962 DL 4/2022 DEFENSOR LEGIS 4/2022 Referee-artikkeli Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio TIIVISTELMÄ Henkilöstöturvallisuus on noussut viimeisten vuosikymmenten aikana kiinteäksi osaksi ris- kienhallintaa, mikä on aiheuttanut myös sääntelyn kehittämistarpeita. Suomessa henkilöstö- turvallisuuden sääntelyn kehitykseen ovat vaikuttaneet Euroopan unionin sääntely sekä työ- elämän rakenteelliset uudistukset ja yritysten kokemat uudenlaiset turvallisuusuhat, kuten teollisuusvakoilu ja kyberrikokset. Henkilöstön, yritysten ja toimitilojen luotettavuuden ar- viointia koskevaa lainsäädäntöä kehitettiin käyttötarkoituksen tarkentamisen näkökulmasta laajentaen sen aiemmasta valtion turvallisuuden suojelusta myös yritysten tärkeiden etujen suojeluun. Erityisesti lainsäädännön toteuttamisen kannalta haasteita on ilmennyt henkilö- ja yritysturvallisuusselvitysten tekemisvastuun kanssa useiden vuosien ajan ennen kuin se keskitettiin täysimääräisesti suojelupoliisille. Suojelupoliisin haasteiksi ovat nousseet jyrk- kä turvallisuusselvitysten määrän kasvu, selvitysten laatimiseen liittyvät resurssipuutteet ja turvallisuusselvitysten käyttöalan laajentaminen. Turvallisuusselvitysten määrien kehityksen voidaan nähdä nousseen yli odotusten, joka on selvästi vaikuttanut suojelupoliisin toiminnan kehittämistarpeisiin. Turvallisuusselvitysmenettely on kehittynyt vuosien varrella paljon niin lainsäädännön kuin käytännön tekemisen kannalta. On pystytty vastaamaan voimakkaasti kasvaviin selvitysmääriin ja hyödyntämään digitalisaatiota käsittelyssä. Toisaalta rikosseu- raamusalan näkökulmasta nykyinen turvallisuusselvitysmenettely ei ole riittävä ja se aiheut- taa haasteita erityisesti järjestäytyneen rikollisuuden vuoksi. 1 Johdanto Riskienhallintaan ja henkilöstöturvallisuuteen on panostettu merkittävästi eri toimialoilla 2000-luvun aikana, mikä ilmenee muun muassa kansainvälisten salassa pidettävien tietojen vaihtoa ja niiden käsittelyä koskevien sopimusten määrän lisääntymisenä. Euroopan unio- nissa on annettu useita direktiivejä ja asetuksia turvallisuuden lisäämiseksi. Esimerkkinä täl- laisesta voidaan mainita satamien ja lentoliikenteen turvallisuutta koskevat säädökset sekä kriittisen infrastruktuurin suojaamiseen tähtäävä direktiivi (2008/114/EY).1 Suomessa henki- 1 HE 57/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle turvallisuusselvityslaiksi sekä siihen liittyviksi laeiksi, s. 5. 963ARTIKKELEITA löstöturvallisuutta sääntelevä keskeisin säädös on turvallisuusselvityslaki (726/2014). Lisäksi henkilöstö- ja tietoturvallisuudesta on säädetty muun muassa kansainvälisistä tietoturvalli- suusvelvoitteista annetussa laissa (588/2004), julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (906/2019) ja yksityisuuden suojasta työelämässä annetussa laissa (759/2004). Turvallisuusselvityslaissa säädettävän turvallisuusselvitysmenettelyn tarkoituksena on suojata yhteiskunnan etuja varmistamalla henkilöstön luotettavuus selvittämällä virkamies- ten, työntekijöiden tai työnhakijoiden taustatietoja. Turvallisuusselvitysten hankinta on siten merkittävä keino henkilöstöturvallisuuden toteuttamisessa osana esimerkiksi yhteisöjen ja viranomaisten tietoturvallisuustyötä. Turvallisuusselvitysmenettelyä koskeva lainsäädännön kokonaisuudistus toteutettiin 1.1.2015 voimaan tulleella turvallisuusselvityslailla. Uudella yleislailla parannettiin muun muassa turvallisuusselvityksen kohteena olevan henkilön tie- donsaantimahdollisuuksia, laajennettiin ja määriteltiin yksityiskohtaisemmin tehtävät, joita hoitavista turvallisuusselvitys voidaan laatia sekä yhdenmukaistettiin ja tehostettiin viran- omaisten mahdollisuuksia laatia turvallisuusselvityksiä.2 Turvallisuusselvityslaissa säädetään tehtävistä, joihin valittavasta tai joita hoitavasta hen- kilöstä voidaan tehdä perusmuotoinen, laaja tai suppea henkilöturvallisuusselvitys. Turval- lisuusselvityksen tekee pääsääntöisesti suojelupoliisi.3 Henkilöturvallisuusselvitys tehdään tarkistamalla henkilöä koskevat rekisteritiedot turvallisuusselvityslain 4 luvun 23 §:ssä sää- detyllä tavalla sekä tarvittaessa selvityksen kohdetta haastattelemalla hänen yleisistä olosuh- teistaan, ulkomaansidonnaisuuksistaan, ulkomailla oleskelustaan sekä sellaisista seikoista, joilla on merkitystä arvioitaessa hänen riippumattomuuttaan ja luotettavuuttaan selvityksen perustana olevan tehtävän kannalta. Turvallisuusselvityksen laadinnassa voidaan käyttää vi- ranomaisten rekistereitä ja muita tietolähteitä selvityksen tasosta riippuen sen mukaan kuin lain 25–32  §:ssä säädetään. Suojelupoliisin tekemien turvallisuusselvityksien määrät ovat kasvaneet voimakkaasti ylittäen ensimmäistä kertaa 90 000 selvityksen rajan vuonna 20214. Tämän artikkelin tarkoituksena on ensinnäkin käydä läpi turvallisuusselvitysmenettelyn sääntelyn kehitystä, nykytilaa ja haasteita. Turvallisuusselvitysten lukumäärien sekä säänte- lyn kehityksen tarkastelulla luodaan taustoitus nykytilan hahmottamiselle. Lisäksi arvioidaan voimassa olevan lainsäädännön toimivuutta ja vaikuttavuutta erityisesti rikosseuraamusalan näkökulmasta. Näin ollen aihetta lähestytään lainsäädäntötutkimuksen näkökulmasta5. Kä- sillä olevaa aihealuetta koskevaa tutkimusta on tehty Suomessa erittäin vähän6. Artikkelin aluksi käydään läpi turvallisuusselvitysmenettelyn sääntelyn kehitystä ja kokonaisuudistusta. 2 HE 57/2013 vp, s. 1, 18–19. 3 HE 1/2020 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi turvallisuusselvityslain ja ilmailulain 101  §:n muuttamisesta, s. 7. 4 Suojelupoliisi 2022. Turvallisuusselvitysten määrä kasvoi edelleen vuonna 2021. https://supo.fi/-/tur- vallisuusselvitysten-maara-kasvoi-edelleen-vuonna-2021. 5 Tala on todennut, että lainsäädäntötutkimuksen tulisi kyetä kertomaan muun muassa, että kuinka normit vaikuttavat. Ks. Tala, Jyrki, Lainsäädäntötutkimus – tarpeellinen näkökulma oikeustieteessä. Defensor Legis 6/2005, s. 1321–1322. 6 Matti Mikkola on vuonna 2020 julkaistussa väitöskirjassaan tarkastellut turvallisuusselvityksiä Polii- siammattikorkeakoulun oppilasvalintasysteemin näkökulmasta. Väitöskirjansa päätuloksena hän toteaa, että nykyinen Poliisiammattikorkeakoulun valintasysteemi sisältää sisäistä turvallisuutta vaarantavia turvallisuu- saukkoja ja -uhkia. Yhtenä ongelmana hän on maininnut turvallisuusselvityksissä käytettävien rekisteritietojen käyttörajoitukset eräissä tapauksissa. Ks. Mikkola, Matti, Sopiva vai sopimaton poliisiksi. Poliisiammattikor- Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio https://supo.fi/-/turvallisuusselvitysten-maara-kasvoi-edelleen-vuonna-2021 https://supo.fi/-/turvallisuusselvitysten-maara-kasvoi-edelleen-vuonna-2021 964 DL 4/2022 Tämän jälkeen käsitellään yritysturvallisuusselvitystä ja turvallisuusselvitysten lukumäärien kehitystä. Sitten tarkastellaan turvallisuusselvitysten haasteita rikosseuraamusalan näkökul- masta. Lopuksi esitetään kokoavia johtopäätöksiä. 2 Luotettavuuslausunnoista turvallisuusselvitysmenettelyyn Henkilöstöturvallisuutta koskevia tietoja on annettu viranomaisille ja yhteisöille jo vuo- desta 1982 sisäasianministeriön antaman päätöksen perusteella. Vastaavan tyyppistä tieto- jen ilmoittamistoimintaa on tätä ennenkin valtiollisen turvallisuuspoliisin toimesta jossain määrin harjoitettu. Varsinaisen lainsäädännön perusteella suojelupoliisi on antanut henki- löstöturvallisuutta koskevia tietoja viranomaisille ja yhteisöille vuodesta 1995 poliisin hen- kilöstörekisteristä annetun lain (509/1995) 23 §:n nojalla ja samana vuonna voimaan tulleen poliisin tehtävien suorittamisesta puolustusvoimissa annetun lain (1251/1995) nojalla.7 Henkilöturvallisuudesta huolehtiminen edellä mainittujen säädösten perusteella on pe- rustunut pääosin suojelupoliisin ja pääesikunnan laatimiin luotettavuuslausuntoihin. Luo- tettavuuslausuntokäsite on otettu käyttöön vuonna 1995 poliisin henkilörekisterilain voi- maantulon myötä ja lausuntomenettelyä koskevassa keskeisemmässä säännöksessä poliisin henkilörekisteristä annetun lain 23 §:ssä on määritelty ne tehtävät ja tilanteet, joissa poliisin henkilörekistereiden tietoja tarpeellisessa laajuudessa voidaan lausuntoa annettaessa käyttää.8 Poliisin hallinnosta annetun asetuksen (158/1996) 8 §:n 1 momentin mukaan suojelupoliisin tulee antaa sisäasiainministeriön vahvistamien yleisten perusteiden mukaisesti viranomaisil- le ja yhteisöille sellaisia ohjeita, neuvoja ja tietoja, jotka ovat tarpeen valtion turvallisuuden ylläpitämiseksi tai siihen kohdistuvien loukkausten estämiseksi. Tässä tarkoituksessa suoje- lupoliisi ja paikallispoliisin yksiköt antoivat lausuntoja valtion turvallisuuden kannalta mer- kittäviin tehtäviin pyrkivien henkilöiden luotettavuudesta.9 Alun perin henkilöturvallisuutta koskeva ilmoitustoiminta on painottunut perinteiseen valtion turvallisuuden ylläpitämiseen ja suojelemiseen liittyviin seikkoihin. Tavoitteena on ollut ennalta estää valtion turvallisuutta vaarantava toiminta, kuten tiedustelutoiminta ja yleisesti rikollinen toiminta valtion turvallisuuden kannalta merkittävissä viroissa ja tehtävis- sä. Tästä johtuen tietoja on annettu lähinnä viranomaistahoille, kuten poliisin, rajavartioston, ulkoasiain-, sisäasiain- tai puolustushallinnon palvelukseen pyrkivistä sekä upseerikoulutet- tavista ja muista asevelvollisista.10 Turvallisuusselvityksistä annetun lain (177/2002)11 esitöi- keakoulun oppilasvalintasysteemin sisäistä turvallisuutta uhkaavien lainsäädännöllisten turvallisuusaukkojen tarkastelu. Tampereen yliopiston väitöskirjat 261. PunaMusta Oy – Yliopistopaino, Tampere 2020. 