VAASAN YLIOPISTO 

 

FILOSOFINEN TIEDEKUNTA 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kalevi Mäkipää 

 

PALVELUIDEN TUOTTEISTAMINEN SOSIAALI- JA TERVEYSTOIMESSA 

 

Kuntien ja kuntayhtyminen sosiaali- ja terveysjohtajien käsityksiä palveluiden tuotteis-

tamisesta 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sosiaali- ja terveys

 hallintotieteen 

   pro gradu -tutkielma 

 

 

 

 

 

 

VAASA 2016 



1 

 

SISÄLLYSLUETTELO  

 sivu 

KUVIO- JA TAULUKKOLUETTELO           3 

 

TIIVISTELMÄ              5 

 

1. JOHDANTO              7 

1.1. Tutkimustavoitteet ja tutkimuskysymykset          8 

1.2. Tutkimuksen toteuttaminen, metodologia ja tutkimusaineisto       9 

 

2. UUSI JULKINEN JOHTAMINEN JA TUOTTEISTAMINEN      13 

2.1. Uuden julkisen johtamisen lähtökohdat ja periaatteet       13 

 2.1.1. Julkisen johtamisen kehityslinjoja Suomessa        19 

2.2. Tilaaja-tuottajamalli            26 

2.2.1. Tilaaja-tuottajamallin lähtökohdat         27 

2.2.2. Tilaaja-tuottajamallin perusasetelma         28 

2.2.3. Tilaaja-tuottajamallin periaatteet ja perusmallit       29 

2.3. Tuotteistaminen            31 

 2.3.1. Tuotteistamisprosessi           33 

2.3.2. Tuotteistamisen johtaminen          37 

2.4. Yhteenveto keskeisistä käsitteistä          37 

 

3. TUTKIMUKSEN EMPIIRINEN TOTEUTUS JA TUTKIMUSTULOKSET  40 

3.1. Tutkimusaineisto ja analyysi           40 

3.2. Tutkimustulokset            42 

 3.2.1. Palveluiden tuotteistaminen toimintana        42 

 3.2.2. Palveluiden tuotteistaminen määritelmiä        46 

 3.2.3. Palveluiden tuotteistamisprosessin johtaminen       49 

 3.2.4. Palveluiden tuotteistamisprosessin johtamisen haasteet      51 

 3.2.5. Yhteenveto keskeisistä tutkimustuloksista        55 

 

4. TUTKIMUKSEN JOHTOPÄÄTÖKSET JA POHDINTA       57 



2 

 

 4.1. Tutkimuksen luotettavuus           59 

 

LÄHDELUETTELO            61 

 

LIITTEET      

 

LIITE 1. Teemahaastattelurunko           68 

LIITE 2. Haastatteluun osallistuneet           69 



3 

 

KUVIO- JA TAULUKKOLUETTELO 

 

Kuvio 1. Tutkimusasetelman rakenne          10 

Kuvio 2. Tilaaja-tuottajamallin perusasetelma         28

           

 

Taulukko 1. Uuden julkisen johtamisen ominaispiirteet ja niiden vaikutus organisaation-

toimintaan            18 

Taulukko 2. Julkisen hallinnon uudistukset 1987–2007         25 

Taulukko 3. Tilaaja-tuottajamallin perusasetelma         30 

Taulukko 4. Tuotteistamisprosessin vaiheet ja niiden toiminnot       35 

Taulukko 5. Palveluiden tuotteistaminen toimintana         42 

Taulukko 6. Palveluiden tuotteistamisen määritelmiä        46 

Taulukko 7. Palveluiden tuotteistamisprosessin johtaminen        49 

Taulukko 8. Palveluiden tuotteistamisprosessin johtamisen haasteet       51 

 

 

 

 

 



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



5 

 

______________________________________________________________________ 

VAASAN YLIOPISTO 

Filosofinen tiedekunta 

Tekijä:    Kalevi Mäkipää 

Pro gradu -tutkielma:  Palveluiden tuotteistaminen sosiaali- ja terveystoimessa 

 Kuntien ja kuntayhtymien sosiaali- ja terveysjohtajien kä-

sityksiä tuotteistamisesta 

Tutkinto:    Hallintotieteiden maisteri 

Oppiaine:   Sosiaali- ja terveyshallintotiede 

Työn ohjaaja:  Pirkko Vartiainen 

Valmistumisvuosi:  2016     Sivumäärä: 69 

______________________________________________________________________ 

 

TIIVISTELMÄ: 
 

Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää kuntien ja kuntayhtyminen sosiaali- ja terveysjohtajien käsityksiä 

julkisten sosiaali- ja terveyspalveluiden tuotteistamisesta sekä tuotteistamisprosessin johtamisesta ja sii-

hen liittyvistä haasteista. Tutkimuksen teoriaosassa tarkastellaan uutta julkista johtamista, tilaaja-

tuottajamallia ja palveluiden tuotteistamista. 

 

Tutkimukseen haastateltiin 15 sosiaali- ja terveysjohtajaa alle 40 000 asukkaan kunnista ja kuntayhtymis-

tä Satakunnan, Varsinais-Suomen, Vaasan, Etelä-Pohjanmaan, Hämeen ja Uudenmaan maakunnista. Tut-

kimuksen aineisto kerättiin teemahaastattelulla. Tutkimusaineisto analysoitiin sisällön analyysillä. Tutki-

musaineisto on luokiteltu ylä- ja ala- sekä pääkategorioihin.  

 

Tutkimustuloksien mukaan tuotteistaminen toimintana on kustannuslaskentaa ja palveluiden hinnan las-

kemista. Toiminnassa painottuu palvelujen hinnan ja sisällön vertailu ja määrittely sekä rajaaminen. Pal-

veluiden tuotteistaminen on oppimista, jossa organisaation henkilöstön kustannustietoisuus lisääntyy. 

Palveluiden tuotteistamisessa korostuu palvelun sisällön ja kustannusten näkyväksi tekeminen. 

 

Tutkimuksen tuloksen osoittivat, että tuotteistaminen voidaan määritellä sosiaali- ja terveydenhuollon 

ympäristössä palveluiden vakioimiseksi ja jäsentämiseksi sekä tuotteiden ja hintojen vertailemiseksi. Li-

säksi tuloksissa korostuu, että tuotteistaminen on myös palvelutuotannon läpinäkyvyyttä ja tuotteiden 

avoimuutta ja laskuttamista. Nämä koettiin johtamisen välineenä ja palveluiden hallinnointina. 

 

Tutkimus osoitti, että palveluiden tuotteistaminen koettiin projektiksi, jota tuli johtaa ohjausryhmän ohja-

uksessa. Johdon asiantuntijuus ja osallisuus korostui tuotteistamisprosessin johtamisessa. Johtaminen 

tulisi olla käytännön läheistä johtamista ja opastamista. Henkilöstön motivointi koettiin johdon tärkeäksi 

tehtäväksi. 

 

Tutkimustulosten perusteella palveluiden tuotteistamisprosessin johtamisen haasteeksi koettiin palvelui-

den tuotteistamisen suunnittelu ja riittävä asiantuntijuus, organisaation rakenne ja yhteistyö sekä tietojär-

jestelmien soveltuvuus tuotteistamiseen. Henkilöstön osaaminen, resursointi ja ajankäyttö sekä koko or-

ganisaation sitoutuminen ja motivointi koettiin johtamisen haasteena. Tutkimuksen tulokset osoittivat, 

että poliittinen toimintaympäristö koettiin haasteena palveluiden tuotteistamisprosessissa. 

 

 

 

AVAINSANAT: tilaaja-tuottajamalli, palveluiden tuotteistaminen sekä tuotteistamisen 

johtaminen. 



 



7 

 

1. JOHDANTO 

 

Uuden julkisen johtamisen periaatteiden leviäminen toi julkisiin palveluihin tilaaja-

tuottajamallin. Tilaaja-tuottajamallin käyttöönotto julkisten palveluiden tuottamisessa 

aiheutti tarpeen tuotteistaa palveluja. Tilaaja-tuottajamalli koettiin mahdollisuudeksi 

tehostaa julkisten palveluiden tuottamista. Tilaaja-tuottajamallissa palveluiden tilaaja ja 

tuottaja on erotettu. Palvelujen järjestämisvastuu on tilaajalla ja tuottajalla on vastuu 

palveluiden tuottamisesta. Tilaaja-tuottajamallissa toimintoja ohjataan tilaajan ja tuotta-

jan välisellä sopimuksella. 

 

Julkisten sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin haettiin korjausta kunta- ja palvelu-

rakenneuudistuksella eli niin sanotulla Paras-puitelain velvoitteella kuntien yhteistoi-

mintaa kehittämällä ja sittemmin uudistamalla koko palvelujärjestelmän keskeinen lain-

säädäntö. Paras-puitelain vaikutuksesta syntyi useita sosiaali- ja terveydenhuollon kun-

tayhtymiä, jotka lisäsivät tuotteistamisen tarvetta jopa enemmän kuin uuden julkisenjoh-

tamisen esiin nousu. Paras-puitelaki oli voimassa vuosina 2007–2012. Paras-puitelain 

mukaisia sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintavelvoitteita on jatkettu, koska 

Suomessa käynnistettiin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenne uudistus. 

 

Tällä hetkellä valmisteilla oleva Sote-uudistus eli sosiaali-terveydenhuollon palvelura-

kenteen uudistus ja maakuntauudistusta on julkisen sektorin hanke. Julkisten sosiaali- ja 

terveyspalveluiden järjestämisvastuu siirtyy kunnilta ja kuntayhtymiltä merkittävästi 

suuremmille itsehallintoalueille, maakunnille. Uudistuksen tavoitteena on kaventaa kan-

salaisten hyvinvointi- ja terveyseroja, parantaa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen 

yhdenvertaisuutta ja saatavuutta sekä hillitä kustannuksien nousua. Lisäksi tavoitteena 

on nykyistä asiakaslähtöisemmät, vaikuttavammat, kustannustehokkaammat ja parem-

min yhteen sovitetut palvelut. 

 

Sote-uudistuksessa sosiaali- ja terveydenhuollon monikanavaista rahoitusta yksinker-

taistetaan ja asiakkaan valinnanvapautta lisätään. Sote-uudistukseen liittyvä asiakkaan 

valinnanvapauden lisääminen on nostanut esiin julkisten sosiaali- ja terveydenhuollon 

palveluiden tuotteistamisen. Tulevien ja nykyisten sote-palveluiden hinta ja laatu pysty-



   8 

tään tuotteistuksen avulla tekemään vertailukelpoiseksi ja arvioimaan eri palvelun tuot-

tajien laatutasoa ja kustannustehokkuutta. 

 

Tuotteistamisen päätavoitteita voidaan sanoa samansuuntaisiksi kuin valmisteilla olevan 

sote-uudistuksen tavoitteet. Tuotteistamisen päätavoitteita ovat tehokkuuden lisääminen, 

palveluiden tasalaatuisuus, asiakaslähtöisyys ja palvelun uudistaminen. Onnistunut tuot-

teistamisprosessi tarvitsee laadukasta johtamista, asiantuntijuutta sekä henkilöstön mu-

kaan ottamista tuotteistamisprosessin jokaisessa vaiheessa. 

 

Tutkimus koostuu yhteensä neljästä pääluvusta. Ensimmäisessä pääluvussa lukija johda-

tellaan aiheeseen. Lisäksi luvussa esitellään tutkimuksen tavoitteet ja tutkimusongelmat 

sekä tutkimuksen toteuttaminen, metodologia ja tutkimusaineisto. Toisessa pääluvussa 

määritellään tutkimuksen kannalta keskeiset käsitteet.  Pääluvussa kaksi käsitellään uut-

ta julkista johtamista (New Public Management, NPM), jonka yhteydessä esitellään hal-

lintouudistuksen etenemistä Suomessa. Lisäksi pääluvassa käsitellään tilaaja-

tuottajamallia ja palveluiden tuotteistaminen. Keskeiset käsitteet ovat kytköksissä toi-

siinsa. Uuden julkisen johtamisen periaatteiden käyttöön ottoon julkisessa hallinnossa 

vaikutti osaltaan Suomessa toteutetut hallinnon uudistukset. Tilaaja-tuottajamalli on yk-

si uuden julkisen johtamisen ominaispiirteistä ja tuotteistaminen kuuluu olennaisena 

osana tilaaja-tuottajamalliin. Kolmannessa pääluvussa esitetään tutkimuksen empiirinen 

toteutus sekä tutkimustulokset. Johtopäätökset tehdään neljännessä pääluvussa. 

 

1.1 Tutkimustavoitteet ja tutkimuskysymykset 

 

Tutkimuksen tavoitteena on selvittää kuntien sosiaali- ja terveysjohtajien käsityksiä jul-

kisten sosiaali- ja terveyspalveluiden tuotteistamisesta ja tuotteistamisen johtamisesta. 

Tutkimus pyrkii tuottamaan tietoa tuotteistamisen sisällöstä, tuotteistamisen johtamises-

ta sekä tuotteistamiseen ja tuotteistamisen johtamiseen liittyvistä haasteista. 

 

Vastausta tutkimustavoitteeseen haetaan yhdellä laajalla pääkysymyksellä sekä kahdella 

yksityiskohtaisella alakysymyksellä: Tutkimuskysymykset sisältävät tutkimuksen pe-

rusajatuksen sekä tavoitteen. 



   9 

Tutkimuksen pääkysymys on: 

 1) Mitä on palvelujen tuotteistaminen ja miten se voidaan määritellä sosiaali- ja 

 terveysalan kontekstissa? 

 

Seuraavat alakysymykset täydentävät pääkysymystä: 

 1a) Miten palvelujen tuotteistamisprosessia tulisi johtaa? 

 1b) Mitkä ovat johtamisen haasteet palveluiden tuotteistamisessa? 

 

Näihin tutkimusongelmiin pyritään löytämään vastauksia tulkitsemalla sosiaali- ja ter-

veysjohtajien käsityksiä palveluiden tuotteistamisesta ja tuotteistamisen johtamisesta. 

Tutkimuksen teema-alueet painottuvat julkisten sosiaali- terveyspalveluiden tuotteista-

misen sisällön ja toiminnanmäärittelyyn, tuotteistamisprosessin johtamiseen sekä joh-

tamisen haasteisiin. 

 

1.2 Tutkimuksen toteuttaminen, metodologia ja tutkimusaineisto 

 

Tutkimuskohteenani on julkisten hyvinvointipalveluiden tuotteistamisen johtaminen. 

Kirjallisuuden mukaan uuden julkisen johtamisen yksi ominaispiirre on tilaaja-

tuottajamalli, johon kuuluu kiinteästi palveluiden tuotteistaminen. Tältä perustalta ohei-

sessa tutkimusasetelmassa (kuvio 1) esitellään uusi julkinen johtaminen, tilaaja-

tuottajamalli, palveluiden tuotteistaminen ja tuotteistamisen johtaminen teoreettiseksi 

rakenteeksi tutkimuksen kokonaisuudessa. 



   10 

 

Kuvio 1. Tutkimus asetelman rakenne. 

 

 

Tutkimustyön keskeisiä käsitteitä ovat tilaaja-tuottajamalli, palveluiden tuotteistaminen 

sekä tuotteistamisen johtaminen. 

 

Tutkimus on kvalitatiivinen ja tutkimuksessa tutkitaan tuotteistamisen johtamista. Tut-

kimuksen tarkoituksena on selvittää kuntien sosiaali- ja terveysjohtajien käsityksiä jul-

kisten sosiaali- ja terveyspalveluiden tuotteistamisesta. Tutkimusaineisto on kerätty 

teemahaastattelulla. Tutkimukseen on valittu kuntien ja kaupunkien sosiaali- ja terveys-

johtajia sekä kuntayhtymien johtajia, joista seitsemän työskenteli kunnissa ja kaupun-

geissa sekä seitsemän kuntayhtymän palveluksessa. 

