto voi käyttää ohjausvaltaansa 

myös muissa kuin kuntalain määrittelemissä tehtävissä. Valtuusto käyttää 

ohjausvaltaansa linjatessaan tulevia tavoitteitaan esimerkiksi strategia- tai ohjelma- 



 

 

25 

 

Konserniohjaus  
- miten ohjataan   

Omistajaohjaus  
- miten kunnan 

päätösvaltaa käytetään 
tytäryhteisöissä 

Valvontaohjeiden anto  
- kunnan toimielimille ja 

viranhaltijoille 
- konserniohjeet 

O M I S T A J A P O L I T I I K K A 

Omistajastrategia 
- mitä omistetaan 
- mitä tarvitaan  

 Asuntostrategia 
- strategisten tavoitteiden 

määrittely  
- prosessien määrittely 

Vaikutusten ja 

kustannustehokkuuden 

mittaaminen ja arviointi 

 

asiakirjoissa. Epävirallisilla seminaari- ja koulutustilaisuuksilla saattaa olla ohjaava 

vaikutus valmisteluun ja täytäntöönpanoon. Epäviralliset neuvottelut ja tilaisuudet eivät 

luo oikeudellista sitovuutta tai oikeudellista velvollisuutta. (Heuru ym. 2001: 183–184) 

Kunnanvaltuuston ohella kunnanhallitus ohjaa kuntalain mukaista toimintaa. Kuntalaki 

säätelee kunnan toimielinten välistä toimivallan jakoa niiden ohjatessa kuntakonserniin 

kuuluvia yksityisoikeudellisia yhteisöjä. Konserniohjeella voidaan määritellä kunkin 

toimielimen ja viranhaltijan vastuut ja tehtävät konserniohjauksessa. Sisäinen 

toimivallan jako määritellään johtosäännöillä. Kuntalain mukaiset menettelytavat eivät 

ulotu osakeyhtiöön ja muihin yhteisöihin, vaan kunnan ohjaus ja valvonta kyseisissä 

yhtiöissä perustuu kunnan määräämisvaltaan. Se voi puolestaan perustua omistajuuteen 

tai oikeuteen nimittää ja erottaa hallitus tai toimielin tai sopimukseen.  

(http://www.hosted.kuntaliitto.fi) Tytäryhtiöiden sitouttaminen konserniin voi tapahtua 

esimerkiksi yhtiöjärjestyksellä, konserniohjeilla, yhtiökokousten päätöksillä, hallituksen 

valinnalla, tytäryhteisössä kuntaa edustaville annetuilla ohjeilla tai erillisillä yhtiön ja 

kunnan välisillä sopimuksilla.  (Niskakangas & Pönkä 2006: 9–10)  

Kuvio 2 kuvaa, miten kuntakonsernin omistajastrategia ja konserniohjaus muotoutuvat. 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kuvio 2. Omistajastrategia ja konserniohjaus kuntakonsernissa 



 

 

26 

 

 

Lopputulosta on arvioitava jatkuvasti ja tarvittaessa ryhdyttävä korjaaviin 

toimenpiteisiin. Kunnanhallitus ohjeistaa tarvittaessa yhtiökokousedustajaa, vaikkakaan 

kuntalaissa ei säädetä edustajalle annettujen ohjeiden ehdottomasta sitovuudesta. 

Omistajan antamista toimintaohjeista huolimatta osakeyhtiön hallitus ja toimitusjohtaja 

toimivat yhtiön toimielimenä osakeyhtiölain määrittelemin vastuin.  (Paloposki 2005: 

39)  

Kuntalaki ei säätele kunnan omistaman yhtiön kokoonpanoa. Omistajaohjauksella 

voidaan vaikuttaa siihen, että tällaisten yhtiöiden jäseneksi valittaisiin kyseisen 

toimialan osaajia, joilla on kiinnostusta ja asiantuntemusta alalta. Yhtiön hallituksen 

keskeinen tehtävä on varmistaa, että yhtiöllä on ammattitaitoinen toimitusjohtaja, joka 

ottaa huomioon omistajan intressit.  (Paloposki. 2005: 40; Verkkolehti 2006) 

Yhtiön hallituspaikkojen jako perustuu todellisuudessa enemmän poliittisiin perusteisiin 

kuin alan asiantuntemukseen ja kiinnostukseen. Kunnalla kuitenkin on suurempi tarve 

valita hallitukseen päteviä ja liiketaloudellista tuntemusta omaavia jäseniä silloin, kun 

tytäryhtiöön on sijoitettu suuria pääomia. Kunnanjohtaja ei voi jääviyssyistä osallistua 

tytäryhtiöiden hallitustyöskentelyyn, mikäli hän vastaa yhtiöiden omistajanohjauksesta 

sekä valmistelee ja esittelee hallituksen ja valtuuston näitä asioita koskevat päätökset. 

(Suomen Kuntaliitto 2004: 30) Toisaalta kunnanjohtajan osallistumista puoltaisi se, että 

hänellä on kokonaisnäkemys ohjauksesta, mutta ongelmana on edellä mainittu jääviys. 

On noudatettava hyvää hallintotapaa, hallinnon läpinäkyvyyttä, avoimuutta.  (Tokkola 

& Kotonen 2005: 191) 

Omistajanohjausta voidaan tehostaa toimijoiden välisen tiedonkulun parantamisella. 

Omistajanohjauksesta vastuussa olevien henkilöiden on saatava riittävästi ja ajantasaista 

tietoa tytäryhtiöiden toiminnasta, säännöllistä raportointia toteutuneesta ja 

tulevaisuuden näkymistä. Selkeän raportointijärjestelmän määrittely on yksi keskeinen 

osa kunnan omistajapolitiikan linjausta. Parhaimmillaan tytäryhtiön hallitus on sekä 

omistajan ohjauksen ja valvonnan väline että yhtiön oman operatiivisen toiminnan 

ohjauksen ja valvonnan väline.  (Suomen Kuntaliitto 2004: 30, 2005: 191) 

Kunnan johdolla on vastuu sisäisen valvonnan rakenteen asianmukaisuudesta, 

tehokkuudesta ja toimivuudesta. Johdon päätöksentekoa tukee controller-toiminta. Se 

myös ohjaa ja neuvoo koko organisaatiota taloudenpidon ja toiminnan kehittämiseen 

liittyvissä asioissa. Johdon rooli on tärkeä, ei vain valvojan roolissa, vaan tarvittaessa  



 

 

27 

 

 

toiminnan tukijan roolissa. Avoin keskustelu edesauttaa omistajien ja yhtiön edustajien 

yhteisten näkemysten saavuttamista toiminnan tavoitteista ja kehittämisestä. (Suomen 

Kuntaliitto 2004: 29- 31) 

Kunnilla on vuokra-asuntojen omistajana vastuu tytäryhtiöiden taloudellisista 

vaikeuksista. Omistajan avustus saattaa joskus olla riittävä toimenpide yhtiön talouden 

kohentamisessa, mutta jatkuvan väestökadon alueilla valtion erilaiset tukitoimenpiteet 

ovat perusteltuja. Valtion tukitoimenpiteistä on tällä hetkellä tärkein aravarajoituksista 

vapauttaminen. Kun kunnan asuntokanta osoittautuu liian suureksi väestöpohjaan 

nähden, on vuokra-asuntokannan supistaminen ainoa kestävä toimenpide. (Rossilahti 

2005) Yhtenä ratkaisuna vuokrataloyhtiöiden taloudellisiin ongelmiin on erillisten 

yhtiöiden fuusiointi suuremmaksi yhtiöksi. Noin 240 kuntaa on fuusioinut omistamansa 

vuokratalot pääosin yhdeksi yhtiöksi. Fuusioinnilla saavutetaan niin sanottuja 

mittakaavaetuja esimerkiksi hankinnoissa, talojen isännöinti ja huoltotehtävät 

järjestyvät tehokkaammin, laadukkaammin ja ammattimaisemmin. Fuusioyhtiö pystyy 

joustavammin järjestelemään tulevien korjausten rahoitusta ja laskut pystytään 

hoitamaan ajallaan eikä tarvita maksuvalmiuden turvaamiseksi tilapäisrahoitusta. 

