Päivi Kujala Kohti mahdollistavaa maaseutuhallintoa Yrittäjyyden edistäminen Euroopan unionin maaseutupolitiikassa  ACTA WASAENSIA 460 VÄITÖSKIRJA joka Vaasan yliopiston johtamisen yksikön suostumuksella esitetään julkisesti tarkastettavaksi 21. toukokuuta 2021, kello 12. Esitarkastajat VTT Hilkka Vihinen Luonnonvarakeskus (Luke) PL 2 00791 Helsinki KTT Tuomas Kuhmonen Tulevaisuuden tutkimuskeskus 20014 Turun yliopisto III Julkaisija Vaasan yliopisto Julkaisupäivämäärä Toukokuu 2021 Tekijä(t) Päivi Kujala Julkaisun tyyppi Artikkeliväitöskirja ORCID tunniste Julkaisusarjan nimi, osan numero Acta Wasaensia, 460 Yhteystiedot Vaasan yliopisto Johtamisen yksikkö Aluetiede PL 700 FI-65101 VAASA ISBN 978-952-476-953-2 (painettu) 978-952-476-954-9 (verkkoaineisto) http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-476-954-9 ISSN 0355-2667 (Acta Wasaensia 460, painettu) 2323-9123 (Acta Wasaensia 460, verkkoai- neisto) Sivumäärä 196 Kieli Suomi, englanti Julkaisun nimike Kohti mahdollistavaa maaseutuhallintoa. Yrittäjyyden edistäminen Euroopan unionin maaseutupolitiikassa Tiivistelmä Tässä väitöskirjassa tarkastellaan mahdollistamista maaseutuhallinnon toimintatapana, jonka kontekstina on Euroopan unionin maaseutupolitiikan mukaisen yrittäjyyden edis- tämisen käytännöt Suomessa. Yrittäjyyden edistäminen on ollut maaseutupolitiikan keskeinen tavoite koko Suomen EU-jäsenyyden ajan, yli kaksikymmentä vuotta. Hy- vistä tavoitteista huolimatta yritystukien hyödyntämistä on haitannut muun muassa hallinnon toimintatapojen byrokraattisuus. Tutkimus keskittyy erityisesti byrokratisoi- tuneen hallintotavan ja mahdollistavan maaseutuhallinnon väliseen jännitteeseen. Tut- kimuskysymyksenä on, miten mahdollistaminen maaseutuhallinnon toimintatapana voi tukea yrittäjyyden edistämistä Euroopan unionin maaseutupolitiikassa kansallisella ta- solla. Tutkimuksen aineistona on 38 puolistrukturoitua teemahaastattelua, joissa haastatelta- vina ovat olleet maaseudun keskeiset toimijat ja EU-osarahoitteista yritystukea saa- neet yrittäjät. Lisäksi mukana on Suomen EU-ajan maaseutuohjelmien arviointiraportit yritystukiin ja ohjelmien hallinnointiin liittyvien arviointien osalta. Aineiston analyysi on toteutettu diskurssi- ja sisällönanalyysin avulla sekä käyttäen tapaustutkimusmenetel- mää. Mahdollistavan maaseutuhallinnon keskeisiksi tekijöiksi tutkimuksessa tunnistettiin luottamus, harkintavalta, luovuus ja oppiminen. Tutkimuksen tulosten mukaan näiden ominaisuuksien lisääminen Euroopan unionin maaseutupolitiikan toteutuksessa tukisi yrittäjyyden edistämistä ja yritystukien vaikutusta maaseutualueilla. Tutkimus tuottaa uutta tietoa mahdollistamisen käsitteestä. Mahdollistamista tarkastellaan Euroopan unionin luomassa sääntelykehikossa jäsenmaan tasolla byrokratiateorian, neoendogee- nisen maaseudun kehittämisen ja regiimiteorian avulla. Tutkimus tuo myös esiin byro- kratiakäsitteen positiivisen merkityksen hallinnon käytännöissä yrittäjyyttä edistettä- essä. Asiasanat mahdollistaminen, byrokratia, maaseutuhallinto, yrittäjyys, EU:n maaseutupolitiikka V Publisher Vaasan yliopisto Date of publication May 2021 Author(s) Päivi Kujala Type of publication Doctoral thesis by publication ORCID identifier Name and number of series Acta Wasaensia, 460 Contact information University of Vaasa School of Management Regional Studies P.O. Box 700 FI-65101 Vaasa Finland ISBN 978-952-476-953-2 (print) 978-952-476-954-9 (online) http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-476-954-9 ISSN 0355-2667 (Acta Wasaensia 460, print) 2323-9123 (Acta Wasaensia 460, online) Number of pages 196 Language Finnish, English Title of publication Towards enabling rural authority: promoting entrepreneurship in the rural policy of the European Union Abstract This dissertation examines enabling as a rural governance action in the context of Finnish practices of promoting entrepreneurship in accordance with European Union (EU) rural policy. The promotion of entrepreneurship has been a key objective of Finnish rural policy for more than 20 years, that is, for the entire duration of Finland’s membership of the EU. While the intentions have been good, the effective use of aid and subsidies has been impaired by high levels of bureaucracy in rural governance, among other factors. The current dissertation focuses on the tensions between bu- reaucratic authority and the enabling rural authority: how can the enabling rural au- thority regime support the promotion of entrepreneurship within the EU’s rural poli- cies at the national level? The study relies on 38 semi-structured interviews with actors involved in the business support structure in 2016 and with entrepreneurs who received business subsidies partly funded by the EU. The study also draws on the rural programmes’ evaluation reports prepared during Finland’s EU membership as far as they pertain to the evalua- tion of business subsidies and programme management. The data are analysed by dis- course and content analysis. The study identified trust, discretion, creativity, and learning as key factors in the ena- bling rural policy regime. The findings of the study show that entrepreneurship would be promoted and the impact of business subsidies in rural areas enhanced if the above properties were central to the implementation of EU rural policy. At a theoretical level, the study generates new knowledge around the concept of enabling by scruti- nising enabling in the EU’s regulatory framework at the level of an individual member country. That advance in theory was achieved with the aid of the theory of bureau- cracy, a neo-endogenous rural development approach, and regime theory. The study also highlights the positive significance of bureaucracy in management practice and in the promotion of entrepreneurship. Keywords enabling, bureaucracy, rural authority, entrepreneurship, European Union rural policy VII ALKUSANAT Väitöskirjan kirjoittaminen on sisältänyt monia antoisia vaiheita, joista ikimuis- toisia ovat ennen kaikkea haastattelureissut Etelä-Pohjanmaalla, Hämeessä, Lapissa, Pohjois-Karjalassa ja Helsingissä. Tunsin tuolloin aidosti olevani tutki- musmatkalla Suomen monimuotoisella ja kiehtovalla maaseudulla ja monen ko- koisissa kaupungeissa. Kiitos teille kaikille yrittäjille, viranomaisille, kehittäjille, tutkijoille ja kansanedustajille, jotka annoitte aikaanne ja suostuitte haastatelta- vikseni. Teidän näkemyksenne ja tietämyksenne maaseudun kehittämisestä ja yrittäjyyden edistämisestä toivottavasti kuuluu tässä väitöskirjassa, jossa haastat- telut ovat vahva osa tutkimuksen kokonaisuutta. Haluan lämpimästi kiittää väitöskirjani ensimmäistä ohjaajaa professori Seija Virkkalaa. Kiitos, että raivasit aikaa väitöskirjatyöni ohjaukselle kiireisen aikatau- lusi keskellä vielä ennen eläkkeelle siirtymistä. Seijan ohjauksessa pystyi luotta- maan siihen, että väitöskirja joskus todella valmistuu. Kiitos myös väitöskirjani toiselle ohjaajalle yliopistonlehtori Ilkka Luodolle paikkaperustaisen kehittämisen keskusteluista ja artikkelin yhteiskirjoituksesta. Kiitos tutkijatohtori Antti Mäen- päälle positiivisuudestasi yleisesti väitöskirjatyötä kohtaan. Suuret kiitokset ha- luan lausua väitöskirjani esitarkastajille professori Hilkka Vihiselle ja tutkimus- johtaja Tuomas Kuhmoselle rakentavista kommenteista ja suosituksista, joiden avulla pystyin viimeistelemään työni. Erityinen kiitos Hilkka Vihiselle suostumi- sesta vastaväittelijäkseni. Väitöskirjaa olen kirjoittanut suurelta osin Seinäjoen yliopistokeskuksen tutkija- hotellissa. Suuri kiitos ensinnäkin Sami Kurjelle, joka kutsui minua mukaan tutki- jayhteisöön. Kiitos Matti Mäki, aktiivisesta tutkijahotellin yhteisten tilaisuuksien koordinoinnista ja maaseutupolitiikkaan liittyvistä keskusteluista ja kommen- teista. Kiitos erityisesti Emilia Kankaalle diskurssianalyysipohdinnoista, Jussi Raskulle tiedon jakamisesta tietotekniikan sovelluksista sekä Arja Hyytiälle, Jutta Mäkipelkolalle ja Varpu Sankelolle lukuisista hyvistä keskusteluista. Erityinen kii- tos Merja Lähdesmäelle artikkeliluonnosten kommentoinneista ja artikkelin yh- teiskirjoittamisesta. Ja lisäksi vielä koko yliopistokeskuksen ja Helsingin yliopis- ton Ruralia-instituutin väelle yhteinen kiitos. On ollut suuri ilo saada jakaa arjen asioita ja tutkimuksellisia ongelmia kollegoiden kanssa. Tutkimukseni taloudellisesta tuesta saan kiittää Maaseudun Yhteisvaliokunnan säätiötä, Etelä-Pohjanmaan Kulttuurirahastoa, Vaasan yliopistosäätiötä, Keskitien VIII tukisäätiötä ja Agronomiliittoa. Tutkimuksen toteuttaminen ei olisi ollut mahdol- lista ilman saamaani tukea. Kiitos rakentavasta kielenhuollosta Vaasan yliopiston yliopistonlehtori Heli Katajamäelle. Haluan lämpimästi kiittää omaa puolisoani Jukkaa, jonka kanssa olen jakanut elä- män arjen ja juhlan jo yli kolmekymmentä vuotta. Nyt sitten on myös koettu yh- teinen etätyövuosi Covid-19-pandemian vuoksi Tervasmäen etätyöpisteessä. Ilolla kiitän lapsiamme Joonasta ja Jesseä kannustuksesta ja myötäelämisestä väitöskir- jatyön vaiheissa. Kiitos poikien siipoille; Jenni Hakkaraiselle hänen antamasta esi- merkistään siitä, kuinka kirjoitustyö saatetaan sujuvasti valmiiksi ja Heta Kujan- suulle erityisesti Lapin haastattelumatkan matkaseurasta ja haastatteluaineiston osittaisesta litteroinnista. Nuorten omat opinnot ovat innostaneet minua tutkijan- uralla ja toivottavasti olen saanut siirrettyä heille elinikäisen oppimisen ajatuksen ja uteliaisuuden uuteen. Saadessani väitöskirjani esitarkastukseen joulukuussa 2020 elämä järjesti ikäviä yllätyksiä. Haluan omistaa tämän väitöskirjan isälleni, Mikolle, joka ei enää saanut nähdä suvun ensimmäistä tohtoria, vaan siirtyi ajasta ikuisuuteen jouluaattona väitöskirjani ollessa esitarkastuksessa. Äitini, Aini, toivottavasti vielä on mukana tohtorijuhlissa, ja haluan esittää äidilleni kiitoksen luovan maaseudun naisen mal- lista. Lämmöllä muistan ja kiitän kummityttöäni Viivi Orvastoa, joka kutsuttiin pois tästä elämästä juuri ennen isääni joulukuussa. Viivin musiikki ja laulut olivat monin tavoin rohkaisemassa ja luomassa toivoa väitöskirjatyöni keskellä. Kiitos kaikesta siitä. Alavudella, Tervasmäellä 12.3.2021 Päivi Kujala IX Sisältö ALKUSANAT .......................................................................................... VII 1 JOHDANTO ........................................................................................ 1 1.1 Tutkimuksen tausta ................................................................. 1 1.2 Tutkimuskysymys ja tutkimuksen tavoite ................................. 4 1.3 Tutkimuksen tieteenala ........................................................... 6 1.4 Tutkimustehtävä ...................................................................... 