 

 

Kvalitatiivisen eli laadullisen tutkimuksen lajeja on useita. Todellisen elämän kuvaami-

nen on lähtökohtana laadullisessa tutkimuksessa. Luonteeltaan laadullinen tutkimus on 

kokonaisvaltaista tiedon keräämistä. Tutkimusaineisto hankitaan luonnollisissa ja todel-



   11 

lisissa tilanteissa. Tiedon keruussa suositaan ihmistä tiedon lähteenä. Tutkija luottaa 

enemmän omiin keskusteluihinsa ja havaintoihinsa tutkittavien kanssa kuin mittausväli-

neillä hankittavaan tietoon. Laadullisessa tutkimuksessa käytetään induktiivista analyy-

sia. Tutkijan tavoitteena on paljastaa odottamattomia asioita. Tutkimuksen lähtökohtana 

ei olekaan teorian tai hypoteesin testaaminen vaan aineiston yksityiskohtainen ja moni-

tahoinen tarkastelu. Laadullisessa tutkimuksessa aineiston keruussa suositaan metodeja, 

joissa tutkittavien näkökulmat ja mielipiteet pääsevät esille. Tutkimuksen kohdejoukkoa 

ei valita satunnaisotoksen menetelmää käyttäen, vaan tarkoituksen mukaisesti. Tutki-

mussuunnitelma kehittyy ja muotoutuu tutkimuksen edetessä. Tutkimus toteutetaan 

joustavasti ja suunnitelmia voidaan muuttaa olosuhteiden mukaisesti. (Hirsjärvi, Remes 

& Sajavaara 2007: 160.) 

 

Teemahaastattelu on yleisin tapa kerätä laadullista tutkimusaineistoa. Tutkimukseni tar-

koituksena on selvittää sosiaali- ja terveysjohtajien käsityksiä palvelujen tuotteistami-

sesta, joten teemahaastattelu sopii tarkoitukseen hyvin. Teemahaastattelututkimuksen 

tekemisessä ei ole erillisiä vaiheita, vaan tutkimus rakennetaan kirjoittamalla. Tutkimus-

ta ei kirjoiteta siinä järjestyksessä kuin se lopullisesti tulee olemaan. Sitä muokataan 

kokoajan sen eri kohdista. (Viinamäki & Saari 2007: 37; Hirsjärvi ym. 2007: 200.) 

 

Teemahaastattelu tutkimukseen valitaan varsin harvoin tietty otos. Yleensä aineisto 

koostuu, enemmän tai vähemmän sattumanvaraisesti valikoituneista haastateltavista. 

Aineiston tuleekin kerätä muiden kuin tilastollisen edustavuuden kannalta. (Viinamäki 

& Saari 2007: 41.) 

 

Teemahaastattelun teemat tulisi johtaa teoriasta. Teorian ja teemojen välillä tulisi olla 

linkki. Näin tutkijalla olisi käsitys siitä, miten haastatteluvastaukset liittyvät tutkimus-

kokonaisuuteen ja mitä niillä oikeastaan haetaan. Teemahaastattelulle on kuitenkin omi-

naista, että haastattelun teema-alueet ovat tiedossa, kuitenkin kysymysten tarkka järjes-

tys ja muoto voi puuttua. (Viinamäki & Saari 2007: 39; Hirsjärvi ym. 2007: 203.) Tuo-

men ja Sarajärven (2011: 75) mukaan teemahaastattelussakaan ei voi kysellä ihan mitä 

tahansa, vaan siinä pyritään löytämään merkityksellisiä vastauksia tutkimuksen tarkoi-



   12 

tuksen ja ongelmanasettelun ja tutkimustehtävän mukaisesti. Etukäteen valitut teemat 

perustuvat tutkimuksen viitekehykseen eli tutkittavasta asiasta jo tiedettyyn. 

 

Laadullisessa tutkimuksessa aineiston analyysi on vaiheittain etenevä. Aineiston kerää-

misen jälkeen se kuvataan, jonka jälkeen kerätty aineisto luokitellaan. Seuraavaksi 

luokkia yhdistetään pääryhmiksi, jonka jälkeen ne selitetään. Aineiston luokittelu on 

tärkeä osa analyysiä. Se luo perustan sille työlle, jonka varassa haastatteluaineistoa voi-

daan, yksinkertaistaa, tiivistää sekä tulkita. (Hirsjärvi ym 2007: 218–219.) 

 

Tutkimusaineiston analyysin ensimmäinen vaihe lähtee liikkeelle aineiston alkupe-

räisilmaisujen pelkistämisestä. Tutkimusaineistolta kysytään tutkimustehtävien tai -

ongelmien mukaisia kysymyksiä. Analyysin alussa pyritään tunnistamaan ne asiat, jois-

ta ollaan kiinnostuneita. Näitä ilmaisevia lauseita pelkistetään yksittäisiksi ilmaisuiksi. 

Seuraavaksi pelkistetyt ilmaisut ryhmitellään samansisältöisten ilmaisujen joukoiksi. 

Samaa tarkoittavat lauseet yhdistetään samaan kategoriaan ja niille annetaan sisällön 

mukainen nimi. Kategorioiden muodostaminen on analyysin ratkaisevin vaihe, Siinä 

tutkija päättää tulkintansa mukaan, millä perusteella eri ilmaisut kuuluvat samaan tai eri 

kategoriaan. Analyysia jatketaan siten, että samansisältöisiä alakategorioita yhdistetään 

toisiinsa muodostamalla yläkategorioita. Yläkategorioille annetaan niiden sisältöä ku-

vaavat nimet. viimeisessä vaiheessa kaikki yläkategoriat yhdistetään yhdeksi kaikkia 

kuvaavaksi pääkategoriaksi. Alakategorioiden, yläkategorioiden ja yhdistyvien pääkate-

gorioiden avulla pyritään vastaamaan tutkimusongelmiin. (Miles & Huberman 1994.) 

 

Aineiston analysoinnin tavoitteena on luoda aineistoon selkeyttä ja näin tuottaa uutta 

tietoa tutkittavasta asiasta. Analyysillä aineistoa pyritään pelkistämään kadottamatta sen 

sisältämää tietoa. (Eskola & Suoranta 2008: 137.) Laadullisen aineiston analysointi voi 

olla induktiivista tai deduktiivista (Tuomi & Sarajärvi 2011: 95). Tutkimuksessa käytet-

tiin aineistolähtöistä sisällönanalyysiä. Aineiston käsittely perustuu loogiseen päättelyyn 

ja tulkintoihin. 

 

 

 



   13 

2. UUSI JULKINEN JOHTAMINEN JA TUOTTEISTAMINEN 

 

2.1. Uuden julkisen johtamisen lähtökohdat ja periaatteet 

 

Kahta viimeistä vuosikymmentä on nimitetty monissa OECD-maissa hallinnon uudis-

tamisen aikakaudeksi. Julkisten palveluiden tuloksellisuus vaatimukset lisääntyivät 

1980-luvun loppupuolella. Tulosohjausajatteluun liittyvä tuloksellisuusarvioinnin kehi-

tys Suomen julkisissa palveluissa seuraili erityisesti Iso-Britannian ja Yhdysvaltojen 

kehitystä. Iso-Britannia kokikin voimakkaan hyvinvointivaltion uudistusaallon 1980-

luvulla. Iso-Britanniassa pyrittiin tehostamaan hierarkkista julkista sektoria yksityisen 

tuotantotavan omaksumisen avulla. Markkinaehtoisuuden soveltaminen julkishallintoon 

perusteltiin asiakkaiden vaikutusmahdollisuuksien kasvattamisella ja palvelutuotannon 

tehostamisella. Iso-Britanniassa aloitettua markkinoiden luomista julkisille palveluille 

alettiin yleisemmin kutsua kvasi- eli näennäismarkkinoiksi. Euroopan talousalue (ETA) 

perustettiin 1990-luvun alussa. Sen perusideana oli tavaroiden, palvelujen, henkilöiden 

ja pääoman vapaa liikkuvuus. Lisäksi julkiselle sektorille annettiin markkinoita ylläpi-

tävä rooli. Näiden toimenpiteiden taustalla oli teoria markkinoiden ja kilpailun taloutta 

tehostavasta sekä yhteiskunnan hyvinvointia lisäävästä vaikutuksesta. (Niiranen, Sten-

vall & Lumijärvi 2005: 22; Pohjola & Koponen 2008: 151; Kähkönen 2000: 61; Karppi, 

Pihlajamaa, Haatainen, Haveri, Oulasvirta & Stenvall 2010: 24.) 

 

Suomalaisen sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmän keskeinen lähtökohta on julkisen 

vallan vastuu palvelujen järjestämisestä. Suomalaisessa yhteiskunnassa hyvinvointipal-

velut organisoidaan pääosin kunnallishallinnon kautta. Palvelujen voimakas rakennus-

vaihe alkoi 1960-luvun lopulla ja niiden ohjaus oli 1980-luvulle asti keskitetty.  Valti-

onhallinto ohjasi tiukasti kuntia ja niiden sektoreita.  Kuntien valvontaa ja ohjausta suo-

rittivat tehtävä- ja sektorikohtaisesti eri ministeriöt sekä niiden alaiset keskusvirastot ja 

lääninhallitukset. Kunnissa hallinto ja ohjaus olivat myös keskitettyjä. Kunnissa nouda-

tettiin hierarkkista toimintatapaa, jossa palvelut järjestettiin organisaation omana toi-

mintana. Tälle toimintatavalle oli ominaista, että toimintaa ohjattiin resurssien kautta, 

ohjaus perustui ylemmän tason määräysvaltaan sekä kunnan toimijoiden suhteet olivat 

hierarkkisia ja ohjaus keskitettyä. Tämä aikakausi muovasi kunnat hyvinvointivaltion 



   14 

toimeksi panijoiksi, hyvinvointikunniksi, jotka tuottivat universaalit palvelut verovaroin 

valtion tiukassa ohjauksessa. (Pauni, Kuopila, Majava, Majoinen & Asikainen 2011: 12; 

Anttiroiko, Haveri, Karhu, Ryynänen & Siitonen 2007: 28, 103; Raunio 2008:7.) 

 

Suomessa hallinnon ja johtamisen uudistaminen alkoi 1980-luvun lopussa. Siitä lähtien 

on tapahtunut muutos perinteisestä oikeusnormien ja hierarkian leimaamasta julkishal-

linnosta kohti itsenäisiä virastoja ja yrittäjämäistä johtamista. Hyvinvointivaltion ja pal-

velujen kannalta ratkaisevaksi käännekohdaksi muodostui 1990-luvun alussa Suomessa 

koettu talouslama ja siitä toipuminen. Taloudellinen lama aiheutti yhteiskunnallisen 

murroksen, hyvinvointivaltion rahoituskriisin, kuntien itsehallinnon laajentumisen ja 

palvelujen uudelleenarvioinnin. Valtion ja kuntien ohjaussuhteita muutettiin päätösval-

lan hajautuksen suuntaan 1990-luvun alussa. Kuntien itsehallintoa laajennettiin supis-

tamalla valtion valvontaa, karsimalla yksityiskohtaista lainsäädäntöä, muuttamalla val-

tionosuusjärjestelmää ja purkamalla monitasoisuutta. Laajennetun itsehallinnon turvin 

kunnat kykenivät sopeutumaan lamaan ja valtionosuuksien supistumiseen. Kunnat uu-

distivat toimintaansa lamanvuosien jälkeen tulosjohtamisen, uusien palvelusuunnitelmi-

en ja erilaisten yhteistoimintamuotojen tarjoamilla tavoilla (Anttiroiko ym. 2007: 28, 

98; Rajavaara 2007: 128; Karppi ym., 2010. 24). Tämä muutos aiheutti kunnissa mark-

kinasuuntautumisen ajattelutavan lisääntymistä. Muutoksen myötä muun muassa strate-

ginen ja laatu- sekä tulosjohtaminen yleistyvät kunnissa. Tuloksellisuusajattelun levit-

täytyessä julkiseen hallintoon nousi enemmän esiin myös Uusi julkinen johtaminen 

(NPM).  

 

Iso-Britanniassa 1980-luvulla aloitettu julkisten palveluiden tuotantotavan muokkaami-

nen tunnetaan nimellä uusi julkinen johtaminen. Iso-Britanniasta liikkeelle lähtenyt uusi 

julkinen johtaminen levisi nopeasti anglosaksissa maissa. Sen vaikutus on ollutkin hy-

vin voimakasta Iso-Britannian lisäksi Uudessa-Seelannissa, Australiassa, Kanadassa ja 

Yhdysvalloissa. Kansainvälistymisen lisääntyessä uusi julkinen johtaminen levisi myös 

anglosaksisten maiden ulkopuolelle pohjoismaihin sekä manner Eurooppaan. Sitä sovel-

lettiin eri maiden uudistuksissa eri tavoin ja eri toimijoiden myötävaikutuksella. Opit 

levisivät nopeasti uudistuksista ja maasta toiseen. Juuri kansainvälistyminen alkoi näy-

tellä entistä suurempaa roolia Suomen hallinnon kehittämisessä 1980-luvulta lähtien. 



   15 

Suomesta tuli 1990-luvulla uuden julkisen johtamisen johdonmukaisin ja päättäväisin 

soveltaja Pohjoismaissa. Uuden julkisen johtamisen uudistuksia toteutettiin myös Alan-

komaissa sekä monissa transitiomaissa kuten Virossa, mutta jonkin verran myös Sak-

sassa ja Sveitsissä. Sen sijaan uudistukset eivät ole olleet yhtä suosittuja napoleonilaisen 

hallintokulttuurin maissa. (Haveri 2002: 5; Temmes 1998. 443–453; Lähdesmäki: 2003, 

16; Lane 2000: 3; Karppi ym. 2010, 25.) Uuden julkisen johtamisen periaatteet levisivät 

hyvin nopeasti maailmanlaajuisesti ja innosti välittömästi useisiin uudistuksiin monissa 

maissa. Siitä ei kuitenkaan tullut maailmanlaajuinen trendi, vaikka sai vahvan jalansijan 

useissa maissa (Pollitt & Bouckaert, 2011: 14–15). 

 

Viime vuosina kunnat ovat pyrkineet järjestämään toimintansa niin, että niiden oma 

palvelutuotanto olisi mahdollisimman tehokasta ja tarkoituksenmukaista. Lisäksi ulko-

puolisen palvelutuotannon rooli tulisi oman tuotannon rinnalla olla mahdollisimman 

selkeää ja vertailukelpoista. Tämä voidaan nähdä uuden julkisen johtamisen periaattei-

den mukaiseksi toiminnaksi, jonka yksi keskeinen tavoite on ollut markkinasuuntautu-

neiden toimintatapojen avulla tehostaa julkista hallintoa. Uuden julkisen johtamisen 

suuntaukseen kuuluu oppi managerialismista. Managerialismilla tarkoitetaan yritysmaa-

ilman toiminta-, johtamis- ja organisointitapojen siirtämistä soveltuvin osin julkisten 

palvelutuottajien organisaatioihin. (Salminen 2004: 77; Pauni ym. 2011: 13.)  

 

Haverin (2002: 6) mukaan perinteisen julkisen hallinnon heikkoudet tarjosivat uudelle 

julkiselle johtamiselle hyvät lähtökohdat tulla kuulluksi monissa eri maissa. Perinteistä 

julkista hallintoa kritisoitiin yleensä tuhlailevaksi ja tehottomaksi. Julkiselta hallinnolta 

vaadittiin julkisten menojen kasvun hillitsemistä sekä tuottavuuden ja tehokkuuden li-

säämistä julkisissa palveluissa, yksityistämisen ja kilpailun lisäämistä julkista monopo-

lia purkamalla, palveluiden tarjonnassa yksilöllisten tarpeiden huomioimista sekä value 

for money- ajattelun lisäämistä: verorahoilla tulisi saada parempi vastike, julkisten pal-

veluiden tulisi olla laadukkaita ja taloudellisesti tuotettuja. Lane (2000: 3) toteaa, että eri 

maiden hallintouudistusten taustalta on löytynyt voimakasta tyytymättömyyttä julkisen 

hallinnon laajuutta ja toimintaa kohtaan. Syyt liittyivät useimmiten julkisen sektorin ta-

loudelliseen perustaan. Jreisatin (2002: 153) mukaan uusi julkinen johtaminen on vasta-



   16 

us rajoittuneille julkisen hallinnon perinteisille prosesseille, erityisesti byrokratiasta joh-

taville palveluiden toimintahäiriöille.  