Lisäksi hallinto kevenee, asukasvalinnat voidaan keskittää, vuokrien tasaaminen 

mahdollistuu saman omistajan taloissa. (Suomen Kuntaliitto 2003: 6–8) 

Arava-asuntoihin kohdistuu rajoituksia, jotka saattavat enimmillään olla voimassa 45 

vuotta. Rajoitukset lasketaan alkavaksi aravalainan myöntämisestä. Lainojen 

ennenaikainen takaisinmaksu ei vapauta aravarajoituksista, vaan vapautusta on anottava 

erikseen Valtion asuntorahastolta. Valtion asuntorahasto voi myöntää vapautuksen, 

mikäli hakijan perustelut ja olosuhteet huomioiden ovat sellaiset, että vapautus voidaan 

myöntää. Rajoituksista vapauttamisen perusteita on lievennetty etenkin 

jatkorajoituksilla olevien kohteiden osalta, mikäli sillä edistetään asuntomarkkinoiden 

toimivuutta ja estetään asuntojen tyhjäkäyntiä. (http: //www.ara.fi/default.asp? 

node=1249&lan=fi) 

 

 

 



 

 

28 

 

 

2.6. Asunto-omistamiseen liittyviä riskejä 

Kuntien omistuksessa on suuri määrä valtion lainoittamia arava- ja korkotukivuokra-

asuntoja, joita on tuotettu tai hankittu eri aikoina. Vuokra-asuntojen tuottaminen on 

jäänyt usein kuntien vastuulle, kun muita halukkaita ja luotettavia omistajatahoja ei ole 

ollut tarjolla. Kunnat ovat sijoittaneet arava- ja korkotukivuokra-asuntoihin varoja 

omana pääomana, olleet lainanantajia ja taanneet yhtiöiden lainoja.  Aravalainamäärä 

asuntokohteessa on vaihdellut kulloistenkin lainaehtojen mukaan. Nykyisten valtion 

lainoittamien vuokra-asuntokohteiden rakentamis- tai hankintakustannuksista 

aravalainalla on voitu kattaa 80–95 % rahoitustarpeesta ja omarahoitusosuutta on 

tarvittu enimmillään 20 %. (Juntto 1993: 40, Suomen Kuntaliitto 2000: 15–19) 

Valtion lainoittamia arava- ja korkotukiasuntoja on pidetty kunnan kannalta 

riskittöminä. Mikä puolestaan on johtanut siihen, että niiden suunnitelmalliseen ja 

pitkäjänteiseen korjaustoimintaan on usein suhtauduttu välinpitämättömästi ja ne eivät 

ole ikään kuin kenenkään vastuulla. Vuokra määräytyy ns. omakustannusperiaatteella 

eli vuokraa peritään vain se määrä mikä on tarpeen hoito- ja pääomamenojen 

kattamiseen. Valtion tuella rakennettujen ja hankittujen vuokra-asuntojen tuotot 

suunnataan asukkaille. Omistaja saa periä korkeintaan 8 %:n tuoton sijoittamalleen 

pääomalle.  Kun pääomakulut sisällytetään vuokriin, jää omistajalle ajan mittaan 

velaton yhtiö. Käytännössä vuokratalojen taloudenpito ei ole toteutunut edellä esitetyn 

mukaisesti, vaan asuntokysynnän vaihtelut, maksamattomat vuokrat ja muut 

ennakoimattomat häiriöt taloudessa ovat aiheuttaneet omistajalle ongelmia. 

Taloudelliset ongelmat ovat puolestaan aiheuttaneet sen, että asuntokannan 

suunnitelmalliseen ja pitkäjänteiseen kehittämiseen sekä peruskorjaamiseen ei ole voitu 

panostaa ajoissa tai taloudenpito on ollut muutoin lyhytjänteistä ja suunnittelematonta. 

Viime kädessä omistaja kantaa vastuun yhtiön tulevaisuudesta.   

Kunnan arava-asuntokantaan liittyviä riskejä kartoitettaessa on huomattava, että yleensä 

valtion lainoittamalla asuntokannalla on raskas velkataakka. Yleensä aravalainan 

vakuudeksi on riittänyt kiinnitysvakuus. Viime vuosina kunnan vuokrataloyhtiöt ovat 

konvertoineet aravalainojaan eli maksaneet osan tai kaikki aravalainat takaisin valtiolle 

ja ovat ottaneet tilalle korkotasoltaan edullisempaa pankkilainaa. Pankkilainan 

vakuudeksi on vaadittu kunnan omavelkaista takausta tai täytetakausta, koska 

aravakiinteistön vakuusarvo on yleensä heikko. Konvertoinnin johdosta aravalainojen 

luottoriski on siirtynyt valtiolta uudelle rahoittajalle, joka puolestaan on siirtänyt riskin  



 

 

29 

 

 

takaajalle, kunnalle. Aravakohteen myyntiin liittyy myös ongelmia, johtuen 

aravalainsäädännön myyntiä ja käyttöä koskevista rajoituksista, mutta myös 

varteenotettavien ostajaehdokkaiden puutteesta. Aravavuokratalokohteiden myynti on 

vaikeaa ainakin väestöään menettävissä kunnissa ja aravarajoitusten alaisina kohteita 

voidaan myydä vain aravalaissa määritellyille ostajatahoille.(Ympäristöministeriö 2004: 

42–43) 

Laajamittaisemmat taloudelliset ongelmat ilmenivät 1990-luvun puolivälissä. Tällöin 

tyhjien aravavuoka-asuntojen määrä koko maassa oli selvitysten mukaan yli 

kolmetuhatta ja useilla yhtiöillä oli vaikeuksia selviytyä lainojen korko- ja 

lyhennysmaksuista.  Ongelmayhtiöt hakeutuivatkin vapaaehtoiseen velkasaneeraukseen 

tai hakivat taloudellisissa vaikeuksissa oleville vuokrataloille myönnettävää valtion 

avustusta. Avustuksen saaminen edellyttää, että omistaja panostaa talouden 

tervehdyttämiseen ja luopuu omistajalle kuuluvan koron perimisestä. Valtion 

tukitoimenpiteet ovat vuosien kuluessa laajentuneet ja uusia tukimuotoja on otettu 

käyttöön. Lainansaajan taloudellisia vaikeuksia voidaan helpottaa ennaltaehkäisevillä 

tukimuodoilla tai talouden tervehdyttämistoimenpiteillä. Tukitoimia ovat lainaehtojen 

helpotukset, vuokratalojen purkamiseen liittyvä avustaminen, 

viivästyskorkohelpotukset, lainan anteeksianto tietyiltä osin sekä edelleen 

vapaaehtoinen velkasaneeraus ja tervehdyttämisavustus. Valtion tukitoimenpiteet 

täydentävät muita talouden tasapainottamistoimia. (http://www.valtiokonttori.fi) 



 

 

30 

 

 

3. OMISTAJAPOLITIIKKA JA KUNNAN STRATEGIAT 

 

3.1. Teoreettiset lähtökohdat 

Julkisen sektorin joutuminen taloudellisiin vaikeuksiin monissa maissa on tuonut 

päätöksentekokeskusteluun uudenlaista ajattelua. Yksi näistä 

päätöksentekosuuntauksista on public choice –teoria, josta suomalainen käännös on 

julkinen valinta.  Julkinen valinta määritellään opiksi, jonka tehtävänä on tutkia 

markkinatoiminnan ulkopuolista, voittoa tavoittelematonta päätöksentekoa. 