6 1.5 Tutkimuksen rajaukset ja rajoitteet .......................................... 9 1.6 Väitöskirjan rakenne .............................................................. 11 2 YHTEENVETO ARTIKKELEISTA ........................................................... 12 2.1 Artikkeli 1. Maaseutuhallinnon arjen todellisuus - puhetta byrokraattisuudesta ............................................................... 14 2.2 Artikkeli 2. Yrittäjyyden edistäminen maaseutuhallinnossa: paikkasokeaa, paikkatietoista ja paikkaperustaista kehittämistä .......................................................................... 14 2.3 Artikkeli 3. Authorities as enablers in rural business support policy regime – case study Finland ......................................... 15 2.4 Artikkeli 4. Rural business support policy and rural enterprise economy: the neoendogenous approach to entrepreneurship promotion of Common Agricultural Policy ............................. 16 3 YRITYSTUET OSANA EUROOPAN YHTEISTÄ MAATALOUSPOLITIIKKAA (CAP) ............................................................................................... 18 3.1 Lyhyesti CAP:sta .................................................................... 18 3.2 Maaseutupolitiikan merkitys Euroopan unionin yhteisessä maatalouspolitiikassa ............................................................ 19 3.3 Yritystukien merkitys maaseudun kehittämistyössä ............... 21 3.4 EU:n maaseutupolitiikan yritystukijärjestelmä Suomessa politiikkaregiiminä ................................................................. 24 3.5 Yritysrahoituksen vaikuttavuus .............................................. 27 3.6 Maaseudun kehittämisohjelmat mahdollistavan maaseutuhallinnon näkökulmasta – arviointien synteesiä ....... 29 4 TUTKIMUKSEN TEOREETTINEN VIITEKEHYS ....................................... 43 4.1 Byrokratiateoria mahdollistamisen näkökulmasta .................. 44 4.1.1 Byrokratia edelleen julkisen hallinnon perusrakenteena ..................................................... 45 4.1.2 Byrokratian hyödyt mahdollistavan ideaalimallin kautta tarkasteltuna ................................................ 46 4.1.3 Tunnistettuja byrokratian haittatekijöitä .................. 47 4.1.4 Byrokratian purkua maaseutuhallinnossa ................ 50 4.1.5 Näkemyksiä Euroopan komission toiminnasta byrokratiaan liittyen ................................................ 50 4.2 Regiimiteoria ......................................................................... 51 4.2.1 Hallinnan kautta regiimiteoriaan ............................. 52 4.2.2 Mitä regiimit ovat? .................................................. 53 X 4.3 Neoendogeeninen maaseudun kehittäminen perusteena paikkaperustaiseen kehittämiseen ......................................... 56 5 TUTKIMUKSEN METODOLOGIA ......................................................... 60 5.1 Sosiaalinen konstruktionismi ................................................. 60 5.2 Tutkijan merkitys tutkimustyössä .......................................... 62 5.3 Tutkimusaineistot .................................................................. 64 5.3.1 Haastatteluaineisto ................................................. 64 5.3.2 Dokumenttiaineistot ............................................... 66 5.4 Analyysimenetelmät .............................................................. 67 5.4.1 Diskurssianalyysi .................................................... 67 5.4.2 Sisällönanalyysi ....................................................... 70 5.4.3 Tapaustutkimus ...................................................... 70 5.5 Tutkimuksen luotettavuus ja validiteetti ................................ 71 6 TUTKIMUSKYSYMYKSEEN VASTAAMINEN .......................................... 73 7 JOHTOPÄÄTÖKSET JA TUTKIMUSTARPEET ........................................ 80 LÄHTEET ............................................................................................... 89 ARTIKKELIT ......................................................................................... 109 XI Kuviot Kuvio 1. Artikkelit ja niiden yhteys keskeisiin tieteenaloihin ......... 12 Kuvio 2. Maaseutupolitiikan mukainen yritystukijärjestelmä (Kujala, Virkkala & Lähdesmäki 2021 [artikkeli 3]) .......... 25 Kuvio 3. Tutkimuksen viitekehys .................................................. 44 Kuvio 4. Byrokratian kaksi olemusta............................................. 45 Kuvio 5. Neoendogeeninen tulkinta yritystukipolitiikan vaikutuksesta maaseudun yritysten talouteen (Kujala & Virkkala 2021 [artikkeli 4]) ............................................. 58 Kuvio 6. Mahdollistavan maaseutuviranomaisen malli (Kujala, Virkkala & Lähdesmäki 2021 [artikkeli 3]) ....................... 77 Taulukot Taulukko 1. Artikkeleiden yhteenveto ............................................... 13 Taulukko 2. Maaseutupolitiikan SWOT-analyysi tiivistettynä nelikenttään ................................................................... 21 Taulukko 3. Yritystukien toimeenpanon SWOT-analyysi tiivistettynä nelikenttään ................................................................... 24 Taulukko 4. Yritystukipäätösten ja maksetun julkisen tuen määrä keskeisten maaseudun kehittämisohjelmien osalta sekä maatilojen määrä Suomen EU-ohjelmakausien aikana. Ohjelmakauden 2014–2020 tarkastelun aikajänne on 2014–2019. ................................................................... 28 Taulukko 5. Keskeisten EU-osarahoitteisten maaseudun kehittämisohjelmien yritystoiminnan edistämiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet Suomen EU-jäsenyys aikana ............................................................................ 31 XII Lyhenteet ALMA Alueellinen maaseudun kehittämisohjelma CAP Euroopan unionin yhteinen maatalouspolitiikka ELY Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus EMOTR Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto EU Euroopan unioni Leader Toimintatapa, joka perustuu ajatukseen asukkaista oman alu- eensa parhaina asiantuntijoina ja kehittäjinä MMM Maa- ja metsätalousministeriö NPM New public management SWOT Nelikenttäanalyysi, jonka nimi tulee sanoista Strengths, Weak- nesses, Objectives, Threats TE-keskus Työ- ja elinkeinokeskus (nykyisin ELY-keskus) VTV Valtiontalouden tarkastusvirasto XIII Publications Artikkeli 1. Kujala, P. (2019). Maaseutuhallinnon arjen todellisuus – puhetta by- rokraattisuudesta. Hallinnon Tutkimus 38: 1, 6–20. Artikkeli 2. Kujala, P., Luoto, I. & Virkkala, S. (2019). Yrittäjyyden edistäminen maaseutuhallinnossa: paikkasokeaa, paikkatietoista ja paikkaperustaista kehittä- mistä. Maaseudun uusi aika 27: 3, 7–24. Artikkeli 3. Kujala, P., Virkkala, S. & Lähdesmäki, M. (2021). Authorities as ena- blers in rural business support policy regime – case study Finland. Sociologia Ru- ralis 61: 1, 212–233. Saatavilla: https://doi.org/10.1111/soru.12326. Artikkeli 4. Kujala, P. & Virkkala, S. (tulossa). Rural business support policy and rural enterprise economy: the neoendogenous approach to entrepreneurship pro- motion of Common Agricultural Policy. Teoksessa: Leick, B., Gretzinger, S. & Mak- konen, T. (Toim.). The Rural Enterprise Economy. Series: Routledge Studies in the Economics of Business and Industry. [Artikkelin käsikirjoitus hyväksytty 3.1.2021.] 1 JOHDANTO Yrittäjiä ja hallinnon toimijoita uuvuttanut Euroopan unionin yhteisen maatalous- politiikan (CAP) tukikäytäntöihin liittyvä byrokratia sytytti kiinnostukseni tämän aihepiirin tutkimukseen. Halusin tutkia, miten maaseutupolitiikkaan liittyviä hal- linnon käytäntöjä voitaisiin uudistaa niin, että kehittämistyössä keskityttäisiin ra- joitteiden asemasta enemmän mahdollisuuksiin. Samalla, kun hallinnollinen taakka on kasvanut yksityiskohtaisen sääntelyn myötä, on CAP II-pilarin mukai- nen yritystukijärjestelmä kuitenkin tuottanut maaseudulle hyvinvointia ja elinvoi- maa. Tämä väitöskirja pohjautuu empiiriseen tutkimukseeni ja tuottaa uutta tietoa yritystukien toimeenpanoprosessista. Sen lisäksi tutkimuksen tulokset edesautta- vat hahmottamaan, miten hallinnollisella byrokratialla voidaan kompleksisessa toimintaympäristössä edistää ja palvella yrittäjyyttä. 1.1 Tutkimuksen tausta Suomen valtionhallinnossa on ollut jo useita vuosia pyrkimys kohti mahdollista- vaa julkista hallintoa (Eduskunta 2014; Ympäristöministeriö ym. 2015). Mahdol- listamisen käsite on tullut tutuksi myös maaseudun kehittämistyössä (Hirvonen ym. 2015). Hallinnon tutkimuksessa mahdollistaminen on käsite, jolla kuvataan hallintokäytäntöjen arkipäiväistä sujuvaa toimintaa voimassa olevaa lainsäädän- töä noudattaen. Mahdollistamisen tavoitteesta huolimatta yritysten hallinnollinen taakka on kasvanut sekä Euroopan unionin lainsäädännön että kansallisen lain- säädännön monimutkaistumisen vuoksi (Männikkö & Paajanen 2016; Rantala ym. 2018). Sääntelyn avulla aikaan saatu ohjaus koetaan maassamme olevan ylimitoi- tettua ja innovaatioita rajoittava tekijä (Salminen ym. 2020). Rajaniemi (2006: 41) kysyykin, onko mahdollista, että yhteiskunnassamme on ohjauksen kautta suun- nattu liikaa voimavaroja olemassa olevien ongelmien poistoon sekä jo olemassa olevien prosessien ylläpitämiseen. Sääntelyn kasvettua hallinnon byrokratiasta on tullut negatiivinen käsite kansalaisten ja yrittäjien keskuudessa (Uusitalo 2009a: 12; Salminen ym. 2020). Maaseudun kehityksen on tunnistettu olevan riippuvainen siitä, miten uutta yri- tystoimintaa syntyy ja missä määrin ihmiset haluavat ja voivat asua maaseudulla (Uusitalo 1994; Storhammar & Virkkala 2003; Vihinen, Voutilainen & Muilu 2019). Suomalainen maaseutuhallinto on jo yli kolmekymmentä vuotta edistänyt yrittäjyyttä maaseudulle suunnatuilla yritystuilla, sillä laki maaseudun pienimuo- toisen elinkeinotoiminnan edistämisestä tuli voimaan vuonna 1986 (1031/1986). Suomen liityttyä Euroopan unioniin vuonna 1995 yrittäjyyden edistämistä on 2 Acta Wasaensia tehty Euroopan unionin maaseutupolitiikan mukaisesti. Maaseutupolitiikka kyt- kettiin Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan (Common Agricultural Po- licy, CAP) II-pilariksi Agenda 2000 -uudistuksen yhteydessä. Sen välineinä ovat EU-osarahoitteiset maaseudun kehittämisohjelmat (myöhemmin myös maaseu- tuohjelma tai ohjelma), jotka sisältävät muun muassa yritystukitoimenpiteet (MMM 2020; Euroopan unioni 2020). Euroopan unionin maaseutupolitiikka kannustaa yrityksiä kehittämään ja kasva- maan sekä parantamaan liiketoimintaosaamistaan (Euroopan komissio 2019). Yritystuet vastaavat rahamäärältään noin kymmentä prosenttia maaseudun kehit- tämisohjelman varoista ja ovat maaseudun kehittämishankkeiden ohella maaseu- dun kehittämisohjelmien perustyökalu. Niiden avulla on onnistuttu luomaan uu- sia työpaikkoja