 

Haverin (2002: 7- 9) mukaan uusi julkinen johtaminen on vaikeasti määriteltävissä ja 

lokeroitavissa. Uuden julkisen johtamisen strategioista ja keinoista hallinnon uudistami-

seksi voidaan kuitenkin luoda työkalupakki, johon kuuluvat seuraavat neljä peruskei-

noa: hajauttaminen sekä järjestelmä- että organisaatiotasolla, markkinamenetelmien so-

veltaminen, huomion kiinnittäminen tuloksiin ja vaikutuksiin panosten tai prosessien 

sijasta sekä yksityisen sektorin johtamistyylien seuraaminen. 

 

Uusi julkinen johtaminen on ammennettu yksityisen sektorin johtamisopeista. Se koros-

taa perinteisen julkishallinnon purkamista ja päätösvallan hajauttamista sekä erilaisia 

markkinaperusteisia asiakasmalleja. Tämä tarkoittaa vallan siirtämistä luottamushenki-

löelimiltä virkamiehille sekä kunnan valtuuston ja hallituksen roolin korostamista stra-

tegisen tason päätöksentekijöinä.  Uuden julkisen johtamisen mukaisia hallinnon orga-

nisointitapoja ovat muun muassa virastojen taloudellisen itsenäisyyden korostaminen, 

tulosperusteinen budjetointi, toimintojen yhtiöittäminen ja ulkoistaminen. (Haveri, Ma-

joinen, Jäntti: 2009, 29–30; Karppi ym. 2010: 25.) 

 

Uusi julkinen johtaminen tarkoittaa yrittäjämäisen toimintakulttuurin aikaansaamista. Se 

merkitsee sitä, että henkilöstön toiminta suuntautuu entistä enemmän työnsä ja toimin-

nan kehittämiseen. Yrittäjämäisen toiminnan vahvistaminen vaatii julkisilta johtajilta 

kykyä henkilöstövoimavarojen ja henkilöstön johtamiseen. Tämän johdosta on painot-

tunut niin sanottu voimaannuttava ja mahdollistava johtaminen. Lisäksi uusi julkinen 

johtaminen tarkoittaa erityisesti sitä, että julkisten johtajien tulee kyetä johtamaan orga-

nisaatiota tuloksellisesti. (Virtanen & Stenvall 2011:50–51.) 

 

Pollittin (2002: 276) mukaan uudelle julkiselle johtamiselle on ominaista, että johtami-

sessa pyritään tehokkuuteen asettamalla tavoitteita ja laatuvaatimuksia. Hallintoa hajau-

tetaan ja organisaatiorakennetta madalletaan. Pyrkimyksenä on päästä lähelle asiakasta. 

Henkilöstön johtamisessa korostuu voimaannuttava, joustava ja innovatiivinen työilma-

piiri. Henkilökunnan rekrytointiin sekä palkitsemiseen luodaan tehokkaat järjestelmät. 



   17 

Pyritään käyttämään hyväksi markkinoita ja kustannuksia seurataan säännöllisesti. Chan 

(2003: 103) toteaa, että kilpailun lisääntyessä kansalaisesta tulee asiakas. Lane (2000,9) 

huomauttaa, että uuteen julkiseen johtamiseen liittyvä sääntelyn purkaminen julkisten 

palveluiden tuottamisessa lisää sopimuksellisuuden merkitystä. 

 

Salmisen (2004: 78) mukaan uusi julkinen johtaminen sisältää seuraavia piirteitä: 

 Johtaminen on ammattimaista. Vastuu- ja valtasuhteet on selkiytetty sekä vel-

voittavuutta lisätty. 

 Tulostavoitteet ja indikaattorit laaditaan toiminnan arvioimiseksi. Tavoitteet 

määritellään ja saavutukset mitataan sekä arvioidaan. 

 Prosessien sijasta huomio kohdistetaan suoritteisiin ja niiden kontrollointiin. 

Voimavaroja kohdennetaan ja hyvät tulokset palkitaan. 

 Hallintoa hajautetaan keskittymiä purkamalla ja desentralisoimalla. Toimenpi-

teillä lisätään tehokkuutta ja palvelumallien vaihtoehtoisuutta. Edellyttää mark-

kinaohjautuvien toimintamallien käyttöä. 

 Julkisella sektorilla lisätään kilpailutusta. Otetaan käyttöön sopimusmenettelyt. 

Tavoitteena on suoritustason nostaminen. 

 Hyödynnetään yksityisen sektorin johtamismalleja. Luodaan joustavampi henki-

löstöpolitiikka ja omaksutaan yksityisen sektorin hyväksi todettuja johtamiskäy-

täntöjä. 

 Julkisia voimavaroja käytetään säästäväisemmin ja kurinalaisemmin. Kustan-

nuksia karsitaan ja menoja leikataan. Pyrkimyksenä on saada aikaan enemmän 

pienemmillä panoksilla. 

 

Hyyryläisen (2004: 45–46) mukaan uudessa julkisessa johtamisessa korostuu talouden 

tehokkuuden parantaminen markkinatyyppisten mekanismien kuten tilaaja-mallin, si-

säisten markkinoiden ja kilpailuttamisen hyödyntäminen sekä palveluiden laadun paran-

taminen organisaatiorakenteita mataloittamalla. Huomio kiinnitetään palvelutuotannon 

vaihtoehtoihin, strategiseen johtamiseen, selkeään tulosvastuullisuuteen sekä johdon 

valmiuksien nostamiseen. Julkisen sektorin omaa tuotantoa ei pyritä suojaamaan kilpai-

lulta, vaan erilaiset kilpailumekanismit nähdään sitä parantavana kehityspiirteenä. 

 



   18 

Virtasen ja Stenvallin (2011: 47, 50) mukaan uudessa julkisessa johtamisessa politiikan 

tekeminen ja toimeenpano erotetaan toisistaan, julkisessa toiminnassa korostuu tehok-

kuus ja tulokset, yritysmäinen toimintatapa asetetaan ensimmäiselle sijalle ja hyödynne-

tään markkinamekanismia, kilpailua ja sopimuksellisuutta. Uusi julkinen johtaminen 

painottaa konsernijohtamisen kehittämistä ja tilaaja-tuottajamallin käytäntöjen käyt-

töönottoa.  

 

Uusi julkisjohtaminen on muuttanut myös sosiaalialan perinteistä johtamista. Uuden 

julkisjohtamisen vanavedessä on hybridijohtamismalli lisääntynyt erityisesti sosiaa-

lialalla. Hybridiajattelu on lisännyt uuden julkisjohtamisen korostamien tuloksellisuus ja 

tehokkuus vaatimusten rinnalle palvelujen laadun ja niidenkorkeatasoisen tuotteistami-

sen. Hybridiajattelu arvostelee hierarkkisia toimintamalleja ja vaatii organisaatioiden 

toiminnan läpinäkyvyyttä. Hybridijohtamisessa korostuu johtajan monitaitoisuus. Hyb-

ridijohtajien tulisikin kyetä sopeuttamaan ammatillinen arvojärjestelmä ja johtamisen 

edellytyksiä korostava johtamis- ja hallintojärjestelmä keskenään. (Niiranen, Seppänen- 

Järvelä, Sinkkonen & Vartiainen 2010: 157, 164–165.) 

 

 

Taulukko 1. Uuden julkisen johtamisen ominaispiirteet ja niiden vaikutukset organisaa-

tion toimintaan. 

 

 

Ominaispiirre Vaikutus 

markkinamenetelmien soveltaminen kustannusten karsiminen 

tilaaja-tuottajamalli 

sisäiset markkinat 

kilpailuttaminen 

sopimuksellisuus 

hallinnon hajauttaminen ja purkaminen tehokkuus 

palvelumallien vaihtoehtoisuus 

organisaatiorakenteiden mataloittami-

nen 



   19 

politiikan tekeminen ja toimeenpano 

erotetaan toisistaan 

yksityisen sektorin johtamistyyli joustava henkilöstöpolitiikka 

johtamisen tuloksellisuus 

voimaannuttava, innovatiivinen ja mah-

dollistava johtaminen 

johdon tulosvastuu 

henkilökunnan palkitseminen 

työn ja toiminnan kehittäminen 

huomio tuloksissa tulosperusteinen budjetti 

toimintojen yhtiöittäminen 

 

 

2.1.1. Julkisen johtamisen kehityslinjoja Suomessa 

 

Suomalainen hyvinvointivaltio ja julkisten palveluiden tuottaminen ovat muuttuneet 

viimeisen 30 vuoden aikana. Suomalaisen hyvinvointivaltion laajenemisen kulta-aika 

ajoittui 1970- ja 1980-luvun alkupuolelle. Sosiaaliset etuudet lisääntyivät ja julkiset me-

not kasvoivat voimakkaasti aina 1980-luvun lopulle saakka. Tämän kasvukauden jäl-

keen alkoivat toimenpiteet julkisen hallinnon uudistamiseksi. 

 

Hallinnon voimakas kasvu oli alkanut Suomessa 1960-luvun puolivälissä ja jatkui aina 

1970-luvun puoliväliin saakka. Suomessa julkisen sektorin uudistamispyrkimykset voi-

daan ajoittaa 1970-luvun alkuun ja öljykriisiin. Johtaminen omana managerisena toi-

mintona oli 1970-luvun hallinnossa vierasta. Tosin johtamisesta puhuttiin yhä enemmän 

ja tuolloin myös aloitettiin julkisen hallinnon johtamisen heikkouksien analysointi, 

muun muassa valtionvarainministeriön järjestelyosastolla tehtiin hallinnon kehittämisen 

selvittely- ja valmistelutyö, jonka tuloksena ongelmia löydettiin runsaasti. Mittaviin hal-

linnon uudistuksiin ei kuitenkaan päästy, koska poliittista tahtoa ja kiinnostusta uudis-

tuksille ei löytynyt vielä riittävästi. (Temmes 1990: 23–26; Haveri 2002: 7; Lähdesmäki 

2003: 198.) 

 



   20 

Lisääntynyt tutkimustieto julkisen hallinnon ongelmista vaikutti poliitikkojen kiinnos-

tuksen heräämiseen 1980-luvun lopussa. Hallinnon sisällä ja yliopistomaailmassa tehdyt 

selvitystyöt osoittivat, että hallintokoneisto toimi huonosti. Selvitykset antoivat mur-

heellisen kuvan julkisen hallinnon laadusta, tehokkuudesta, palvelualttiudesta ja – asen-

teesta. Esiin tulleet ongelmat antoivat sysäyksen sille, että julkisen hallinnon uudistuk-

set otettiin poliittiselle agendalle. (Lähdesmäki 2003: 198.) Vakkurin (2009: 35) mu-

kaan julkishallinnon toimintojen tuloksellisuus nousi voimakkaasti esiin hallinnon asia-

kirjoissa 1980-luvulla. Tuolloin juuri valtionhallinnossa käynnistettiin ja toteutettiin 

suuria uudistushankkeita. Merkittävimpiä hankkeita 1980-luvulla oli valtion liikelai-

tosuudistus, joka johti liikelaitoslain (ks. Laki valtion liikelaitoksista 627/1987) säätä-

miseen vuosikymmenen lopussa. Vuonna 1987 valtioneuvosto hyväksyi julkihallinnon 

kehittämiseksi 24-kohtaisen ohjelman, joka oli alku myös laajemmille uudistusohjelmil-

le.  

 

Julkisen sektorin uudistukset lähtivät todellisuudessa käyntiin Holkerin hallituksen 

(1987–1991) aikana.  Hallitusohjelman (Hallitusohjelma 1987) mukaan julkisen hallin-

non tuottavuuden ja palvelukyvyn kohottamiseen kiinnitetään erityistä huomiota. Julki-

sia palveluja kehitetään ja tarvittaessa käytetään hyväksi yksityisiä täydentäviä palvelu-

ja. Kuntien hallintoa ja asemaa uudistetaan niin, että kuntalaisten tarpeet ohjaavat palve-

lutuotantoa ja hallinnon kehittämistä. Lähdesmäen (2003: 124) mukaan Holkerin halli-

tusta ja vuotta 1987 pidetään usein keskeisenä merkkipaaluna julkisen sektorin uudis-

tuksien tarkastelussa.  Hallitusohjelma ja kokoomuksen mukaantulo hallitukseen nosti 

esiin ajatuksen verotulojen tehokkaasta käytöstä. Hallinnon uudistus nousi poliittisen 

agendan keskipisteeksi ja niistä tuli keskeinen osa Holkerin hallituksen tavoitteita. Hal-

lituksen ohjelmaan oli kirjattu lukuisia hallinnon uudistamistavoitteita. Hallitusohjel-

massa hallinnon byrokratiaongelmat tiedostettiin voimakkaammin ja uudistuksien ta-

voitteena oli palvelujen kehittäminen, etenkin palvelujen saatavuuden ja asiakaslähtöi-

syyden turvaaminen. Päätöksiä tehtiin muun muassa tulosbudjetoinnin ja tulosohjauksen 

käynnistämiseksi ja kuntien valtionosuuksien muuttamiseksi laskennalliseksi. (Lähdes-

mäki 2003: 199; Haveri 2002: 9.) 

 



   21 

Suomi vajosi syvään lamaan 1990-luvun alussa. Se oli jatkuvaan kasvuun tottuneelle 

kansantaloudelle todella poikkeuksellinen tilanne. Useat yhteiskunnassa tehdyt päätök-

set nojasivat ajatukseen, että talouskasvu jatkuu tasaisesti vuodesta toiseen. Talouskasvu 

pysähtyi vuoden 1990 aikana ja kääntyi rajuun laskuun.  Seuraavana vuonna Suomen 

taloudesta maalautuva kuva oli varsin synkkä. Bruttokansantuotteen kasvu kääntyi ne-

gatiiviseksi, kokonaistuotanto ja vienti supistuivat. Suomi nousi nopeasti työttömyysti-

lastoissa, Euroopan alhaisemmista lukemista teollisuusmaiden ”huipulle”.  Työttömyy-

den kasvaessa julkisen talouden tasapaino heikentyi. Työllisyyden heikentyessä palk-

kasumma supistui ja verotulot kääntyivät laskuun. Budjetin ennätysmäistä alijäämäi-

syyttä rasittivat työttömyys ja siitä aiheutuneet tulonsiirrot sekä pankkituki. Tulojen su-

pistuessa ja menojen lisääntyessä julkisen sektorin rahoitusasema heikkeni voimakkaas-

ti. (Kiander & Vartia 1998: 17, 83, 112–114.) 

 

Lamavuosina tehtyjen säästöpäätöksien suuruus oli laskutavasta riippuen 35–50 miljar-

dia markkaa. Säästöt kohdistuivat kotitalouksien saamiin tulonsiirtoihin kuten äitiyspäi-

värahaan, kotihoidon tukeen ja eläkkeiden indeksikorotuksiin sekä kuntien saamiin val-

tionapuihin. Samalla verotusta kiristettiin muun muassa poistamalla lapsivähennykset 

sekä perimällä niin sanottua pakkolainaa. Lisäksi palkansaajien ja yritysten maksamia 

sosiaaliturvamaksuja kiristettiin tuntuvasti. (Kiander & Vartia 1998: 148–149.) 

 

Vuoden 1991 eduskuntavaalien voittaja oli keskustapuolue. Hallitusneuvottelujen jäl-

keen Esko Aho muodosti porvarihallituksen. Ahon hallitus (1991–1995) jatkoi edellisen 

hallituksen uudistuksia. Tosin se joutui keskelle sodanjälkeisen ajan pahinta talouskrii-

siä (Kiander & Vartia 1998: 83). Lähdesmäki (2003: 127, 201) toteaa, että hallituskau-

den alun talouden ongelmallisten näkymien johdosta Ahon hallitus joutui keskittymään 

uudistuksiin toisenlaisessa taloudellisessa toimintaympäristössä kuin edellinen hallitus. 

Lama aiheutti monia toimintatapojen muutoksia ja painopisteiden uudelleenkohdentu-

misia, siirryttiin palvelupainottuneisuudesta tuottavuus- ja taloudellisuuspainotteisuu-

teen. Lisäksi lama nopeutti uudistuksia ja niiden läpiviemistä sekä tarkensi uudistuksia 

joiltakin osin ja teki niistä syvällisempiä kuin mitä saatettiin kuvitella. 