Tutkimuskohteina ovat äänestyskäyttäytyminen, julkisten menojen kasvu, 

byrokraattinen käyttäytyminen ja puoluepolitiikka. Julkisen valinnan teoriassa 

äänestäjien, poliitikkojen ja hallinnon oletetaan toimivan itsekkäästi eli valitsevan 

itselleen sopivimman vaihtoehdon sekä pyrkivän hyödyn maksimointiin. 

Metodologisesti public choice -teoria käyttää lähtökohtanaan mikrotaloustiedettä sekä 

kuluttujan ja tuottajan  valintoja koskevia teorioita. (Saari toim. 2003: 112–113)  

Suomessa yrityssektorin lama 1980–90 lukujen taitteessa johti julkisen sektorin 

taloudellisiin vaikeuksiin. Tämä loi tarpeen uudistaa toimintaa ja johtamista julkisella 

sektorilla. Keskeistä on ollut tehokkuuden ja taloudellisuuden lisääminen supistamalla 

julkista palvelutuotantoa ja etsimällä oman tuotannon rinnalle vaihtoehtoisia 

tuotantotapoja. Yhtenä esimerkkinä toiminnan kehittämisestä on kuntien 

omistajapolitiikka ja pääoman käytön tehostaminen.  Kuntien omaisuuden on arvioitu 

olleen 1990-luvun lopulla 400–500 miljardia markkaa, josta merkittävä osa on tytär- ja 

osakkuusyhtiöissä. (Suomen Kuntaliitto 1998: 4–5) Näissä yhtiöissä on merkittävä 

määrä myös valtion lainoittamia aravavuokra-asuntoja, joiden rakentamista, käyttöä, 

luovutusta ja vuokratasoa on säädelty tarkasti. Nyttemmin valtion ohjausta ja valvontaa 

on lievennetty ja kunnilla on enemmän harkintavaltaa aravavuokra-asuntojen 

valvonnassa.  Viime kädessä kunta voi luopua omasta asuntokannasta kokonaan ja ostaa 

tarvittavat palvelut yksityisiltä palveluntarjoajilta. Julkisen valinnan teoriaa soveltaen 

kunnilla on ollut tarve hankkia arava-asuntoja täyttääkseen sosiaaliset 

asuttamisvelvoitteet. Taloudellisuus- ja tehokkuusvaateet ovat asettaneet kunnatkin 

kilpailutilanteeseen asuntomarkkinoilla. Kunnissa asuntopolitiikkaa tärkeämpi tavoite 

on väestöpolitiikan edistäminen ja pyrkimys valikoivampaan asuttamiseen. Tällä  



 

 

31 

 

 

vaikutetaan asukasrakenteeseen siten, että kuntaan saadaan ”hyviä veronmaksajia” ja 

sosiaalista asuttamista vähennetään. (Viirkorpi 1999: 30–31 

Julkishallinnon rakenteellisten uudistusten ohella myös johtamisjärjestelmää on 

kehitettävä. Johtamisjärjestelmän kehittämiseen on ollut voimakas vaikutus New Public 

Managementilla (NPM). New Public Management - uusi julkisjohtaminen on 

johtamisfilosofia, jota on käytetty 1980-luvulta saakka julkisen sektorin 

hallinnonuudistuksissa. Käsitteenä New Public Management on laaja ja monimutkainen. 

New Public Management on saanut alkunsa Iso-Britanniasta, Australiasta ja Uudesta 

Seelannista ja levinnyt sieltä vähitellen muun muassa Pohjoismaihin. (Barzelay 1993: 

xi) Suomeen ajattelumalli jalkautui 1990-luvulla, jolloin sekä valtion että kuntien 

hallinnon uudistukset käynnistyivät. Uudistusten taustalla olivat paitsi lainsäädännön 

muutoksista johtuvat uudistukset, myös kansalaisten tyytymättömyys julkisen sektorin 

toimintaan ja verotuksen kiristymiseen. Vaikutteita NPM on saanut uusliberalistisista 

talousteorioista ja yksityissektorille kehitellyistä johtamismalleista. Uuden 

julkisjohtamisen kautta on haluttu parantaa organisaation toiminnan tuloksellisuutta, 

innovatiivisuutta ja vaikuttavuutta. Tämä puolestaan on ohjannut hallintoa ja julkisia 

palveluita yksityissektorin suuntaan ja lisännyt kansalaisten valinnanmahdollisuuksia. 

Uusi julkisjohtaminen on vaikuttanut positiivisesti moniin kuntajohtamisen piirteisiin, 

kuten taloudelliseen vastuuseen ja suhtautumiseen asiakkaisiin. (Anttiroiko ym. 2003: 

63) 

Uusi julkisjohtaminen on tuonut uusia näkökulmia julkishallintoon: yksityistäminen, 

kilpailuttaminen, palvelusetelit, ostopalvelut. Julkiselta hallinnolta vaaditaan 

reagointiherkkyyttä, laaja-alaista osallistumista, palvelujen hajauttamista, sosiaalista 

tasa-arvoa, strategista johtamista ja tehokkuutta. Uusi julkisjohtaminen niveltyy 

managerialismin oppeihin. Johtajuus ammattimaistuu. Viranhaltijalta vaaditaan 

sitoutumista ja jopa uudenlaista otetta tehtäviensä hoitamiseen, johtamista 

yksityissektorin tyyliin, entistä vahvempaa asemaa toimintavapauksineen ja 

tulosvastuineen. Kuntien palvelurakenteeseen kohdistuvat paineet pakottavat kunnat 

miettimään yhteisesti, mitä tehtäviä tehdään seutukuntakohtaisesti, mitä kunnan omana 

työnä, missä tehtävissä on tarkoituksenmukaista verkostoitua kolmannen sektorin tai 

yksityisen sektorin kanssa. Julkinen ja yksityinen sektori toimivat enenevässä määrin 

yhteistyössä ja yhteistyö perustuu kumppanuuteen.  (Karimäki 2006: 140–141) 



 

 

32 

 

 

Yksityissektorin liikkeenjohdon opit eivät ole sellaisenaan sovellettavissa 

kunnallishallintoon johtuen kunnan moninaisista rooleista. Kunnallisen toiminnan arvon 

määrittämiseen eivät riitä yksinomaan taloudellisuus ja tehokkuus, vaan kuntien 

johtamisessa painottuu yhteiskunnallinen vastuu. (Anttiroiko ym. 2003: 63) Uudenlaista 

ajattelu- ja toimintatapaa edesauttaa kuntalakiin kirjattu näkemys kunnan roolin 

muuttumisesta palvelujen tuottajasta palvelujen järjestäjäksi. Uusien johtamis- ja 

organisaatiomallien ohella julkisen hallinnon on noudatettava hyvän hallinnon 

periaatteita. 

Corporate governancelle ei ole suomenkielistä vastinetta, mutta siitä käytetään toisinaan 

käsitettä ”hyvä hallintotapa”, ”hyvä hallinto- ja johtamisjärjestelmä”. Hyvän 

hallinnonperiaatteista keskeisimmät on kirjattu lainsäädäntöön, erityisesti hallintolakiin 

(434/2003). Lain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä kansalaisten 

oikeusturvaa hallintoasioissa ja edistää hallinnon palvelujen laatua sekä tuloksellisuutta. 