maaseutualueille ja saatu aikaan muita toivottuja politiikkavaiku- tuksia. (Voutilainen & Muilu 2019; Valtiovarainministeriö 2020.) Arvioitaessa maaseudun kehittämisohjelmien toteutusta suosituksena on ollut luoda ohjel- maan mahdollistavaa otetta. Samalla on esitetty suositus byrokratian keventämi- sestä. (Antikainen ym. 2014; Hirvonen ym. 2015.) Useat maaseudun kehittämistä tarkastelleet tutkijat ovat korostaneet yrittäjyyden edistämispolitiikan tarpeellisuutta eri näkökulmista, jotka ovat edelleen relevant- teja. Smallbone, Baldock ja North (2003) painottavat yritysten erilaisuuden huo- mioimista yritysten tukemisessa ja erityisesti tietoteknisen osaamisen edistämistä. Anderson, Tyler ja McCallion (2005) esittävät räätälöityä yritystukea ja politiikko- jen tehokasta maaseutuvaikutusten arviointia. Vesala, Vihinen ja Kurki (2011) nä- kevät yrittäjyyden edistämispolitiikassa keskeiseksi seikaksi sen, että hallinnon tu- lisi kyetä ottamaan riittävän osuvasti huomioon yrittäjän näkökulma toimijana. Lowe ym. (2019) puolestaan kaipaavat yritysten neuvonantajaksi yrittäjyyttä ym- märtävää ”kansankielistä asiantuntijaa”. Klofsten ym. (2019) korostavat, että on luotava vetovoimaisia tukimekanismeja, jotka houkuttelevat maaseudulle taitavia ja lahjakkaita ihmisiä. Heidän mukaansa tavoitteena ei voi olla ainoastaan yritys pitää kiinni maaseudulla jo olevista ihmisistä. Pato ja Teixeira (2014) korostavat 2010-luvun taloudellisen taantuman vaikutusta Euroopan maaseutualueilla. Taantuma aiheutti sen, että yrittäjyyden edistämisestä ja vahvistamisesta on tullut yksi julkisen sektorin tärkeimmistä keinoista, jolla ratkaistaan maaseutuyhteisö- jen taloudellisia haasteita. Yritystuissa on kaikesta huolimatta tunnistettu olevan useita ongelmia. Eräs kes- keinen ongelma on, että Euroopan unionin yhteinen maatalouspolitiikka (CAP) tuottaa yhteiset maatalouspolitiikan tarkastus- ja valvontakäytännöt, mikä puoles- taan aiheuttaa ongelmia kansallisesti yritystukipolitiikan soveltamisessa (Uusitalo 2009a: 107; Kahila & Hirvonen 2015). Tiukkojen valvontakäytäntöjen lisäksi Kay Acta Wasaensia 3 (2003) ja Grant (2010; 2018b) määrittelevät ongelmiksi muun muassa yritystuki- järjestelmän monimutkaisuuden ja yksityiskohtaisen sääntelyn. Lisäksi on tunnis- tettu yrittäjien vähäinen kiinnostus tukeen (Niska & Vesala 2011) ja suureksi kas- vanut tukien hallinnollinen taakka sekä yrittäjille että viranomaisille (Huan-Niemi & Niemi 2018). Tukien hallinnointitapaa on kuvattu byrokraattiseksi (Stępień & Czyżewski 2016; Kujala 2019 [artikkeli 1]). Useat tutkijat ovat esittäneet yhteisen maatalouspolitiikan ja samalla maaseudun kehittämisen järjestelmän yksinker- taistamista (esim. Aakkula ym. 2006; Burrel 2009; Grant 2010; Kuhmonen 2018a; 2018b). Dwyer ym. (2016) korostavat, että yksinkertaistamisen vaatimus koskee sekä politiikan toimeenpanoa että politiikan suunnittelua. Euroopan komissio on- kin jo useiden vuosien ajan pyrkinyt yksinkertaistamaan CAP:n sääntöjä (Euroo- pan komissio 2005; 2019; ks. myös Cork 2016). Tutkiessaan paikallista viranomaistoimintaa Brooke (1989) ja Smith (2000) ovat määritelleet käsitettä mahdollistava viranomainen. Brooke toteaa paikallisten vi- ranomaisten toimineen mahdollistavan viranomaisen tavoin jo monet vuodet, mutta sitä ei vain ole tunnistettu. Hänen mukaan mahdollistavalle viranomaiselle ei tuolloin vielä myöskään ollut olemassa tieteellistä määritelmää. Smith puoles- taan korostaa, että mahdollistamisen käsitteen avulla voidaan kuvata, kuinka pe- rinteisestä paikallisesta hallinnosta luodaan innovatiivinen paikallinen hallinto. Shucksmith (2009) peräänkuuluttaa valtiolle sellaista mahdollistavaa roolia, jossa se olisi paikallisen toiminnan katalysaattori ja muutosagentti, joka toivottaa odot- tamattomatkin innovaatiot tervetulleiksi. Valtion julkisen hallinnon toimintoja on aktiivisesti uudistettu esimerkiksi luo- malla uusia johtamisen malleja (Stenvall ym. 2015). Siitä huolimatta Vartola (2009: 37) korosti vuonna 2009, että byrokratiasta ei ole siirrytty mihinkään toi- seen toimintamalliin – vaikka niin usein väitetäänkin. Perinteinen byrokratia on olemassa muun tyyppisen hallintojärjestelmän rinnalla (Vartola 2009). Ja yhä edelleen vuonna 2021 byrokratiamallin hallinnon periaatteet ovat olemassa: työ- elämän organisaatiot perustuvat palkkatyöhön, ne ovat hierarkkisia, asiat tulee dokumentoida ja virallisten asioiden hoito on sidottu sääntöihin, lakeihin ja mää- räyksiin. Byrokratian ei-toivottuihin seurauksiin viittaavatkin tutkimusten to- teamukset siitä, että byrokratian merkitys hallinnon toiminnassa on kasvanut ja siitä on nykypäivän yhteiskunnassa monella hallinnon alalla tullut kuormittava tapa toimia (esim. Kela 2018; Mäki 2019). Tämä tutkimus tuottaa uutta tietoa erityisesti maaseutuhallinnon toiminnasta Suomessa. Hallinnossa on kyse yhteiskunnan ja valtion järjestäytyneestä toimin- nasta, jonka avulla pyritään saavuttamaan yhteiset tavoitteet ja saamaan asiat teh- 4 Acta Wasaensia dyksi. Hallinto sisältää olettamuksen muodollisesta organisaatiosta, ja siten hal- linto on sekä organisaatioiden toimintaa että ihmisten toimintaa organisaatioissa. (Vartola 2004: 8; Salminen 2008: 11.) Tutkimuksen kontekstina on Euroopan unionin maaseutupolitiikan mukainen yritystukien suunnittelu ja toimeenpano. Vaikka yritystuet ovat jo pitkään olleet maaseudun kehittämisen väline ja yritystu- kien hallinnollisessa valmistelussa ja toimeenpanossa on tunnistettu useita ongel- mia, hallinnon käytännöistä on tehty vain vähän tutkimusta erityisesti verrattuna tutkimukseen, jota on tehty maaseutuyrittäjyydestä tai maaseutuohjelman osana olevan Leader-työn käytännöistä. 1.2 Tutkimuskysymys ja tutkimuksen tavoite Työn keskiössä on maaseutuhallinnon, yrittäjien ja maaseudun kehittämisen väli- nen suhde. Tutkimus keskittyy tarkastelemaan maaseutuhallinnon yrittäjyyden edistämisen toimintatapoja Suomen EU-jäsenyyden ajalla. Tämä tutkimus vastaa erityisesti seuraavaan kysymykseen: Miten mahdollistaminen maaseutuhallinnon toimintatapana voi tukea yrittäjyyden edistämistä Euroopan unionin maaseu- tupolitiikassa kansallisella tasolla? Tutkimuskysymyksessä käytetään useaa käsitettä, jotka on syytä lyhyesti määri- tellä ja sitoa ne tutkimuksen tavoitteisiin. Maaseutuhallinto tarkoittaa tässä tutki- muksessa EU-osarahoitteisen maaseutuohjelman mukaisen yritystukijärjestel- män valmistelussa ja toimeenpanossa työskenteleviä valtion viranomaisia alue- ja kansallisella tasolla Suomessa. Yrittäjyydellä tarkoitetaan oman yritystoiminnan harjoittamista maaseudulla. Yrittäjyyden edistämistä tarkastellaan tässä tutki- muksessa Euroopan unionin maaseutupolitiikan mukaisten käytäntöjen ja toi- menpiteiden kautta. Maaseutu määritellään seitsemänportaisen kaupunki-maa- seutuluokituksen mukaisesti, minkä mukaan 95 prosenttia Suomen pinta-alasta on maaseutua (Helminen ym. 2020). Mahdollistaminen ymmärretään tässä tutki- muksessa toimintatavaksi, jolla sujuvoitetaan hallintokäytäntöjä lainsäädäntöä noudattaen. Mahdollistaminen on myös vapautta jostakin, kuten Rajaniemi (2006: 23) määrittelee mahdollistamista negatiivisen vapauskäsityksen kautta. Euroopan unionin maaseutupolitiikka on Euroopan unionin yhteisen maatalous- politiikan II-pilarin mukaisesti tapahtuvaa maaseudun kehittämistä. Kansallinen taso tarkoittaa tässä tutkimuksessa jäsenmaan tasoista tarkastelua Euroopan unionin maaseutupolitiikan valmistelun ja toimeenpanon osalta. Silloin kiinnite- tään huomiota niihin asioihin, joihin jäsenmaan tasolla voidaan vaikuttaa. Lähtö- Acta Wasaensia 5 kohtana on Euroopan unionin subsidiariteettiperiaate, jonka mukaan julkisen val- lan päätöksenteko tulisi tapahtua mahdollisimman lähellä toiminnan kohteena olevia ihmisiä. Tutkimukseni on empiirinen tutkimus, jossa tutkimuskysymykseen vastataan myös empiiristä aineistoa analysoimalla. Tutkimuksessa tarkastellaan kriittisesti maaseutupolitiikkaan liittyviä maaseutuhallinnon toimintatapoja. Tällöin pyrin selvittämään, kuinka toimintatavat ovat rakentuneet, mitkä asiat ovat saaneet merkityksiä hallinnon toiminnassa ja kuinka toimintatavat voisivat muuttua mah- dollistamisen tehokkaamman noudattamisen kautta. Samalla tuodaan näkyväksi viranomaistyön merkitystä Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan II-pi- larin kautta tehtävässä yrittäjyyden edistämisessä. Tutkimus pureutuu erityisesti byrokratisoituneen hallintotavan ja mahdollistavan maaseutuhallinnon väliseen jännitteeseen ja pohtii, voisiko mahdollistava maaseutuhallinto toteutua vähentä- mällä byrokratian haittavaikutuksia viranomaistyössä. Haittavaikutusten kautta tapahtuva eli dysfunktionaalinen oppiminen voi Virtasen (2006: 58) mukaan olla tehokasta, koska tällainen analyysi pakottaa pohtimaan, miten ei tulisi tehdä – tässä tapauksessa EU-maaseutupolitiikan toteutuksessa. Tutkimus muodostuu yhteenveto-osiosta ja neljästä artikkelista. Tutkimuksen ai- neisto perustuu vuonna 2016 sekä valtakunnallisesti että Etelä-Pohjanmaan, Hä- meen, Lapin ja Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen alueilla maaseutuhallinnon kes- keisille toimijoille ja maaseuturahaston mukaista tukea saaneille yrittäjille teke- miini 38 teemahaastatteluun. Lisäksi tutkimusaineistona olen käyttänyt maaseu- tuohjelmien arviointiraportteja Suomen EU-jäsenyyden ajalta. Teoreettisena kontribuutiona tutkimus tuottaa uutta sisältöä mahdollistamisen käsitteeseen tarkastelemalla mahdollistamista Euroopan unionin luomassa sään- telykehikossa jäsenmaan tasolla hyödyntäen byrokratiateoriaa, regiimiteoriaa ja neoendogeenisen maaseudun kehittämisen teoriaa. Tutkimus osallistuu keskuste- luun neoendogeenisesta maaseudun kehittämisestä. Se laajentaa regiimiteorian alaa käsitellessään Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan II-pilarin yri- tystukijärjestelmää yhtenä regiiminä: tämä on asia, jota tutkimuksessa ei ennen ole tehty. Teoreettisena kontribuutiona on lisäksi byrokratiakäsitteen positiivisen merkityksen esille tuominen, sillä arkisissa puheissa byrokratiakäsitteelle on va- kiintunut turhankin negatiivinen merkitys. Virtanen ja Stenvall (2014: 31) painottavat, että hallintoa ei voi uudistaa pelkäs- tään siten, että keskitytään rakenteisiin tai virheiden etsimiseen, vaan hallinnon uudistaminen edellyttää erityisesti ihmisten välisen vuorovaikutuksen toimivuu- den varmistamista. Heidän mukaansa olennaista julkisten organisaatioiden toi- 6 Acta Wasaensia minnassa on vuorovaikutuksen sujuvuus, koska julkiset organisaatiot ovat kansal- lisen hyvinvoinnin, elinvoiman ja innovaatiopolitiikan tärkeitä toimijoita. Tässä tutkimuksessa keskitytään erityisesti maaseutuhallinnon päätöksentekijöiden ja yrittäjien väliseen vuorovaikutukseen. 