 



   22 

Haverin (2002: 9) mukaan Ahon hallituksen aikana pääpaino oli hallinnon tuottavuuden 

ja tuloksellisuuden lisäämisessä sekä hallinnon keventämisessä ja hajauttamisessa. Laa-

tukysymykset olivat myös mukana hallitusohjelman tavoitteissa, samoin markkina- ja 

tulosohjauksen sovellukset käytännön toimintaan. Lisäksi hallituksen ohjelmassa kiinni-

tettiin huomiota Euroopan integraatioon ja kansainvälistymisen tuomaan uusiin vaati-

muksiin. Näiden toimenpiteiden tarkoituksena oli varmistaa Suomen Euroopan Unionin 

jäsenyys vuoden 1995 alusta. (Temmes & Kiviniemi 1997: 15.) 

 

Kuntien talouden ohjauksessa siirryttiin 1990-luvulla kansainvälisten kehityssuuntaus-

ten mukaisesti resurssiohjauksesta tulosjohtamisen suuntaan. Lainsäädännössä muutos 

näkyi vuonna 1993 toteutetussa valtionosuusuudistuksessa ja kuntalain (365/1995) ta-

loudenohjausta koskevissa säädöksissä. Toteutettu valtionosuusuudistus vuoden 1993 

alussa muutti valtion ja kuntien välistä suhdetta merkittävästi. Valtionosuusuudistuksen 

keskeisempiä tavoitteita olivat kunnallisen itsehallinnon vahvistaminen, toimintojen te-

hokkuuden ja taloudellisuuden edistäminen sekä kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien 

parantaminen. Uudistuksesta johtuen valtion keskitetty ohjaus ja valvonta purkaantuivat 

asteittain. Tästä johtuen kunnat pystyivät tehostamaan palvelutuotantoaan ja uudista-

maan hallinto organisaatioitaan laajentuneen itsehallinnon turvin. (Karhu, Rentola & 

Soronen 1999, 2: Anttiroiko ym. 2007: 99.) 

 

Tulosohjauksen periaatteet hyväksyttiin kuntiin vuoden 1995 kuntalaissa. Ne muuttivat 

kuntien aikaisempaa talouden ja toiminnan ohjausmallia. Laki velvoitti perustamaan 

kuntiin tarkastuslautakunnan. Sen keskeiselle arviointitehtävälle osoitettiin laissa paikka 

osana suunnittelu-, toimeenpano- ja valvontaprosessia. Lisäksi uudessa kuntalaissa kar-

sittiin kuntien päätöksentekoa ohjaavia säännöksiä. (Temmes & Kiviniemi 1997: 38; 

Niiranen, Stenvall & Lumijärvi 2005: 220; Anttiroiko ym. 2007: 84.)  

 

Lipposen ensimmäisen hallitus (1995–1999) jatkoi hallinnon uudistamista pitkälti sa-

moin painotuksin kuin Ahon hallituksen aikana. Hallinnon toimivuutta, tehokkuutta ja 

palvelualttiutta haluttiin lisätä. Hallinnon uudistamisessa päälinjaksi muodostui julkisen 

velan pienentäminen sekä inflaation hillitseminen. Tämä merkitsi vaatimuksia julkisten 

menojen leikkaamisesta. Yrittäjämäisyyttä lisäämällä haluttiin tukea perinteistä yrittä-



   23 

jämäisyyttä sekä harjoittaa aktiivista omistajapolitiikkaa valtionyhtiöissä. Uutena koros-

tuksena Lipposen hallitusohjelmassa oli tavoite vahvistaa hallinnon julkisuutta ja kansa-

laisten todellisia vaikuttamismahdollisuuksia kaikilla hallinnontasoilla. (Haveri 2002: 9; 

Lähdesmäki 2003: 138.) 

 

Lipposen toinen hallitus (1999–2003) jatkoi samoin painotuksin kuin Lipposen ensim-

mäinen hallitus. Hallitusohjelmassa korostettiin palvelukykyä ja tehokkuutta. Lipposen 

toiselle hallitukselle olikin tyypillistä, että uusia rakenteellisia uudistuksia ei toteutettu. 

Lipposen hallituksen aikana poliittinen ohjaus lisääntyi, joka myös tyrehdytti hallinnon 

uudistuksia. (Lähdesmäki 2003: 141.) 

 

Vanhasen ensimmäisessä hallituksen (2003–2007) ohjelmassa korostettiin palvelujen 

saatavuutta, laatua, tuottavuutta ja tehokkuutta. Vanhasen ensimmäinen hallitus käyn-

nisti keväällä 2005 Paras-hankkeen kunta ja palvelurakenteen uudistamiseksi. Paras-

hanke oli suurin ja laaja-alaisin maassamme käynnistetty, kuntiin ja kuntarakenteeseen 

kohdistuva yhteiskunnallinen uudistushanke. Uudistusta ohjaava puitelaki (Laki kunta- 

ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007) tuli voimaan 23.2.2007 ja sen voimassaolo 

kestää vuoden 2012 loppuun. Paras-uudistuksen tavoitteet nivoutuivat monella tavalla 

taloudellisen ajattelun ympärille. Uudistuksen syynä oli oletus siitä, että tulevaisuudessa 

useat kunnat eivät pystyisi järjestämään käytettävissä olevilla voimavaroilla riittäviä 

palveluja ja toimivia elämisen olosuhteita kuntalaisille ja erilaisille organisaatioille. 

(Vakkuri 2010: 26; Narikka 2008: 72.) 

  

Vanhasen toinen hallitus (2007–2010) jatkoi edellisen hallituksen aikana aloitettuja hal-

linnon uudistuksia. Tärkeimpänä Paras-hankkeeseen kuuluvien uudistuksien jatkami-

nen. Hallitus jatkoikin tavoitteellisesti kunta- ja palvelurakenteen uudistamista. Uusia 

rakenteellisia uudistuksia ei aloitettu. Hallitusohjelmassa painotettiin hallinnon kansan-

valtaistamista sekä palvelujen saatavuutta. (Hallitusohjelma 2007.) Kiviniemen hallitus 

(2010–2011) muodostettiin, kun Keskusta puolueen puheenjohtaja Matti Vanhanen luo-

pui puheenjohtajuudesta sekä erosi myös pääministerin tehtävistä. Keskustan uudeksi 

puheenjohtajaksi valittiin Mari Kiviniemi, joka nimitettiin myös uudeksi pääministerik-



   24 

si. Kiviniemen hallitus jatkoi toimintaansa Vanhasen toisen hallituksen ohjelman mu-

kaisesti. 

 

Vanhasen I ja II hallituksen ohjelmissa näkyi hienoinen painopisteen muutos. Ahon hal-

lituksen aikana pinnalla ollut hallinnon hajauttaminen sai Vanhasen hallitusten aikana 

uuden luonteen. Vanhasen hallituksissa keskityttiin alueellistamiseen ja erityisesti tuot-

tavuuden parantamiseen. tavoitteeksi tuli hallinnon tuottavuuskehityksen vauhdittami-

nen, rakenteellisten ja toiminnallisten muutosten käynnistäminen ja julkisten palvelujen 

yksikkökustannusten kasvun taittaminen. (Virtanen & Stenvall 2014: 38.) 

 

Kataisen hallitus (2011–2014) edusti poikkeavaa linjaa aikaisempiin hallituksiin verrat-

tuna. Sen hallitusohjelmassa korostetaan edellisistä hallitusohjelmista poiketen perin-

teistä hyvää hallintoa ja aivan uutena tavoitteena vaikuttavuutta, mutta myös palvelujen 

laatua, tuloksellisuutta ja tuottavuutta. Kataisen hallituksen ohjelma sanoutui irti edellis-

ten hallitusten tuottavuusohjelmasta, jotka toimivat henkilöstömäärien kautta sekä nos-

taa esiin aikaisemmista hallituksista poiketen hyvän hallinnon periaatteet hallinnon toi-

minnan lähtökohdiksi (Hallitusohjelma 2011) Kataisen hallituksen ohjelmassa oli selkeä 

kuntarakenteen uudistamisen painotus ja siihen liittyvä sosiaali- ja terveyspalvelujen 

ohjaus- ja johtamisrakenteen muuttaminen, jota pidettiin kansallisena kysymyksenä 

(Virtanen & Stenvall 2014: 41).  

 

Julkisen hallinnon suurimmat uudistukset ajoittuvat vuosien 1987- 1995 välille. Tem-

mes ja Kiviniemi (1997: 11–13) pitävät vuosien 1987–1995 hallintouudistusaaltoa 

poikkeuksellisena vaiheena Suomen hallinnon historiassa. Uudistusaallossa hallinto-

koneiston palvelutasoa pyrittiin parantamaan hallinnon hajauttamisella sekä markkinais-

tamisen ja muiden liiketaloudellisten ja liikkeenjohdollisten keinojen avulla. Heura 

(2000: 313) toteaa, että Suomen valtionhallinto koki lähes kaksisataavuotisen historian 

merkittävimmän muutoksen vuosina 1987–1995. Tällöin siirryttiin tulosjohtamiseen ja 

managerismiin. Perinteiset hallinnon kehittämisen periaatteet ovat saaneet tehdä tietä 

taloudellisesti painottuneille periaatteille. Kunnallishallinnon ”reformiaikakausi” alkoi 

vuonna 1988 vapaakuntakokeilulla ja jatkui 1990-luvulla New Public Management (uu-

si julkisjohtaminen) - tyyppisillä uudistuksilla ja useilla pilottihankkeilla (Haveri, Ma-



   25 

joinen & Jäntti 2009: 28). Lähdesmäki (2003. 200) ulottaa reformien ajanjakson vielä 

pidemmälle. Yhtenäisten uudistusten ja uudistustavoitteiden aikana voidaan pitää ajan-

jaksoa 1980-luvun lopulta 2000-luvun alkuun. 

 

Julkisessa hallinnossa toteutetut uudistukset ovat osaltaan vaikuttaneet siihen, että eri-

laisten markkinasuuntautuneiden toimintatapojen käyttö on laajentunut ja yleistynyt 

kuntasektorilla. Tilaaja-tuottaja-toimintamallin synty sekä kuntien oman että ulkopuoli-

sen palvelutuotannon järjestämisessä voidaan nähdä eräänä keskeisenä markkinasuun-

tautuneiden toimintamallien käytännön sovelluksena ja todellisena tähän liittyvänä or-

ganisatorisena muutoksena Suomen kuntakentällä. (Kallio, Martikainen, Meklin, Rajala 

& Tammi 2006: 14; Pauni ym. 2011: 13.) Suomen hallituksien toteuttamat julkisen hal-

linnon uudistukset vuosina 1987–2007 on koottu alla olevaan taulukkoon. 

 

 

Taulukko 2. Julkisen hallinnon uudistukset 1987–2007 

 

Vuosi Tapahtunut uudistus 

1970- ja  

1980-luku 

Julkisen sektorin uudistamispyrkimykset alkavat. 

1987 Liikelaitos-yhtiöittämisuudistus (Laki valtion liikelaitoksista 627/1987). 

Valtioneuvoston hyväksymä ohjelma julkishallinnon kehittämiseksi. 

Holkerin hallitus aloittaa. Julkisen sektorin uudistus käynnistyy. 

1989 Valtionosuus-yhtiöittämisuudistus (vapaakuntakokeilu 11.11.1989). Ta-

voitteena ”itseohjautuvampi” toimintamalli valtion ja kuntien taloussuhtei-

siin. 

Tulosjohtamisen uudistus käynnistyy vaiheittain 1989–1995. 

1990 Suomi vajoaa syvään lamaan 

1991 Ahon hallitus: tavoitteena tuottavuuden ja tuloksellisuuden lisääminen se-

kä hallinnon keventäminen ja hajauttaminen. 

1993 Valtionosuusuudistus: tavoitteena kunnallisen itsehallinnon vahvistami-

nen, toimintojen tehokkuuden ja taloudellisuuden edistäminen sekä kansa-

laisten vaikutusmahdollisuuksien parantaminen. 



   26 

1995 Lipposen I hallitus: tavoitteena hallinnon julkisuus ja avoimuus. 

Kuntalaki: kuntiin uusi talouden ja toiminnan ohjausmalli. Kuntien pää-

töksentekoa ohjaavia säännöksiä karsittiin. 

1996- 

2003 

Ei suuria uudistushankkeita. Hallitusohjelmissa korostettiin tehokkuutta ja 

tuloksellisuutta. 

2007 Laki kunta- ja palvelurakenne uudistuksesta (169/2007, puitelaki). Tavoit-

teena muun muassa parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kas-

vua. 

 

 

2.2. Tilaaja-tuottajamalli 

 

Uuden julkisen johtamisen periaatteisiin kuuluu julkisen hallinnon kustannustehokkuu-

den, laadun ja vastuullisuuden parantaminen. Julkinen sektori on hyödyntänyt uuden 

julkisen johtamisen periaatteita ottamalla käyttöön tilaaja-tuottaja-toimintatavan. Toi-

mintatavan esikuva on alkuaan suurten monialayritysten tavassa järjestää tukipalvelu-

toimintonsa kilpailutilanteeseen. (Pauni ym. 2011: 13.) 

 

Tilaaja-tuottajamallin ensimmäiset kokeilut tehtiin Göteborgissa 1960-luvulla. Laaja-

mittaisesti malli levisi Ruotsissa muutamaa vuosikymmentä myöhemmin. Suomalainen 

kunnallishallinto kiinnostui tilaaja-tuottajamallista ruotsalaisten esikuvien sekä talous-

laman synnyttämien tehostamistarpeiden myötä 1990-luvulla. Suomen kuntakentässä 

tilaaja-tuottajamallin soveltaminen on kuitenkin uutta. Hyvinvointipalveluissa tilaaja-

tuottajamallin kokemukset ovat toistaiseksi vähäisiä.  Mallia sovelsivat ensimmäisinä 

kuntien tekninen sektori ja sen piirissä erityisesti kiinteistöpalvelu, tilahallinto, vesi-

huolto ja kunnallistekniikka. Tilaaja-tuottajamalli otettiin käyttöön Helsingin kaupungin 

katu- ja vihertoimessa vuonna 1996. Mallia alkoi soveltaa Jyväskylän kaupungin tekni-

nen toimi 1990-luvun alkupuolella. Lahden ja Oulun kaupunkien tekniset toimet liittyi-

vät mallin soveltajiin 2000-luvun alussa. (Valkama 1994: 13; Kolehmainen 2007: 25; 

Leponiemi, Siitonen, Anttiroiko 2010: 9.) 

 



   27 

Tilaaja-tuottajamallia ei ole missään määritelty täsmällisesti. Näin ollen ei voida sanoa, 

mikä on oikein tai väärin organisoitua tilaamista ja tuottamista. Ei ole myöskään määri-

telmää, joka olisi ainoa oikea ja sovellettavissa jokaiseen organisaatioon. Tarkan määri-

telmän puuttuminen voi aiheuttaa harhakuvitelmia ja epäluuloa mallia kohtaan. Sitä on 

kritisoitu keinotekoiseksi ja sen sopivuus julkisen hallinnon organisaatioihin on herättä-

nyt keskustelua.  Tyhjentävän määritelmän puuttumista voidaan pitää myös mallin hy-

vänä puolena. Tästä syystä mallia voidaan soveltaa erilaisiin organisaatioihin niin yksi-

tyisiin kuin julkisiin. (Valkama 1994: 43; Kolehmainen 2007: 25.) Tilaaja-tuottajamalli 

on uuden julkisen johtamisen periaatteista luotu työkalu, joka on ollut syrjäyttämässä 

hierarkkista käsky- ja resurssiohjausta tulosjohtamisen tieltä. Tilaaja-tuottajamallissa 

resurssiohjaus muuttuu tilaajan ja tuottajan väliseksi sopimusohjaukseksi. Sen tavoittee-

na on tehostaa kuntien palvelutuotantoa. 