Corporate governance – ajattelun levinneisyys on globaali, mutta se on erityisesti saanut 

jalansijaa OECD-maissa. Governance- ajattelu näkyy kuluttajien roolin korostumisena, 

hallinnon uudelleen organisoitumisena, hyvien hallintotapojen määrittelemisenä, 

vahvana johtajuutena ja markkinaohjauksena. (Rannisto 2005: 13) Taloudellisen 

yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) julkaisemien Corporate Governance -

periaatteiden mukaan Corporate Governance -puitteiden tulee varmistaa yhtiön 

strateginen ohjaus, hallituksen tehokas johdon valvonta ja hallituksen vastuu yhtiötä ja 

sen osakkeenomistajia kohtaan. Strategisen johtamisen ja operatiivisen johtamisen 

välisen vastuunjaon tulee olla selvä. 

(http://www.rahoitustarkastus.fi/Fin/Saantely/Maarayskokoelma/) 

Corporate Govarnance –periaatteita toteutetaan yrityksissä omien toimintaohjeiden 

mukaan. Esimerkiksi Suomessa valtion cg-politiikan keskeinen väline on kauppa- ja 

teollisuusministeriön asiasta antama suositus. Suositus korostaa hallituksen 

riippumattomuutta ja velvollisuutta pyrkiä omistaja-arvon kasvattamiseen. Lisäksi 

suositus edellyttää yhtiöiltä yhtiön johdon palkka- ja palkkioetuuksien julkistamista 

sekä osakkeenomistajien osallistumisoikeuden edistämistä. Valtioneuvoston controllerin 

Tuomas Pöystin mukaan julkishallinnossa hyvällä hallintotavalla tarkoitetaan 

toimintatapojen ja –rakenteiden laatua, tehokkuutta, läpinäkyvyyttä ja tilivelvollisuutta. 

Hyvä hallintotapa edellyttää organisaatiorakenteiden ja johdon eri tasojen roolien  



 

 

33 

 

selkeyttä sekä roolien mukaista toimintaa. Hyvän hallintotavan mukainen asenne ja 

toimintatapa tulisi yhdistää itse toimintaan ja sen ohjaukseen ja johtamiseen. 

Muutamissa kunnissa konserniohjetta on täydennetty hyvää hallintotapaa koskevilla 

ohjeilla. Hyvää hallintotapaa koskevien ohjeiden tarkoituksena on varmistaa konserniin 

kuuluvien tytäryhteisöjen yhtenäiset johtamis- ja hallintokäytännöt. Ohjeet sitovat 

yleisohjeena kuntaa yhtiökokouksissa edustavia ja muita kunnan puolesta 

omistajaohjausta käyttäviä. 

(http://www.ktm.fi/index.phtml?s=199,http://verkkolehti.haus.fi/arkisto/kuukauden-

verkkovieras)   

Julkishallinnon uudistukset ovat merkinneet myös sitä, että poliittisilta päättäjiltä 

edellytetään pitkäjänteistä päätöksentekoa, joka suuntautuu tulevaisuuteen. 

Tulevaisuutta ohjataan erilaisilla strategioilla.  Liikkeenjohtoajatteluun strategian idea ja 

käsite omaksuttiin 1960–luvulla. Strategia-käsite on myöhemmin saavuttanut 

hallitsevan aseman myös julkishallinnossa. Strategiointia tekevät muun muassa johtajat, 

opettajat, oppilaat, omistajat, analyytikot ja liikkeenjohdon tutkijat. Strategioita 

laaditaan yksityis- ja julkisyhteisöissä. Strategia-ajattelun rooli on vakiintunut. Asiaa 

lähestytään useasta näkökulmasta, ja oppirakennelmien kirjo on laaja. Strategia-käsitettä 

on tutkittu 1980- ja 1990-luvuilla varsin paljon ja eri strategiakirjoittajien ilmauksia 

erottelemalla on löydetty jopa kymmeniä koulukuntia. Tämä puolestaan ilmentää sitä, 

että strategia on laaja ja vaikea käsite. Samankaltaisiin kysymyksiin saattaa olla monia 

hyviä vastauksia.  (Näsi & Aunola 2002: 10–15)  

Strategian käsite ja strateginen johtaminen on yhtä vanha ilmiö kuin ihmisten 

yhteenliittymisen idea. Strategia liittyy sodankäyntiin, armeijan johtamiseen, joukkoihin 

ja niiden johtamiseen. Strategia on peräisin kreikankielen ”strategos” -sanasta. Näsi & 

Aunola (2002) esittävät strategian käsitteellistämistä kuudella eri tavalla ja viittaavat 

tutkimuksissaan Mintzbergiin ja Haxiin.  Strategia voi olla mikä tahansa seuraavista tai 

se voi olla kaikkia seuraavista:  

Näsin ja Aunolan mukaan strategia on yrityksen (Näsi & Aunola 2002: 10–13): 

• toiminta-ajatuksen varmistaja pitkällä tähtäyksellä tai 

• toiminta-alueen määritys, operatiivinen vastaus SWOT-analyysiin (strengths, 
weakness, opportunities, threats) tai 

 



 

 

34 

 

 

• jäsentelysysteemi yrityksen eri tasojen johtamista varten tai 

• yrityksen integroiva päätöksentekomalli tai 

• yrityksen toiminnan vuorovaikutusmalli, omistajien ja muiden sidosryhmien 
kanssa. 

Näsi on yksinkertaistanut Mintzbergin käsitteistöä ja typistänyt strategian neljään 

johtoajatukseen, jolloin strategia on suunnitelma, reviiri, maailmankuva tai 

toimintamalli päätösten virrassa. 

Strategiaa ja strategista johtamista laajempi käsite on strateginen ajattelu. Strateginen 

ajattelu voi olla yhden ihmisen päässä tapahtuvaa ajattelemista ja se koskee strategisia 

ilmiöitä; minä, yritykseni tilanne nyt ja tässä.  Se voi olla ajattelua kollektiivisesti ja 

siihen sisältyvät kaikki individuaali/kollektiivi, yleinen/erityinen -yhdistelmät ja paljon 

muutakin. Strategia-ajattelu on oppiala, joka paneutuu strategiamaailman selvittämiseen 

ja kehittämiseen.  

Strateginen johtaminen voidaan puolestaan ymmärtää suppeasti tai laajasti. Strateginen 

johtaminen suppeassa merkityksessä tarkoittaa strategian laadinta- ja 

budjetointiprosessia. Laajassa merkityksessä strategiaprosessi käsittää edellisten lisäksi 

suunnittelun, organisoinnin, viestinnän, motivoinnin ja raportoinnin.  Strategiselle 

johtamiselle on tärkeää yrityskokonaisuuden toiminnan mahdollisimman hyvä hallinta, 

ohjeistus, aikataulut, kurinalaisuus ja dokumentointi. Näsi kuvaa strategian 

laadintaprosessia seuraavien toimintojen avulla: visiointi, päämäärät, toimintaohjelmat, 

yrityksen ulkoiset ja sisäiset analyysit. (Näsi & Aunola 2002: 152)  

Creutz ja Sundqvist (2002:121) ovat antaneet strategia-sanalle useita määritelmiä: 

• Strategia on useamman vuoden päähän ulottuva suunnitelma 

toimista, joita tehdään kaukana olevan vision saavuttamiseksi.  

• Strategia on suunnitelma, joka yhdistää organisaation 

päätoiminnot yhtenäiseksi kokonaisuudeksi.  

• Strategia on pitkän tähtäimen päämäärien ja tavoitteiden 

määrittely ja toimeenpanojen valinta.  

 



 

 

35 

 

 

• Strategia on voimavarojen jako tavoitteiden saavuttamiseksi ja 

johdon toimintasuunnitelma. 