1.3 Tutkimuksen tieteenala Tämä tutkimus edustaa hallintotieteiden tutkimusta, joka Vaasan yliopistossa lu- keutuu yhteiskuntatieteelliseen tohtoriohjelmaan. Hallintotiede tutkii sitä, mikä on paras tapa organisoitua yhteiskunnassa. Tällöin tutkitaan, millä rakenteilla ja johtamiskäytännöillä organisaatiot kykenevät olemaan työntekijöilleen hyviä työ- paikkoja ja ennen kaikkea vaikuttavia ja tuloksellisia, asiakkaitaan hyvin palvele- via organisaatioita (Vartola 2004: 8). Salminen (2002: 19) korostaa, että yhteis- kuntatieteet keskittyvät tutkimaan yhteiskuntaa ja kulttuuria, jotka eivät ole ole- massa luonnostaan, vaan ovat ihmisen luomia ja muovaamia. Hallintotieteellinen tutkimukseni on tarkemmin asemoitavissa aluetieteen tutki- mukseksi ja erityisesti osaksi maaseutututkimusta, jota voidaan pitää monitietei- senä tutkimuksena. Strijker, Bosworth ja Bouter (2020) toteavat maaseutututki- muksen olevan yhteydessä erityisesti sosiologiaan, maantieteeseen ja taloustietee- seen. Taloustieteellisen tutkimuksen suurin merkitys julkisyhteisöjen tutkimuk- selle on Ahosen (1989: 9) mukaan ollut julkisyhteisöjen toteuttamien toimenpitei- den ennakkoehtojen, toimenpiteiden itsensä ja niiden vaikutusten analyysi. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan eri toimijoiden vuorovaikutuksessa syntyneitä suhteita sosiaalisen konstruktionismin näkökulmasta (Burr 2015). Tästä syystä tutkimukseni lähentyy muun ohella sosiaalipsykologiaa vuorovaikutuksen tarkas- telussa (Niska & Vesala 2013). Giddens ja Merton (1982) korostavat maaseututut- kimuksen olevan lähellä sosiologista ajattelua painottaen samalla, että sosiologia on selkeä ihmistiede. Ensinnäkin sosiologit ovat yhteisöjä tutkiessaan aina osa tut- kimuskohdettaan ja toiseksi yhteiskuntatieteet tutkivat tapahtumia, suhteita ja asioita, jotka ovat olleet toimijoiden kannalta merkityksellisiä jo ennen kuin sosio- logit alkavat tutkia niitä. Sosiaalisia faktoja ei liioin voi lähestyä samalla tavalla kuin luonnonilmiöitä, koska yhteiskunnat ovat olemassa vain ihmisten toiminnan tuloksena. (Giddens & Merton 1982: 13–14.) 1.4 Tutkimustehtävä Euroopan unionin maaseutupolitiikka on osa Euroopan yhteistä maatalouspoli- tiikkaa, josta on tehty lukuisia tutkimuksia (esim. Vihinen 2001; Kay 2003; Burrel Acta Wasaensia 7 2009; Grant 2010; Kuhmonen 2018a; 2018b). Tutkijoiden tunnistamat CAP:n yleiset ongelmat heijastuvat myös yrittäjyyden edistämiseen yritystukien toimeen- panossa. Tulevalla CAP27-ohjelmakaudella tämä yhteys entisestään tiivistyy. Täl- löin maaseudun kehittämisohjelmat sulautuvat jäsenmaissa tehtäviin CAP-suun- nitelmiin, joihin sisällytetään maatalouden suorat tuet ja mahdollisuus kehittää ja tukea maaseutualueilla maatalouden ulkopuolista yritystoimintaa harjoittavia yri- tyksiä (Berkhout, Hart & Kuhmonen 2019). Maaseudun kehittämisen näkökulmasta tehdyt tutkimukset Leader-ohjelmasta – sen toimeenpanosta ja hallinnosta – luovat osaltaan vertailupohjaa käsillä olevalle tutkimukselle. Leader-ryhmistä tuli yritystuen toimeenpanijoita ryhmien omien paikallisten strategioiden kautta, kun Leader-aloite integroitiin maaseudun kehit- tämisohjelmiin EU-ohjelmakaudella 2007–2013. Leader-ohjelmien positiivinen, vaikkakin hidas vaikutus työpaikkojen luomiseen, on todettu useissa tutkimuk- sissa (esim. Angioloni, Sherry & Wu 2019; Camacho, Rodriguez & Sanchez 2020). Navarro, Woods ja Cejudo (2016) toteavat melko voimakkaasti, että Leader-aloite on jäänyt oman menestymisensä uhriksi ja sen periaatteet ovat vesittyneet tai jopa kadonneet. Useat tutkijat toteavat Leader-työn menettäneen innovatiivisen luon- teensa ja kärsineen massiivisesta hallinnollisesta taakasta. Samalla he kumminkin ovat havainneet, että Leader-toiminta on ohjelmakaudella 2014–2020 saanut osin takaisin aiemman itsenäisen asemansa. (Dax & Oedl-Wieser 2016; Dax ym. 2016; Navarro ym. 2018.) Pollerman ym. (2020) painottavat vielä jokaisen jäsenmaan omien erityisolosuhteiden huomioimista Leader-ohjelman toimeenpanossa. Tutkimukseni vastaa lähinnä kolmeen havaittuun tutkimustarpeeseen. Pyrin en- sinnäkin täyttämään tutkimusaukkoa, joka liittyy maaseutuhallinnon toimintata- poihin yrittäjyyden edistämisessä. Maaseudun yrittäjyyden edistämisen välineenä käytetystä yritystuesta ja siihen liittyvästä tukipolitiikasta on tehty tutkimuksia (esim. Anderson, Tyler & McCallion 2005; Meccheri & Pelloni 2006; North & Smallbone 2006; Klofsten ym. 2019). Tästä huolimatta maaseutuhallinnon yrittä- jyyden edistämisen ja yritystukien valmistelun ja toimeenpanon toimintatapoja on tutkittu melko vähän. Maaseudun yritystoimintaa on sen sijaan tutkittu näkemyk- seni mukaan runsaasti (esim. Stathopoulou, Psaltopoulos & Skuras 2004; Avra- menko & Silver 2010; Olfert & Partridge 2010; Korsgaard, Ferguson & Gaddefors 2015; Dubois 2016; Müller & Korsgaard 2018). Kuitenkin McElwee ja Smith (2014) ja Pato ja Teixeira (2014) korostavat maaseutuyrittäjyyden tutkimusta ole- van vain vähän verrattuna yrittäjyyden suureen merkitykseen maaseutualueiden kehittämisessä. He kokevat maaseutuyrittäjyyden tutkimuksen jääneen yleisen yrittäjyystutkimuksen jalkoihin. Tämä tutkimus osaltaan täyttää myös tätä tutki- musaukkoa tutkiessaan yritystukien toimeenpanoprosessia. 8 Acta Wasaensia Toisena tutkimustehtävänä on täyttää erityisesti Adlerin ja Boryksen (1996) esit- tämää tutkimusaukkoa byrokratian positiivisesta merkityksestä. Adler ja Borys (1996: 85) korostavat, että tulevien tutkimusten tulisi palauttaa byrokratialle sille kuuluvaa positiivista merkitystä. Lisäksi tutkimuksissa olisi heidän näkemyksensä mukaan tarpeen päästä sellaisten byrokratiaa halventavien merkitysten taakse, jotka ovat upottaneet byrokratiakäsitteen suonsilmään. Salminen (2002: 53) ko- rostaa, että hallinnon ja organisaatioiden kehittämistyössä on tehty paljon työtä sen eteen, että byrokratiaa ja siitä aiheutuvia haittatekijöitä voitaisiin vähentää, mutta tutkimusten mukaan siinä on onnistuttu huonosti. Kolmantena tutkimustehtävänä tutkimus osallistuu maaseudun kehittämisen kes- kusteluun käsitteen paikka kautta. Miten maaseudun kehittäminen voidaan mää- ritellä? Tätä ovat pohtineet muun muassa van der Ploeg ym. (2000: 391). He tun- nistavat maaseudun kehittämisen paradigmamuutoksen yksinomaisesta maata- louden kehittämisestä monitasoiseen maaseudun kehittämiseen ja kiteyttävät tul- kintansa lausahdukseksi ”maaseutu ei ole enää maanviljelijöiden monopoli”. He korostavat, että maaseudun kehittämisen käytäntöjen vahvistamiseksi tarvitaan empiiriseen tutkimukseen perustuvaa teorian kehittämistä. Gkartzios ja Lowe (2019) näkevät tarpeen tuottaa maaseudun kehittämispoliittisia diskursseja ja ko- rostavat neoendogeenista kehittämissuuntausta. He pohtivat erityisesti, mistä muodostuu maaseutupolitiikka, mitä maaseudun kehittäminen on ja miten maa- seudun kehittämistä tehdään. Viime aikojen tutkimuksissa maaseutu on nähty entistä paremmin paikkana, jo- hon monialaisen yritystoiminnan on mahdollista sijoittua. Bosworth ja Bat Finke (2020) korostavat, että kaupunkeihin keskittämiseen tähtäävän politiikan ohella on havaittavissa vastakaupungistumisen politiikka, jolla luodaan yrittäjyysmah- dollisuuksia maaseutualueille ja vahvistetaan maaseutua muutoksen ja yhteisölli- syyden tekijänä ennen kaikkea digitaalisten yhteyksien avulla. Yrittäjien sitoutu- minen paikkaan ja paikallisten resurssien hyödyntäminen ymmärretään yleisesti yritysten voimavarana (Anderson 2000; Vaillant & Lafuente 2007; Muñoz & Kim- mitt 2019; Gaddefors & Anderson 2019). Eder ja Trippl (2019) pitävät innovatiivi- suutta erityisesti maaseutualueiden yrittäjien vahvuutena toisin kuin heidän mie- lestään valtavirtatutkimuksissa on todettu. OECD:n (2014) raportissa todetaan maaseutuyritysten innovaatioiden ilmenevän erityisesti huolenpitona ympäris- töstä, taloudellisen kehityksen vaatimien välineiden rakentamisena ja sosiaalisten yhteyksien aktivointina. Korsgaard, Müller ja Tanvig (2015) sekä Gaddefors ja Anderson (2019) määritte- levät kaksi maaseutuun liittyvän yrittämisen ideaalityyppiä: yrittäjyys maaseutu- alueilla ja toisaalta maaseutuyrittäjyys. Yrittäjyys maaseutualueilla tarkoittaa, että Acta Wasaensia 9 yrittäjä on valinnut maaseudun yritystoiminnan paikaksi lähinnä oman elämän- tyylinsä vuoksi, mutta yritystoiminta ei sinänsä ole riippuvainen maaseudusta paikkana. Maaseutuyrittäjyys edustaa vastaavasti sellaista yrittäjyyttä, joka on kiinnittynyt maaseutuun paikkana ja hyödyntää paikallisia resursseja. Tällä jaolla he pyrkivät lisäämään ymmärrystä yritysprosesseista ja niiden vaikutuksesta pai- kallisen talouden kehittymiseen, vaikkakin molemmat ideaalityypit vaikuttavat positiivisesti talouden kehittymiseen. 1.5 Tutkimuksen rajaukset ja rajoitteet Vaikka yritystukipolitiikan oikeutuksesta käydään tutkijoiden välillä aika ajoin vil- kasta keskustelua, tämän tutkimuksen lähtökohtana ei ole kyseenalaistaa yritystu- kien oikeutusta sinällään. Lähtökohtana on tarkastella EU-tukipolitiikan olemusta sellaisena, millaiseksi se muotoutuu EU-jäsenmaa Suomen toimeenpannessa yh- teistä maatalouspolitiikkaa, jonka yhtenä osana maaseutuohjelman mukaiset yri- tystuet ovat. Yritystukien tarkastelun lähtökohtina ovat Voutilaisen (2005) huo- miot siitä, että alueellisesti tasapainoinen kehitys jää usein huomiotta, kun klassi- sessa talousteoriassa yritystukien käytön pääasiallisena perusteena käytetään markkinoiden toimimattomuuden korjaamista julkisen vallan toimilla. Toisaalta tukien käytöllä tulee pyrkiä mahdollisimman suureen positiiviseen vaikuttavuu- teen ja vähimmäisedellytyksenä on, että niistä koituva kokonaishyöty on suurempi kuin niistä aiheutunut kokonaiskustannus. (Voutilainen 2005: 28.) Tutkimuksen haastattelut on tehty kansallisella tasolla, joten tutkimuksen aineisto ei edusta Euroopan komission näkemyksiä yrittäjyyden edistämisestä, vaan aino- astaan jäsenmaan toimijoiden ja yrittäjien näkemyksiä. Tätä voidaan pitää sinänsä arvokkaana EU-politiikkaa suunniteltaessa, sillä komission näkemys ilmenee sen antamissa ohjeissa, direktiiveissä sekä komission ja jäsenmaiden välisissä neuvot- teluissa. Yritystukien institutionaalinen organisointi voi vaihdella jäsenmaittain, mutta CAP:n säännöt ovat jäsenmaille yhteiset. Siten tämän tutkimuksen tuloksia voi verrata muiden jäsenmaiden vastaavien tutkimusten tuloksiin, vaikka tutki- musaineistoa ei ole kerätty muista EU-jäsenmaista. Tutkimus keskittyy maaseutuhallinnon yrittäjyyttä edistäviin käytäntöihin ja eri- tyisesti yrittäjien ja hallinnon väliseen vuorovaikutukseen. Tutkimus ei siten pu- reudu yrittäjyyden käytäntöihin, vaan yrittäjyydestä pyritään saamaan vain riit- tävä kuva, jonka avulla voidaan saada täsmällinen ymmärrys yritystukipolitiikan merkityksestä yritystoiminnalle. Tutkimuksen rajoitteena voidaan pitää sitä, että tutkimuksessa haastattelin vain myönteisen yritystukipäätöksen saaneita yrittäjiä. 