 

2.2.1. Tilaaja-tuottajamallin lähtökohdat 

 

Julkisessa palvelutuotannossa esiintyvien ongelmien keskeisimpänä syynä pidetään kil-

pailun puutetta, koska kunnalliset palveluntuottajat muodostavat pääsääntöisesti alueel-

lisia monopoleja. Kilpailun puute on johtanut julkisten palveluiden alhaiseen tuottavuu-

teen sekä säästötoimenpiteiden laiminlyöntiin. Kunnalliset yksiköt ovat jäykkiä sopeu-

tumaan toimintaympäristön muutoksiin, koska niiden toiminnan ehdot määräytyvät hal-

linnollisten päätösten perusteella eikä kysynnän kautta. (Valkama 1994: 11.)  Valkama 

(1994: 11) toteaa, että kilpailuteoreetikoiden keskeisempien teesien mukaan julkiseen 

palvelutuotantoon on saatava enemmän kilpailua. Se on mekanismi, joka karsii tehotto-

muutta pakottamalla eri palvelun tuottajat kilpailemaan oikeudestaan tuottaa julkisia 

palveluja. Tilaaja-tuottajamalli mahdollistaa kilpailun tuomisen julkiseen palvelutuotan-

toon. 

 

Salmisen ja Niskasen (1996: 83) mukaan tilaaja-tuottajamalli tarjoaa konkreettisen väli-

neen tulosjohtamiselle ja sen tavoitteena on palvelujen edullisin kustannus-hyöty-suhde. 

Tilaaja-tuottajamallin lähtökohtana on, että palvelun tilaaja eli ostaja ja tuottaja eli myy-

jä erotetaan toisistaan. Kunnanhallitukset tilaavat palveluja ja lautakunnat tai virastot 

puolestaan myyvät palveluja. Tilaaja-tuottajamallissa julkisen sektorin virastot pilkotaan 



   28 

tilaajiin ja tuottajiin. Julkisen hallinnon ei tarvitse tuottaa palveluja, vaan se voi toimia 

niiden ostajana ja valvojana. Palvelujen myyjänä voi olla julkisen organisaation virasto-

ja tai yksityisen sektorin tuottajia. Viranomaisilla on vastuu palveluiden järjestämisestä, 

mutta käytännön palvelu ostetaan joko julkisen sektorin omilta yksiköiltä tai yksityisiltä 

markkinoilta. (Salminen & Niskanen 1996: 57.) 

 

2.2.2. Tilaaja-tuottajamallin perusasetelma 

 

Kallio ym. (2006: 23) ovat esittäneet tilaaja-tuottajamallin perusasetelman keskeisiksi 

toimijoiksi tilaajan, tuottajan ja tuotteen käyttäjän. Pauni ym. (2011. 14) ovat lisänneet 

perusasetelman keskeisiin toimijoihin omistajan/rahoittajan. Kuviossa 2. on esitetty ti-

laaja-tuottajamallin keskeiset toimijat. 

 

Kuvio 2. Tilaaja-tuottajamallin perusasetelma (mukaillen Pauni ym. 2011: 14) 

 



   29 

Kuviossa on kuvattu tilaaja-tuottajamallin perusasetelma sekä siihen kuuluvat keskeiset 

toimijat: tilaaja, tuottaja, tuotteen käyttäjä sekä tilaajaa ohjaava kunnan poliittinen ja 

hallinnollinen ylin johto ja kuntalainen. Tilaaja ja tuottaja on erotettu toisistaan ja niiden 

välistä toimintaa ohjataan sopimuksella. Katkoviivanuolet kuvaavat tilaajan sekä tuotta-

jan yhteydenpitoa tuotteen käyttäjään. Tuotteen käyttäjät antavat palautetta tuotteesta 

niin tilaajalle kuin tuottajalle. Palautteen avulla tilaaja ja tuottaja varmistavat, että ky-

syntä vastaa tarjontaa. Tuotteen käyttäjältä kerätyn palautteen kautta voidaan arvioida 

myös palvelujen vaikuttavuutta ja laatua. Poliittinen ja hallinnollinen ylin johto ohjaavat 

hyväksyttyjen strategioiden pohjalta tilaajaa. 

 

2.2.3. Tilaaja-tuottajamallin periaatteet ja perusmallit 

 

Tilaaja-tuottajamallin periaatteen mukaan palvelujen tilaus- ja tuotantotoiminnot pitää 

erottaa toisistaan, jotta molemmat voivat keskittyä ja kehittyä tehokkaasti perustehtä-

vässään. Tästä johtuen kuntaorganisaatiossa nimetään erikseen tilaajayksiköt ja erikseen 

palvelujen tuottajat. Niistä palveluista kunta ei välttämättä tarvitse ollenkaan omaa tuo-

tantoa, jotka on voitu ja voidaan hankkia kilpailluilta markkinoilta. Lisäksi tilaus- ja 

tuotantoyksiköiden välille on luotava markkinoita jäljittelevä osto- ja myyntisuhteiden 

verkosto. Tilaaja-tuottajamallin idean mukaisesti tuotantoyksiköt alistetaan kilpailuun, 

johon voi osallistua sekä kunnan tuottajia että kokonaan kunnan ulkopuolelta tulevia 

palvelutuottajia. (Kähkönen 2007:22; Valkama, Kallio, Haatainen, Laurila & Siitonen 

2008: 46.) 

 

Valkaman (1994: 43, 50) mukaan tilaaja-tuottajamallia voidaan toteuttaa kolmella eri-

laisella perusmallilla: kosmeettinen malli, keskitien malli sekä aktiivinen malli. Kaikki 

mallit lähtevät siitä perusajatuksesta, että tilaus- ja tuotantofunktiot eriytetään toisistaan. 

 

Kosmeettisessa tilaaja-tuottajamallissa kilpailussa on mukana vain kunnan omia yksi-

köitä, laitoksia ja virastoja. Tästä johtuen kilpailu on suljettua ja rajoitettua. Kilpailun 

toimivuuden suhteen odotukset ovat heikot, koska kilpailijoiden määrä on rajattu. Kos-

meettisessa mallissa julkisten yksiköiden keskinäinen kilpailu jää hyvin kauaksi todelli-

sesta kilpailutilanteesta. Kosmeettista tilaaja-tuottajamallia ei ole alkujaankaan tarkoitet-



   30 

tu juridisia oikeusvaikutuksia synnyttäväksi malliksi. Sillä on tavoiteltu perinteisen tuo-

tantotapakulttuurin muutosta tavalla, joka ei olisi liian radikaali. (Valkama 1994: 44–

53.) 

 

Keskitien tilaaja-tuottajamallissa kilpailussa on mukana kunnan omia yksiköitä sekä 

ulkopuolisia tuottajia, mikä tekee kilpailusta avointa. Tarjoukset pyydetään kaikilta po-

tentiaalisilta tuottajilta. Saatuja tarjouksia verrataan puolueettomasti ja edullisimman 

tarjouksen tehneelle tuottajalle annetaan tuotanto. Käytännössä kunnan omat yksiköt 

voivat saada hallinollista etua siitä, että ovat kunnan omia yksiköitä. Lisäksi kunnan 

omia yksiköitä kohdellaan hellävaraisemmin kuin ulkopuolisia tuottajia. (Valkama 

1994: 49–52.) 

 

Aktiivisessa tilaaja-tuottajamallissa kilpailu on avointa, koska kaikki kilpailijat ovat yh-

tiömuotoisia. Aktiivisessa mallissa kunnan tuotantoyksiköt on yhtiöitetty. Tässä mallis-

sa yksityisessä sekä julkisessa omistuksessa olevat tuotanto-organisaatiot kilpailevat 

yhtäläisin edellytyksin, joten suurimmat odotukset kilpailun toimivuudesta kohdistuvat 

juuri aktiiviseen malliin. (Valkama 1994: 52–53.). Alla olevassa taulukossa on esitetty 

tilaaja-tuottajamallin perusmallit ja niiden ominaispiirteet. 

 

 

Taulukko 3. Tilaaja-tuottajamallin perusmallit (mukaillen Valkama 1994: 53) 

 

  Kosmeettinen malli Keskitien malli Aktiivinen 

malli 

Kilpailijat vain kunnan omia 

yksiköitä 

kunnan omia yksiköitä 

ja ulkopuolisia tuottajia 

yhtiöitä 

Kilpailun luonne suljettua avointa avointa 

Kilpailun lähtökoh-

dat 

tasavertaisia epätasavertaisia tasavertaisia 

Kilpailun toimivuus heikko heikko ja keskinkertai-

nen 

hyvä 

Käytännön toteut- keskinkertainen keskinkertainen vaikea 



   31 

tamiskelpoisuus 

 

 

Ensimmäinen selkeämpi askel markkinaroolien suuntaan on tilaajan ja tuottajan roolien 

erottaminen toisistaan kunnan sisällä. Näin synnytetään markkinoita muistuttava ostaja-

myyjä asetelma ja palvelujen tuottamisesta tehdään sopimus. Mallissa tuottajaorganisaa-

tioita on yhtä palvelua kohti useimmiten vain yksi, näin varsinaista kilpailua syntyy 

harvoin. Malli vaatii palvelujen tuotteistamista, joka useimmiten vaatii palvelukokonai-

suuksien pilkkomista. (Pusa, Piirainen & Kettunen 2004: 67–68.) Sipilä (2003: 207) ko-

rostaa, että tuotteistaminen on todennäköisesti tehokkain tapa parantaa julkisten hyvin-

vointipalvelujen resurssien käyttöä, palveluiden laatua ja asiakaspalvelua. 

 

Tilaaja-tuottaja-toimintavassa kunnan oman tuottajan tehtäviä on muun muassa palve-

luiden tuotteistaminen. Voidaankin sanoa, että tilaaja-tuottajamallin käyttöönotto on li-

sännyt palveluiden tuotteistamista (kts. Valkama 1994: 60; Häikiö 2007. 150; Airaksi-

nen, Tolkki & Laine 2011: 15). Seuraavaksi siirrytään tarkastelemaan tutkimuksen kan-

nalta olennaisinta, tilaaja-tuottajamallin esiin nostamaan tuotteistamista. 

 

2.3. Tuotteistaminen 

 

Parantaisen (2007: 11) mukaan tuotteistaminen on käsite, jolla ei ole yhtä oikeaa määri-

telmää. Parantainen kiteyttää tuotteistaminen työksi, jonka tuloksena asiantuntemus ja 

osaaminen jalostuvat palvelutuotteeksi. Kirjallisuudesta tuotteistamiselle löytyy useita 

määritelmiä. 

 

Tuotteistuksen lähtökohtana on tuotestrategia, jonka perusteella voidaan tehdä tuote-

kartta. Tämän jälkeen valitaan tuotteistettavat palvelut ja käynnistetään tuotekehityspro-

jekti. Palvelujen tuotteistaminen nivoutuu läheisesti laatu- ja toimintajärjestelmien ke-

hittämiseen. Niissä kuvataan palveluntuottajan tai toimintayksikön yhteisiä pelisääntöjä, 

joilla pyritään laadun perustason nostamiseen ja virheiden eliminointiin. (Sipilä 1998: 

34.) 

 



   32 

Tyypillisin tapa hinnoitella palvelut on, että hinta annetaan palvelutuotteelle eli sille 

palvelukokonaisuudelle, jota asiakkaalle halutaan myydä. Tuotehinnan antamisen edel-

lytyksenä on, että palvelu on pystytty tuotteistamaan. Tuotteistuksen tuloksena saadaan 

vastaukset ja arviot todellisesta tarpeesta. Tuotteistuksen kautta on helpompi saada 

oman palvelun sisältö ja hinnoittelu ymmärrettäväksi palvelun käyttäjälle. Palveluja on 

pystyttävä tarjoamaan tulevaisuudessa huomattavasti nykyistä yksilöllisemmin. Se edel-

lyttää toiminnan ja palvelujen tuotteistamista ja paloittelemista sellaisiin osiin, että pal-

veluista voidaan nopeasti rakentaa räätälöityjä ratkaisuja. (Sipilä 2003: 203–206.) 

 

Palvelujen tuotteistaminen on asiakkaalle tarjottavan palvelun määrittelyä, kuvaamista, 

suunnittelua, kehittämistä, tuottamista ja jatkuvaa parantamista siten, että palvelun asia-

kashyödyt maksimoituvat ja tavoitteet saavutetaan. Tuotteistaminen mielletään usein 

palvelun vakioimiseksi. Käytännössä tuotteistaminen toteutetaankin paljolti vakioimise-

na, vaikka tuotteistaminen on huomattavasti laajempi prosessi. Tuotteistus on ajatteluta-

pa, jolla toteutetaan palvelu ja palvelujen kehittämisstrategiaa käytännössä. Tuotteistus 

ei ole vain palveluiden määrittelyä vaan koko palvelutuotannon täsmentämistä ja jäsen-

tämistä hallittavampaan muotoon. Tuotteistus voidaan ymmärtää palvelujen kehittämi-

seksi vastaamaan paremmin asiakkaiden tarpeita. (Lehtinen & Niinimäki 2005: 30.) 

 

Tuotteistamisen arvostelijat ovat pitäneet tuotteistamista muoti-ilmiönä, joka on koettu 

ainoastaan teoriassa toimivaksi palveluprosessin kuvaukseksi tai henkilöstön toiminta-

ohjeeksi. Tuotteistamista ei ole aina tarkasteltu kokonaisuutena. Se on joskus johtanut 

esimerkiksi liialliseen panostamiseen vakioimistyöhön. Tuotteistamisen pyrkimyksenä 

on muokata palvelua siten, että palvelun asiakashyödyt maksimoituvat ja palveluntuot-

tajan tulostavoitteet saavutetaan mahdollisimman hyvin. (Lehtinen & Niinimäki 2005: 

31.) 

 

Tuotteistaminen on palvelujen tavoitteiden, resurssien ja sisällön määrittelemistä. Tuot-

teistamisen ja palvelujen määrittelemisen tavoitteena on tuottaa realistiset nimikkeet ja 

kuvaukset palveluille. Tuotteistaminen on palveluiden eräiden osien vakioimista niin, 

että palvelua ei tarvitse miettiä jokaisen asiakkaan kohdalla alusta pitäen uudelleen. 

Parhaimmillaan tuotteistaminen on kehittämis- ja kehittymisprosessi, jossa johto ja hen-



   33 

kilöstö oppivat ymmärtämään sekä jäsentämään paremmin palvelujaan ja palvelujen 

tuotteistamista. Tuotteistus onkin vuorovaikutusprosessi, jossa työntekijät työskentele-

vät yhdessä ja sitoutuvat tuotteistamisesta syntyviin prosessimalleihin. Lisäksi tuotteis-

tamisen tuloksena, jossa kehittäjä (tuottaja) saa ne kriteerit, joiden avulla toimintayksik-

kö voi täsmentää tuotteensa vastamaan käyttäjän (tilaaja) tarpeita. Tuotteistaminen 

muodostaa oppimisympäristön, johon yksittäiset asiakaskokemukset voidaan kiinnittää 

ja luoda yhteistä ymmärrystä palveluorganisaatiossa. Tuotteistamisprosessi on jatkuva, 

vaihe vaiheelta etenevä prosessi, vaikka sen eri vaiheet eivät välttämättä seuraa toisiaan 

suoraviivaisesti. Tuotteistaminen ei kuitenkaan kokonaan poista palveluun liittyvää yk-

silöinnin tarvetta vaan vähentää sen asianmukaiselle tasolle. Tuotteistamisen päätavoit-

teet ovatkin yhteisen ymmärryksen varmistaminen organisaation sisällä ja asiakaslähtöi-

syyden varmistaminen. (Lehtinen & Niinimäki 2005: 45.) 

 

Palvelut voidaan hinnoitella myös aiheuttamisperiaatteen mukaisesti, jolloin suoritteille 

kohdistetaan niiden aiheuttamat kustannukset. Suurin osa palveluista veloitetaan toi-

menpidehinnoittelun mukaisesti, jolloin hinta perustuu yksittäisiin työsuorituksiin, työ-

vaiheisiin tai suoritteisiin. Toimenpidehinnoittelun avulla hinnoiteltavia palveluja ovat 

palkat, palkkiot, ostolaskut, myyntilaskut, maksuliikenne, kirjanpito sekä matka- ja ku-

lulaskut, joiden hinta muodostuu suoritemäärien mukaan. Näille palveluille on määritel-

ty kiinteä yksikköhinta, joka on kaikille asiakkaille sama. Hinta määräytyy asiakkaan 

suoritemäärien, kuten ostolaskujen tai palkkatositteiden mukaisesti. (Sipilä 2003: 201.) 