7 HE 43/2001 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi turvallisuusselvityksistä ja eräiksi siihen liittyvik- si laeiksi, s. 5. 8 HE 43/2001 vp, s. 6–7. 9 HE 39/1994 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi poliisin henkilörekistereistä ja passilain 19 a §:n muuttamisesta, s. 29. 10 HE 43/2001 vp, s. 5. 11 Laki turvallisuusselvityksistä tuli voimaan 1.9.2002 ja sillä korvattiin aiempi luotettavuuslausuntojen antamista koskenut menettely, joka perustui lähinnä poliisin henkilörekistereistä annetun lain niukkaan sään- telyyn. Turvallisuusselvityslain ohella on tullut voimaan 1.7.2004 laki kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoit- teista 588/2004, jossa säännellään henkilöstöturvallisuusselvityksistä ja arvioista. Ks. Korhonen, Rauno, Polii- sin valvontakeinot ja kansalaisten yksityisyyden suoja. Edita Prima Oy, Helsinki 2005, s. 88. Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? 965ARTIKKELEITA den mukaan valtion turvallisuus ja yhteiskunnan edut olivat suojeltavina intresseinä edelleen keskeisiä lakiuudistusta laadittaessa, mutta sääntelyn kehittämisessä on otettu huomioon kansainvälisen tilanteen muuttuminen sekä Suomessa tapahtunut yhteiskunnallinen, talou- dellinen ja teknologinen kehitys, jotka muuttavat painotuksia käytännön toteutuksessa.12 Hallintovaliokunnan mietinnön mukaan uudistuksen keskeisenä tavoitteena oli turvalli- suusmenettelyn tarkemman sääntelyn lisäksi parantaa mahdollisuuksia ennakolta estää lais- sa lueteltuihin etuihin kohdistuvat vakavat rikokset. Tällaisia suojattavia etuja ovat lähinnä valtion ulkoinen ja sisäinen turvallisuus, Suomen kansainväliset suhteet sekä julkinen talous. Lisäksi yksityisen hakemuksesta tehtävien turvallisuusselvitysten tarkoituksena oli suojata yksityisen huomattavan arvokasta liike- tai ammattisalaisuutta tai muuta siihen rinnastet- tavaa etua, merkittävää yksityistä taloudellista etua ja näiden etujen kannalta merkittävää tietoturvallisuutta.13 Turvallisuusselvityksistä annetussa laissa korvattiin luotettavuuslausunnot turvallisuus- selvityksillä, joita oli kolme eri muotoa; perusmuotoinen, suppea ja laaja. Perusmuotoinen turvallisuusselvitys vastasi aiempaa luotettavuuslausunnon antamista ja suppea puolestaan sitä lausuntoa, joka annetaan henkilön oikeudesta päästä tiettyyn paikkaan tai tilaan. Laaja turvallisuusselvitys liittyi vain niihin valtion viranomaisissa oleviin tehtäviin, jotka kuuluisi- vat käyttöönotetun turvallisuusluokituksen mukaiseen ensimmäiseen turvallisuusluokkaan. Lisäksi laaja turvallisuusselvitys voitiin tehdä silloin kuin Suomea sitova kansainvälisen vel- voitteen täyttäminen sitä edellyttäisi. Toimivaltaiset viranomaiset ja niiden välinen tehtävän- jako säilytettiin turvallisuusselvityslakia säädettäessä ennallaan eli suojelupoliisi päätti pe- rusmuotoisten turvallisuusselvitysten tekemisestä, ja jos turvallisuusselvityksen hakija kuului puolustushallinnon alaan, toimivalta kuului suojelupoliisin sijasta pääesikunnalle. Myös turvallisuusselvityksen kohteena olevan henkilön oikeusturvaa parannettiin siten, että selvityksen tekeminen vaatii henkilön suostumuksen.14 Turvallisuusselvityksistä annetussa laissa ei määritelty tehtäviä, joita hoitavista turvalli- suusselvitys voitiin tehdä, vaan tehtäviä yleisesti määrittelevänä säännöksenä oli lain 2 §, jos- sa määriteltiin, minkälaisten etujen suojaamiseksi turvallisuusselvitys oli mahdollista tehdä.15 Pykälän mukaan turvallisuusselvitysmenettelyä käyttämällä oli tarkoitus parantaa mahdolli- suuksia ennakolta estää rikokset, jotka vakavasti vahingoittaisivat: 1) Suomen sisäistä tai ul- koista turvallisuutta, maanpuolustusta tai poikkeusoloihin varautumista, 2) Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, 3) julkista taloutta, 4) yksityisen huomattavan arvokasta liike- tai ammattisalaisuutta tai muuta tähän rinnastettavaa erittäin merkittävää yksityistä taloudellista etua taikka 5) 1–4 kohdassa tarkoitettujen etujen suojaamisen kannal- ta erittäin merkittävää tietoturvallisuutta. Suojaamisen kohteena olivat siis julkisen sektorin lisäksi yksityisen sektorin huomattavat intressit, joilla voi olla merkittävää yhteiskunnallis- takin merkitystä. Esimerkkinä tästä voidaan mainita Nokian kaltainen kansantaloudellisesti 12 HE 43/2001 vp, s. 5. 13 HaVM 26/2001 vp: Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä laiksi turvallisuusselvityksistä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, s. 3. 14 HE 43/2001 vp, s. 24–26. 15 Turvallisuusselvityksistä annetun lain uudistamista valmisteleva työryhmä. Terveydenhuollon ammat- tihenkilöiden rikostaustojen selvittäminen. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 2010:57, s. 22. Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio 966 DL 4/2022 huomattavan tärkeä yritys, jonka teollisuusvakoilun kohteeksi joutuminen voi olla suojaami- sen kohteena.16 3 Turvallisuusselvityslain kokonaisuudistus Oikeusministeriö asetti lokakuussa 2008 työryhmän valmistelemaan turvallisuusselvityksistä annetun lain uudistamista osana kokonaisuudistusta.17 Valmistelun tavoitteena oli kehittää lainsäädäntöä siten, että henkilöstön sekä yritysten luotettavuutta ja niiden toimitilojen tur- vallisuutta voidaan tehokkaasti ja perusoikeudet huomioon ottavalla tavalla selvittää keskeis- ten yksityisten ja yleisten etujen suojaamiseksi. Lisäksi esitykseen uudesta laista tuli sisällyt- tää säännökset yritysturvallisuusselvitysmenettelyn mahdollistamiseksi aiempaa laajemmin. Uudistuksen tavoitteena oli keskittää taustaselvityksien antamista koskevat säännökset mah- dollisimman laajasti säädettävään yleislakiin.18 Turvallisuusselvityksistä annetun lain valmisteluaineistossa oli varsin vähän arvioita erilai- sista turvallisuustarpeista ja niistä eduista, joiden suojaamisessa turvallisuusselvityksillä on merkitystä. Lisäksi suojattavat edut olivat nykyisiin turvallisuuskäsityksiin verrattuna verrat- tain suppeasti määriteltyjä. Näiden etujen suoja oli lisäksi sidottu rikosoikeudelliseen viiteke- hykseen eli tarkoituksena oli parantaa mahdollisuuksia estää ennalta rikokset, jotka vakavasti vahingoittaisivat säännöksessä määriteltyjä etuja. Yleisten tulkintasääntöjen mukaan 2  §:n säännöstä ei voitu soveltaa laajentavasti, josta seurasi, ettei mainitun sääntelyn puitteissa tur- vallisuusselvitysmenettelyä voitu laajentaa ainakaan merkittävästi. Tämän vuoksi uudistusta valmisteltaessa katsottiin tarpeelliseksi arvioida, minkälaisiin toimintoihin liittyy perusteltu ja perusoikeuspunninnassa hyväksyttävä peruste turvallisuusselvitysten laadintaan.19 Turvallisuusselvitysmenettelyä voidaankin arvioida ensisijaisesti perustuslain (731/1999) 10 §:n 1 momentin näkökulmasta. Sen mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Lisäksi henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Turvallisuusselvi- tyksen kohteen asema ja oikeudet on turvattu turvallisuusselvityslain 2 luvussa. Selvitykses- tä tulee ilmoittaa jo etukäteen (4 §) ja selvityksen tekeminen edellyttää selvityksen kohteen suostumusta (5 §). Lisäksi on oikeus saada tieto turvallisuusselvityksestä (6 §) sekä huomau- tusoikeus (7 §). Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt henkilöitä koskevaa turvallisuusselvi- tysmenettelyä valtiosääntöoikeudellisesti erityisen ongelmallisena20. Valiokunta on todennut, 16 Korhonen 2005, s. 89. 17 Turvallisuusselvityksistä annetun lain säätämisen jälkeen monet maailmantapahtumat ja kansainväli- sen yhteistyön tiivistyminen johtivat tiukentuviin turvallisuustoimiin ja tietoturvallisuusvaatimuksiin, jotka osoittivat, että Suomessa lainsäädäntö ei ollut riittävää. Jo vuonna 2004 tuli tarve säätää erityislaki kansain- välisistä tietoturvallisuusvelvoitteista (588/2004), jotta Suomi voisi täyttää siihen kohdistuvat vaatimukset ja suomalaiset yritykset osallistua sellaisiin kansainvälisiin hankintakilpailuihin, joiden toteuttamiseksi yritykset saavat salassa pidettävää tietoa. Oikeusministeriö 2014. Turvallisuusselvityslaki Yleisesittely, s. 1. 18 Turvallisuusselvityksistä annetun lain uudistamista valmisteleva työryhmä. Turvallisuusselvityslainsää- dännön uudistaminen. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 2011:8, s. 19 ja 22. 19 Turvallisuusselvityksistä annetun lain uudistamista valmisteleva työryhmä. Turvallisuusselvityslainsää- dännön uudistaminen. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 2011:8, s. 38. 