10 Acta Wasaensia Haastateltujen yrittäjien joukossa oli kuitenkin niitä, jotka olivat hakeneet yritys- tukea useaan kertaan. Osa heistä oli saanut sekä myönteisiä että kielteisiä päätök- siä, osa pelkästään myönteisiä. Näin ollen haastateltavilla oli kokemusta myös kielteisistä yritystukipäätöksistä. Tutkimuksessa ei vertailla paikallisten Leader-ryhmien ja alueellisten ELY-kes- kusten yritystukien käsittelyä ja toimeenpanoa. Tutkimuskysymyksen asettelun perusteella vertailua ei koettu tarkoituksenmukaiseksi. Vertailu sinänsä olisi toki kiinnostava näkökulma ja sen puute voidaan lukea tutkimuksen rajoitteisiin. Tut- kimuksessa ei liioin käsitellä muiden EU-rahastojen yritystukijärjestelmiä, eikä si- ten tehdä vertailua muiden olemassa olevien yritystukimuotojen ja niihin liittyvien hallinnon käytäntöjen kanssa. Tutkimuksessa ei myöskään tehdä vertailua tai erit- telyä toteutuneiden tai käynnissä olevan ohjelmakauden yrittäjyyden edistämisen erilaisista toimenpiteistä eikä analysoida toimijoiden suhtautumista niihin, mikä sinänsä olisi voinut tuoda uusia näkökulmia mahdollistavan hallinnon toimintaan yrittäjyyden edistämisessä. Koska tutkimuksen kontekstina on EU-maaseutupolitiikka, se rajaa kokonaan kansallisesti rahoitetun maaseutupolitiikan käsittelyn ulkopuolelle (ks. esim. TEM 2014). On siis tärkeä erottaa Suomessa toteutettava EU-maaseutupolitiikka ja kan- sallinen maaseutupolitiikka, jotka käytännön työssä usein limittyvät. Maaseutu- poliittisiin ohjelmiin perustuvaa kansallista maaseutupolitiikkaa oli rakennettu jo noin kymmenen vuoden ajan ennen kuin Suomi liittyi Euroopan unioniin (ks. Vi- hinen 2005). Kehittymisen alkusysäyksenä toimivat Euroopan neuvoston käyn- nistämä Elävä maaseutu -kampanja vuonna 1988 ja sisäasianministeriön maaseu- tuprojekti (Uusitalo 1994). Poikkihallinnollisesti toimiva kansallinen maaseutupo- litiikka on yli kolmenkymmenen vuoden aikana vakiinnuttanut asemansa Suo- messa ja näyttänyt maaseudun kehittämisen toivottua suuntaa yhdessä EU:n maa- seutupolitiikan kanssa. Maaseutupolitiikan tavoitteena on turvata maaseutu, joka nähdään erottamattomaksi osaksi kansallista menestystä ja yhteiskuntaamme ja joka kannattaa pitää elinvoimaisena ja toimivana. (Sireni ym. 2017: 108.) Aluetieteen näkökulmasta tutkimuksen rajoitteeksi voidaan tunnistaa tutkimuk- sen keskittyminen pelkästään maaseutupolitiikkaan, jolloin se jättää kaupunkipo- litiikan vähäiselle huomiolle. Oma lähtökohtani tutkijana silti on, että Suomi tar- vitsee sekä kaupunki- että maaseutupolitiikkaa (esim. Vartiainen 2014), mutta tut- kimusaiheen rajauksen vuoksi tutkimuksen keskiössä on pelkästään maaseutupo- litiikka. Acta Wasaensia 11 1.6 Väitöskirjan rakenne Väitöskirja rakentuu yhteenveto-osiosta ja neljästä tutkimusartikkelista. Tässä yh- teenveto-osiossa esittelen johdantoluvun jälkeen toisessa luvussa väitöskirjan tut- kimusartikkeleiden tavoitteet, tutkimusmenetelmät ja pääasialliset tulokset. Kolmas luku koostuu väitöskirjan kontekstin esittelystä, maaseutupolitiikan ja yri- tystukien merkityksestä Euroopan unionin yhteisessä maatalouspolitiikassa. Kol- mannessa luvussa tarkastelen yritystukitoimenpiteitä sisältäneiden Suomen EU- ajan maaseutuohjelmien arviointiraportteja sisällönanalyysin keinoin pitäen sil- mällä erityisesti mahdollistamisen osatekijöitä. Arviointiraporttien sisällönana- lyysin avulla voidaan lisätä ymmärrystä EU-maaseutupolitiikan kehittymisestä Suomen EU-jäsenyysaikana ja kurkistaa maaseutupolitiikan käytäntöjen kehitty- miseen. Neljännessä luvussa esittelen tutkimuksen teoreettisen viitekehyksen, minkä muodostavat byrokratiateoria, regiimiteoria ja neoendogeeninen maaseudun ke- hittämisen teoria. Viidennessä luvussa kuvaan tutkimuksen metodologian, tutki- muksen haastattelu- ja dokumenttiaineiston ja aineiston analyysimetodit. Kuu- dennessa luvussa vastaan yhteenvedon tutkimuskysymykseen. Lopuksi viimei- sessä luvussa esitän tutkimuksen johtopäätökset sekä mahdollisia jatkotutkimus- aiheita. 12 Acta Wasaensia 2 YHTEENVETO ARTIKKELEISTA Väitöskirja koostuu neljästä vertaisarvioidusta artikkelista, joista kolme on kirjoi- tettu yhteistyössä muiden tutkijoiden kanssa. Kaksi artikkeleista on suomenkieli- siä ja kaksi englanninkielisiä. Kolme artikkeleista on julkaistu tieteellisissä leh- dissä ja yksi on hyväksytty julkaistavaksi tieteellisessä teoksessa sen yhtenä lu- kuna. Henkilökohtaista työosuuttani koskeva selvitys yhteiskirjoitettujen artikke- leiden osalta on esitetty liitteessä 1. Artikkeleiden asetelma ja niiden yhteys kes- keisiin tieteenaloihin on esitelty kuviossa 1. Kuvio 1. Artikkelit ja niiden yhteys keskeisiin tieteenaloihin Tutkimuskysymystä ”Miten mahdollistaminen maaseutuhallinnon toimintata- pana voi tukea yrittäjyyden edistämistä Euroopan unionin maaseutupolitiikassa kansallisella tasolla?” tarkastellaan Suomen maaseutuhallinnon kautta kaikissa neljässä artikkelissa. Tarkastelussa käytetään kolmea eri teoriaa, jotka mahdollis- tavat neljä erilaista näkökulmaa tutkimuskysymykseen. Artikkeleiden aineiston muodostaa vuonna 2016 keräämäni 38 puolistrukturoitua teemahaastattelua. Kol- messa artikkelissa aineisto on mukana kokonaisuutena, ja teoksen lukuna julkais- tavassa artikkelissa analyysin kohteena on 12 yrittäjän haastattelua. Artikkeleiden tiivistetty yhteenveto on esitetty taulukossa 1. Artikkelit esitellään taulukon jälkeen niiden julkaisujärjestyksessä, jolloin myös muodostuu looginen kokonaisuus muo- dostettaessa vastausta tutkimuskysymykseen. Acta Wasaensia 13 Taulukko 1. Artikkeleiden yhteenveto Artikkeli Maaseutuhallin- non arjen todelli- suus – puhetta byrokraattisuu- desta Yrittäjyyden edis- täminen maaseu- tuhallinnossa: paikkasokeaa, paikkatietoista ja paikkaperustaista kehittämistä Authorities as enablers in ru- ral business support policy regime – case study Finland Rural business sup- port policy and ru- ral enterprise eco- nomy: the neoen- dogenous ap- proach to entre- preneurship pro- motion of Common Agricultural Policy. Keskei- nen teema Maaseutuhallin- non toiminta yri- tystukien valmis- telun ja toimeen- panon yhteydessä Yrityksen sijainti- paikan merkitys maaseutuhallin- non yritystukipää- töksen yhtey- dessä Yritystukijärjes- telmä regiiminä, kuvattuna vuo- rovaikutussuh- teiden kautta Neoendogeenisen lähestymistavan il- meneminen maa- seudun yritystuki- politiikassa maa- seudun yritysten ta- louden näkökul- masta Tavoite väitös- tutki- muksen kannalta Ymmärtää maa- seutuhallinnon arjen käytäntöjä yritystukiproses- sissa Hahmottaa pai- kan merkitystä yritystukipäätös- ten teon yhtey- dessä Selvittää, mitkä tekijät luovat edellytyksiä mahdollistavalle hallinnolle Pohtia yritystukipo- litiikan merkitystä maaseudun yritys- ten talouden näkö- kulmasta Keskei- nen teo- ria Byrokratiateoria Endogeeninen, eksogeeninen ja neoendogeeninen maaseudun kehit- täminen Regiimiteoria Neoendogeeninen maaseudun kehit- täminen Tutki- musme- todi Kriittinen diskurs- sianalyysi Foucault’lainen diskurssianalyysi, Willigin malli Tapaustutkimus ja aineistoläh- töinen sisäl- lönanalyysi Teorialähtöinen si- sällönanalyysi Aineisto 38 puolistruktu- roitua teema- haastattelua 38 puolistruktu- roitua teema- haastattelua 38 puolistruktu- roitua teema- haastattelua 12 yrittäjän puo- listrukturoitua tee- mahaastattelua Keskei- set tu- lokset Byrokratian hait- tatekijät dominoi- vat byrokratian toivottuja ominai- suuksia maaseu- tuhallinnon käy- tännöissä Paikkasokea dis- kurssi ei riittävästi huomioi paikko- jen erilaisuutta, paikkatietoinen ja paikkaperustai- nen diskurssi haastavat käytän- töjä Luottamus, har- kintavalta, luo- vuus ja oppimi- nen ovat keskei- siä mahdollista- van hallinnon ominaisuuksia Mahdollistavassa maaseutuhallin- nossa yrittäjä on ta- savertainen kump- pani viranomaisen kanssa 14 Acta Wasaensia 2.1 Artikkeli 1. Maaseutuhallinnon arjen todellisuus - puhetta byrokraattisuudesta Artikkelissa Maaseutuhallinnon arjen todellisuus – puhetta byrokraattisuudesta tavoitteena on selvittää, millaisia byrokratiaa kuvaavia diskursseja rakentuu maa- seutuhallinnon toimijoiden ja yrittäjien puhuessa maaseutuohjelman yritystukien valmistelusta ja toimeenpanosta ja toisaalta, millä tavalla tunnistetut diskurssit heijastelevat byrokratian ei-toivottuja seurauksia. Aineiston analyysimetodina sovellettiin kriittistä diskurssianalyysia teoriaohjau- tuvasti. Analyysirunkona toimi Max Weberin (1978b) byrokratiateorian ideaali- mallin erikoisominaisuudet, jolloin aineiston analyysi paljasti byrokratian haitta- tekijöitä, joita muun muassa Robert K. Merton (1968) on esittänyt. Tutkimuksen tuloksena tunnistettiin kolme diskurssia, jotka ovat lainkuuliaisuus, järjestelmä isäntänä ja kokonaisuus kateissa. Lainkuuliaisuus esiintyy hegemonisena diskurs- sina, samalla kun byrokratian haittatekijät jättävät maaseutuhallinnon käytän- nöissä byrokratian ideaalimallin erikoisominaisuudet varjoonsa. Byrokratian hait- tatekijöiksi tunnistettiin muun muassa hitaus, monimutkaisuus, ennakoimatto- muus ja jatkuvuuden puute. Keskeisen vallan todettiin olevan norminantajalla. Tutkimuksen tulosten mukaan maaseutuhallinto toimii byrokratian rautahäkissä, missä toimenpiteiden toteuttamisen keinot ovat muuttuneet tavoitteiksi. Tutkimus tuo uutta näkökulmaa byrokratiakeskusteluun nostaen esille byrokra- tian kaksi olomuotoa, byrokratian ideaaliominaisuudet, jotka voidaan rinnastaa mahdollistavaan hallintoon ja toisaalta byrokratian haittatekijät, jotka kuvaavat byrokraattisuutta. Tutkimuksen tulosten mukaan päätöksentekijän harkintavallan käyttäminen ja ennalta tapahtuvan neuvonnan lisääminen jälkikäteen tapahtuvan valvonnan sijasta edistäisivät yritystukien vaikuttavuutta. Neuvonnan avulla voi- taisiin vähentää byrokratian ei-toivottuja seurauksia, sillä oikea-aikainen neu- vonta parantaa yritystukien vaikuttavuutta ja vähentää sekä yrittäjien että viran- omaisten hallinnollista taakkaa. 