 

Suoritekohtaisessa kustannuslaskennassa käytetään pääasiassa välittömien ja välillisten 

kustannusten jakoa. Välittömät kustannukset ovat usein muuttuvia, ja ne voidaan eri 

työvaiheissa kohdistaa suoritteille, koska on olemassa selvä syy-yhteys. Välillisiä kus-

tannuksia ei voida yleensä kohdistaa suoraan, koska niistä suurin osa on luonteeltaan 

kiinteitä ja osa muuttuvia. (Neilimo & Uusi-Rauva 2005: 58–59.) 

 

2.3.1. Tuotteistamisprosessi 

 

Palveluiden tuotteistaminen on osa asiakaslähtöisten palveluiden kehittämistä.  Tuotteis-

tamisprosessi sisältää palveluiden määrittämisen, kuvaamisen ja hinnoittelun, uusien 



   34 

palveluiden kehittämisen, palveluiden markkinoinnin ja valinnan sekä tuottamisesta ja 

ostamisesta päättämisen.  Tuotteistamisessa korostuu palveluiden kehittäminen asiak-

kaiden tarpeita vastaavaksi. (Rousu & Holma 2003: 56.) 

 

Tuotteistetulla palvelulla tarkoitetaan usealle asiakkaalle tarkoitettua kokonaisuutta, jo-

ka on toimintamallin tulos. Tuotteistamisessa toimintamallilla tarkoitetaan kuvausta 

tuotteen muodosta, toiminnoista sekä siitä, mitä tuotteen pitäisi sisältää. Lisäksi toimin-

tamalliin liittyy usein kuvaus tavoitelluista asiakkaista ja selkeä asiakaslupaus. Palve-

luntuottajan kannalta voidaan tällöin saavuttaa palvelujen parempi tuottavuus, koska 

tällöin hyödynnetään muun muassa vakioituja ratkaisuja. Hyvinvointipalveluiden tuot-

teistamisen suunnittelun kannalta merkittäviä asioita ovat ainakin seuraavat: ydinpalvelu 

ja tukipalvelut, palveluprosessi, palvelustrategia mukaan lukien palvelun yksilöinti ja 

vakiointi sekä tuotteistamisen vaiheet ja tasot (Lehtinen & Niinimaki 2005: 30–31). 

 

Palveluprosessin ensimmäisessä vaiheessa määritellään, mitä kaikkia erilaisia tehtäviä 

palvelun tuottaminen edellyttää. Seuraavassa vaiheessa palvelun tuottamiseen osallistu-

vien henkilöiden tehtävät ja vastuualueet täsmentyvät. Näiden jälkeen palvelu tulisi ku-

vata prosessimallina sekä tuoda esiin asiakkaalle näkymättömien ja näkyvien toimenpi-

teiden rajat. (Lehtinen & Niinimäki 2005: 36.) 

 

Asiantuntijapalvelut muodostuvat ydinpalveluista ja liitännäispalveluista. Niiden muo-

dostamaa kokonaisuutta kutsutaan palvelupaketiksi. Ydinpalvelu on asiakkaalle tarjot-

tavan palvelupaketin oleellisin ominaisuus. Palvelupaketti suunnitellaan ja kootaan 

ydinpalvelun ympärille. Kaikissa palveluissa ydinpalvelu ei yksinään riitä vaan liitän-

näispalvelut tekevät ydinpalvelun käytön mahdolliseksi. (Lehtinen & Niinimäki 2005: 

36.) 

 

Hyvinvointipalvelujen tuotteistaminen toteutetaan prosessina, joka etenee vaihe vaiheel-

ta kohti tavoitetta. Rousu ja Holma (2003: 60) jakavat tuotteistamisen seitsemään eri 

vaiheeseen.  Lehtinen ja Niinimäki (2005: 46–47) ovat typistäneet tuotteistamisen nel-

jään vaiheeseen. Sipilän (1996: 37) muodostama tuotteistamisprosessi koostuu seitse-

mästä eri vaiheesta.  



   35 

Kirjallisuuden perusteella tuotteistamisprosessi sisältää seuraavat vaiheet: valmistelu-

vaihe, perustehtävän määrittely, asiakastarpeen arviointi, työajan seuranta, toiminto-

analyysi, tuotteiden muodostaminen ja hinnoittelu sekä tuotteiden markkinointi. (Sipilä 

1996: 75, 82; Lehtinen & Niinimäki 2005: 46–47; Rousu & Holma 2003: 60–71.) Alla 

olevaan taulukkoon on koottu tuotteistamisprosessin vaiheet sekä niihin liittyvät toi-

minnot. 

 

 

Taulukko 4. Tuotteistamisprosessin vaiheet ja niiden toiminnot (Sipilä 1996: 75, 82; 

Lehtinen & Niinimäki 2005: 46–47; Rousu & Holma 2003: 60–71) 

 

TUOTTEISTAMIS-

PROSESSIN VAIHE 

TOIMINTA VAIHEIDEN SISÄLLÄ 

Valmisteluvaihe Valmisteluvaiheessa laaditaan kirjallinen aikataulutettu 

suunnitelma tuotteistamisprojektin etenemisestä. Tarvit-

taessa perehdytään tuotteistamista käsittelevään kirjalli-

suuteen ja terminologiaan sekä järjestetään koulutusta 

tuotteistamisprosessista. 

Perustehtävän asiakkaan 

tarpeen arviointi ja mää-

rittely 

Tuotteistamisprojektin alussa tarkistetaan sekä täsmenne-

tään yksikön perustehtävä ja keskeiset tavoitteet. Yksikön 

perustehtävä tai toiminnan perusta ilmaistaan toiminta-

ajatuksessa tai vastaavassa lausumassa.  Perustehtävän 

selvittämisen yhteydessä kirjataan palveluun sisältyvät 

työtehtävät mahdollisimman yksityiskohtaisesti. 

 

Asiakastarpeen arvioinnissa selvitetään organisaation asi-

akkaat, asiakkaiden tarpeet, odotukset ja palveluihin koh-

distuvat vaatimukset. Asiakastarpeen arviointi on tuotteis-

tuksen tärkein lähtökohta. Palvelujen tuotteistus perustuu 

organisaation tehtävään ja asiakkaiden tarpeeseen. 

Työajan seuranta Palvelun työtehtävien määrittelyn jälkeen suoritetaan työ-

ajan seuranta. Työajanseurannassa selvitetään miten työ-



   36 

aika jakaantuu eri tehtävien kesken. 

Toimintoanalyysi Toimintoanalyysissä kuvataan, analysoidaan ja arvioidaan 

aikaisemmissa vaiheissa kerätty tieto. Määritellään ydin-, 

tuki- ja lisäpalvelut sekä arvioidaan eri vaihtoehdot tuot-

teiden muodostamiseksi esimerkiksi yksittäiset palvelut 

tai palvelupaketit. Kerätyn tiedon perusteella arvioidaan 

nykyisiä palveluja organisaation ja yksikön perustehtävän 

sekä ydinstrategian näkökulmasta. 

Tuotteiden muodostami-

nen ja hinnoittelu 

Keskeisistä tuotteista laaditaan palvelukuvaus, jossa mää-

ritellään palvelun sisältö, käyttötarkoitus, tarvittaessa re-

surssien määrä ja laatu. Lisäksi palveluista tehdään palve-

luprosessikuvaus. Prosessi- ja toimintakaaviot voidaan 

tehdä niin, että niissä näkyy myös asiakkaan osuus palve-

luissa. Palvelujen kustannus on rahamääräinen mittari 

niille panostuksille, joita tietyn palvelun tuottaminen ai-

heuttaa. Hyvinvointipalveluissa suurin kustannuserä 

muodostuu henkilöstömenoista. Niihin lasketaan palkko-

jen lisäksi sosiaalikulut ja muut henkilöstömenot kuten 

koulutus. Palvelun kustannuksiin lasketaan myös tilojen 

ja laitteiden käytöstä aiheutuvat kustannukset sekä hallin-

to, atk- ja kiinteistöhuollon kustannukset. Palveluita voi-

daan veloitta aika- tai kapasiteettiveloituksella. 

Tuotteiden markkinointi Markkinoinnin tavoitteena on välittää ajantasainen ja rea-

listinen kuva palveluista ja palvelun tuottajasta. Laadittu-

jen palvelukuvausten pohjalta tehdään esitteet palvelujen 

käyttäjille sekä muuta asiakaskuntaa varten. Palveluista 

tehdään esittelykansio, jossa on yksittäisten palvelukuva-

usten lisäksi yksikön toiminta-ajatus, tuotehierarkia ja 

muut ryhmittelyt. Lisäksi kansioon voi tarvittaessa liittää 

palvelujen hinnat sekä asiakastutkimuksien tulokset. 

 

 



   37 

2.3.2. Tuotteistamisen johtaminen 

 

Hyvinvointipalveluiden tuotteistaminen kuuluu osana tilaaja-tuottaja-malliin. Tuotteis-

taminen liitetään usein laatujohtamiseen tai osaamisen johtamiseen (kts. Sipilä 1996: 

36; Rousu & Holma 2003: 58). 

 

Tuotteistamisprojekti kuuluu osana organisaation kehittämishankkeisiin. Virtasen 

(2005: 174) mukaan kehittämisohjelmia ja – projekteja ohjaavat erilaiset seuranta-, oh-

jaus- tai johtoryhmät. Kehittämistyön ohjauksesta vastuussa olevan ryhmän ideaalia ko-

koonpanoa on vaikea määritellä, koska ryhmän muodostamiseen liittyvät osaamisvaati-

mukset ovat projektikohtaisia. 

 

Projekteissa voidaan järjestää vuorovaikutuksen foorumeita, joissa erilaisista työhön ja 

toimintaan liittyvistä kysymyksistä voidaan vaihtaa ajatuksia. Ilman tällaista mahdolli-

suutta tietoisuus toimintaan liittyvistä kehitystarpeista ja toisaalta organisaation strategi-

asta kehittyy heikosti ja erityisesti kokonaiskuvan tuottaminen organisaation toiminnas-

ta jää puutteelliseksi. Vaarana on, että työntekijät keskustelevat keskenään omista asi-

oista ja eri tasoilla olevat esimiehet omistaan eikä kukaan oikein tiedä, millainen koko-

naisuus on. Informaatio liikkuu yleensä hierarkia tasolta toiselle varsin huonosti. Mikäli 

projekti toimii organisaation vahvalla alueella, onnistumisen todennäköisyys on luon-

nollisesti suurempi kuin mikäli se nojaisi heikompiin resursseihin. (Jalava & Vikman 

2003: 73.) 

 

Heikan (2008: 168) mukaan sosiaali- ja terveystoimen johtamisessa painottuvat muu-

toksen ja talouden johtaminen. Uudistukset ovat kytkeytyneet kehittämisprojekteihin ja 

- hankkeisiin, joiden suuri määrä edellyttää paljon resursseja.  

 

2.4 Yhteenveto keskeisistä käsitteistä 

 

Julkisen sektorin hallintasuhteet ovat monimuotoistuneet ratkaisevalla tavalla 1990-

luvun alusta lähtien. Uusi julkinen johtaminen (New Public Management = NPM) sai 

vahvan jalansijan Suomessa 1990-luvulla. Suomesta kehittyi uuden julkisen johtamisen 



   38 

johdonmukaisin ja päättäväisin soveltaja Pohjoismaissa. Useat valtiolliset organisaatiot 

ottivat käyttöön uuden julkisen johtamisen piirteitä.  Koko julkisen toiminnan johtamis- 

ja hallintaorientaatio muuttui yritysajattelua, tehokkuutta ja uudistushakuisuutta koros-

tavaan suuntaan, mikä on vaiheittain johtanut uusien hallinta-, johtamis- ja palvelutuo-

tantokonseptien kokeilemiseen ja omaksumiseen. (Anttiroiko 2010: 11; Jansen 2008: 

169.) Suomen kunnat ovatkin hakeneet uuden julkisen johtamisen opeista uutta näke-

mystä palvelutuotantoon sekä uusia ratkaisumalleja talouden tasapainottamiseen. 

 

Uuden julkisen johtamisen toimintatapoihin kuuluu julkisen hallinnon vastuullisuuden, 

kustannustehokkuuden ja laadun parantaminen. Uudella julkisella johtamisella pyrittiin 

julkisten palveluiden kehittämiseen yksityisen sektorin johtamisen periaatteilla. Tähän 

oli syynä lisääntyneet vaatimukset julkisten palveluiden kustannusten nousun hillitsemi-

sestä sekä palveluiden laadun parantamisesta. Tavoitteisiin pyrittiin palveluita yksityis-

tämällä, ulkoistammalla, hajauttamalla sekä lisäämällä kilpailua yksityisten yritysten ja 

julkisten palveluiden välillä. Lisäksi poliittinen päätöksen teko tuli erottaa hallinnollisis-

ta päätöksistä julkisten palveluiden tuottamisessa. (Windrum & Koch 2008:15.) Toi-

minnan tuloksellisuuden korostaminen aiheutti tuloksellisuuden arvioinnin ja laatumit-

tareiden kehittämisen.  

 

Uuden julkisen johtamisen yksi ominaispiirre on markkinamenetelmien soveltaminen, 

joka vaikutti tilaaja-tuottajamallin käyttöön ottoon Suomessa. Ensimmäiset tilaaja-

tuottajamallin kokeilut tehtiin Ruotsissa 1960-luvulla. Suomessa ensimmäinen tilaaja-

tuottajamalli otettiin käyttöön Helsingin kaupungin organisaatiossa vuonna 1996. Sieltä 

malli levisi nopeasti Jyväskylän, Lahden, Oulun ja Tampereen kaupunkien organisaati-

oihin.  

 

Tilaaja-tuottajamallilla tarkoitetaan julkisten palveluiden järjestämisen organisoimista 

siten, että palvelujen tilaajan ja tuottajan roolit erotetaan toisistaan. Tilaaja- tuottajamal-

lia voi toteutua niin, että kunnat tilaavat palveluita kunnan omilta tuotantoyksiköiltä tai 

täysin kunnan ulkopuolisilta yksityisiltä yrittäjiltä. Tilaajan ja tuottajan välistä toimintaa 

ohjataan sopimuksilla. Toimintatavasta ei ole olemassa yhtä ideaalimallia, vaan koko-

elma toisistaan poikkeavia sovelluksia. Tilaaja-tuottajamallissa tilaaja ei voi tilata palve-



   39 

luja, ilman tuottajan antamia tietoja palvelun sisällöstä ja kustannuksista. Tällaisen mal-

lin edellytyksenä on palvelujen tuotteistaminen ja selkeää hinnoittelua. (Anttiroiko 

2010: 24-25; Pauni ym. 2011:14) 

 

Kunnat perustivat kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) perus-

teella sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueita, jotka toimivat kuntayhtymi-

nä. Paras puitelain mukaan kuntien tuli ryhtyä toimenpiteisiin palvelujen väestöpohja-

vaatimusten toteuttamiseksi joko tekemällä kuntaliitoksi tai perustamalla yhteistoimin-

ta-alueita. Puitelain aikana perustetut kuntayhtymät toimivat suurelta osin tilaaja-

tuottajamallin mukaisesti. Tilaajana toimi julkinen taho, tässä tapauksessa sosiaali- ja 

terveydenhuollon kuntayhtymä, joka päättää palveluiden laajuudesta, laadusta ja tuotan-

totavasta. Kuntayhtymä voi tuottaa palvelut joko omana toimintana tai sen ulkopuolisen 

organisaation toimesta. 

 

Paras puitelain mukaisesti ne kunnat, joiden asukasluku on yli 20 000 voivat järjestää 

sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut itsenäisesti, eikä näillä kunnilla ollut velvoitetta 

liittyä yhteistoiminta-alueeseen. Kunnat ottivat käyttöön tilaaja-tuottajamallin palvelui-

den järjestämisessä tai muuten sovelsivat uuden julkisen johtamisen periaatteita esimer-

kiksi ulkoistamalla palveluja tai ottamalla käyttöön palvelusetelijärjestelmän. Molem-

mat toimintatavat lisäsivät palveluiden tuotteistamista. Lisäksi palveluiden tuotteistami-

sen tarvetta lisäsi kuntien välillä lisääntynyt palveluiden myynti. Voidaankin sanoa, että 

niissä organisaatioissa, missä palveluiden tuotteistaminen on tapahtunut ilman tilaaja-

tuottajamallin käyttöön ottoa, on uudella julkisella johtamisella ollut suuri merkitys. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



   40 

3. TUTKIMUKSEN EMPIIRINEN TOTEUTUS JA TUTKIMUSTULOKSET 

 

3.1 Tutkimusaineisto ja analyysi 

 

Tutkimusaineisto kerättiin teemahaastattelulla 30.5.2012–16.8.2013 välisenä aikana. 