20 Ks. Perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 21/2001 vp) hallituksen esityksestä (43/2001) laiksi tur- vallisuusselvityksistä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi; Perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 39/1997) hallituksen esityksestä (179/1997) Suomen ja Länsi-Euroopan unionin välisen turvallisuussopimuksen eräi- Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? 967ARTIKKELEITA että turvallisuusselvityksissä on kyse ennen muuta julkisten intressien ja toisaalta erittäin merkittävien yksityisten taloudellisten etujen suojaamisesta niitä vahingoittavalta toiminnal- ta. Näin ollen valiokunta on katsonut, että henkilötietojen suojaa rajoittavan turvallisuus- selvitysmenettelyn taustalla on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima peruste. Valiokunta on pitänyt merkityksellisenä myös sitä, että turvallisuusselvityksen laatiminen ei ole ensisijainen keino turvallisuuden paran- tamiseksi. Ensisijainen keino ilmeneekin turvallisuusselvityslain 18 §:n 1 momentista, jossa todetaan, että henkilöturvallisuusselvityksen laatimisen yleisenä edellytyksenä on, että hakija on rajoittanut teknisin ja muin toimenpitein pääsyä suojattaviin tietoihin sekä huolehtinut toimitilojen ja tietojärjestelmien suojaamisesta ja ryhtynyt muihin asianmukaisiin toimen- piteisiin tietoturvallisuuden sekä muiden turvallisuusjärjestelyjen toteuttamiseksi.21 Selvi- tyksen kohteen aseman osalta perustusvaliokunta on pitänyt suhteellisuusvaatimuksen kan- nalta erityisen merkityksellisenä sitä, että millaiseksi laissa järjestetään sen henkilön asema, jota koskevista tiedoista turvallisuusselvitys tehdään.22 Henkilöturvallisuusselvitys perustuu paikoin arkaluonteisiinkin rekisteritietoihin, joten tällaisten tietojen käsittelyn salliminen koskee yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä.23 Oikeasuhtaisuusvaatimuk- sen kannalta on pidetty olennaisena, että turvallisuusselvityksen laatiminen ja selvitykseen liittyvän luotettavuuden seurannan toteuttaminen edellyttää selvityksen kohteen etukäteen annettua kirjallista suostumusta.24 Turvallisuusselvityksistä annetun lain uudistamista valmistelevan työryhmän mukaan henkilöstöstä aiheutuvilla turvallisuusriskeillä on aikaisempaa suurempi merkitys myös yri- tystoiminnassa. Tämän vuoksi turvallisuusselvityksistä annetun lain tiukka käyttötarkoitus- sidonnaisuus ei toiminut yritysten nykyisten tarpeiden näkökulmasta. Käyttötarkoitussidon- naisuus oli johtanut useiden peräkkäisten selvitysten tekemiseen samasta henkilöstä lyhyen ajan sisällä. Lisäksi työryhmä kritisoi turvallisuusselvityksistä annettua lakia prosessieko- nomisuuden näkökulmasta, sillä suppeiden turvallisuusselvitysten käsittelyn ollessa hajau- tettuna paikallisille poliisilaitoksille katsottiin sen johtavan selvitystä hakevien eriarvoiseen kohteluun ja erilaiseen soveltamiskäytäntöön.25 Uudella turvallisuusselvityslailla pyrittiin yhdenmukaistamaan käytäntöjä ja karsimaan turvallisuusselvityksiä tekevien viranomais- den määräysten hyväksymisestä; Perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 8/1995) hallituksen esityksestä (571/1995) laiksi poliisin tehtävien suorittamisesta puolustusvoimissa. 21 Perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 3/2014 vp) hallituksen esityksestä (57/2013) eduskunnalle turvallisuusselvityslaiksi sekä siihen liittyviksi laeiksi. 22 PeVL 21/2001 vp, s. 3. 23 Ks. esim. Perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 37/2013) hallituksen esityksestä (149/2013) edus- kunnalle laeiksi lasten kanssa toimivien vapaaehtoisten rikostaustan selvittämisestä, rikosrekisterilain muut- tamisesta sekä rikosrekisteritietojen säilyttämisestä ja luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä annetun lain muuttamisesta, s. 2. 24 PeVL 3/2014, s.3; PeVL 21/2001 vp, s. 3; Perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 25/1998 vp) halli- tuksen esityksestä (96/1998) henkilötietolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, s. 3. Tietosuojavaltuutettu on todennut, että kun työnhakija antaa työnantajalle suostumuksen selvityksen tekemiseen, hän antaa samalla suostumuksen arkaluontoisten henkilötietojen käsittelyyn. Ks. Tietosuojavaltuutetun lausunto luotettavuus- lausunnoista 9.3.1998. 25 Turvallisuusselvityksistä annetun lain uudistamista valmisteleva työryhmä. Turvallisuusselvityslainsää- dännön uudistaminen. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 2011:8, s. 20–21. Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio 968 DL 4/2022 ten määrää, jotta ongelma selvitystä hakevien eriarvoisesta kohtelusta ja erilaisesta sovelta- miskäytännöstä poistuisi. Uudistusta valmisteltaessa selvitettiin mahdollisuuksia keskittää laajojen turvallisuusselvitysten laadinta suojelupoliisin ja suppeiden turvallisuusselvitysten laadinta yhteen poliisihallinnon yksikköön, mutta tähän ei poliisihallinnon ja pääesikunnan vastustuksen vuoksi näyttänyt olevan mahdollisuuksia. Vuonna 2015 voimaan tulleeseen tur- vallisuusselvityslakiin toimivaltaisten viranomaisten tehtävien jaot päädyttiin säätämään lain 3  luvun 9 §:ään jaetusti sekä suojelupoliisille että Poliisihallituksen määräämälle yksikölle, joiden lisäksi pääesikunta päättää suppeiden henkilöturvallisuusselvitysten laadinnasta erik- seen säädetyissä tapauksissa.26 Vuoden 2015 aikana lakimuutoksesta huolimatta suppeita turvallisuusselvityksiä laadittiin edelleen kaikissa 11 poliisilaitoksessa, koska turvallisuusselvityslain 7 luvussa säädetyn tur- vallisuusselvitysasioita hallinnoivan valtakunnallisen tietojärjestelmän kehitystyö oli kesken, eikä asioiden keskittäminen siten ollut Poliisihallituksen käsityksen mukaan tarkoituksen- mukaista toiminnallisista, taloudellisista taikka asiakaspalvelun sujuvuuteen liittyvistä syistä. Suojelupoliisin organisatorisen aseman muutos vuoden 2016 alussa sisäministeriön alaiseksi poliisiyksiköksi aiemman Poliisihallituksen alaisuudesta puolsi kuitenkin sisäasianhallinnon käsittelemien suppeiden turvallisuusselvitysten laatimisen siirtämistä suojelupoliisille yh- denmukaisen käsittelyn ja jatkuvuuden varmistamiseksi.27 Turvallisuusselvityslain 9 §:n 1 momentin mukaan henkilö- ja yritysturvallisuusselvityk- sen tekemisestä päättää suojelupoliisi, jollei turvallisuusselvityksen laatimisesta päätä pääesi- kunta 3 momentin nojalla. Suojelupoliisin mukaan turvallisuusselvitysten keskittäminen on parantanut turvallisuusselvitysten laatua ja yhdenmukaistanut soveltamiskäytäntöä. Lisäksi turvallisuusselvitysten kohteiden ja hakijoiden kohtelu yhdenmukaistui koko maassa. Suoje- lupoliisi pitää hyvää ja tehokasta ennalta estävää turvallisuustyötä kansallisen turvallisuuden toimintaympäristöön muutoksen vastaamisen edellytyksenä.28 Edelleen kokonaisuudistuksen turvallisuusselvitysmenettelyn yhdenmukaistamisen ta- voitteen toteuttamiseksi ehdotettiin perustettavaksi oikeusministeriön yhteydessä toimiva arviointikriteerilautakunta. Lautakunnan perustamisen katsottiin olevan omiaan lisäämään turvallisuusselvitysmenettelyn avoimuutta ja luottamusta yleisellä tasolla.29 Turvallisuusselvi- tyslain 12 §:n mukaan arviointikriteerilautakunta toimii oikeusministeriön yhteydessä turval- lisuusselvitysasioissa. Pykälän 2 momentin mukaan arviointikriteerilautakunnan tehtävänä on toimivaltaisten viranomaisten päätöksenteon tueksi sekä yhtenäisen ja johdonmukaisen tulkintakäytännön edistämiseksi käsitellä ja esittää yleisiä tulkintasuosituksia 1) tehtävistä, joista laissa säädetyt edellytykset huomioon ottaen voidaan laatia turvallisuusselvitys 2) siitä, miten erilaisten tekoa koskevien tietojen merkitystä olisi asianmukaista arvioida erilaisten tehtävien hoidon kannalta ja selvityksen kohteen haastattelun tarpeesta asiaa arvioitaessa 3) seikoista, jotka voivat vaikuttaa turvallisuusselvitystodistuksen antamiseen 4) turvallisuussel- vityksen ja sen perusteella annetun turvallisuusselvitystodistuksen peruuttamisesta sekä 5) muista toimenpiteistä turvallisuusselvityksen hakijoiden ja selvityksen kohteiden yhtenäisen 26 HE 57/2013 vp, s. 18–19 ja 31. 27 HE 122/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi turvallisuusselvityslain ja kansainvälisistä tie- toturvallisuusvelvoitteista annetun lain 20 a §:n muuttamisesta, s. 3–4. 28 Suojelupoliisin vuosikirja 2016, s. 24. 29 HE 57/2013 vp, s. 1 ja 34. Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? 