2.2 Artikkeli 2. Yrittäjyyden edistäminen maaseutuhallinnossa: paikkasokeaa, paikkatietoista ja paikkaperustaista kehittämistä Artikkelissa Yrittäjyyden edistäminen maaseutuhallinnossa: paikkasokeaa, paikkatietoista ja paikkaperustaista kehittämistä tavoitteena on kuvata, miten paikan ja alueen merkitys rakentuu osana yrittäjyyden kehittämisen diskursseja maaseutuhallinnon kontekstissa ja millaisten diskurssien kautta maaseutuohjel- man toimijat määrittelevät paikan yritystukien valmistelussa ja toimeenpanossa. Acta Wasaensia 15 Aineiston analyysimetodina sovellettiin diskurssianalyysia teorialähtöisesti Willi- gin (2013) mallin mukaisesti. Tutkimuksen tuloksena on eksogeenisen, endogee- nisen ja neoendogeenisen kehittämisen paradigmojen kautta tunnistetut paikka- sokean, paikkatietoisen ja paikkaperustaisen hallinnon diskurssit. Tutkimuksen tulokset osoittavat, että paikkasokean hallinnon diskurssi on maaseutuhallinnossa vallitseva käytäntö, vaikkakin ohjelma-asiakirjoissa ja hallinnon tavoitteissa paik- katietoinen ja paikkaperustainen puhe on yleistä. Paikkasokean hallinnon diskurs- sissa sääntely rajoittaa viranomaisen ja yrittäjän toimintaa ja päätöksentekijä ase- moituu lähinnä tukiehtojen valvojaksi ja yrittäjä valvonnan kohteeksi. Paikkatie- toisen hallinnon diskurssi on ristiriitainen diskurssi, sillä siinä korostuu samaan aikaan sekä puhe autioituvasta maaseudusta että maaseudun vetovoimatekijöistä. Paikkaperustaisen hallinnon diskurssi puolestaan korostaa verkostomaisuutta ja paikkojen erilaisuuden huomioimista, jolloin viranomainen asemoituu mahdolli- suuksien rakentajaksi ja yrittäjästä tulee sääntelyyn liittyvän prosessin osallinen eikä pelkkä kohde. Tutkimuksen tulosten perusteella muodostuu kaksi johtopäätöstä. Ensinnäkin paikkaperustaisen hallinnon lisääminen voisi edesauttaa yrittäjyyttä edistävien mahdollisuuksien tunnistamista, sujuvoittaa hallinnon toimintaa sekä edistää yri- tystukien vaikuttavuutta. Toisena johtopäätöksenä on, että maaseutuvaikutusten arviointi voisi olla osana yritystukien valintakriteeristöä. 2.3 Artikkeli 3. Authorities as enablers in rural business support policy regime – case study Finland Artikkelin Authorities as enablers in rural business support policy regime – case study Finland tavoitteena on selvittää, millaisena Euroopan unionin maaseutupo- litiikan mukainen yritystuen järjestelmä näyttäytyy hallinnon toimijoiden ja yrit- täjien välisinä suhteina Suomessa ja tutkia, mitkä tekijät vaikuttavat yritystukijär- jestelmän toimijoiden väliseen vuorovaikutukseen niin, että maaseutuviranomai- sesta tulee mahdollistaja. Artikkelissa hyödynnettiin tapaustutkimuksen metodia tarkastelemalla yritystuki- järjestelmää politiikkaregiiminä, jonka määrittelen Mayn ja Jochimin (2013: 428) tapaan hallinnon järjestelyiksi, joiden avulla pyritään asetettujen politiikkaongel- mien ratkaisuun. Regiimi, tässä tapauksessa CAP II-pilarin yritystukijärjestelmä ja sen kautta yrityksille annettavat yritystuet, pyrkii ratkaisemaan poliittisesti määriteltyjä ongelmia, kuten maaseudun elinvoimaisuuden ylläpitämiseen ja maaseutualueiden elinkeinojen monipuolistamiseen liittyviä ongelmia. EU:n jä- senmaat ovat kukin organisoineet yrittäjyyden edistämisen järjestelmän omalla 16 Acta Wasaensia tavallaan, mutta maaseutuohjelmaa määrittelevät lait ja asetukset ovat jäsenmaille yhteiset. Aineistolähtöisen sisällönanalyysin avulla tunnistettiin aluksi yritystukijärjestel- män vuorovaikutussuhteet ja sen jälkeen vuorovaikutuksessa esiintyvät mahdol- listavaa maaseutuhallintoa tukevat keskeiset ominaisuudet, joita olivat luottamus, harkintavalta, luovuus ja oppiminen. Analyysia jatkettiin tarkastelemalla, kuinka nämä ominaisuudet heijastuvat eri vuorovaikutussuhteissa, ja tunnistamalla teki- jöitä, jotka edelleen edistävät viranomaisen toimintaa mahdollistajana. Tutkimuk- sen tuloksena on analyysien tulosten pohjalta luotu malli mahdollistavasta maa- seutuhallinnon viranomaisesta. Mallin mukaan mahdollistava maaseutuviran- omainen tukee yrittäjän prosessia laaja-alaisesti, ei vain hyväksyen tai hyläten vi- ranomaiselle jätetyt tukihakemukset. Artikkelin keskusteluosiossa tarkastellaan, kuinka tunnistetut ominaisuudet peilautuvat yritystukijärjestelmän legitimiteet- tiin, kestävyyteen ja yhtenäisyyteen. Artikkelin teoreettisena kontribuutiona on mahdollistamisen käsitteen kehittely regiimiteorian ja politiikkaverkostojen avulla. Käytännön kontribuutiona artikkeli paljastaa yritystukiprosessin ei-toivottuja vaikutuksia eli yritystukipolitiikan dysfunktioita. 2.4 Artikkeli 4. Rural business support policy and rural enterprise economy: the neoendogenous approach to entrepreneurship promotion of Common Agricultural Policy Artikkelissa “Rural business support policy and rural enterprise economy: the neoendogenous approach to entrepreneurship promotion of Common Agricul- tural Policy” tarkastellaan yritystukipolitiikkaa ja maaseutualueilla sijaitsevia yri- tyksiä neoendogeenisen maaseudun kehittämisen lähestymistavan kautta. Tutki- muksen tavoitteena on selvittää kuinka neoendogeeninen lähestymistapa ilmenee maaseudun yritystukipolitiikassa maaseudun yritysten talouden näkökulmasta. Artikkelin aineisto pohjautuu kahdentoista yritystukea saaneen yrittäjän haastat- teluihin, joissa on käytetty puolistrukturoidun teemahaastattelun menetelmää. Analysoimalla yrittäjien haastattelupuhetta pyrittiin erityisesti lisäämään ymmär- rystä yrittäjien näkemyksistä, jotka liittyvät maaseutuhallinnon yritystukipolitii- kan käytäntöihin. Artikkelissa määritellään maaseudun yritysten talous -käsitettä (rural enterprise economy). Käsite on kirjan toimittajien käyttöön ottama uusi kä- site, jolla kuvataan maaseudun kehitystä yritystoiminnan kautta. Käsitteeseen liit- tyvää tutkimuskirjallisuutta ei vielä ole olemassa. Acta Wasaensia 17 Maaseudun yritystoiminnan kehitystä tarkastellaan neoendogeenisen maaseudun kehittämisen lähestymistavan kolmen tekijän kautta: 1) yritysten kiinnittyneisyys paikkaan sekä yritystoiminnan paikalliset resurssit ja viehkoustekijät, 2) paikallis- ten ja alueen ulkoisten yhteistyöverkostojen merkitys yritystoiminnan kannalta ja 3) yritystukijärjestelmän institutionaalisen tason toiminta, mikä artikkelissa raja- taan alueellisiin ja kansallisiin maaseutuhallinnon viranomaisiin sekä Euroopan komissioon. Tässä toiminnassa rakentuvia vuorovaikutussuhteita tarkastellaan erityisesti yrittäjien ja alueellisen viranomaisen yhteistyön kautta. Tutkimuksen tulokset osoittavat, että politiikkatoimien onnistuminen kytkeytyy neoendogeenisen maaseudun kehittämisen potentiaalin täysimääräiseen hyödyn- tämiseen, mikä tarkoittaa muun muassa paikallisten resurssien hyödyntämistä tu- kipolitiikan suunnittelussa ja toimeenpanossa sekä paikallisten ja alueen ulkoisten verkostojen kanssa tehtävää yhteistyötä yritystoiminnan kehittämisessä. Sekä yrit- täjien että viranomaisten hallinnollista taakkaa yritystoimintaan liittyvässä sään- telyssä voitaisiin keventää muuttamalla kehittämisohjelmien toimeenpanokult- tuuria rajoittavasta mahdollistavaan. Mahdollistavassa maaseutuhallinnossa yrit- täjät ovat tasavertaisia kumppaneita viranomaisten kanssa, jolloin myös yrittäjät ovat yhtä keskeisiä toimijoita yritystukijärjestelmässä kuin viranomaiset ja sa- malla aktiivisia osallisia maaseutuohjelman toimeenpanossa. Artikkeli osallistuu uuden maaseudun yritysten talous -käsitteen (rural enterprise economy) määrittelyyn tarkastellessaan sitä yritystukipolitiikan ja neoendogeeni- sen maaseudun kehittämisen lähestymistavan kautta. Samalla artikkeli laajentaa neoendogeenisen kehittämisen keskustelua analysoimalla sen avulla CAP:n II-pi- larin yritystukikäytäntöjä. 18 Acta Wasaensia 3 YRITYSTUET OSANA EUROOPAN YHTEISTÄ MAATALOUSPOLITIIKKAA (CAP) Tutkimukseni empiirisen kontekstin muodostaa yrittäjyyden edistäminen Euroo- pan yhteisen maatalouspolitiikan (CAP) II-pilarin mukaisesti. Esittelen sitä tässä luvussa Salmisen (2011) kirjallisuuskatsausmenetelmän avulla. Tarkastelen aluksi lyhyesti CAP-tukijärjestelmää, minkä jälkeen käsittelen maaseutupolitiikan mer- kitystä Euroopan unionin yhteisessä maatalouspolitiikassa ja yritystukien merki- tystä maaseudun kehittämistyössä. Näiden ominaispiirteitä tarkastelen SWOT- analyysin mukaisesti vahvuuksien, heikkouksien, mahdollisuuksien ja uhkien kautta painottaen mahdollistamisen näkökulmaa. Mahdollistamisella tarkoitan niitä tekijöitä, jotka olen tulkinnut mahdollistamisen edellytyksiksi ja mahdollis- tavan maaseutuhallinnon osatekijöiksi. Osatekijät ovat luottamus, harkintavalta, luovuus ja oppiminen (ks. Kujala, Virkkala & Lähdesmäki 2021 [artikkeli 3]). SWOT-analyysin jälkeen kuvaan Suomen yritystukijärjestelmää ja yritystukien vaikuttavuutta. Luvun lopuksi tarkastelen sisällönanalyysin avulla Suomen EU-jä- senyyden ajalta keskeisiä yritysrahoitusta sisältäneiden maaseudun kehittämisoh- jelmien arviointiraportteja. Sisällönanalyysin tavoitteena on lisätä ymmärrystä mahdollistamisen osatekijöiden kehittymisestä EU:n maaseutupolitiikan yritystu- kien hallinnoinnissa Suomen EU-ohjelmakausien aikana. 3.1 Lyhyesti CAP:sta Euroopan unionissa vuonna 1962 alkunsa saanut yhteinen maatalouspolitiikka on Euroopan unionin vanhin ja edelleen laajin yksittäinen politiikanala sekä budjetin koolla että sääntelyn määrällä mitattuna. Yhteisellä maatalouspolitiikalla pyrittiin alun perin turvaamaan kuluttajille halvat elintarvikkeet ja viljelijöille riittävä toi- meentulo. (Vihinen 2014: 271–273.) Maatalouspolitiikan vaiheista on olemassa useita uudehkoja tutkimuksia: Kay (2003) käsittelee yhteistä maatalouspolitiikkaa polkuriippuvaisena instituutiona, Kuokkanen ja Vihinen (2006) tarkastelevat CAP:n tarjoamaa lisäarvoa EU:n yleisten tavoitteiden osalta, Burrel (2009) luo katsauksen CAP:n historiaan ja tulevaisuuteen, Grant (2010) tarkastelee CAP:n tuki-instrumentteja historiikinomaisesti, Kuhmonen (2018a) käsittelee CAP:n ke- hitystä regiimiteorian avulla ja Kuhmonen (2018b) CAP:n ongelmia pirullisina on- gelmina. Erjavec ja Erjavec (2020) analysoivat diskurssianalyysin avulla komis- sion CAP-uudistusta. Myös maatalouspolitiikan vaikuttavuutta Suomessa on tar- kasteltu. Muun muassa Arovuori (2015) toteaa, että vaikuttavuutta ei voida mitata, Acta Wasaensia 19 koska tavoitteiden mittareita ei ole asetettu. Huan-Niemi ja Niemi (2018) koros- tavat, että maatalouspolitiikkaa tulisi yksinkertaistaa, koska ongelmana on kas- vava hallinnollinen taakka ja monimutkaisuus. Yhteinen maatalouspolitiikka jakautuu I-pilariin eli lähinnä suoriin tukiin ja markkinatukiin, joihin kohdistuu noin kolme neljäsosaa rahoituksesta, ja II-pila- riin eli maaseudun kehittämistukiin, joihin kohdistuu noin neljäsosa rahoituk- sesta. Yritystuet kuuluvat maaseudun kehittämistukiin eli II-pilariin. Yhteisen maatalouspolitiikan ongelmat ja mahdollisuudet heijastuvat molempien pilarei- den tukimuotoihin. 