Strategia-käsitteen sijasta on aikaisemmin käytetty sanaa politiikka, esimerkiksi 

yrityspolitiikka. Politiikka on ollut vastaus tilanteeseen, joka on toistunut samanlaisena, 

johdon päätökset on tehty etukäteen ja alempi taso on toteuttanut ne.  Strategia 

edellyttää johdon päätöksiä ja arviointeja ja strategiasta päätetään osittain 

tietämättömyyden tilanteessa, jossa vaihtoehtoja ei pystytä täysin tutkimaan etukäteen.  

(Ansoff 1965: 103–121) Strategian määrittely on perinteisesti ylemmän johdon tehtävä 

ja se yhdistetään teollisen ajan strategiseen ajatteluun, jolloin strategiat ovat syntyneet 

määrämuotoisen suunnitteluprosessin tuloksena. Strategia syntyy usein itsestään ja 

idean tuottaja voi olla toisinajattelija, asiakasrajapinnassa työskentelevä henkilö tai 

henkilö, jolla on oivallusta uudesta teknologiasta. Strategia-idean voi siis ilmaista jokin 

muu henkilö kuin johtaja tai johtotehtäviä suorittavat henkilöt. Strategian luominen 

tulisi olla organisaation jokaisen henkilön vastuulla. (Hannus, Lindroos, Seppänen 

1999: 29–30)  

Ansoff (1978) kuvaa poliittisen vaikuttamisen ja strategisen johtamisen eroa. Ansoffin 

mukaan poliittisessa vaikuttamisessa poliittisia taitoja on käytettävä ensisijaisesti 

valitsijakunnan hyödyksi. Strategisessa johtamisessa poliittisten taitojen lisäksi 

vaaditaan selvää näkemystä organisaation yleisestä tarkoituksesta ja sen saavuttamiseksi 

käytettävissä olevista keinoista. Tällaista näkemystä kutsutaan ”visioksi”. Suurissa 

organisaatioissa visio voidaan saavuttaa, jos vision toteuttamisessa organisaation kaikki 

jäsenet ovat mukana ja toimivat samansuuntaisesti. Pienissä yrityksissä visio on 

omistaja-yrittäjän yksityisajattelua. Strategiseen johtamiseen kuuluu vaikutusvallan 

käytön lisäksi konkreettisen sisällön antaminen näkemykselle. Strategisen ohjauksen 

yleisenä tehtävänä on huolehtia organisaation käyttäytymisen rationalisuudesta.  

Ansoffin mukaan yrityksessä ohjausta ja valvontaa kutsutaan johtamiseksi, kun taas 

voittoa tavoittelemattomissa organisaatioissa ohjausta ja valvontaa kutsutaan 

hallinnoksi. (Ansoff 1978: 153–157) 

Professorit Kaplan ja Norton (1992) ovat kehittäneet Balanced Scorecardin eli 

tasapainotetun mittariston johtamisen apuvälineeksi. Balanced Scorecard on esitelty 

ensimmäisen kerran v.1992.  Se on menetelmä, joka helpottaa keskustelua yrityksen 

toiminnan suuntaviivoista ja osoittaa mitä organisaatiossa on tarkoitus tehdä.  



 

 

36 

 

 

Mittaristoa käytetään sekä kaupallisissa yhteisöissä että julkisyhteisöissä. Mittariston 

avulla yrityksen visio ja strategia tehdään yrityksen työntekijöille ymmärrettäväksi. 

Vision ja strategian toteuttamiseen tarvitaan operatiivisia suunnitelmia sekä niiden 

toteuttamista ja seurantaa. Mittaristo auttaa saavuttamaan tasapainon eri näkökohtien 

välille ja valittu tasapainokohta osoittaa toiminnan strategisia valintoja. Mittaristo on 

perinteisten talouden ohjausvälineiden täydentäjä. Balanced Scorecard- mittaristossa 

yritystä tarkastellaan taloudellisuuden, asiakkaan, prosessien, innovatiivisuuden ja 

oppimisen näkökulmasta. Mittariston laadintaprosessiin varataan riittävästi aikaa ja 

yhteisille näkemyksille haetaan hyväksyntää henkilöstöltä. Mitä enemmän johtavat 

henkilöt osallistuvat laadintaprosessiin, sitä sitoutuneempia he ovat tavoitteisiin. 

Mittaristoa tulee seurata jatkuvasti ja se on jokapäiväisen johtamistyön väline. (Olve-

Roy-Wetter 1998:13–71)  

 

3.2. Kunta ja strategiat 

Strategiaa voidaan soveltaa kaikkeen organisoituun toimintaan niin liike-elämässä kuin 

julkishallinnossa. Julkishallinnon strategia on kuitenkin sisällöltään erilainen kuin 

yrityksen. Yrityksen on tuotettava toiminnallaan ylijäämää asiakaslisäarvon tuottamisen 

lisäksi. Julkisorganisaatioille riittää, että ne toimivat tehokkaasti ja tuottavat 

perustehtävänsä mukaista lisäarvoa. Strategiassa on kyse yrityksen ja sen ympäristön 

yhteensovittamisesta. Kunnallishallinnossa strategialla tarkoitetaan pitkän tähtäimen 

toimintasuunnitelmaa, jonka avulla määritellään kunnan tulevaisuuden visio.   

Hyvä strategia on yleensä yksinkertainen. Strategia on valintojen tekemistä, alati 

muuttuvassa toimintaympäristössä, jossa toiset asiat korostuvat ja toiset jäävät 

vähemmälle huomiolle. Strategia toimii toimintamallina, jonka mukaan 

toimintaympäristössä tapahtuvia muutoksia arvioidaan ja niihin reagoidaan. Hyvän 

strategian aikaansaaminen edellyttää organisaation tämän hetkisen tilan selvittämistä ja 

näkemystä siitä, mihin olosuhteisiin uutta strategiaa ollaan määrittämässä. Strategian 

määrittelyvaiheen tuloksena tulisi saada aikaan strategia-asiakirja, jossa määritellään 

toiminta-ajatus, arvot, visio sekä tavoitteet vision saavuttamiseksi. (Lindroos & 

Lohivesi 2004: 43–45) Toiminta-ajatuksessa ilmaistaan, miksi organisaatio on 

olemassa. Se antaa merkityksen organisaation toiminnalle. Kunnan tehtävät on 

johdettavissa lainsäädännöstä.  



 

 

37 

 

 

Visio sisältää näkemyksen kunnan tulevaisuuden tahtotilasta. Strategian toteuttaminen 

ei onnistu ilman visiota. Visio on parhaimmillaan selkeä ja täsmällinen kuva 

tulevaisuudesta. Vision avulla johto rakentaa sillan nykyisyydestä tulevaisuuteen. 

Strategia koostuu niistä keinoista, joilla vision mukaiset tavoitteet voidaan saavuttaa. 

Julkisella sektorilla tavoitteet voivat olla määrällisiä sekä laadullisia. Strategia 

toteutetaan vuotuisten toimintasuunnitelmien avulla ja se toteutuu jokapäiväisen 

käytännön toiminnan kautta. Kysymys on ihmisten ja asioiden johtamisesta. 