969ARTIKKELEITA ja yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi turvallisuusselvitysmenettelyssä. Lautakunnan tulkintasuositukset30 eivät sellaisenaan ja muodollisesti kuitenkaan sido toimivaltaisia viran- omaisia. Näillä olisi kuitenkin tarpeen olla asialliset ja kulloinkin käsiteltävänä olevaan hake- mukseen liittyvät erityiset syyt poiketa yleisistä tulkintasuosituksista.31 Toinen keskeinen kokonaisuudistuksen muutos oli turvallisuusselvitysrekisterin perusta- minen.32 Turvallisuusselvityslain 48 §:ssä säädetään rekisteristä, jota pidetään turvallisuus- selvitysten tekemiseksi, tarpeettomien turvallisuusselvitysten välttämiseksi, tietojen välittä- miseksi toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä selvityksen kohteiden luotettavuuden ja nuhteettomuuden seurannan toteuttamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan suojelupoliisin ja pääesikunnan on viivytyksettä talletettava turvallisuusselvitysrekisteriin tieto sille tehdystä turvallisuusselvitystä koskevasta hakemuksesta, selvityksen kohteen nimestä ja muista yk- silöintitiedoista, selvityksen laajuudesta sekä tiedot selvitysmenettelyn lopputuloksesta tai turvallisuusselvitystodistuksesta ja sen voimassaolosta ja peruuttamisesta sekä tieto henkilö- turvallisuusselvityksen kohteen työnantajasta, jos se on saatavissa. Lain esitöiden mukaan turvallisuusselvityslain valmistelun aikana oli erillinen työryhmä selvittänyt muun muassa henkilöresurssien säästöjä, jotka voitaisiin saavuttaa henkilötur- vallisuusmenettelyn tehostumisesta turvallisuusselvitysrekisterin käyttöönoton, usein tois- tuvien samaa henkilöä koskevien turvallisuusselvitysten poistumisen sekä turvallisuussel- vityksen voimassaoloaikaa koskevien muutosten avulla. Selvityksen perusteella työryhmä oli tehnyt yksimielisen johtopäätöksen, että samaa henkilöä koskevien selvitysten määrä on arvioiden mukaan runsaat 23 000 selvitystä vuodessa, mikä työmäärältään vastaa noin 13,2 henkilötyövuotta.33 Turvallisuusselvityslain valmistelua koskevan hallintovaliokunnan mietinnön mukaan valiokunnalle on esitetty selvitys, että turvallisuusselvitysrekisterin rakentaminen voitiin aloittaa vasta 2014 vuoden loppupuolella, ja se valmistui siitä aikaisintaan noin vuoden ku- luttua. Lisäksi tietojärjestelmän rakentaminen siihen valmiusasteeseen, että siihen voidaan konvertoida aiemmin tehdyt turvallisuusselvitykset, on saadun selvityksen mukaan työnä yhtä iso kuin koko järjestelmän rakentaminen.34 Tämän vuoksi turvallisuusselvityslain siir- tymäsäännöksiä koskevaan 64 §:ään otettiin säännös, jonka mukaan lain 48 §:ssä tarkoitet- tu turvallisuusselvitysrekisteri ja siihen liittyvä tietojenkäsittely on saatettava lainmukaiseen kuntoon kahden vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Suojelupoliisin julkaisun mukaan turvallisuusselvitysrekisteriin on vuodesta 2015 alkaen tallennettu tiedot henkilöistä, joista on tehty turvallisuusselvitys35. 30 Ks. Oikeusministeriön arviointikriteerilautakunnan tulkintasuositukset Ulkomaansidonnaisuuksien arviointi henkilöturvallisuusselvityksissä 2/2017; Rikollista tekoa koskevien tietojen arvioinnista turvallisuus- selvitysmenettelyssä 1/2017; Maksuhäiriöt ja muut taloutta koskevat tiedot henkilöturvallisuusselvityksessä 1/2020. 31 HE 57/2013 vp, s. 34. 32 HE 57/2013 vp, s. 19 ja 57. 33 HE 57/2013 vp, s. 21. 34 HaVM 16/2014 vp: Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä eduskunnalle turvallisuussel- vityslaiksi sekä siihen liittyviksi laeiksi, s. 15. 35 Suojelupoliisi 2022. Suojelupoliisi ylläpitää turvallisuusselvitysrekisteriä. https://supo.fi/turvallisuussel- vitysrekisteri. Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio 970 DL 4/2022 Turvallisuusselvitysrekisteri on kuitenkin suojelupoliisin vuosikirjan mukaan otettu käyt- töön vasta 1.1.2018, jonka jälkeen henkilöiden uudet turvallisuusselvitykset on voitu liittää aiempiin voimassa oleviin, jolloin myös vuosikirjassa julkaistaviin selvitysten määriin on li- sätty liitetyt selvitykset. Vuoden 2017 vuosikirjassa on kuitenkin myös maininta rekisterin käyttöönotosta vuoden 2017 aikana, mikä on vuosikirjan mukaan parantanut suojelupolii- sin mahdollisuuksia palvella asiakkaita36. Huomionarvoista turvallisuusselvitysrekisterin käyttöönoton kannalta on myös se, että sisäministeriön tiedotuksessa on ilmoitettu 1.7.2017 nousevista poliisin maksuista, joilla pyrittiin kattamaan suojelupoliisin turvallisuusselvitys- rekisterin käyttöönotto. Tiedotteen mukaan rekisteri oli valmistumassa elokuussa 2017 ja sen käyttökustannukset katettiin turvallisuusselvitysten hintoja korottamalla.37 4 Yritysturvallisuusselvityksistä Kansainvälisissä säädöksissä ja sopimuksissa on useita velvoitteita huolehtia sekä henkilös- tö- että yritysturvallisuudesta. Ennen turvallisuusselvityslain kokonaisuudistusta oli lain- säädännön puutteiden vuoksi säädetty laki kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista (588/2004).38 Kansanvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain esitöiden mukaan lain säätämisen tavoitteena oli luoda edellytyksiä Suomen mahdollisuuksille toimia luotetta- vana kansainvälisen yhteistyön osapuolena niissä tilanteissa, joissa yhteistyön toteuttamisessa on välttämätöntä vaihtaa arkaluonteisia ja toisessa sopimusvaltiossa tai kansainvälisessä toi- mielimessä salassa pidettäviksi määriteltyjä asiakirjoja ja tietoaineistoja. Tällaiset sopimukset mahdollistavat muun ohella, että suomalainen teollisuus voi olla mukana avaruusteknologian kehitystyössä.39 Vuoden 2004 heinäkuun alussa voimaan tulleen kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoit- teista annetun lain 12 §:ssä säädettiin alun perin yhteisöturvallisuusselvityksistä, jotka tehtiin lain 1  §:n 2  momentissa tarkoitetun elinkeinonharjoittajan luotettavuuden selvittämiseksi. Luotettavuudella tarkoitettiin ennen kaikkea sitä, kuinka elinkeinonharjoittaja pystyy huo- lehtimaan turvallisuusluokiteltujen tietojen suojaamisesta. Yhteisöturvallisuusmenettely ja siihen perustuva arvio toteutetaan pääosin elinkeinonharjoittajalta itseltään saatujen tietojen perusteella sekä tämän toimitilojen turvallisuuden kartoituksella. Pykälän mukaan toimival- tainen viranomainen yhteisöselvityksen laatimiseen oli pääesikunta.40 Yhteisöturvallisuusselvitysmenettelyn nopeuttamiseksi säädettiin kokonaisuudistukseen kuuluva laki tietoturvallisuuden arviointilaitoksista (1405/2011), jonka perusteella yrityk- set voivat itse ennakolta varmistaa tietoturvallisuustoimiensa tason laadituttamalla viran- 36 Suojelupoliisi vuosikirja 2017, s. 25. 37 Sisäministeriö 2017. Poliisin maksuihin muutoksia 1.7. alkaen. Tiedote 67/2017. https://intermin.fi/-/ poliisin-maksuihin-muutoksia-1-7-alkaen. 38 HE 57/2013 vp, s. 5. 39 HE 66/2004 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle Euroopan Avaruusjärjestöä koskevan yleissopimuksen sopimuspuolten ja Euroopan Avaruusjärjestön välillä turvallisuusluokiteltujen tietojen suojaamisesta ja vaih- dosta tehdyn yleissopimuksen sekä Suomen ja Saksan välillä turvallisuusluokitellun tiedon vastavuoroisesta suojaamisesta tehdyn sopimuksen hyväksymisestä, laeiksi mainittujen sopimusten lainsäädännön alaan kuu- luvien määräysten voimaansaattamisesta sekä laiksi kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista, s. 12–13. 40 HE 66/2004 vp, s. 27. Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? https://intermin.fi/-/poliisin-maksuihin-muutoksia-1-7-alkaen https://intermin.fi/-/poliisin-maksuihin-muutoksia-1-7-alkaen 971ARTIKKELEITA omaisvalvonnassa toimivalla arviointilaitoksella tästä arvioinnin.41 Lain esitöiden mukaan tietoturvallisuuden arviointilaitoksista annetun lain säätäminen oli osa laajempaa yritysten ja henkilöiden taustojen selvittämistä koskevan lainsäädännön kokonaisuudistusta. Lain säätämisen toiminnallisena tavoitteena oli yksinkertaistaa ja tehostaa viranomaismenettely- jä taustaselvityksissä.42 Tietoturvallisuuden arviointilaitoksista annetun lain 2  §:n mukaan lakia sovelletaan elinkeinonharjoittajiin ja palvelutehtäviä julkishallinnolle tarjoaviin yksi- köihin, jotka toimeksiannosta arvioivat tietoturvallisuustason (tietoturvallisuuden arvioin- tilaitos) ja jotka haluavat toiminnalleen viranomaishyväksynnän. Lisäksi lakia sovelletaan hyväksymismenettelyyn. Tietoturvallisuuslainsäädäntö ei myöskään ennen vuoden 2011 uudistuksia sisältänyt sään- nöksiä Suomen viranomaisten tai muiden hankintayksiköiden toteuttamien tarjouskilpailui- den yhteisöturvallisuusselvityksistä, muista arvioista, todistuksista tai sitoumuksista. Julki- sista puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetun lain (1531/2011) säätämisen yhteydessä sisällytettiin kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain 1 §:n 3 momenttiin säännös, joka mahdollisti lain 12 §:n yhteisöturvallisuusselvityksen ja 13 §:n mukaisen arvion tekemisen silloin, kun hankinnan tekee suomalainen viranomainen tai muu hankintayksikkö tai tarjoajana on suomalainen elinkeinonharjoittaja.43 Vuonna 2015 säännös hankintayksi- köiden yritysturvallisuusselvityksestä siirrettiin turvallisuusselvityslain 33 §:ään.44 Turvallisuusselvityslailla laajennettiin lain aineellista soveltamisalaa yritysturvallisuuden edistämiseksi. Lain esitöiden mukaan uudistuksen tavoitteena oli laajentaa tehtävien mää- rittelyä, joissa yritysturvallisuusselvitys olisi mahdollista laatia. Kokonaan uudeksi tehtäväk- si säädettiin turvallisuusselvityslailla yritysturvallisuusselvityksen laatiminen kansallisissa hankkeissa. Aikaisemman lainsäädännön mukaan yhteisöturvallisuusselvitys voitiin tehdä vain kansainvälisen tietoturvallisuuden toteuttamiseksi. Turvallisuusselvityslakiin sisällytet- tiin kaikki yritysturvallisuusselvitystä koskevat säännökset koskien käytettäviä tietolähteitä ja laatimista, jonka vuoksi kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetussa laissa ei ole enää tarpeen säätää yritysturvallisuusselvityksen tekemisestä, jonka vuoksi aiemman sään- nöksen korvasi viittaussäännös.45 Kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain 12 §:n mukaan kansainvälisessä tietoturvallisuusvelvoitteessa edellytetty yritysturvallisuusselvitys laaditaan siten kuin turval- lisuusselvityslaissa säädetään. Yritysturvallisuusselvitystodistuksen antaa kuitenkin kansalli- nen turvallisuusviranomainen, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Selvityksen laatineen vi- ranomaisen on salassapitosäännösten estämättä toimitettava todistuksen antamista ja siihen liittyvää harkintaa varten kansalliselle turvallisuusviranomaiselle tieto kaikista selvityksen laadinnassa ilmi tulleista selvityksen kohdetta koskevista seikoista. Kansallisen turvallisuus- 41 HE 57/2013 vp, s. 20–21. 