3.2 Maaseutupolitiikan merkitys Euroopan unionin yhteisessä maatalouspolitiikassa Euroopan unionin maaseutupolitiikkaa toteutetaan toimeenpanemalla maaseu- dun kehittämisohjelmia, joita rahoitetaan jäsenmaiden kansallisista rahoista ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) CAP:n II-pilarin puitteissa (esim. Dwyer ym. 2007; Dwyer ym. 2016; Berkhout, Hart & Kuhmonen 2019). Maaseudun kehittämisohjelmat sisältävät maatilatalou- den investointituet, ympäristötoimenpiteet, luonnonhaittakorvauksen, yritys- ja hanketoiminnan tuet, Leader-työn sekä ohjelman teknisen avun (esim. MMM 2007; 2016). Maaseudun kehittämistukia on painotettu Suomessa moniin muihin jäsenmaihin verrattuna selvästi enemmän, minkä takia II-pilarin osuus yhteisen maatalouspolitiikan varoista on suurempi kuin EU:ssa keskimäärin (Vihinen ym. 2019a). Rahamääräisesti II-pilarin tukimäärä Suomessa on EU-ohjelmakaudella 2014–2020 ollut on noin 340 miljoonaa euroa vuodessa (Niemi & Väre 2019). Suurin osa eli noin 80 prosenttia II-pilarin varoista on kohdistettu luonnonhaitta- ja ympäristötukeen, ja ne maksetaan peltoalaperusteisesti eli valtaosin maatiloille (Niemi ym. 2014). Euroopan unionin maaseutupolitiikkaa onkin arvosteltu sen keskittymisestä maatalouden ympäristökysymyksiin jättäen siten laaja-alaisen ke- hittämisen vähäiselle huomiolle (Bryden 2007; Bryden 2010). Maaseutupolitiikka on ollut tutkijoiden kiinnostuksen kohde useiden vuosien ajan. Seuraavaksi esitän joitain tutkijoiden tunnistamia maaseutupolitiikan vah- vuuksia, heikkouksia, mahdollisuuksia ja uhkia painottaen mahdollistamisen osa- tekijöiden, luottamus, harkintavalta, luovuus ja oppiminen, tarkastelua. Keskeiset asiat on tiivistetty taulukkoon 2. Berkhout, Hart ja Kuhmonen (2019) erottavat maaseutupolitiikan vahvuutena sitä koskevan oikeudellisen, rahoituksellisen ja institutionaalisen kehyksen, joka on tärkeä sekä taloudelliselta kannalta että hyvä keino kohdentaa kehittämistoimia 20 Acta Wasaensia vastaamaan Euroopan moninaisten maaseutualueiden erityistarpeita. Dwyer ym. (2016) korostavat Euroopan unionin siirtyneen aiempaa strategisempaan ja yhte- näisempään suuntaan, sen jälkeen, kun painopisteeksi on asetettu kestävä kehitys, mikä on myös huomioitu maaseudun kehittämisessä. Stępień ja Czyżewski (2016) ja Dwyer ym. (2016) tunnistavat ohjelmakauden 2014–2020 heikkouksiksi raskaan hallinnollisen taakan, joka kohdistuu sekä hal- linto- ja maksatusviranomaisiin että tuensaajiin haitaten maaseudun kehittämis- ohjelmien tehokasta suunnittelua ja toteutusta. Byrokraattisuus on ollut jo pitkään maaseutupolitiikkaa leimaava ominaisuus (esim. North & Smallbone 2006: 58; Uusitalo 2009a: 102). Dwyer ym. (2016) toteavat, että moninaiset tavoitteet pirs- toutuvat lukuisiin toimenpiteisiin ja vaikeisiin seurantaindikaattoreihin. Uudet toimenpiteet ovat olleet heidän mukaansa monimutkaisia ja vaikeita toteuttaa. Li- säksi ne kohdistuvat edellisiä ohjelmakausia enemmän maatalous- ja metsäsekto- rille ainoastaan Leader-työn painottuessa laaja-alaisempaan kehittämiseen. Vihi- nen (2005) ja Voutilainen (2012) puolestaan ovat korostaneet maatilakeskeisen maaseutupolitiikan olevan kokonaisvaltaisen maaseutupolitiikan ja erityisesti Suomen erilaisten alueiden kehittämisen kannalta riittämätöntä. Kuhmonen (2018a; 2018b) kuvaa CAP:n ongelmien kehittymistä regiimiteorian avulla ja to- teaa politiikasta itsestään tulleen ongelman vuosien 2000–2013 aikana. Dwyer ym. (2007) ja Burrel (2009: 280) korostavat kansallisten viranomaisten pitäyty- neen perinteisissä tavoissa kehittämisohjelmien toteuttamisessa ja epäonnistu- neen hyödyntämään ohjelmien mahdollisuuksia luovasti, minkä he katsovat joh- tuneen osittain tiukasta lainsäädäntökehyksestä. Zasada ym. (2015) ja Vasta ym. (2019) näkevät maaseutuohjelmat keinoiksi, joilla voidaan paikkaperustaista kehittämistä hyödyntämällä edistää paikallisten luon- nonresurssien kestävyyttä sekä parantaa asukkaiden sosiaalista ja taloudellista hy- vinvointia. Shucksmith (2009) korostaa valtion roolia kestävien maaseutuyhdys- kuntien kehittämisessä yhä globalisoituvassa kontekstissa ja ehdottaa kehittämis- suunnitelmien toteuttamiseen joustavuuden lisäämistä, mikäli innovaatioiden ha- lutaan menestyvän, sillä innovaatiot ovat todennäköisesti ei-lineaarisia, komplek- sisia ja jatkuvasti kehittyviä eivätkä vain toteuta jäykkiä kehittämissuunnitelmia. Hän pitää joustavuutta suurena kulttuurisena haasteena maaseudun kehittämisen toimijoille. Tutkimukseen pohjautuvassa Cork 2.0 -julistuksessa (Cork 2016) ko- rostetaan vahvasti maaseutupolitiikan merkitystä maaseudun elinvoimaisuuden ja kilpailukyvyn edistäjänä. Dwyer ym. (2016) näkevät uhkana, että maaseuturahaston ja CAP:n II-pilarin ke- hyksen perussäännöt ja toimeenpano-ohjeet yhdessä valvonnan ehtojen, seuran- tavaatimusten ja sanktioinnin pelon kanssa toimivat esteenä tehokkaalle, luovalle Acta Wasaensia 21 ja joustavalle maaseutuohjelman toteutukselle erilaisissa tilanteissa. Tästä voi Dwyerin (2016) mukaan seurata se, että ohjelman toimenpiteisiin ja rahoituspää- töksiin vaikuttaa pikemmin hallinnoinnin helppous kuin ohjelman sisällöllisten tulosten tavoittelu. Berkhout, Hart ja Kuhmonen (2019) korostavat, että EU:n ta- lousarvioon kohdistuvien paineiden sekä alue- ja maaseuturahastojen yhteenso- vittamisen vaikeuksien vuoksi voidaan tarvita muitakin rahoituslähteitä, jos maa- seutupolitiikalla halutaan vastata monien maaseutualueiden kohtaamiin haastei- siin Euroopassa. Tulevissa CAP27-suunnitelmissa maaseutuohjelma sulautuu CAP I-pilarin kanssa yhteiseen suunnitelmaan, mikä voi Berkhoutin, Hartin ja Kuhmosen (2019: 239) näkemyksen mukaan olla askel taaksepäin laaja-alaisessa maaseudun kehittämisessä. Toisaalta se voi heidän mukaansa olla mahdollisuus, sillä jäsenmaat joutuvat ensimmäistä kertaa miettimään viljelijöille suunnattuja maataloustukia maaseudun kehittämistuen ohella. Uhkana voi niin ikään olla myös se, että maaseudun rooli pienenee yhteiskunnan talouden osana, kun kehit- tämistoimia ei suunnata riittävästi positiivisiin maaseutualueiden piirteisiin ja luoda sitä kautta taloudellista hyötyä (Berkhout, Hart & Kuhmonen 2019). Taulukko 2. Maaseutupolitiikan SWOT-analyysi tiivistettynä nelikenttään Vahvuudet Strateginen ja yhtenäinen suunta Eu- roopassa (Dwyer ym. 2016) Heikkoudet Ohjelmatyön byrokraattisuus (North & Smallbone 2006; Uusitalo 2009a; Stępień & Czyżewski 2016) Raskas hallinnollinen taakka (Dwyer ym. 2016) Mahdollisuudet Paikkaperustainen kehittäminen (Za- sada ym.2015; Vasta ym. 2019) Uhat CAP II-pilarin perussäännöt, toi- meenpano-ohjeet ja valvontaan liitty- vät säännöt esteenä ohjelman toteu- tukselle (Dwyer ym. 2016) 3.3 Yritystukien merkitys maaseudun kehittämistyössä Yritysrahoituksella tavoitellaan yritystoiminnan monipuolistumista maaseutualu- eilla, yritysten liikevaihdon kasvua, uusia paikallisia työtilaisuuksia ja yritysten 22 Acta Wasaensia toiminnan tehostumista (Klofsten ym. 2019; Vihinen ym. 2019a). Yritystoimin- taan usein liitettävät käsitteet, innovaatiot ja innovatiivisuus, ovat olleet maaseu- dun kehittämisohjelmien läpileikkaavina teemoina usean ohjelmakauden ajan (MMM 2020). Maaseutuohjelmissa innovaatiokäsite on Aakkulan ym. (2015) mu- kaan laajempi kuin teknologisten keksintöjen näkökulmasta esitettyjen innovaati- oiden. Tuotetta, käytäntöä, tuotantoprosessia tai uutta organisointitapaa koske- vasta uudesta ideasta tulee innovaatio, kun se otetaan käyttöön (Hirvonen ym. 2019). Maaseutuohjelmissa innovaatioiden edistämisen yhteydessä käytetty kieli voi Hirvosen ym. (2019: 29) mukaan kuulostaa vieraalta tavanomaiseen innovaa- tiokieleen verrattuna, mutta asia on kuitenkin ”järkeenkäypä”. Innovaatioina voi- daan nähdä muun muassa toiminnassa käyttöönotetut lisäarvoa tuottavat uudis- tukset (Aakkula ym. 2015). Seuraavaksi kuvaan tutkijoiden tunnistamia yritystuen ja sen toimeenpanoon liit- tyviä vahvuuksia, heikkouksia, mahdollisuuksia ja uhkia painottaen mahdollista- misen osatekijöitä samoin kuin edellä maaseutupolitiikan osalta. Kirjallisuuden mukaan ottamisen kriteerinä on ollut, että artikkelissa tai kirjan kappaleessa käsi- tellään yrittäjyyden edistämistä maaseudulla tai maaseutuyrittäjyyttä. Yritystuen käsiteparina on siten ollut maaseutu (rural). Tällöin mukana on mahdollisesti viit- tauksia muihinkin yritystukiin kuin CAP:n II-pilarin mukaisiin yritystukiin. Tä- män kirjallisuuden mukaan ottaminen on mielestäni kuitenkin perusteltua, koska se laajentaa tietoa yritystuen toimeenpanoon liittyvistä käytännöistä. Analyysi on tiivistetty taulukkoon kolme. Useat tutkijat näkevät yritystukien keskeisenä vahvuutena yrittäjyyskulttuurin yl- läpitämisen ja sen edistämisen maaseudulla. Lisäksi paikallisten yrittäjyyskulttuu- rien tunteminen on myös ensiarvoista kehittämispolitiikkojen onnistumiseksi. (Esim. Smallbone, Baldock & North 2003; Voutilainen 2005; North & Smallbone 2006.) Yritystukipolitiikan avulla luodaan politiikkaa, joka auttaa kohentamaan maaseudun yritysten taloudellista ympäristöä riippumatta toimialasta (Anderson, Tyler ja McCallion 2005). Lehtosen (2019) mukaan yritysrahoituksella on myön- teinen vaikutus yritysten kehittämiseen, sillä tukea saaneet yritykset menestyvät tukea saamattomia yrityksiä paremmin arvonlisäyksen, työpaikkojen lukumäärän, liikevaihdon ja käyttökatteen kehityksessä. Meccheri ja Pelloni (2006) korostavat yritystukipolitiikan heikkoutena olevan yri- tystukien vähäinen käyttäminen suhteessa niiden tarjontaan. Syiksi vähäiseen käyttämiseen he ovat tunnistaneet yritysten kykenemättömyyden arvioida tukien hyötyjä ja toisaalta tukien hyötyjä ei nähdä riittävän tehokkaaksi suhteessa tuki- ja maksatushakemusten täyttämiseen käytettyyn aikaan ja rahamäärään. Audet ja St-Jean (2007) ovat tutkineet, miksi pienet ja keskisuuret yritykset eivät hyödynnä Acta Wasaensia 23 julkisia tukipalveluita maksimimääräisesti Kanadan maaseutualueilla. Heidän nä- kemyksensä mukaan tietoa tukipalveluista ei ole riittävästi saatavilla, jolloin yrit- täjät eivät tunne palveluita. Smallbone, Baldock ja North (2003) sekä North ja Smallbone (2006) ovat tutkineet yrittäjyyden edistämispolitiikkaa Englannin maaseutualueilla ja tunnistaneet massiivisen byrokratian esteeksi yritystukien hyödyntämiselle. Byrokraattisuutta korostavat myös Klofsten ym. (2019). Vihinen ym. (2019b) toteavat, että yritysrahoitus on maantieteellisesti keskittynyt Suo- messa kaupunkialueiden lähiympäristöön, minkä vuoksi pitäisi kiinnittää huo- miota yritysrahoituksen alueelliseen kattavuuteen ja alueisiin, joiden yritykset ovat hakeneet vain vähän tukea. Yritystukien vaikuttavuuden arvioinnin heikkoutena on Voutilaisen (2005) mu- kaan erityisesti seurantaindikaattoreiden vaillinaisuus ja epäluotettavuus. Vaikut- tavuudella tarkoitetaan Voutilaisen mukaan sitä, miten tukimuodon tai ohjelman toteuttamisella aikaansaadut kokonaisvaikutukset vastaavat niille asetettuihin ta- voitteisiin (Voutilainen 2005: 26). Lehtosen (2019) mukaan yritysrahoituksen to- dellinen vaikuttavuus työpaikkojen luonnissa oli tutkimuksen mukaan pienempi kuin yritystukien seurantatiedoissa oli ilmoitettu. Hän painottaa, että kaikki tuki- muodot eivät ole vaikuttaneet myönteisesti yritysten kehitykseen, jolloin tärkeää olisi lisätä rahoitusta myönteisesti vaikuttaviin tukimuotoihin, esimerkiksi perus- tamis- ja kehittämistukeen. Yritystukien toimeenpanoa mahdollistavaksi asiaksi tunnistetaan alueellisten ja paikallisten resurssien ja osaamisen hyödyntäminen (mm. Meccheri & Pelloni 2006; Stathopoulou, Psaltopoulos & Skuras 2004; Vaillant & Lafuente 2007; Av- ramenko & Silver 2010). Tutkiessaan yritystukea ja yritysten kehittämistä Ruotsin maaseutualueilla Klofsten ym. (2019) näkevät mahdollisuuksina kolme asiaa: 1) alueille pitäisi luoda kriittistä massaa niin, että yritystukien toimenpiteitä voidaan toteuttaa tehokkaasti, 2) tuen toimeenpanijoiden tulisi koordinoida työtään pysty- äkseen luomaan vetovoimamekanismeista sellaisia, että hallinnon kehittämistyö houkuttelee ammattitaitoisia ja lahjakkaita ihmisiä ja 3) lisäksi tulisi luoda poik- kihallinnollisia työtapoja, joilla vältetään arvovalta-ajattelua ja yrityselämän sii- loutumista. Uhkana yritystukipolitiikan toimeenpanossa voidaan nähdä Niskan ja Vesalan (2013) tutkimuksen mukaan se, että yritykset jäävät yrittäjyyden edistämistyössä hallinnon taka-alalle, jolloin hallinto palvelee hallinnon omia eikä yrittäjien tar- peita. Uhkana on lisäksi se, että hallinto ei ole riittävän ketterä eikä muutoskykyi- nen. Hallinnollinen taakka voi olla niin ikään uhkana yrittäjien mahdollisuuksille toteuttaa itseään ja saavuttaa henkilökohtaisia tavoitteita (Kuhmonen 2012: 22). 