Haastatteluun osallistui yhteensä 14 sosiaali- ja terveysjohtajaa (liite 2.) alle 40 000 

asukkaan kunnista, kaupungeista tai kuntayhtymistä. Tutkimuksen kohderyhmän rajaa-

minen alle 40 000 asukkaan kuntiin, kaupunkeihin tai kuntayhtymiin vaikutti ennakko-

käsitys siitä, että asukasluvultaan pienemmillä palvelualueilla sosiaali- ja terveysjohtajat 

ovat lähempänä tuotteistamisen johtamista kuin väkiluvultaan isommissa kunnissa, kau-

pungeissa tai kuntayhtymissä. Tutkimukseen osallistuneista sosiaali- ja terveysjohtajista 

seitsemän työskenteli kunnassa tai kaupungissa ja seitsemän kuntayhtymän palvelukses-

sa.  

 

Haastateltavat valittiin kriteerien mukaan mahdollisimman läheltä tutkimuksen tekijän 

asuinpaikkaa, matkustamiskustannusten minimoimiseksi. Haastattelupyynnöt lähetettiin 

sähköpostilla. Yhteensä haastattelupyyntöjä lähetettiin 23. Tutkimushaastatteluun lupau-

tui 14 sosiaali- ja terveysjohtajaa. Kolmeen haastattelupyyntöön ei saatu vastausta ja 

kuusi kieltäytyivät haastattelusta. Pääasiallisena kieltäytymisen syynä olivat tuotteista-

misen puuttuminen tai sen vähäisyys. Lisäksi tutkimusaineiston keräämistä viivytti sekä 

vaikeutti haastatteluaikojen sopiminen, joka oli erittäin haasteellista johtuen haastatelta-

vien ja tutkijan kiireellisestä aikataulusta. 

 

Haastattelut suoritettiin haastatteluun osallistuneiden työhuoneessa. Teemahaastattelu-

runkoa ei toimitettu haastateltaville ennakkoon, koska ei haluttu haastateltavien täyden-

tävän tietojaan haastattelun teemoista ennen haastattelua. Yhteen haastatteluun oli varat-

tu aikaa 40 minuuttia. Haastattelut nauhoitettiin digitaalinauhurilla. Nauhoitukset kirjoi-

tettiin puhtaaksi kokonaisuudessaan. Litteroitua tekstiä kertyi 116 sivua rivivälillä 1,5 

kirjaisin koolla 12. Tekstiksi saatua aineistoa luettiin useaan kertaan läpi kokonaiskuvan 

saamiseksi haastatteluaineistosta.  

 



   41 

Tutkimuksen aineisto kuvaa tutkittavaa ilmiötä. Analyysin tarkoituksena on luoda sanal-

linen ja selkeä kuvaus tutkittavasta ilmiöstä. Sisällönanalyysillä pyritään järjestämään 

aineisto selkeään ja tiiviiseen muotoon kadottamatta aineiston sisältämää informaatiota. 

(Tuomi & Sarajärvi 2008: 108.) Tutkimusaineisto analysoitiin aineistolähtöisen sisäl-

lönanalyysin mukaisesti. Aineiston analysointi etenee pelkistämisestä aineiston ryhmit-

telyyn eli klusterointiin (alakategoriat) ja sen jälkeen aineisto käsitteellistettiin eli abst-

rahointiin (yläkategoriat). 

 

Tuomen ja Sarajärven (2008: 110) mukaan ennen analyysin aloittamista sisällönanalyy-

sissä tulee määrittää analyysiyksikkö. Aineistoyksiköksi valittiin lause, joka ilmaisee 

haasteltavien käsityksiä ja kokemuksia palveluiden tuotteistamisesta sekä tuotteistami-

sen johtamisesta. Litteroitu haastatteluaineisto pelkistettiin eli redusoitiin. Haastattelu-

aineiston pelkistämistä ohjasivat tutkimuskysymykset, joiden mukaan aineistoa pelkis-

tettiin koodaamalla tutkimuskysymyksiä vastaavat ilmaukset. Pelkistäminen tapahtui 

siten, että litteroidusta aineistosta etsittiin tutkimuskysymyksiä kuvaavia lauseita. Lau-

seet yliviivattiin erivärisillä tussikynillä ryhmittelyn helpottamiseksi. Eskolan ja Vasta-

mäen (2007,42) mukaan teemahaastatteluaineistoa lähestytään systemaattisesti koodaten 

esimerkiksi värikynillä. Merkintöjä käytetään hyväksi analyysissä. Teemahaastatteluai-

neisto analysoidaan teemoittelemalla ja tyypittämällä. Tämä tarkoittaa aineiston jäsen-

tämistä sekä erilaisten tyyppikuvausten muodostamista aineistosta. 

 

Tämän jälkeen samansisältöiset lauseet ryhmiteltiin saamaan kategoriaan ja nimettiin 

lauseiden sisältöä kuvaavilla käsitteillä alakategorioiksi. Kun alakategoriat oli nimetty, 

jatkettiin abstrahointia eli yhdistettiin samansisältöisiä alakategorioita toisiinsa ja muo-

dostettiin yläkategorioita. Näille yläkategorioille annettiin sisältöluokkia yhteisesti ku-

vaava nimi. Lopuksi yläkategoriat yhdistettiin pääkategorioiksi, jotka nimettiin yläkate-

gorioita kuvaaviksi. Alakategorioiden, yläkategorioiden ja yhdistyvien pääkategorioiden 

avulla pyrittiin vastamaan tutkimuskysymyksiin. Tuomen ja Sarajärven (2008: 112) 

mukaan aineistolähtöisessä sisällönanalyysissä yhdistellään käsitteitä ja näin saadaan 

vastaus tutkimustehtävään. Sisällönanalyysi perustuu tulkintaan ja päättelyyn, jossa ede-

tään haastatteluaineistosta kohti käsitteellisempää näkemystä tutkittavasta ilmiöstä. 

 



   42 

3.2 Tutkimustulokset 

 

Tutkimustuloksia tarkastellaan neljän tutkimuskysymyksen kautta, jotka ohjasivat myös 

teema-haastattelurungon tekemistä. Tutkimustulosten esittämistavaksi on valittu tauluk-

koesitys. Tutkimustulokset on ytimekkäästi koottu taulukoihin, yhteenvedon omaisiksi 

kokonaisuuksiksi. Tutkimustuloksia on taulukoiden jälkeen avattu laajemmin sannalli-

sesti. Esimerkeillä on haettu vahvistusta aineiston tulkinnalle. 

 

 

3.2.1 Palveluiden tuotteistaminen toimintana. 

 

Tutkimukseen osallistuneiden sosiaali- ja terveysjohtajien käsityksiä palveluiden tuot-

teistamisen toiminnan määrittelynä on koottu alla olevaan taulukkoon. 

 

 

Taulukko 5. Palveluiden tuotteistaminen toimintana. 

 

   Pääkategoria: Palveluiden tuotteistaminen toimintana 

Yläkategoria Alakategoria 

Kustannuslaskentaa ja palvelujen hinnan 

laskemista 

Tuotteelle kohdennetaan siihen liittyvät 

kustannukset 

Lasketaan palvelujen hintoja 

Palvelun hinnan selvittämistä 

Palvelujen hinnan ja sisällön vertailua Tuotekokonaisuuksien vertailua 

Palvelujen sisällön vertailua 

Palvelujen hinnan vertailua 

Palveluiden hinnan ja sisällön määrittelyä Palveluiden hinnan määrittelyä 

Palveluiden sisällön määrittelyä 

palveluiden mittareiden määrittelyä 

Tuotteiden rajaamista Tuotekokonaisuuksien rajaamista 

Tuotteiden sisällön rajaamista 

Kehittämistä Palveluiden laadun kehittämistä 



   43 

Tehokkuuden kehittämistä 

Palvelujen sisällön kehittämistä 

Organisaation henkilöstön kustannustietoi-

suuden lisäämistä 

Henkilöstön kustannustietoisuuden li-

säämistä 

Esimiesten kustannustietoisuuden li-

säämistä 

Palvelun sisällön ja kustannusten näkyväksi 

tekemistä 

Palvelun näkyväksi tekemistä 

Hintojen näkyväksi tekemistä 

Kokonaisuuden näkyväksi tekemistä 

Tuotteistamisprosessin työllistävyys ja us-

konpuute 

Iso prosessi 

Onnistuminen vaatii paljon työtä 

Tuotteistamisesta saatava hyöty 

Oppimista Työntekijöiden oppimisprosessi 

Oppimisprosessi 

Toisilta oppimista 

 

 

Tutkimukseen osallistuneet sosiaali- terveydenhuollon johtajat ilmaisivat, että palvelui-

den tuotteistaminen on kustannuslaskentaa ja palveluiden hinnan laskemista. Tuotteelle 

kohdennetaan siihen liittyvät kustannukset, niin sisäiset kuin ulkoiset kustannukset ko-

konaisuudessaan. Palvelujen hinnan selvittämistä sekä hintojen laskemista pidettiin erit-

täin tärkeänä. 

 

 ”Lasketaan tuotteen tekemiseen menevä työaika, materiaali kustannukset ja hal

 linto kustannukset.” (Haastattelu 7.) 

 

 ”Tuotteistamises pitää laskee hintoja.” (Haastattelu 6.)  

 

 ”Hinta on se ratkaiseva.” (Haastattelu 10.)  

  

Joidenkin vastauksien mukaan palveluiden hinnan ja sisällön vertailu kuuluu palvelui-

den tuotteistamiseen. Se on tuotekokonaisuuksien, palvelujen sisällön ja hinnan vertai-



   44 

lua. Lisäksi pystytään vertailemaan omaa palvelutuotantoa muiden organisaatioiden 

palvelutuotantoon sekä yksityisiin palveluntuottajiin. 

 

  ”Päästään benchmarkkaamaan.” (Haastattelu 5.) 

 

  ”Tuotetaanko omana tuotantona vai ostetaanko ulkoa.” (Haastattelu 13.) 

  

Haastatteluista nousi selkeästi esille, että palveluiden tuotteistaminen on palveluiden 

hinnan ja sisällön määrittelyä sekä tuotteiden rajaamista. Sisällön ja hinnan määrittely 

koettiin tärkeäksi tuotteistamisen yhteydessä, koska palveluita yksityistetään ja myy-

dään muille organisaatioille. Lisäksi palveluiden tuotteistamisen yhteydessä tapahtuva 

mittareiden määrittely nousi vastauksissa esille. Tuotteiden sisällön ja tuotekokonai-

suuksien rajaaminen tulisi suorittaa ennen tuotteistamisprosessin aloittamista. 

 

  ”Hinnan määrittely ehdottoman tärkeää.” (Haastattelu 5.) 

 

  ”Et siihen kuuluu kaikki kustannukset.” (Haastattelu 8.)  

 

  ”Jos haluaa äärimmäistä oikeudenmukaisuutta, kannattaa mennä mahdolli-

 simman pikkutarkkaan tuotteistamiseen.” (Haastattelu 2.) 

 

Palveluiden tuotteistaminen on oppimista. Haastatteluun osallistuneiden mielestä tuot-

teistaminen on oppimisprosessi, jossa työntekijät pääsevät vaihtamaan ajatuksia sekä 

oppimaan toisiltaan. Siihen kuului toisen työn ymmärtämistä ja arvostamista sekä yh-

dessä onnistumisen kautta tulevaa voimaantumista. Kokonaisuuksien miettiminen ja 

ymmärtäminen tuotteistamisprosessin aikana koettiin tärkeäksi. 

 

  ”Tuotteistaminen on oppimisprosessi.” (Haastattelu 4).  

 

 ”Pakotetaan miettimään kokonaisuuksia.” (Haastattelu 2.) 

Tutkimukseen osallistuneet sosiaali- terveydenhuollon johtajat ilmaisivat, että palvelui-

den tuotteistaminen on kehittämistä. Se on palveluiden laadun ja sisällön kehittämistä. 



   45 

Tuotteistamisessa palvelu analysoidaan tarkemmin ja kuvataan, jolloin palvelun laatua 

pystytään kehittämään.  Haastateltavat katsoivat, että oikein suoritettu tuotteistamispro-

sessi tuo esiin palveluiden laadun sekä sisällön kehittämistä. Tämä katsottiin tärkeäksi 

myös palveluiden käyttäjän näkökulmasta. 

 

 ”Laadun kehittämistä, palvelun kohteena olevan pitää kohtuudella tietää mitä 

 on odotettavissa.” (Haastattelu 1.) 

 

 ”Kevyt tuotteistaminen ei tuo laatua siihen mukaan.” (Haastattelu 4.)  

  

Organisaation henkilöstön kustannustietoisuuden lisääminen nousi esiin haastatteluissa. 

Tuotteistamisprosessin aikana mukana oleva henkilöstö joutuu pohtimaan myös palve-

luista aiheutuvia kustannuksia. Tässä yhteydessä tapahtuva henkilöstön kustannustietoi-

suuden lisääntyminen koettiin tärkeäksi. Erityisesti vastauksissa painotettiin henkilöstön 

tietoisuutta palveluiden kustannusten synnystä. 

 

 ”Jokainen tulee paljon kustannustietoisemmaksi.” (Haastattelu 2.) 

 

Suurin osa haastatteluun osallistujista ilmaisivat, että palveluiden tuotteistaminen on 

palvelun sisällön ja kustannusten näkyväksi tekemistä. Tuotteistamisprosessin tuloksena 

pitää olla tuote, joka on läpinäkyvä ja konkreettinen. Tämä koettiin tärkeäksi palvelun 

käyttäjän sekä tilaajan näkökulmasta. Lisäksi läpinäkyvä hinnoittelu koettiin myös tär-

keäksi. 

 

 ”Annetaan sill tuotteelle nimi ja kuvataan se niin, että tuotteen tuottaja, tilaaja, 

 käyttäjä ymmärtää mist on kysymys.” (Haastattelu 11.)  

 

 ”Läpinäkyvyys täytyy saada.” (Haastattelu 3.)  

 

Puolet haastatteluun osallistujista olivat sitä mieltä, että palveluiden tuotteistamisproses-

si on työläs ja sen onnistumiseen liittyy uskonpuutetta. Tuotteistaminen vaatii paljon 



   46 

työaikaa ja resursseja, joka herättää pohdintaa tuotteistamisen mielekkyydestä. Saa-

daanko tuotteistamisprosessiin käytetty panos takaisin tuotteistamisen hyödyissä. 

 

 ”Kyllähän se oli ihan raakaa työtä.” (Haastattelu 2) 

 

 ”Ihan oikeesti kauhee työ.” (Haastattelu 6.) 

 

 ”Koin sen jotenki hedelmättömäksi meni aikaa ja energiaa.” (Haastattelu 13.)  

 

3.2.2 Palveluiden tuotteistamisen määritelmiä 

 

Haastatteluun osallistuneiden sosiaali- terveysjohtajien määritelmiä palveluiden tuotteis-

tamisen sisällöstä sosiaali- ja terveydenhuollon ympäristössä on koottu alla olevaan tau-

lukkoon. 

 

 

Taulukko 6. Palveluiden tuotteistamisen määritelmiä. 