42 HE 45/2011 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi tietoturvallisuuden arviointilaitoksista, viran- omaisten tietojärjestelmien ja tietoliikennejärjestelyjen tietoturvallisuuden arvioinnista sekä viestintähallin- nosta annetun lain 2 §:n muuttamisesta, s. 3. 43 HE 76/2011 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, s. 83. 44 HE 57/2013 vp, s. 66. 45 HE 57/2013 vp, s. 17–18 ja 66. Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio 972 DL 4/2022 viranomaisen antaman yritysturvallisuusselvitystodistuksen voimassaoloon ja peruuttami- seen sovelletaan, mitä turvallisuusselvityslain 53–55 §:issä säädetään. Turvallisuusselvityslain 33  §:n mukaan yritysturvallisuusselvitystä voi hakea 1) se, joka tarvitsee selvitystä laissa tai sen nojalla säädetyn taikka kansainvälisestä tietoturvallisuus- velvoitteesta johtuvan velvoitteen toteuttamiseksi 2) viranomainen, jonka on tarkoitus teh- dä sopimus selvityksen kohteen kanssa, jos sopimuksen yhteydessä yritykselle annetaan tai sopimuksen johdosta syntyy turvallisuusluokkaan I–III kuuluvaksi luokiteltuja asiakirjoja tai muita salassa pidettäviä asiakirjoja, jos näihin asiakirjoihin sisältyvän salassa pidettävän tiedon oikeudeton paljastuminen tai oikeudeton käyttö voi aiheuttaa vahinkoa salassapito- säännöksessä tarkoitetulle yleiselle tai yksityiselle edulle 3) 2 kohdassa tarkoitetuissa tilan- teissa viranomaisen toimeksiannosta valtionhallinnon hankinnoista vastaava yksikkö taikka valtionhallinnolle yhteisiä tai laajaan käyttöön tarkoitettuja tieto- ja viestintekniikkapalveluja tuottava yksikkö sekä 4) 21 §:n 1 momentin 5 ja 6 kohdassa tarkoitettua toimintaa valvova viranomainen. 5 Turvallisuusselvitysten lukumäärän kehitys Turvallisuusselvityksistä annetun lain ensimmäisenä kokonaisena voimassaolovuonna 2003 tehtiin suojelupoliisissa 4 678 turvallisuusselvitystä, pääesikunnassa 11 309 ja paikallispolii- sissa 10 580 suppeaa selvitystä. Vuonna 2008 puolestaan suojelupoliisi laati 9 958, pääesikun- ta 14 341 ja paikallispoliisi 34 070 suppeaa turvallisuusselvitystä. Lisäksi laajoja turvallisuus- selvityksiä tehtiin suojelupoliisin toimesta 37 kappaletta vuonna 2008.46 Sisäasianministeriön vuonna 2009 julkaisemassa poliisin pitkän aikavälin henkilöstötarpeiden suunnitelmassa to- detaan lain turvallisuusselvityksistä voimaantulon jälkeen tilastollista laskua suojelupoliisin tekemien turvallisuusselvitysten määrissä. Suunnitelmassa raportoidaan tähän vaikuttaneen uuden lainsäädännön lisäksi yleinen taloustilanne, mikä vaikutti myös aiemman lainsää- dännön mukaisten luotettavuuslausuntojen tarpeeseen. Eniten luotettavuuslausuntoja oli annettu vuonna 2000 suuren IT-nousukauden aikana 8 446 kappaletta ja vähiten pahimpa- na lamavuonna 1992, vain 2 123 kappaletta. Turvallisuusselvitysten määrät ovat kuitenkin 2000-luvun alusta kääntyneet selvään nousuun.47 Lisäksi turvallisuusselvityksistä annetun lain uudistamista valmistelevan työryhmän julkaisun mukaan turvallisuusselvitysten vähäis- tä määrää 2000-luvun alkuvuosina selittää osaltaan myös se, että yritysten ja viranomaisten hakeutuminen eri poliisilaitosten turvallisuusselvitysmenettelyn piiriin kesti aikansa. Kas- vuun nähdään julkaisun mukaan vaikuttaneen yhteiskunnan vahva ja pitkä taloudellinen nousukausi sekä yleisen tietoturvallisuuden parantuminen.48 Turvallisuusselvityksistä annetun lain uudistamista valmisteleva työryhmä arvioi vuonna 2011 esityksessään uuden lain käyttöönoton myötä taustaselvityksien piiriin tulevien henki- löiden määrän kasvavan ja selvitettävien kohteiden lukumäärän nousevan asteittain käyttöön otettavien yritysturvallisuusselvitysten myötä. Tavoitteena olisi kuitenkin lisäksi, ettei selvi- 46 HE 57/2013 vp, s. 10–11; Turvallisuusselvityksistä annetun lain uudistamista valmisteleva työryhmä. Turvallisuusselvityslainsäädännön uudistaminen. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 2011:8, s. 36. 47 Sisäasiainministeriö. Poliisi 2020 – Poliisin pitkän aikavälin henkilöstötarpeiden suunnitelma. Sisä- asianministeriön julkaisut 2009:5, s. 48. 48 Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 2011:8, s. 36. Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? 973ARTIKKELEITA tystä edellyttävien taustaselvitysten lukumäärä kasvaisi samassa suhteessa kuin selvityksen kohteiden lukumäärä, koska viranomaisten ei taustaselvityksen voimassaoloaikana tai tausta- selvitysrekisteriin merkitystä tulisi ilman erityistä syytä laatia uutta taustaselvitystä.49 Turval- lisuusselvityslain esitöissä arvioitiin henkilöturvallisuusselvitysten piiriin tulevien henkilöi- den määrän kasvavan, sillä selvityksen piiriin kuuluvien tehtävien, kuten räjähdysvaarallisten aineiden valmistukseen ja kuljetukseen liittyvät tehtävät, lisäävät tehtävien selvitysten mää- rää.50 Esimerkiksi Yle uutisoi elokuussa 2011 viranomaisten tekemästä päällekkäisestä työs- tä, jonka mukaan paikallispoliisi oli tehnyt edellisvuonna noin 30 000 turvallisuusselvitystä, joista noin kolmannes oli tarpeettomia. Suojelupoliisin puolestaan uutisoitiin tekevän vuosi- tasolla 15 000–17 000 selvitystä, joista tarpeettomia oli noin 3 000.51 Taulukossa 1 on esitetty suojelupoliisin laatimat turvallisuusselvitykset vuosina 2016– 2021.52 Kaikkein eniten turvallisuusselvitysten määrät ovat kasvaneet edellä mainittuina vuosina. Vuosina 2016–2018 määrät ovat pysyneet 60 514–61 342 vuositasolla. Hallituksen talousarvion esityksessä vuonna 2017 suojelupoliisin tekemien turvallisuusselvitysten kap- palemäärät arvioitiin vuonna 2017 olevan noin 50 000 ja vuoden 2018 tavoitteeksi asetet- tiin 45 000 turvallisuusselvitystä.53 Taulukosta voidaan kuitenkin nähdä, että vuonna 2018 suojelupoliisi teki yhteensä 61 601 turvallisuusselvitystä, joista ensimmäistä kertaa 1 529 oli voimassa oleviin selvityksiin liitettyjä 1.1.2018 käyttöönotetun turvallisuusselvitysrekisterin myötä.54 Seuraavana vuonna turvallisuusselvitysten määrät nousivat ensi kertaa reilummin 68  895:een. Turvallisuusselvityksien määrissä voidaan havaita suurimmat nousut vuosina 2020 ja 2021. Tällöin määrät ovat nousseet selvästi suuremmiksi kuin aiempina vuosina. Vuonna 2020 suojelupoliisi teki 88 349 turvallisuusselvitystä ja vuonna 2021 sitäkin enem- män 90 130 selvitystä. Turvallisuusselvitysten aiheuttaman työmäärän ja selvitysten määrän voidaan katsoa kas- vaneen 1.1.2018 voimaan tulleen lakimuutoksen myötä, joka mahdollistaa henkilön ulko- maansidonnaisuuksien laajemman selvittämisen luotettavuuden, painostuksesta vapaan ja riippumattoman tehtävän hoidon varmistamiseksi. Turvallisuusselvityslakiin lisätyillä ulkomaansidonnaisuuksilla tarkoitetaan selvityksen kohteen tietoja sidonnaisuuksista toi- seen valtioon ja sen kansalaisiin sekä yhteisöihin. Ulkomaan sidonnaisuuksien tutkiminen otettiin säännönmukaisesti osaksi laajoja henkilöturvallisuusselvityksiä sekä perusmuotoista henkilöturvallisuusselvityksiä koskevia säännöksiä muutettiin niin, että työtehtävissään kor- keamman suojaustason tietoja käsittelevien henkilöjen ulkomaansidonnaisuudet voidaan selvittää.55 49 Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 2011:8, s. 49. 50 HE 57/2013 vp, s. 21–22. 51 Koistinen, A.: Viranomaiset laativat tuhansia tarpeettomia turvallisuusselvityksiä työntekijöistä. Yle Uutiset 2011. https://yle.fi/uutiset/3-5412104. 52 Suojelupoliisi vuosikirja 2016, s. 17; Suojelupoliisi vuosikirja 2017, s. 17; Suojelupoliisin vuosikirja 2018, s. 21; Suojelupoliisin vuosikirja 2019, s. 16; Suojelupoliisin vuosikirja 2020, s. 14; Suojelupoliisi 2022. Turvallisuusselvitysten määrä kasvoi edelleen vuonna 2021. https://supo.fi/-/turvallisuusselvitysten-maa- ra-kasvoi-edelleen-vuonna-2021. 53 HE 106/2017 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2018, s. 223. 54 Suojelupoliisin vuosikirja 2018, s. 21. 55 HE 70/2017 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi valtion virkamieslain 7 ja 8 c §:n ja turvallisuus- selvityslain muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi, s. 1, 11–12 ja 24. Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio https://yle.fi/uutiset/3-5412104 https://supo.fi/-/turvallisuusselvitysten-maara-kasvoi-edelleen-vuonna-2021 https://supo.fi/-/turvallisuusselvitysten-maara-kasvoi-edelleen-vuonna-2021 974 DL 4/2022 Toinen lainsäädäntömuutos (266/2020), joka on vaikuttanut selvitysten määrän kasvuun vuosina 2019–2021, on perusmuotoisen turvallisuusselvityksen tehtäväpiirin laajennus, jon- ka mukaan perusmuotoinen turvallisuusselvitys voidaan tehdä henkilöstä, joka on vastuussa ilmailun turvatarkastuksista, kulunvalvonnasta tai muista turvavalvontatoimenpiteistä taik- ka toteuttaa niitä lentoaseman turvavalvotulla alueella tai työtehtävissään muuten pääsee itsenäisesti lentoaseman turvavalvotulle alueelle. Lain esitöissä arvioitiinkin lakimuutoksel- la olevan merkittävä vaikutus henkilöturvallisuusselvitysten kasvun määrään. Liikenne- ja viestintävirasto on arvioinut, että aiemmin 15 000–20 000 suppeana tehtyä siviili-ilmailuun liittyvää henkilöturvallisuusselvitystä tulisi niitä uusittaessa tehdä perusmuotoisena. Lisäksi tulisi tehtäväksi noin 9 500 kokonaan uutta suppeaa henkilöturvallisuusselvitystä, koska työ- hönottoa edeltävän tarkistuksen läpäisseiden henkilöiden osalta tuli tehdä taustan tarkistus 30.6.2020 mennessä.56 Toinen keskeinen tehtävien laajennusmuutos tuli voimaan 21.12.2020, kun lakimuutoksella (965/2020) turvallisuusselvityksien käyttöala laajennettiin koskemaan sellaisia työtehtäviä, joissa hoidetaan ydinjätteiden kuljetuksia.57 Taulukko 1: Suojelupoliisin laatimat turvallisuusselvitykset 2016–2021. 56 HE 1/2020 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi turvallisuusselvityslain ja ilmailulain 101 §:n muuttamisesta, s. 10 ja 12. 57 HE 8/2020 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ydinenergialain, turvallisuusselvityslain 21 §:n ja kaivoslain muuttamisesta, s. 10. DL 4/2022  ARTIKKELEITA    korkeamman suojaustason tietoja käsittelevien henkilöjen ulkomaansidonnaisuudet voidaan  selvittää.55   Toinen lainsäädäntömuutos (266/2020), joka on vaikuttanut selvitysten määrän kasvuun vuosina  2019–2021, on perusmuotoisen turvallisuusselvityksen tehtäväpiirin laajennus, jonka mukaan  perusmuotoinen turvallisuusselvitys voidaan tehdä henkilöstä, joka on vastuussa ilmailun  turvatarkastuksista, kulunvalvonnasta tai muista turvavalvontatoimenpiteistä taikka toteuttaa  niitä lentoaseman turvavalvotulla alueella tai työtehtävissään muuten pääsee itsenäisesti  lentoaseman turvavalvotulle alueelle. Lain esitöissä arvioitiinkin lakimuutoksella olevan merkittävä  vaikutus henkilöturvallisuusselvitysten kasvun määrään. Liikenne‐ ja viestintävirasto on arvioinut,  että aiemmin 15 000–20 000 suppeana tehtyä siviili‐ilmailuun liittyvää henkilöturvallisuusselvitystä  tulisi niitä uusittaessa tehdä perusmuotoisena. Lisäksi tulisi tehtäväksi noin 9 500 kokonaan uutta  suppeaa henkilöturvallisuusselvitystä, koska työhönottoa edeltävän tarkistuksen läpäisseiden  henkilöiden osalta tuli tehdä taustan tarkistus 30.6.2020 mennessä.56 Toinen keskeinen tehtävien  laajennusmuutos tuli voimaan 21.12.2020, kun lakimuutoksella (965/2020) turvallisuusselvityksien  käyttöala laajennettiin koskemaan sellaisia työtehtäviä, joissa hoidetaan ydinjätteiden  kuljetuksia.57    Taulukko 1: Suojelupoliisin laatimat turvallisuusselvitykset 2016–2021.          55 HE 70/2017 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi valtion virkamieslain 7 ja 8 c §:n ja turvallisuusselvityslain  muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi, s. 1, 11–12 ja 24. 56 HE 1/2020 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi turvallisuusselvityslain ja ilmailulain 101 §:n  muuttamisesta, s. 10 ja 12. 57 HE 8/2020 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ydinenergialain, turvallisuusselvityslain 21 §:n ja kaivoslain  muuttamisesta, s. 10. 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Liitetyt 0 0 1529 6275 16 126 17 700 Laajat 120 232 307 391 567 410 Perusmuotoiset 17 926 20 596 25 526 26 576 31 385 36 700 Suppeat 42 468 40 514 34 239 35 203 40 235 35 500 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000 Suppeat Perusmuotoiset Laajat Liitetyt Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? 975ARTIKKELEITA 6 Turvallisuusselvityksiin liittyviä haasteita rikosseuraamusalan näkökulmasta Turvallisuusselvitys on vakiinnuttanut roolinsa osana rekrytointeja silloin, kun etsitään työn- tekijää kansallisen turvallisuuden tai erittäin merkittävän yksityisen taloudellisen edun kan- nalta tärkeään työtehtäviin. Turvallisuusselvitystä voidaan pitää yhtenä tehokkaana tapana pyrittäessä ennalta estämään vakava sisäpiiriuhka. Tällöin turvallisuusselvitykset ovat tärkeä osa riskienhallintaa58 ja täydentävät omalta osaltaan turvallisuusjärjestelyitä59. Onkin tärkeää, että työnantaja tuntee turvallisuusselvitystä koskevan prosessin. Yritysturvallisuusselvityk- sillä ja sidosryhmien työntekijöiden turvallisuusselvityksillä pyritään puolestaan ennalta estämään riskejä ostettavilta palveluntarjoajilta. Riittävää ei ole kuitenkaan se, että henkilö on henkilökohtaiselta taustaltaan ja ominaisuuksiltaan nuhteeton. Luotettavuus ei siten riipu pelkästään henkilön omista valinnoista, vaan myös sellaisista seikoista, joihin henkilö ei voi itse vaikuttaa. Tällöin on kyse sen riskin arvioinnista, että voitaisiinko henkilöä painostaa käyttämään tai paljastamaan salassa pidettäviä tietoja, joihin hänellä olisi pääsy. Riski voi olla olemassa esimerkiksi henkilön tiettyjen ulkomaansidonnaisuuksien perusteella tai silloin, kun henkilön läheinen kuuluu järjestäytyneeseen rikollisryhmään. Tällaisten ryhmien jäsen- ten läheisillä on muita suurempi riski joutua sellaisen epäasiallisen vaikuttamisen kohteeksi, mikä voi vaarantaa tehtävien asianmukaista ja riippumatonta hoitamista.60 Suomessa järjestäytynyt rikollisuus kasvaa, koventuu ja kansainvälistyy, kuten on jo muissa Pohjoismaissa tapahtunut. Perinteisten prosenttijengien lisäksi on tullut ja tulee lisää ulko- maalaistaustaisia uusia rikollisryhmittymiä, joita johdetaan usein ulkomailta käsin. Nämä rikollisryhmittymät ovat hyvin verkostoituneita ja kansainvälisiä. Järjestäytynyttä rikollisuut- ta vastaan on tehty merkittäviä kansainvälisiä poliisioperaatioita viimeisen vuoden aikana, kuten FBI:n Greenlight-operaatio. Anom-nimisellä sovelluksella oli yli 11 000 käyttäjää ym- päri maailman, jonka myötä poliisit iskivät yhtäaikaisesti rikollisjärjestöjä vastaan. Suomen poliisi kertoi kesäkuussa 2021 ottaneensa kiinni lähes sata ihmistä61. Tällä hetkellä Suomen vankiloissa on paljon eri rikollisryhmittymien johtohahmoja ja jäseniä. Rikosseuraamus- laitos on 1.3.2022 alkaen ottanut käyttöön neljässä vankilassa turvallisuutta vaarantavien vankien sijoittamiseksi tehostetun valvonnan osastoja, joissa on yhteensä 134 vankipaikkaa. Rikosseuraamuslaitoksen tavoitteena on estää muun muassa vankeusaikaista järjestäytynyttä rikollisuutta.62 Rikosseuraamusalan näkökulmasta aiheuttaa haasteita se, että vankiloissa on paljon järjes- täytyneen rikollisuuteen kuuluvia vankeja, koska he pyrkivät jatkamaan rikoksia vankilasta 58 Ks. esim. Suojelupoliisin vuosikirja 2019, s. 24. 59 Ks. rikollista tekoa koskevien tietojen arvioinnista turvallisuusselvitysmenettelyssä. Arviointikriteeri- lautakunnan tulkintasuosituksia 1/2017. 60 Ks. KHO 2020:86 ja Yle 5.11.2021: Isän jäsenyys Helvetin enkeleissä vei tyttären opiskelupaikan poliisi- koulussa. https://yle.fi/uutiset/3-12175636. 61 Poliisi 2021: Suomi osana kansainvälistä jättioperaatiota – Suomen viranomaiset tehneet lähes sata kiinniottoa. https://poliisi.fi/-/suomi-osana-kansainvalista-jattioperaatiota-suomen-viranomaiset-tehneet-la- hes-sata-kiinniottoa. 62 Rikosseuraamuslaitos: Vankilaturvallisuutta parannetaan perustamalla tehostetusti valvottuja osastoja neljään vankilaan. https://www.rikosseuraamus.fi/fi/index/ajankohtaista/tiedotteet/2022/vankilaturvallisuut- taparannetaanperustamallatehostetustivalvottujaosastojaneljaanvankilaan.html. Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio https://yle.fi/uutiset/3-12175636 https://poliisi.fi/-/suomi-osana-kansainvalista-jattioperaatiota-suomen-viranomaiset-tehneet-lahes-sata-kiinniottoa https://poliisi.fi/-/suomi-osana-kansainvalista-jattioperaatiota-suomen-viranomaiset-tehneet-lahes-sata-kiinniottoa https://www.rikosseuraamus.fi/fi/index/ajankohtaista/tiedotteet/2022/vankilaturvallisuuttaparannetaanperustamallatehostetustivalvottujaosastojaneljaanvankilaan.html https://www.rikosseuraamus.fi/fi/index/ajankohtaista/tiedotteet/2022/vankilaturvallisuuttaparannetaanperustamallatehostetustivalvottujaosastojaneljaanvankilaan.html 976 DL 4/2022 monin eri keinoin.63 Esimerkiksi Ruotsissa selvitetään tällä hetkellä useita tapauksia, joissa epäillään järjestäytyneeseen rikollisuuteen kytköksissä olevien henkilöiden soluttautuneen Ruotsin rikosseuraamuslaitokseen Kriminalvårdeniin. Kyse on ollut vankiloiden työnteki- jöistä, joilla epäillään olleen kytköksiä järjestäytyneeseen rikollisuuteen jo siinä vaiheessa, kun heidät on rekrytoitu työtehtäviin. Kriminalvårdenin turvallisuusosaston suunnitteluyk- sikön päällikön Maria Lindströmin mukaan soluttautumisriski on kasvanut, kun useita ri- kollisryhmien johtajia on tuomittu vankeuteen muun muassa Greenlight-operaation myötä. Heidän kohdallaan voivat tulla kyseeseen myös vapauttamisyritykset ja karkaamiset.64 Esi- merkkinä voidaan mainita tapaus, jossa Helsingborgissa toimiva rikollisryhmä yritti vapaut- taa vangittuna olevan johtajansa.65 Rikosseuraamuslaitoksen näkökulmasta turvallisuusselvitykset ovat yksi keino ennalta ehkäistä muun muassa vankiloihin kohdistuvaa soluttautumista sekä huumausaineiden ja kiellettyjen esineiden salakuljettamista. Haasteena on, että Rikosseuraamusalan koulutuskes- kuksen opiskelijavalinnoissa voidaan tehdä turvallissuuselvityslain 21 §:n 2 momentin 3 koh- dan mukaan vain suppea turvallisuusselvitys. Siinä ei tule ilmi muun muassa mahdolliset kytkökset järjestäytyneeseen rikollisuuteen66. Tällä hetkellä henkilö, jota ollaan valitsemassa Rikosseuraamusalan koulutuskeskukseen opiskelijaksi, rinnastetaan edellä mainitussa koh- dassa pelastusalan opiskelijaksi valittavaan.67 Lainsäätäjä on katsonut, että näihin tehtäviin liittyy niiden erityispiirteiden vuoksi erityinen luotettavuuden vaatimus, mikä on tarkoituk- senmukaista ottaa huomioon jo valittaessa henkilöitä tehtäviin tähtäävään koulutukseen.68 Sen sijaan lain 19  §:n 2  momentin 2  kohdan mukaan henkilölle, jota ollaan valitsemassa Poliisiammattikorkeakouluun opiskelijaksi tai rajavartiolaitoksen tehtäviin, tehdään pe- rusmuotoinen henkilöturvallisuusselvitys. Tältä osin lainsäätäjän perusteluja voidaan pitää epäloogisina, sillä kyse on yhtä lailla erityisen luotettavuuden vaatimuksesta.69 Huomioon ottaen Rikosseuraamusalan luonne ja siihen liittyvät erityisesti järjestäytyneen rikollisuuden aiheuttamat turvallisuustarpeet, olisi aihetta pohtia, että voitaisiinko alan opiskelijaksi valit- tava siirtää viimeksi mainittuun kohtaan. 63 Ks. lisää vankeusaikaisesta rikollisuudesta Paasonen, Jyri, Rikosseuraamuslaitoksen turvallisuuden ja valvontatyön ulkoinen arviointi. Rikosseuraamuslaitoksen monisteita 2/2021. 64 Sveriges radio: Anstalter kan var infiltrerade av vänner till grovt kriminella interner, 2021, https://sve- rigesradio.se/artikel/anstalter-kan-var-infiltrerade-av-vanner-till-grovt-kriminella-interner. 65 Sydsvenskan: Kriminellt nätverk misstänks ha försökt infiltrera kriminalvården, 2020, https://www. sydsvenskan.se/2020-11-09/kriminellt-natverk-misstanks-ha-forsokt-infiltrera-kriminalvarden. 66 Vrt. perusmuotoisen selvityksen tietolähteiden osalta 25.2 §. Lainsäätäjä on pitänyt Keskusrikospolii- sia ja sen hallinnoimaa epäiltyjen rekisteriä tärkeänä tietolähteenä turvallisuusselvityksissä ennen muuta sen estämisessä, ettei järjestäytyneeseen rikolliseen toimintaan osallistuvat pääsisi suojattaviin toimitiloihin tai aineistoihin. Tällaisia pyrkimyksiä on myös tullut esiin. Ks. HE 57/2013 vp, s. 20 ja 45. Mikkola on todennut väitöskirjassaan, että tutkimattomiksi uhkiksi jäävät etenkin ne Poliisiammattikorkeakouluun opiskelijaksi hakevat, joilla ei ole rikosrekisterimerkintöjä, mutta jotka toimivat poliisin tiedustelutietojen mukaan tietyn rikollisjärjestön lähipiirissä. Ks. Mikkola 2020, s. 177. 67 Lainsäätäjä on katsonut, että näihin tehtäviin liittyy niiden erityispiirteiden vuoksi erityinen luotetta- vuuden vaatimus, mikä on tarkoituksenmukaista ottaa huomioon jo valittaessa henkilöitä tehtäviin tähtäävään koulutukseen. HE 57/2013, s. 42. 68 HE 57/2013 vp, s. 42. 69 HE 57/2013 vp, s. 39. Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? https://sverigesradio.se/artikel/anstalter-kan-var-infiltrerade-av-vanner-till-grovt-kriminella-interner https://sverigesradio.se/artikel/anstalter-kan-var-infiltrerade-av-vanner-till-grovt-kriminella-interner https://www.sydsvenskan.se/2020-11-09/kriminellt-natverk-misstanks-ha-forsokt-infiltrera-kriminalvarden https://www.sydsvenskan.se/2020-11-09/kriminellt-natverk-misstanks-ha-forsokt-infiltrera-kriminalvarden 977ARTIKKELEITA Vankiloihin määräaikaisiin työtehtäviin palkattaville henkilöille tehdään perusmuotoinen turvallisuusselvitys. Rikosseuraamuslaitoksen ohjeen mukaan perusmuotoinen turvallisuus- selvitys tehdään kaikista niistä henkilöistä, joiden työhön kuuluu vankien tai asiakkaiden kanssa työskentely. Tämä koskee muun muassa toistaiseksi voimassa oleviin ja määräaikai- siin virkasuhteisiin palkattavia, ulkopuolisia palveluntarjoajia ja vertaistukihenkilöitä.70 Ohje koskee henkilöitä, joiden työhön kuuluu vankien tai asiakkaiden kanssa työskentely. Tällöin haasteena on se, että vankiloissa työskentelee säännöllisesti paljon eri sidosryhmien työn- tekijöitä yrityksien palveluksessa, kuten keittiössä, siivoojia ja opetushenkilöstöä. Heidän työntekijöillensä tehdään suppea turvallisuusselvitys, joten sitä kautta on mahdollisuus myös päästä soluttautumaan vankilaan, osallistua vankiloihin suuntautuvaan salakuljetustoimin- taan taikka muuhun rikolliseen toimintaan. Sidosryhmien työntekijöiden osalta vielä vanki- loiden erityisongelmana on, ettei heiltä saa ottaa omia puhelimia pois vankilaan saapuessa. Yksittäisiä tapauksia on tullut ilmi vankiloissa, joissa työntekijän on havaittu muun muassa ottavan valokuvia turvallisuusjärjestelyistä. Lisäksi on havaittu olevan kytkös järjestäytynee- seen rikollisuuteen tatuoinnin perusteella, kun henkilöllä on ollut tietyn ryhmittämän tatu- ointi näkyvästi esillä71. Vankiloissa tehdään paljon erilaisia remontteja- ja rakennusprojekteja. Senaatti-kiinteis- töt vastaa vankilarakennuksien ylläpidosta ja kilpailuttaa rakennushankkeet. Tyypillisesti Senaatti-kiinteistöt kilpailuttaa yksittäisen vankilan remonttiprojektin, johon valitaan pää- urakoitsija. Pääurakoitsijasta tehdään yritysturvallisuusselvitys. Pääurakoitsija voi käyttää aliurakoitsijoita remontin eri vaiheissa, mutta on vastuussa käyttämiensä aliurakoitsijoiden töistä. Pääurakoitsijalle kuuluu työmaan johto ja vastuu turvallisuudesta. Pääurakoitsijan ja aliurakoitsijan työntekijöistä tehdään suppeat turvallisuusselvitykset, mutta aliurakoitsijois- ta harvoin tehdään yritysturvallisuusselvitystä, koska he eivät ole tilaajan sopimuskumppa- ni. Työntekijöiden osalta tulee samat haasteet esille suppeissa turvallisuusselvityksissä kuin aiemmin on esitetty sidosryhmien työntekijöistä. Lisäksi pää- ja aliurakoitsijoiden yrityksil- lä voi olla rikostutkintoja kesken, jotka eivät ole tulleet ilmi yritysturvallisuusselvityksessä. Järjestäytynyt rikollisuus onkin aktiivisesti mukana elinkeinoelämässä ja harjoittaa talous- rikollisuutta.72 Bulvaaneja käytetään usein, mikä entisestään hidastaa ja vaikeuttaa näytön saamista yrityksen tosiasiallisesta toimijasta.73 Vankiloiden remonttiprojekteissa on tullutkin ilmi tapauksia, joissa sekä urakoitsijalla että hänen työntekijöillänsä on ollut kytkökset järjes- täytyneeseen rikollisuuteen.74 Suojelupoliisissa turvallisuusselvityksen tekijät eivät välttämättä tunne Rikosseuraamus- laitoksen toimintaympäristöä tai tiedä, minkälaisissa tehtävissä selvitettävät henkilöt tosiasi- 70 Rikosseuraamuslaitoksen ohje vankiloissa vierailevista vapaaehtoistyöntekijöistä, dnro 3/004/2019. 71 Ks. lisää vankien tatuointien merkityksestä Paasonen, Jyri – Vainio, Jesse – Hietapakka, Johanna, Vangin tatuoinnit osana tuntomerkkien ottamista. Edilex 2022/12. 72 Keskusrikospoliisin mukaan on tullut esiin tapauksia, joissa rikollisryhmän jäseniä on hakeutunut tur- vallisuuden kannalta merkityksellisiin viranomaisten hankkeisiin. Ks. HE 57/2013 vp, s. 70. 73 Ks. lisää bulvaaneista Paasonen, Laura – Paasonen, Jyri – Aaltonen, Mikko – Jokipii, Annukka, Verope- tokset ja kirjanpitorikokset tuomioistuimissa. Verotus 3/2022. 74 Ks. esim. Turun Sanomat 19.6.2022, Jengikytköksinen yritys remontoi vankilaa. ”Peiteltiinkö työmaan turhilla palohälytyksillä laittomuuksia?”– Viranomaiset haluavat tarkistaa lain porsaanreiät. Ks. myös Iltaleh- den uutinen 25.6.2022, jossa kerrottiin järjestäytyneen rikollisuuden roolista Nesteen Porvoon jalostamon ra- kennusprojektissa. Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio 978 DL 4/2022 Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? allisesti toimivat. Esimerkiksi kuinka paljon he ovat suoraan kahdenkeskisissä tekemisissä järjestäytyneeseen rikollisuuteen kuuluvien henkilöiden kanssa. Suppeaan ja perusmuotoi- seen selvitykseen voidaan käyttää turvallisuusselvityslain 25.1,4 §:n ja 30 §:n mukaan hen- kilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetussa laissa (761/2003) tarkoitettua poliisiasiain tietojärjestelmää, josta voi tulla ilmi henkilön kytköksiä järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Lain 32  §:n 1  momentin 2  kohdan mukaan henkilöturvallisuusselvitystä tehtäessä ei saa kuitenkaan käyttää poliisiasiain tietojärjestelmään sisältyviä havaintotietoja henkilöistä tai tapahtumista, joissa on oletettu olevan kysymys rikollisesta toiminnasta75. Suojelupoliisi voi myös pyytää lausunnon keskusrikospoliisilta selvitettävästi henkilöstä. Lausunnossa kes- kusrikospoliisi usein suosittelee vielä henkilön haastattelemista, jos hänellä on ollut joita- kin mahdollisia kytköksiä, mutta käytännössä hyvin harvoin suojelupoliisi kuitenkaan tekee haastatteluita. Apulaisoikeuskansleri on todennut vankilan vartijan määräaikaista virkasuhdetta hake- nutta henkilöä koskevassa kanteluratkaisussaan, että kun lakiin perustuvan turvallisuusme- nettelyn tarkoituksena on suojata keskeisiä yhteiskunnan etuja varmistamalla turvallisuussel- vityksen kohteena olevien henkilöiden luotettavuus, lähtökohtana on oltava, että myös kaikki turvallisuusselvityksen laadinnassa käytettävät tiedot ovat kiistattoman oikeansisältöisiä ja että selvitystä varten hankittavien tietojen hankintamenettelyt takaavat tietojen luotettavuu- den ja oikean sisällön.76 7 Johtopäätökset Henkilöstöturvallisuus on noussut viimeisten vuosikymmenten aikana kiinteäksi osaksi ris- kienhallintaa, mikä on aiheuttanut myös sääntelyn kehittämistarpeita. Suomessa henkilöstö- turvallisuuden sääntelyn kehitykseen ovat vaikuttaneet Euroopan unionin sääntely sekä työ- elämän rakenteelliset uudistukset ja yritysten kokemat uudenlaiset turvallisuusuhat, kuten teollisuusvakoilu ja kyberrikokset. Henkilöstön, yritysten ja toimitilojen luotettavuuden ar- viointia koskevaa lainsäädäntöä kehitettiin käyttötarkoituksen tarkentamisen näkökulmasta laajentaen sen aiemmasta valtion turvallisuuden suojelusta myös yritysten tärkeiden etujen suojeluun. Erityisesti lainsäädännön toteuttamisen kannalta haasteita on ilmennyt henkilö- ja yritysturvallisuusselvitysten tekemisvastuun kanssa useiden vuosien ajan ennen kuin se keskitettiin täysimääräisesti suojelupoliisille. Suojelupoliisin haasteiksi ovat nousseet jyrkkä turvallisuusselvitysten määrän kasvu, selvitysten laatimiseen liittyvät resurssipuutteet ja tur- vallisuusselvitysten käyttöalan laajentaminen. Edellä esiteltyjen arvioiden ja lakimuutosten myötä turvallisuusselvitysten määrien kehityksen voidaan nähdä nousseen yli odotusten, on selvästi vaikuttanut suojelupoliisin toiminnan kehittämistarpeisiin.77 Epävarmuus turvalli- suusselvitysten tuottokehityksessä on tunnistettu julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 75 Ks. 32 §:n asettamien tietojen käyttörajoituksien ongelmallisuudesta Mikkola 2020, s. 181. 76 Ks. OKV/866/1/2015. 77 Hallintovaliokunta 2017. Kirjallinen lausunto - HE 70/2017 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi valtion virkamieslain 7 ja 8 c §:n ja turvallisuusselvityslain muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi, s. 3. 979ARTIKKELEITA Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio 2022–2025, jonka mukaan epävarmuus vaikuttaa muun muassa turvallisuusselvitysrekisterin kehittämismahdollisuuksiin ja automatisointiratkaisujen käyttöönottoon.78 Vuonna 2020 suojelupoliisi oli saanut lyhennettyä suppeiden ja perusmuotoisten turvalli- suusselvitysten käsittelyaikoja 14 vuorokauteen digitalisaatioon tehdyillä panostuksilla, ku- ten siirtämällä kaikki asiakkaat sähköisen asioinnin piiriin sekä ottamalla käyttöön turval- lisuusselvitysrekisterin. Suojelupoliisin palvelulupauksen mukaisesti turvallisuusselvitykset tehdään 25 arkipäivässä. Lisäksi suojelupoliisi liitti suorakäyttöön vuoden 2021 aikana kolme uutta rekisteriä: sakko-, rikos- ja ulosottorekisterit, jolloin turvallisuusselvityksen tekijä saa yhdellä haulla tarkistettua näistä rekistereistä löytyvät tiedot.79 Vuonna 2021 turvallisuussel- vitysten käsittelyajat vaihtelivat kuukausittain suppeiden ja perusmuotoisten turvallisuussel- vitysten osalta 5–25 arkipäivän välillä ja laajojen selvitysten osalta 25–40 arkipäivän välillä.80 Artikkelin otsikossa esitettiin kysymys: turvallisuusselvitys vai turha selvitys? Turvallisuus- selvitysmenettely on kehittynyt vuosien varrella paljon niin lainsäädännön kuin käytännön tekemisen kannalta. On pystytty vastaamaan voimakkaasti kasvaviin selvitysmääriin ja hyö- dyntämään digitalisaatiota käsittelyssä. Toisaalta rikosseuraamusalan näkökulmasta nykyi- nen turvallisuusselvitysmenettely ei ole riittävä ja se aiheuttaa haasteita erityisesti järjestäy- tyneen rikollisuuden vuoksi. Rikosseuraamuslaitoksen osalta toimivin ratkaisu olisi tehdä turvallisuusselvitykset itse, kuten puolustusvoimat tekee81. Pääesikunta tekee henkilöturval- lisuusselvitykset silloin, kun kyse on henkilöiden rekrytoinnista tai yrityksien työntekijöistä, jotka työskentelevät puolustusvoimien toimeksiannoissa. Pääesikunta tekee myös yritystur- vallisuusselvitykset niistä yrityksistä, jotka hoitavat puolustusvoimien toimeksiantoja. Tur- vallisuusselvitykset tehdään aina henkilön ja yrityksen suostumuksella. Rikosseuraamuslaitoksella olisi omien rekisteriensä kautta hyvät edellytykset tehdä turval- lisuusselvitykset itse, koska heillä on hyvä kokonaiskuva järjestyneestä rikollisuudesta ja sii- hen kytköksissä olevista henkilöistä. Henkilötietojen käsittelystä Rikosseuraamuslaitoksessa annetun lain (1301/2021) 11 §:ssä säädetään turvallisuustietorekisteristä ja sen sisällöstä. Py- kälän 1 momentin mukaan turvallisuustietorekisteri sisältää vankeusrangaistuksen aikaisten rikosten estämiseen tai laitosturvallisuuden ylläpitämiseen liittyviä tietoja vangeista ja tutkin- tavangeista, joiden voidaan perustellusti epäillä syyllistyvän rikokseen, josta laissa säädetty ankarin rangaistus on vankeutta. Turvallisuustietorekisterin käyttötarkoituksista on poistettu rikollisuuden selvittäminen tai henkilön tarkkailu tiedonhankintatarkoituksessa, koska nämä 78 Sisäministeriön kuuleminen eduskunnan hallintovaliokunnassa 26.5.2021. Julkisen talouden suunni- telma 2022–2025, sisäministeriön hallinnonala, liite 1 suojelupoliisi. 79 Suojelupoliisi 2021. Turvallisuusselvityksiä tehtiin ennätysmäärä vuonna 2020. https://supo.fi/-/turval- lisuusselvityksia-tehtiin-ennatysmaara-vuonna-2020. 80 Supo 2022. Käsittelyajat ja hinnat. https://supo.fi/kasittelyajat-ja-hinnat. 81 Tuomareita koskevien turvallisuusselvitysten tekeminen tuomioistuinlaitoksen sisällä sai paikoin kan- natusta, kun pohdittiin turvallisuusselvitysten laatimista tuomioistuimissa. Kyse olisi tarvittavien selvitysten hankkimisesta tuomarin viran hakijoista ja vastaavasti oikeudesta saada näitä tietoja eri rekistereistä. Tällaista suojelupoliisista irrallista menettelyä esitti tuomarinvaliokunta ja näkemykseen yhtyi myös muutamia muita lausunnon antaneita. Tähän vaikutti muun muassa se, että suojelupoliisin asema turvallisuusselvitysten laa- tijana nähtiin sopivan huonosti yhteen suomalaisen vallanjako-opin kanssa, kun huomioidaan tuomareiden riippumattomuus. Ks. Turvallisuusselvitysten laatiminen tuomioistuimissa. Lausuntotiivistelmä. Mietintöjä ja lausuntoja 24/2018. Oikeusministeriö Helsinki 2018. Vaikka ajatuksen taustalla olikin eri seikat kuin Rikosseu- raamuslaitoksella, kyse olisi kuitenkin ollut yhtä lailla selvityksien tekemisestä itse. https://supo.fi/-/turvallisuusselvityksia-tehtiin-ennatysmaara-vuonna-2020 https://supo.fi/-/turvallisuusselvityksia-tehtiin-ennatysmaara-vuonna-2020 https://supo.fi/kasittelyajat-ja-hinnat 980 DL 4/2022 toiminnot eivät kuulu Rikosseuraamuslaitoksen toimivaltaan. Pykälän 2 momentin mukaan rekisteri voi sisältää tietoja myös poikkeuksellisista turvallisuutta vaarantavista tapahtumista vankilassa. Lisäksi lain 10 §:ssä säädetään vankien tapaajia, heihin muutoin yhteyttä pitäviä sekä vankilassa asioivia koskevien tietojen käsittelystä. Turvallisuusselvitysmenettelyä varten pitäisi uudistaa lakia siten, että olisi oikeus käyttää Rikosseuraamuslaitoksen turvallisuustietorekisteriä myös tähän tarkoitukseen. Turvalli- suustietorekisteriin pitäisi pystyä myös kirjaamaan tietoa, jossa on esimerkiksi henkilöstöä koskevia rikosepäilyjä. Lisäksi Rikosseuraamuslaitos tarvitsisi oikeuden käyttää turvallisuus- selvitysmenettelyyn poliisiasiain tietojärjestelmää ja muita rekistereitä, joita hyödynnytetään tälläkin hetkellä selvitysten tekemiseen. Turvallisuusselvityslakia tulisikin uudistaa siten, että tämä olisi mahdollista. Tällä tavoin saataisiin tehostettua turvallisuusselvitysmenettelyä ja ennalta ehkäistyä järjestäytyneen rikollisuuden soluttautumista vankiloihin. Tämä ei ole edes kustannuskysymys, koska suojelupoliisi veloittaa voimassa olevan hinnaston mukaisesti tällä hetkellä turhista turvallisuusselvityksistä Rikosseuraamuslaitosta. Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? Jyri Paasonen, Henriikka Lindfors ja Jesse Vainio: Turvallisuusselvitys vai turha selvitys? 1 Johdanto 2 Luotettavuuslausunnoista turvallisuusselvitysmenettelyyn 3 Turvallisuusselvityslain kokonaisuudistus 4 Yritysturvallisuusselvityksistä 5 Turvallisuusselvitysten lukumäärän kehitys 6 Turvallisuusselvityksiin liittyviä haasteita rikosseuraamusalan näkökulmasta 7 Johtopäätökset