Strategioilla ohjataan pitkäjänteistä kehittämistyötä. Se luo toiminnalle 

johdonmukaisuutta. (Lindroos 6 Lohivesi. 2004: 143-145) Strategiatyön 

käynnistäminen on luontevaa ajankohtana, kun kunnan toimintatapoja uudistetaan ja 

määritellään pitemmän ajan kehityssuuntia. (Suomen Kuntaliitto 2004: 23–25)  

Julkishallinnossa taloudellisten tavoitteiden, kuten liikevaihdon kasvun ja 

kannattavuuden sijaan, Balanced Scorecard –mallin neljä näkökulmaa saavat 

toisenlaisen sisällön. Taloudellisten tavoitteiden sijaan asetetaan toiminnan vaikuttavuus 

tavoitteeksi ja tämä tavoite voidaan määrittää jopa laissa. Julkishallinnossa budjetti ei 

kuitenkaan edusta taloudellista näkökulmaa, vaan paremminkin organisaation sisäisiä 

prosesseja eli tehokkuutta. 

Strategiat ovat tärkeitä johtamisvälineitä kuten Bordman Oy:n ja Hallitusammattilaiset 

ry:n (syksy 2005) teettämästa tutkimuksesta ilmenee.  Strategiat työllistävät yritysten 

hallituksia entistä enemmän, hallitustyöskentely ammattimaistuu ja osaamisvaatimukset 

kasvavat. Hallituksen suurin haaste on ymmärtää toimintaympäristön nopeita muutoksia 

ja nähdä pitkälle tulevaisuuteen. Hallituksen puheenjohtajan rooli omistajien ja 

toimivan johdon välisenä linkkinä on entistä tärkeämpi. (Sahiluoma 2005)  

Strategioita ei laadita yksittäisen kunnan toiminnan ohjaamiseksi, vaan strategiatyö on 

laajentunut useiden kuntien yhteiseen strategiatyöskentelyyn, koska palvelujen 

tuottaminen seudullisesti ja yhteistyöllä erilaisten toimijoiden kanssa lisääntyy. 

Esimerkiksi seudullinen yhteistyö on nähty Karhukunnissa (Pori, Ulvila, Luvia, 

Merikarvia, Pomarkku, Noormarkku, Nakkila, Harjavalta, Kokemäki, Vampula ja 

Huittinen) merkittävänä strategisena valintana. Karhukunnissa yhteistyö jaetaan 

palveluyhteistyöhön, kehittämisyhteistyöhön ja strategisen tason koordinointiin ja 

edunvalvontaan. Strategian suuntaviivat raportti ”Hyvinvointia yhteistyöllä - 

Karhukuntien palvelustrategia 2008” on hyväksytty 2003.  



 

 

38 

 

 

Kuntalain 65 §:n mukaan valtuustolla on keskeinen asema kunnan toiminnallisten ja 

taloudellisten tavoitteiden asettajana. Poliittinen tahto konkretisoituu vuosittain 

valtuuston hyväksymässä talousarviossa ja taloussuunnitelmissa. Valtuustolle kuuluu 

kunnan strateginen ja poliittinen johtajuus. Valtuusto päättää riittävästä toiminnan 

resursoinnista, priorisoinnista ja tekee tarvittavat arvovalinnat ja osallistuu kehittämis- 

ja strategiatyöskentelyyn, seuraa ja arvioi toimintaa. Valtuusto päättää niistä asioista, 

jotka lain mukaan kuuluvat valtuuston päätettäviin asioihin.  

Yhtenä strategisena tavoitteena voi olla omistajapolitiikan kehittäminen. Omaisuutta 

hankkiessaan kunta on asettanut omaisuuden käytölle tavoitteita. Tavoitteiden 

ajanmukaisuutta on arvioitava jatkuvasti samoin omia toimintatapoja, ja sitä ovatko 

kunnan tuotantovälineet tehokkaassa käytössä. Kunnan tulee vastata kuntalaisten 

muuttuviin palvelutarpeisiin laadukkailla, kustannustehokkailla ja kilpailukyisillä 

palveluilla. (Suomen Kuntaliitto 2005)  

Koska strategiat ja strateginen johtaminen kuntasektorilla ovat verrattain uusia 

toimintamalleja, niitä ei ole juurikaan tutkittu. Ranniston (2005) väitöskirjan aiheena on 

”Kunnan strateginen johtaminen - tutkimus Seinänaapurikuntien strategiaprosessien 

ominaispiirteistä ja kunnanjohtajista strategisina johtajina” Ranniston (2005) 

tutkimuksen tehtävä on ollut selvittää kunnan strategiaprosessi ja strateginen johtaminen 

kunnanjohtajan kannalta sekä kunnanjohtajan rooli strategian jalkauttamisessa. 

Tutkimuksen mukaan kunnan keskushallinnon viranhaltijoiden asema on vahvistunut 

taloudellisuus ja tehokkuus vaateiden myötä ja kunnanjohtajan rooli strategisena 

johtajana on kasvanut. Kunnanjohtajien strateginen johtaminen vaihtelee merkittävästi. 

Johtaminen muotoutuu persoonallisten mieltymysten mukaan ja on monesti enemmän 

taktista kuin strategista. Positiivisiin mahdollisuuksiin tartutaan tilannesidonnaisesti ja 

uusia hankkeita luodaan vuosittaisista budjettiraameista riippumatta. Kunnanjohtajat 

luovat todellista strategiaa jatkuvasti. Keskeisenä johtamisen huolenaiheena on 

budjettirahoituksen riittävyys. Vähemmälle huomiolle jää toiminnan taloudellisuus ja 

tehokkuus. Aikaisemmissa tutkimuksissa on tehty havainto, että todellisuudessa 

luottamushenkilöiden vaikutus strategiseen johtamiseen on vähäinen. Havaintoa tukee 

myös Ranniston tutkimus. Strategiatyöhön osallistuu ylin virkamiesjohto, muu 

henkilöstö ei merkittävästi osallistu.  Kunnanjohtajalla on keskeinen toimijan rooli. Kun 

henkilöstö ei osallistu strategian laadintaan, jää strategian tavoitteet osittain 

toteutumatta. Strategioiden seuranta ja valvonta on puutteellista, kuten myös mittareiden  



 

 

39 

 

 

seuranta. Tutkimuksen mukaan luottamushenkilöiden vaikutusta strategisena johtajana 

voidaan lisätä, kun keskusteluihin tuodaan vaihtoehtoja ja uskalletaan tarttua keskeisiin 

asioihin.  

 

3.3. Vuokra-asuntojen omistajapolitiikan määrittely  

Kunnan vuokratalojen omistajapolitiikkaa ei voida luoda tietyn mallin mukaan, koska 

kunkin kunnan toimintaa koskevat linjaukset tehdään paikallisista tarpeista.  

Toimijoiden erilaisista tulkintakehityksistä tarkasteltuna aravavuokratalojen 

omistaminen voidaan nähdä hallinnointina, taloudellisena investointina, osana kunnan 

konsernitasetta, elinkeinopolitiikan välineenä, kunnan laaja-alaisen kehittämisen 

voimavarana, kunnan asunto- ja sosiaalipolitiikan välineenä tai poliittisena ja eettisenä 

kysymyksenä. (Viirkorpi 1999: 22–23) 

Omistajapolitiikan lähtökohtana on omistamisen perusteiden selvittäminen 

monipuolisesti. Mikä on omaisuuden arvo? Miksi kunta omistaa aravavuokra-asuntoja?  

Onko vuokra-asuntojen omistaminen tarpeellista? Onko omistamiselle vaihtoehtoja? 

Voidaanko omistamisesta luopua kokonaan tai osittain? Kyseenalaistetaan vallitsevia 

käytäntöjä. Selvityksen lähtökohtana on kunnassa oleva vuokra- ja omistusasuntokanta, 

kunnan ja seutukunnan väestömäärä, elinkeinorakenne ja taloudelliset kehitysnäkymät.  