 

Pääkategoria: Palveluiden tuotteistamisen sisällön määritelmiä 

Yläkategoria Alakategoria 

Toimintaympäristön muutos Kuntien välinen yhteistyö 

Palvelusetelin käyttöönotto 

Palveluiden myynti 

Toiminnan muutokset 

Palveluiden vakioimista ja jäsentämistä Palveluiden ja laadun yhtenäistämistä 

Hintojen yhtenäistämistä 

Palveluiden jäsentämistä 

Palvelutuotannon läpinäkyvyys ja tuottei-

den avoimuus 

Palvelutuotannon läpinäkyvyys 

Palvelun sisällön avoimuus 

Tuotteen läpinäkyvyys 

Johtamisen väline ja palveluiden hallin-

nointia 

Talousjohtamisen väline 

Palveluiden johtamisen väline 



   47 

Palveluiden hallinnointi 

Tuotteiden ja hintojen vertailemista Hintojen vertailua 

Tuotteiden vertailua 

Laskuttamista Kuntien välistä laskuttamista 

Laskutuksen perusta 

 

 

Haastatteluun osallistuneiden vastauksien perusteella palveluiden tuotteistaminen voi-

daan määritellä toimintaympäristön muutokseksi. Tällaisia muutoksia ovat haastatelta-

vien mukaan olleet tilaaja-tuottajamalliin siirtyminen, kuntien välisen yhteistyön lisään-

tyminen, palvelusetelin käyttöönotto, palveluiden myynti, ostopalveluiden sekä toimin-

nan muutokset. Lisäksi kansalaisten valinnan vapauden lisääntyminen on lisännyt palve-

luiden tuotteistamisen tarvetta. Tuotteistaminen koettiin myös ajan ilmiöksi, joka on 

johtanut palveluiden tuotteistamisen ilman perusteltua syytä. 

 

 ”Tuotteistaminen on tänä päivänä jotenkin pop.” (Haastattelu 5.) 

 

 ”Sieltä se tuotteistaminen oikeesti kumpuaa, ollaan tilaavinaan, niin pitää olla 

 myyvinäänkin jotakin.” (Haastattelu 2.) 

 

Tutkimukseen osallistuneiden sosiaali- ja terveysjohtajien vastauksista ilmeni, että pal-

veluiden tuotteistaminen voidaan määritellä palveluiden läpinäkyvyydeksi ja tuotteiden 

avoimuudeksi. Palveluiden läpinäkyvyys nousi esiin useissa vastauksissa ja se todettiin 

erittäin tärkeäksi.  Palveluiden läpinäkyvyys helpotti argumentointia palveluiden kus-

tannuksista. Tuotteistamisella saavutettava tuotteiden avoimuus koettiin asiakkaiden 

valinnanvapautta helpottavana sekä asiakkaan päätöksentekoa selkeyttävänä toimenpi-

teenä. 

 

 ”Tärkeetä se koko palvelutuotannon näkyvyys.” (Haastattelu 12.) 

 

Haastatteluissa nousi esille, että palveluiden tuotteistaminen voidaan määritellä tuottei-

den ja hintojen vertailemiseksi. Vastauksien mukaan palveluiden ulkoistaminen on li-



   48 

sännyt tarvetta tuotteiden ja hintojen vertailemiseen. Päätöksentekijöiden vaatimus ver-

tailtavuuden lisäämisestä on myös lisännyt tarvetta palveluiden tuotteistamiseen. 

 

 ”Voidaan vertailla ja ihmetellä, et miks toisella on kalliimpaa kuin toisella.” 

 (Haastattelu 8.).  

 

Vastaajat määrittelivät palveluiden tuotteistamisen johtamisen välineeksi. Se koettiin 

palveluiden johtamisen ja talousjohtamisen välineeksi, joka helpotti palveluiden hallin-

nointia. Tuotteistetut palvelut helpottivat kokonaisuuksien hallintaa sekä kustannusten 

seurantaa. Palveluja tuotteistamalla pystyttiin luomaan mittareita, joiden kautta palvelu-

tuotantoa pystytään paremmin seuraamaan. 

 

 ”Tuotteistaminen on johtamisessa tärkee työkalu.” (Haastattelu 8.)  

 

 ”Tuotteistat ja seuraat niitä mittareihin palvelutuotannossa.” (Haastattelu 12.) 

 

Haastatteluun osallistuneiden mukaan palveluiden tuotteistaminen voidaan määritellä 

palveluiden vakioimiseksi ja jäsentämiseksi. Vastauksissa pidettiin tärkeänä, että tuot-

teistaminen jäsentää palvelut tuotteeksi.  Näin pystytään vakioimaan palveluiden laatu 

ja hinta. Tämä mahdollistaisi tasa-arvoiset, harmonisoidut ja yhdenlaatuiset palvelut 

kaikille käyttäjille. 

 

 ”Tasa-arvoiset palvelut kaikille, palveluiden harmonisointi ja yhdenlaatuisuus.” 

 (Haastattelu 12.)  

 

Vastaajat määrittelivät palveluiden tuotteistamisen laskuttamiseksi. Tuotteistettu palvelu 

toimii laskutuksen perusteena, joka pystytään laskutuksen yhteydessä pilkkomaan pie-

nempiin osiin. Tuotteistettua palvelua voidaan käyttää sisäisen laskutuksen perusteena 

sekä kuntien välisessä laskutuksessa. 

 

 ”Saadaan kuntakohtaisesti oikeudenmukaiset palvelukustannukset.” (Haastattelu 

 2.) 



   49 

 

 

3.2.3 Palveluiden tuotteistamisprosessin johtaminen 

 

Sosiaali- ja terveysjohtajien käsityksiä palveluiden tuotteistamisprosessin johtamisen 

sisällöstä ja toiminnoista on ryhmitelty alla olevaan. 

 

 

Taulukko 7. Palveluiden tuotteistamisprosessin johtaminen 

 

Pääkategoria: Palveluiden tuotteistamisprosessin johtaminen 

Yläkategoria Alakategoria 

Projektijohtamista ohjausryhmän ohjauk-

sessa 

Projektijohtamista 

Ohjausryhmän ohjauksessa 

Johdon osallisuus ja asiantuntijuus Johdon aktiivisuus 

Johdon asiantuntijuus 

Johdetaan realistisesti 

Johdetaan avoimesti 

Johto asettaa tavoitteet 

Käytännön läheistä johtamista ja opasta-

mista 

Käytännön johtamista 

Käytännön läheisesti 

Henkilökohtaista ohjaamista 

Motivoiva johtaminen Henkilöstön motivointi 

Tehdään omalla henkilöstöllä Kehitetään itse 

Omana työnä 

 

 

Tutkimukseen osallistuneiden sosiaali- ja terveysjohtajien vastauksista ilmeni, että pal-

veluiden tuotteistamisprosessia pidettiin projektina. Palveluiden tuotteistamisen aloitta-

misesta tehdään päätös, jonka tavoitteena on tuote tai suorite Palveluiden tuotteistami-

nen tulisi tapahtua ohjausryhmän ohjauksessa. Ohjusryhmään tulisi kuulua johtavat vi-

ranhaltijat. 



   50 

 

 ”Projektia ohjattiin ohjausryhmässä.” (Haastattelu 3.) 

 

 ”Projekti niinku sitä varten erikseen.” (Haastattelu 6.) 

 

Tutkimuksessa nousi selkeästi esille johdon osallisuus ja asiantuntijuus palveluiden joh-

tamisessa. Johto tulisi asettaa tavoitteet tuotteistamisprosessille. Prosessia pitäisi johtaa 

realistisesti. Tuotteistamiselle olisi syytä varata riittävästi aikaa ja resursseja. Johdon 

tulisi olla mukana tuotteistamisprosessissa. Johdon perehtymistä tuotteistamiseen pidet-

tiin tärkeänä tuotteistamisprosessissa. Haasteltavien mielestä tuotteistamisprosessia tuli-

si johtaa avoimesti ja tavoitteet tulisi tuoda esiin rehellisesti. 

 

 ”Annetaan niinkun aikaa ja resursseja.” (Haastattelu 11.) 

 

 ”Tärkee kertoa, että tässä ei ole mitään salattuja tavoitteita taustalla.” (Haas

 tattelu 6.) 

 

 ”Ylemmän johdon mukana oleminen tärkeetä.” (Haastattelu 10.) 

 

Haastatteluissa nousi selkeästi esille, että palveluiden tuotteistaminen on käytännön lä-

heistä johtamista ja opastamista. Esimiehille järjestettävät koulutukset ennen tuotteista-

misprosessin aloittamista koettiin tärkeäksi.  Tuotteistamisprosessin aikana johtaminen 

tulisi olla käytännön läheistä. Tuotteistamisprosessin eteenpäin viemisessä siirtyy paljon 

seurantaa ja vastuuta lähiesimiehille.  Tuotteistamisprosessin aikana tarvitaan myös 

henkilökohtaista ohjausta. 

 

 ”Seurantaa paljon putoo lähiesimiehille.” (Haastattelu 9.) 

 

 ”Face to face keskustelua,” (Haastattelu 6)  

 

 ”Semmonen maalaisjärki on ihan toimiva.” (Haastattelu 12)  

 



   51 

Motivoiva johtaminen nousi esiin vastauksissa. Haastateltavien mielestä henkilöstön 

motivoiminen ja innostaminen on tärkeää. Tuotteistamisprosessin aikainen henkilöstön 

motivointi koettiin myös tärkeäksi. Johdon tulee toimia innostajana ja saada tuotteista-

misprosessi liikkeelle. 

 

 ”Porukka pitää olla motivoitunut.” (Haastattelu 2.) 

 

 ”Täytyy olla oma usko, olla vahva ja valaa uskoa porukkaan.” (Haastattelu 1.)  

 

 ”Siinä pitää tietysti olla sitä innostuneisuutta.” (Haastattelu 5.) 

 

Palveluiden tuotteistamisprosessi tulisi suorittaa omalla henkilöstöllä, jolloin tuotteis-

tamisen hyödyt olisi helpommin jalkautettavissa toimintaan. Vastauksissa nousi esille 

sanonta, että ”ei kannettu vesi kaivossa pysy” eli tuotteistamisella saadut hyödyt on saa-

tavissa helpommin käytäntöön, jos henkilöstö otetaan mukaan palveluiden tuotteistami-

seen.  

  

 ”Itse ne mietitty ja kehitetty nää tuotteet.” (Haastattelu 12.)  

 

3.2.4. Palveluiden tuotteistamisprosessin johtamisen haasteet 

 

Tutkimukseen osallistuneiden sosiaali- ja terveysjohtajien kokemuksia johtamisen haas-

teista palveluiden tuotteistamisprosessissa on koottu alla olevaan taulukkoon. 

 

 

Taulukko 8. Palveluiden tuotteistamisprosessin johtamisen haasteet. 

 

Pääkategoria: Palvelujen tuotteistamisprosessin johtamisen haasteet 

Yläkategoria Alakategoria 

Sitoutuminen ja motivointi Johdon sitoutuminen 

Organisaation sitoutuminen 

Lähiesimiesten motivointi 



   52 

Henkilöstön motivointi 

Organisaation rakenne ja yhteistyö Kevyt organisaatio 

Osastojen välinen yhteistyö 

Palveluiden tuotteistamisen suunnittelu ja 

riittävä asiantuntijuus 

Tuotteistamisen aikataulutus 

Henkilöstön käytön suunnittelu 

Tieto omasta toiminnasta 

Alan tuntemus 

Sisäistäminen Annetun tehtävän sisäistäminen 

Tuotteistamisprosessin sisäistäminen 

Rajaaminen Tuotteiden rajaaminen 

Palvelun sisällön erittely 

Tiedon luotettavuus Luotettavan tiedon saaminen 

Tuotekuvauksen luotettavuus 

Resursointi ja ajan käyttö Henkilöstöresurssi 

Ajan puute  

Kireä aikataulu 

Tietojärjestelmien soveltuvuus tuotteista-

miseen 

Talouden seurannan tietojärjestelmät 

Raportoinnin tietojärjestelmät 

Tietojärjestelmien soveltuvuus 

Osaaminen Talouden ja hallinnon osaaminen 

Henkilöstön osaaminen 

Osaamisen lisääminen 

Tehtävän vaikeus 

Poliittinen toimintaympäristö Luottamushenkilöiden tiedon lisääminen 

Poliittinen päätöksenteko 

Luottamushenkilöiden toiminta 

 

 

Joidenkin vastauksien mukaan sitoutuminen ja motivointi tuotteistamisprosessiin koet-

tiin johtamisen haasteeksi palveluiden tuotteistamisessa.  Haasteeksi koettiin ylimmän 

johdon ja koko organisaation sitoutuminen. Lisäksi henkilöstön sytyttäminen ja moti-

vointi tuotteistamisprosessiin koettiin tuotteistamisen johtamisen haasteeksi. 



   53 

 

 ”Saadaan sitoutettua kaupungin ylin johto.” (Haastattelu 7.)  

 

Haastatteluun osallistuneiden mukaan organisaation rakenne koettiin johtamisen haas-

teena. Erityisesti osastojen ja tehtäväalueiden esimiesten välinen yhteistyö nousi esiin 

johtamisen haasteena.  Lisäksi kuntien välinen yhteistyö nousi esiin johtamisen haastee-

na. 

 

 ”Muiden hallintokuntien ihmiset täytyy saada mukaan.” (Haastattelu 7.)  

 

Haasteena koettiin palveluiden tuotteistamisen suunnittelu ja riittävä asiantuntijuus tuot-

teistamisesta sekä tuotteistettavista palveluista. Erityisesti tuotteistamisprojektin aika-

taulutus sekä henkilöstön käytön suunnittelu koettiin johtamisen haasteeksi. Henkilös-

tön käytön suunnittelua vaikeutti henkilöstön vuorotyö sekä oikeiden kumppaneiden 

löytäminen. 

 

 ”Käytännön ongelmana oli kolmivuorotyö.” (Haastattelu 3.)  

 

Joidenkin vastauksien mukaan tuotteistamisen sisäistäminen koettiin haasteeksi palve-

luiden tuotteistamisen johtamisessa. Johtamista vaikeuttivat puutteet tuotteistamispro-

sessin tai annetun tehtävän sisäistämisessä. Lisäksi tuotteistamisen tuloksien vieminen 

perustasolle koettiin johtamisen haasteena. 

 

 ”Millä pystytään viemään projektiryhmän tieto perustasolle.” (Haastattelu 3.)  

 

Haastatteluissa nousi esille, että palvelun tuotteistamisen rajaaminen koettiin johtamisen 

haasteena. Tuotteiden rajaaminen ja erittely sekä tuoteryhmistä päättäminen nousi eri-

tyisesti esille vastauksista. Lisäksi tuotteiden pelkistäminen ja yksinkertaistaminen koet-

tiin johtamisen näkökulmasta haasteeksi. 

 

 ”Syntyy rajapintoja ja semmosta että kenelle tämä kuuluu, tulosalueen pomot 

 pitävät huolta vaan siitä omasta tulosalueesta.” (Haastattelu 1.) 



   54 

 

Osaamisen puute koettiin haasteeksi palveluiden johtamisen tuotteistamisessa. Haasta-

teltavat ilmaisivat, että henkilöstön osaaminen ja oikeiden asiantuntijoiden löytäminen 

organisaatiosta aiheutti haasteita palveluiden tuotteistamisen johtamisessa. Osaamisen 

lisääminen koulutuksen kautta ja koulutuksen organisointi koettiin myös johtamisen 

haasteeksi. 

 

 ”Laskentaosaamista ja sitä tuotteistamisen osaamista tarvittas enemmän.” 

 (Haastattelu 10.) 

 

Poliittisen päätöksenteon toimintaympäristö nousi esiin useassa haastattelussa. Poliitti-

nen päätöksen teko ja luottamushenkilöiden toiminta koettiin epävarmuus tekijänä pal-

veluiden tuotteistamisessa, joka vaikeutti myös tuotteistamisen johtamista. Vastauksissa 

nousi esiin myös luottamushenkilöiden tiedon lisääminen palveluiden tuotteistamisesta, 

mikä edesauttoi myös palveluiden tuotteistamisen onnistumista. 

 

 ”Tuli politiikka myös, kyl tää on niinku niin haasteellista.” (Haastattelu 11.)  

 

 ”Luottamushenkilöt ei oo ymmärtäny, että mistä tässä on kysymys.” (Haastattelu 

 14.) 

 

Tietojärjestelmien soveltuvuus tuotteistamiseen koettiin johtamisen haasteena. Erityi-

sesti sähköiset laskutusjärjestelmien soveltuvuus palveluiden tuotteistamiseen koettiin 

haasteelliseksi. Lisäksi talouden seurannan ja t