Kunnan tulee vuokratalojen omistajana ottaa kantaa kiinteistöjen tulevaan käyttöön, 

peruskorjaukseen ja peruskorjauksen rahoitukseen. Tärkeä taustatekijä omistajan 

näkökulmasta on kiinteistöjen kannattavuus.  Siinä keskeisiä tekijöitä ovat 

pääomarahoitus, ylläpito- ja korjauskustannukset, vuokrataso ja käyttöaste. 

Omistajapolitiikkaan pitää sisällyttää kunnan ja vuokrataloyhtiön yhteistyösuhdetta 

koskevat pelisäännöt.  

Ympäristöministeriön julkaisussa ”Pidot voivat parantua väen vähetessä ”on tiivistetty 

seuraavat asiat, jotka omistajapolitiikan ainakin tulisi sisältää: 

• arvio sosiaalisen vuokra-asuntokannan kilpailukyvystä, asuntojen 

määrällisestä tarpeesta nyt ja tulevaisuudessa 

 



 

 

40 

 

 

• toimenpiteet ylimääräisen sosiaalisen vuokra-asuntokannan hallituksi 

vähentämiseksi 

• aravavuokratalojen toiminnalle ja taloudelle asetettavat tunnusluvut ja niille 

asetettavat tavoitearvot 

• ammattitaitoisen tilintarkastajan käyttö 

• vertailutietojen käyttö talouden ja toiminnan seurannassa 

• säännönmukainen raportointi kunnallisille luottamuselimille 

Vuokra-asuntojen omistajapolitiikasta päätettäessä keskeisenä ovat tavoitteet, 

toimenpiteet niiden toteuttamiseksi ja seuranta. 

Ainakin seuraavia asioita tulee pohtia ja selvittää: 

• Kunnan asuntomarkkinatilannetta nyt ja tulevaisuudessa. 

• Millaisia asuntoja tarvitaan nyt ja tulevaisuudessa.  

• Millaista vuokra-asuntokantaa kunta omistaa, millaista tarvitaan, millaisesta 

luovutaan ja miten. 

• Millainen asuntokanta tyydyttää sosiaalisen, elinkeinopoliittisen ja omien 

työntekijöiden vuokra-asuntokysynnän. 

• Miten kunnan omistamien asuntojen tulisi sijoittua. 

• Millaisilla mittareilla seurataan ja mitkä ovat kustannukset ja mitkä 

mahdolliset riskit. 

• Kenelle raportoidaan ja koska raportoidaan.  

Kunnan ratkaisun motiivina mukanaolosta erilaisissa asunto-omistusmuodoissa saattaa 

olla strateginen omistaminen tai tuloa tuottava omistaminen. (Suomen Kuntaliitto1998: 

10–11) Suurin osa kunnan omistuksessa olevasta asuntokannasta on ns. 

aravalainoitettua asuntokantaa. Kunnan strategiselle asunto-omistamiselle on 

vaihtoehtona yksityisen vuokra-asuntotuotannon tukeminen.  



 

 

41 

 

 

Muutamissa kunnissa on tehty strateginen päätös kunnan omasta asuntokannasta 

luopumisesta. Tällaisen vaihtoehdon tarjoaa Kunta-Asunnot Oy. Kunta luovuttaa 

asuntokannan yhtiölle ja saa vastineeksi yhtiön osakkeita. (http://www.kunta-asunnot.fi) 

Riippumatta siitä, miten kunta omistajapolitiikkaansa toteuttaa, kunnalla on kuitenkin 

asuntolainsäädännöstä johtuvia viranomaisvelvoitteita, joita kunta ei voi siirtää muiden 

tehtäväksi. Tällaisia velvoitteita liittyy esimerkiksi asukasvalintoihin, arava- ja 

korkotukiasuntojen vuokranmääritykseen, asuntorahoitukseen ja eräisiin avustuksiin. 

Omistajapolitiikan kehittäminen on samalla roolien täsmentämistä ja tehtävien 

vastuuttamista.  (Viirkorpi 1999: 39, 35) 

 

3.4. Omistamiseen liittyvien riskien tunnistaminen 

Omistamiseen liittyy riskejä. Riskit on hyvä tunnistaa ja niihin tulee varautua. Riskillä 

tarkoitetaan yleensä tapahtumia, joista seuraa kunnalle taloudellisia menetyksiä tai 

henkilövahinkoja. Suomen Kuntaliiton riskienhallintaoppaan (2002) mukaan riskit 

liittyvät henkilöstöön, talouteen, toiminnan organisointiin, kuntalaisiin, sidosryhmiin, 

yhteiskuntaan, rakennettuun ympäristöön ja elinkeinoelämään. Kuntakonsernin 

tytäryhtiöihin liittyvät riskit ovat omistajariskejä, liiketoimintariskejä, 

kompetenssiriskejä, julkisuuden ja demokraattisuuden puuttumisen riskejä. (Enberg 

2002: 9-11)  

Aravavuokratalojen omistamisessa omistajan taloudellinen intressi on estää muun 

muassa tappioiden syntyminen, sijoitetun pääoman menettäminen sekä turvata 

asuntojen säilyminen hyvän asumisen edellytykset täyttävinä asuntoina. Taloudelliseen 

kannattavuuteen tähdättäessä tavoitteena on kustannustehokas asuntokannan 

hallinnointi, asuntojen korkea käyttöaste sekä vähäiset luottotappiot. Taloudelliset riskit 

kasvavat sitä mukaan kuin asukkaista alkaa olla pula.  Tilanne on tuttu varsinkin 

muuttotappiopaikkakunnilla ja kaukana keskustasta sijaitsevilla asuntokohteilla, missä 

asuntokysyntä on hiipunut esimerkiksi palvelujen puutteen vuoksi. Tyhjien asuntojen 

ongelma on laajentunut kasvukeskuspaikkakunnillekin, missä tyhjäkäytön syynä 

saattavat olla asuntojen koko, sijainti, vuokrataso tai asuinympäristön viihtyvyystekijät. 

( Eskola & Hiltunen 2002: 8-11) 

 



 

 

42 

 

 

Aravalainan korkojen epäedullisuudesta johtuen aravalainojen takaisinmaksu on ollut 

nopeaa. Yhtiöt ovat konvertoineet aravalainoja pankkilainoiksi. Konvertoimista ovat 

puoltaneet alhaisemmat korot ja lyhennysohjelmien nopeuttamiset. Toisaalta tähän 

saattaa liittyä riskejä, mikäli korkotaso nousee. Kunta lainan takaajana voi joutua 

maksumieheksi. (Eskola & Hiltunen 2002: 20–21) Tätä eivät poliittiset päättäjät ole 

useinkaan huomioineet, koska vuokratalojen velkamäärä ei näy kunnan 

tuloslaskelmassa. Velkamäärä on luettavissa koko kunnan konsernitaseessa, mutta 

konsernin tuloslaskelmaa ei laadita.   Isoilla vuokrataloyhtiöillä velkamäärä saattaa olla 

suuri, mikä kohottaa huomattavasti kunnan asukaskohtaista velkamäärää, jos koko 

konsernin velat otetaan mukaan laskelmiin. 

Valtion asuntorahasto on 1990-luvun puolivälistä alkaen koonnut järjestelmällisesti 

asuntomarkkinatietoja kunnista ja samalla tyhjien asuntojen seurantatietoja. Tyhjien 

asuntojen ongelmia on pohdittu työryhmissä ja aiheesta on valmistunut erilaisia 

selvityksiä muun muassa ”Pidot” -työryhmän selvitys ja Suomen Kuntaliiton julkaisu 

”Tyhjät asunnot, Ratkaisuja perusparantamisesta purkamiseen”. Kuntia ei ole jätetty 

yksin asunto-ongelmien kanssa, vaan valtion viranomaiset ovat tarjonneet käytännön 

neuvoja ja opastusta hyvistä käytännöistä. Vuokrataloyhtiöille on tarjottu valtion 

avustuksia ja muutoksia lainaehtoihin, avustuksia talojen purkamiseen. Valtiokonttorilta 

on voinut hakea myös vapaaehtoista velkasaneerausta. (Eskola & Hiltunen 2002: 23–

25)Asunto-omistamiseen liittyy kunnossapitovastuu. Miten asuntokantaa on järkevä 

kehittää? Omistaja joutuu arvioimaan tulevaa asuntotarvetta pitkällä tähtäimellä 

ottamalla huomioon mm. väestökehityksen, työllisyyden kehityksen, elinkeinopolitiikan 

muutokset ja monet muut seikat. 

Asunnon tarjoajana omistaja joutuu tekemään valintoja. Ongelmana saattaa olla 

vinoutunut asukasrakenne, asukasvaihtuvuus on suuri, vuokranmaksukyky on heikko tai 

häiritsevästi käyttäytyvät asukkaat.  Talojen isännöinti ja hallinnointi saattaa olla 

puutteellista, talojen kunto on huono, pitkän tähtäimen korjaussuunnitelmat on jätetty 

tekemättä ja ns. korjausvelkaa on syntynyt vuosien varrella. (Heikkinen 2005) 

Talojen huono kunto saattaa johtua siitä, että rakentamisen laatu on ollut huonoa tai on 

käytetty huonolaatuisia rakennusmateriaaleja tai laiminlyöty rakentamismääräyksiä tai 

asuntojen kosteusvaurioita ei ole korjattu.  Alun perin asunnot on hankittu kalliina 

aikana ja asuntojen arvo on laskenut. Asunnot on voitu hankkia tiettyä tarkoitusta varten  



 

 

43 

 

 

eikä asunnoilla ole nyt tai myöhemminkään käyttöä alkuperäiseen tarkoitukseen. Monet 

teollisuusyritykset ovat luopuneet asuntokannastaan sellaisilla paikkakunnilla, missä 

kyseisen teollisuuden työpaikat on lopetettu tai ne ovat vähentyneet siinä määrin, että 

omia asuntoja ei enää tarvita. Teollisuusyritysten ohella vakuutusyhtiöt ovat luopuneet 

suuresta määrästä vuokra-asuntoja. Asunto-omistuksesta luopumista perustellaan sillä, 

että se ei kuulu enää ydinliiketoimintaan. Asunnot ovat päätyneet joko 

omistusasunnoiksi tai yleishyödyllisille yhteisöille, kuten Sato-yhtymälle.  Esimerkiksi 

vuonna 2003 Sato-yhtymä hankki Suomi-yhtiöiltä noin 1.800 vuokra-asuntoa. 

Strategian mukaan Saton asunto-omaisuuden keskittäminen jatkuu pääkaupunkiseudulle 

ja Tampereen, Turun ja Oulun talousalueille. (Sato 2003: 7) 

Monipuolinen asuntokanta antaa liikkumavaraa mm. suunniteltaessa tulevia korjauksia. 

Esimerkiksi myydään olemassa olevaa asuntokantaa ja myyntitulot käytetään jäljelle 

jäävän asuntokannan peruskorjaukseen. Onko päättäjillä tarpeeksi tietoa ja oikeaa tietoa 

kunnan asuntokiinteistöihin sitoutuneista pääomista ja tietoa vuokrataloyhtiöihin 

liittyvistä omistajavastuista? Kauppalehden (31.10.2005) uutinen kertoo Vantaan 

vuokra-asuntokonsernin velkaantumisesta. Vuokra-asuntokonsernin velkaongelma ei 

näy kaupungin omassa tuloslaskelmassa, koska siihen ei yhdistetä tytäryhtiöitä. 

Laskelmien mukaan nykyisellä tulotasolla yhtiö pystyy maksamaan velkansa 200 

vuodessa kiinteistöihin tehtyjen korjausinvestointien jälkeen. Vantaan kaupunginjohtaja 

Juhani Paajanen sanoo, että vuokra-asuntokonsernin aiheuttamille ongelmille ei löydy 

helposti ratkaisua. Nämä ovat vaikeita poliittisia kysymyksiä, jotka helposti siirretään 

tulevaisuuteen. (Jurvelin 2005)   

Aravakiinteistöyhtiöiden vuokrat määräytyvät omakustannusperiaatteella. Tyhjät 

asunnot ja luottotappiot aiheuttavat ongelmia melko nopeasti yhtiön talouteen. 

Taloudellisena mittarina käytetään mm. käyttöastetta. Mikäli käyttöaste putoaa alle 90 

%:n, ongelmia alkaa syntyä. Yhtiön on vaikea selviytyä taloudellisista velvoitteista 

kuten lainanhoitokuluista ilman omistajan panostusta. Arava-vuokratalojen 

lainanlyhennykset ajoittuvat laina-ajan loppupuolelle ja yleensä sellaiseen ajankohtaan, 

jolloin asuntoja pitäisi peruskorjata.  Omistaja voi tukea yhtiötä muun muassa siten, että 

jättää oman pääoman koron perimättä tai perii sitä huomattavasti alle lain salliman 8 

%:n tason. Vuokratalojen ongelmia pystytään vähentämään isännöitsijän ja asukkaiden 

sekä viranomaisten hyvällä yhteistyöllä. (http//:www.ara.fi > vuokranmääritys) 



 

 

44 

 

 

Asukkaiden osallistuminen ja huolenpito omasta yhtiöstä ja ympäristöstä vaatii 

omistajalta uutta näkemystä ja aktiivista kehittämisotetta Asukkaat on nähtävä tärkeänä 

osana kunnan omistajapolitiikkaa. Omistajan ja asukkaiden tuloksellinen yhteistyö 

vaikuttaa yhtiön talouteen, asuinviihtyvyyteen, lisää sosiaalista kanssakäymistä ja 

huolenpitoa lähiympäristöstä. (Viirkorpi 1999: 86–87) 

 

3.5. Muuttuvat tarpeet ja asuminen 

Viimeaikainen taloudellisen tilanteen elpyminen on lisännyt luottamusta tulevaisuuteen. 

Ennätyksellisen alhaiset ja pitkään alhaisena pysyneet pankkilainojen korot ja pitkät 

laina-ajat ovat nyt lisänneet omistusasuntokysyntää. (Sato 2003: 8) Asuntotuotannon 

pääpaino on siirtynyt valtion tukemasta markkinaehtoiseen asuntotuotantoon.  

Painopisteen määrällistä muutosta kuvaa se, että sosiaalisen asuntotuotannon määrä oli 

1990-luvulla keskimäärin 15.000 asuntoa ja vapaarahoitteisen asuntotuotannon määrä 

noin 5.000 asuntoa vuodessa. Tällä hetkellä tilanne on päinvastainen. (Asumistaso 

2005:13–14,113) Kun omistusasuntotuotanto alkoi laajemmin toimia 

markkinaehtoisesti, vähennettiin omistusasuntojen aravalainoitusta ja se lopetettiin 

kokonaan vuoden 1997 alussa. Aravalainan sijaan tulivat sekä omistus- että 

vuokratalojen korkotukilainat. Vuokra-asuntojen asuntolainoituksen pääpaino on 

vuoden 2005 alusta korkotukilainoituksessa ja aravalainalla toteutetaan lähinnä 

vuokratalojen perusparannuksia. Lainoituksen painopisteen muuttaminen aravalainasta 

korkotukilainaan on osittain johtunut aravalainojen korkeasta korosta. Korko ei ole 

joustanut markkinoiden mukaan ja näin ollen aravalaina on menettänyt 

kilpail