24 Acta Wasaensia Taulukko 3. Yritystukien toimeenpanon SWOT-analyysi tiivistettynä neli- kenttään Vahvuudet Yrittäjyyskulttuurin ylläpitäminen (Voutilainen 2005) Toimintaympäristön talouden kohenta- minen (Anderson ym. 2005) Myönteinen vaikutus yritysten kehitty- miseen (Vihinen ym. 2019a) Heikkoudet Yrittäjät eivät ole tietoisia palveluista (Meccheri & Pelloni 2006) Tukiprosessin byrokraattisuus (Smallbone 2006, Smallbone ym. 2003) Mahdollisuudet Paikallisten resurssien ja osaamisen hyödyntäminen (Stathopoulou ym. 2004) Uhat Yritykset jäävät hallinnon taakse, hal- linto luodaan hallintoa varten (Niska & Vesala 2013) 3.4 EU:n maaseutupolitiikan yritystukijärjestelmä Suomessa politiikkaregiiminä Yritystukijärjestelmän avulla pyritään vastaamaan maaseudun yritystoiminnan monipuolistumisen, työllisyyden ja palvelujen parantumisen tavoitteeseen. EU:n maaseutupolitiikan mukainen yritystukijärjestelmä Suomessa muodostuu maa- seutuhallinnon toimijoista maa- ja metsätalousministeriöstä, vuonna 2019 perus- tetusta Ruokavirastosta (371/2018) – aiemmin Maaseutuvirasto (666/2006) – ja vuonna 2009 perustetuista 15 alueellisesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökes- kuksesta (ELY-keskus) (897/2009). Suomessa on lisäksi 54 Leader-ryhmää, jotka rahoittavat yritystoimintaa oman strategiansa puitteissa. Kunnat toimivat yritys- tukien osalta lähinnä neuvonantajan roolissa seudullisten tai yksittäisen kunnan elinkeinotoimen tai vuonna 2010 muodostettujen maaseutuhallinnon yhteistoi- minta-alueiden kautta (210/2010). (MMM 2020.) Yritystukijärjestelmä on esitetty kuviossa 2 yksinkertaistettuna politiikkaregii- minä (business support policy regime). Regiimiteoria korostaa, että hallintokapa- siteetti luodaan ja ylläpidetään tuomalla yhteen sekä hallinnollisia että hallinnon ulkopuolisia toimijoita. Regiimiteorian keskeinen oivallus on yritysmaailman ja julkisen hallinnon väliseen kumppanuuteen perustuva yhteistyö, jonka avulla pys- tytään hahmottamaan monimutkaistuneet yhteiskunnalliset tilanteet ja tekemään Acta Wasaensia 25 tehokkaammin päätöksiä (Katajamäki 2016: 53). (Regiimiteoriasta tarkemmin lu- vussa 4.2.) Yritystukijärjestelmän kuvaaminen politiikkaregiiminä perustuu tässä tutkimuk- sessa Csikszentmihalyin (1997) esittelemään systemaattisen luovuuskäsityksen malliin. Kolmio koostuu 1) hallinnon alan kulttuuriin liittyvistä normeista ja sään- nöistä, joista vastaavat EU-komissio ja kansalliset politiikan valmistelijat, 2) yksi- löstä eli yrittäjästä, joka esittää innovaationsa kulttuurin alan asiantuntijayhteisön arvioitavaksi ja 3) asiantuntijayhteisöstä, eli politiikan toimeenpanijasta, joka hy- väksyy tai hylkää yrittäjän esittämän yritystukihakemuksen. Kuvio 2. Maaseutupolitiikan mukainen yritystukijärjestelmä (Kujala, Virk- kala & Lähdesmäki 2021 [artikkeli 3]) Yritystuen politiikkaregiimissä EU-komissio hyväksyy kansalliset maaseutuohjel- mat ja luo ohjelman toimeenpanoon liittyvän sääntelykehikon, joka on yhteinen kaikille EU:n jäsenmaille. Samalla muodostuu kehittämisohjelman toimeenpanon kulttuurinen perusta. Suomessa kansallisen politiikan valmistelija on maa- ja met- sätalousministeriö, joka toimii ohjelman hallintoviranomaisena ja vastaa maaseu- tuohjelman laadinnasta, toimenpiteiden suunnittelusta, lainsäädännöstä sekä ra- hoituksen jaosta alueiden käyttöön. Ruokavirasto (aiemmin Maaseutuvirasto) toi- mii maksajaviranomaisena ja vastaa tukien toimeenpanon ohjeistamisesta, säh- köisestä asioinnista, tietojärjestelmistä sekä tukien maksamisesta. Ruokavirasto 26 Acta Wasaensia vastaa myös paikalla tehtävistä otantatarkastuksista. Yrittäjät jättävät yritystuki- hakemuksen joko alueelliselle ELY-keskukselle tai paikalliselle Leader-ryhmälle. Politiikan toimeenpanijoina ELY-keskukset vastaanottavat yritystukihakemukset, arvioivat hakemuksen tukikelpoisuuden asetettujen kriteerien perusteella ja päät- tävät tuen myöntämisestä sekä tuen maksamisesta. Leader-ryhmät rahoittavat yri- tysten investointeja oman strategiansa mukaisesti harkiten tukien tarkoituksen- mukaisuuden, jonka jälkeen ELY-keskus tarkastaa tuen myöntämisen laillisuuden ja päättää tuen myöntämisestä. (Kujala, Virkkala & Lähdesmäki 2021 [artikkeli 3].) Mahdollistaminen maaseutuhallinnon toimintatapana yritystukijärjestelmän osalta perustuu suurelta osin vallitsevaan hallintokulttuurin luonteeseen. Kulttuu- rit muodostuvat hallinnossa ennen kaikkea ihmisten välisistä suhteista. Kulttuurit ovat Vartolan (2009: 10) mukaan yleensä suhteellisen pysyviä elementtejä ja vain hitaasti muuttuvia, itsestään selvinä pidettyjä, ei-tiedostettuja perusolettamuksia. Yrittäjän ja viranomaisen välinen suhde yritystukiprosessissa on sosiaalista toi- mintaa, jossa ihmiset keskenään toimiessaan tuottavat merkityksiä, ja siksi suh- teiden ja niissä tuotettujen merkitysten tarkastelu on tärkeää (ks. Vartola 2004). Rakenteet koskevat suhteellisen tiedostettuja asioita, kuten demokratiaa, oikeutta, yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoisuutta, jotka voivat kulttuurin kantamana muuttua lopulta perusolettamukseksi (Vartola 2009: 10). Collins (2001: 176–180) on luo- nut mallin, jossa korostuu kurinalaisuuden kulttuuri. Silloin kun organisaatiossa vallitsee kurinalaisuuden kulttuuri ja yrittäjähenkinen työskentelymoraali, ei tar- vita mittavaa sisäistä byrokratiaa ja hierarkiaa. Tällöin organisaatiolle vapautuu aikaa varsinaiseen ydintoimintaan, kuten asiakaspalveluun tai myyntiin. Raja- niemi (2006) on käsitellyt innovatiivisuutta ja luovuutta edesauttavia tai rajoitta- via mekanismeja ohjaamisen ja mahdollistamisen logiikan kautta. Mahdollistami- sen logiikassa vapaus jostakin mahdollistaa tekemisen, tekemisen oikeuttamisen sijaan. Gkartzios ja Lowe (2019) painottavat jatkuvan keskustelun tarvetta siitä, mitä maaseudun kehittäminen on ja miten maaseudun kehittämistä tehdään. Yritystu- kijärjestelmän kehittämisessä voidaan keskustella mitä- ja miten-luovuuden käy- töstä. Parhaita mahdollisuuksia käyttää luovuutta on niillä, joilla on mahdollisuus muuttaa sääntöjä eli politiikan valmistelijoilla, joten he voivat käyttää mitä-luo- vuutta. Mitä-luovuus tarkoittaa pohdintaa siitä, mitä maaseudun kehittäminen on tai mitä keinoja maaseutupolitiikassa voidaan käyttää esimerkiksi yrittäjyyden edistämiseksi. Toimeenpanossa on käytettävissä ennen kaikkea miten-luovuus, mikä tarkoittaa sen pohtimista, miten asioita toimeenpannaan. (Kujala, Virkkala & Lähdesmäki 2021 [artikkeli 3].) Luovan henkilön täytyy kumminkin uskoa toi- mialaansa ja olla siten yhtä aikaa sekä perinteitä kunnioittava että kapinallinen ja Acta Wasaensia 27 kuvia kumartamaton. Pelkkiin perinteisiin sitoutuminen ei tuota uudistuksia. (Csikszentmihalyi 1997.) 3.5 Yritysrahoituksen vaikuttavuus Maaseutuohjelman mukaiset yritystuet maksetaan harkinnanvaraisesti hakemus- ten perusteella silloin, kun toiminta kohdistuu muuhun yritystoimintaan kuin maatalouteen. Yritystoiminnan tukea on ollut mahdollista saada yritystoiminnan käynnistämiseen, yritysten kehittämiseen, yritysten investointeihin ja yritystoi- minnan perustamiseen (ks. MMM 2007; MMM 2020). Taulukkoon 4 olen koonnut tiedot yritystukipäätösten määrästä ja yritystukiin si- sältyvän julkisen tuen maksetusta määrästä keskeisten Suomen EU-ohjelmakau- sien yritystukitoimenpiteitä sisältäneiden maaseudun kehittämisohjelmien osalta. Kehittämisohjelmien sisältöä esitellään luvussa 3.6. Taulukon tiedot perustuvat tavoite 5b- ja 6 -ohjelmien selvitykseen (Kataja & Patjas 2001: 12), jälkiarviointi- raporttiin ohjelmakaudelta 2000–2006 (Ponnikas ym. 2008: 29) ja Manner-Suo- men maaseudun kehittämisohjelman loppuraporttiin ohjelmakaudelta 2007– 2013 (MMM 2016: 56). Ohjelmakauden 2014–2020 toteutus on tutkimushetkellä vielä kesken. Sen osalta taulukon tiedot perustuvat ohjelman vuosikertomukseen vuodelta 2019 (Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma 2014–2020. Vuo- tuinen täytäntöönpanokertomus). Ohjelmakaudella 2007–2013 Leader-ryhmät saivat valtuudet rahoittaa yritystoimintaa, jolloin yritystukipäätösten kappale- määrät nousivat aiempiin ohjelmakausiin verrattuna. Taulukossa on vertailutie- don vuoksi myös tieto aktiivimaatilojen lukumäärästä ohjelmakausien alussa. 28 Acta Wasaensia Taulukko 4. Yritystukipäätösten ja maksetun julkisen tuen määrä keskeisten maaseudun kehittämisohjelmien osalta sekä maatilojen määrä Suomen EU-ohjelmakausien aikana. (Lähde: Kataja & Patjas 2001; Ponnikas ym. 2008; MMM 2016; Manner-Suomen maa- seudun kehittämisohjelma 2014–2020. Vuotuinen täytäntöön- panokertomus). Ohjelmakauden 2014–2020 tarkastelun aika- jänne on 2014–2019. EU-ohjel- makausi Kehittämis- ohjelma Yritystukipää- töksiä, kpl Maksettu julkinen tuki, milj. € Maatilojen määrä ohjelmakauden alussa, kpl 1995–1999 tavoite 5b ja 6 6 214 70,4 94 784 2000–2006 ALMA-ohjelma 6132 334,0 78 434 2007–2013 M-S:n ohjelma 10 599 260,6 69 517 2014–2020 M-S:n ohjelma 3 908 151,0 52 775 Vuoteen 2007 saakka yritystukien ehtona oli maatilakytkentäisyys, mikä tarkoitti sitä, että tuettavan yrityksen oli joko toimittava maatilalla tai yrityksellä tuli muu- toin olla yhteistoimintaa aktiivimaatilan kanssa. Ohjelmakaudella 2007–2013 avautui mahdollisuus maatilakytkentäisten yritysten lisäksi tukea maaseudun alle 10 henkilöä työllistäviä mikroyrityksiä (Voutilainen, Niskanen & Strandén 2019: 85). Kiinnostus mikroyritysten perustamiseen ja kehittämiseen suunnattuihin tu- kimahdollisuuksiin kasvoi ohjelmakauden aikana ennakoitua suuremmaksi, kun vastaavasti maatilakytkentäisten yritystukien kysyntä hiipui (MMM 2016: 27). Ku- ten taulukosta neljä ilmenee, maatilojen määrä on laskenut tasaisesti ohjelmakau- sien aikana. Samanaikaisesti tapahtuneet aktiivimaatilojen keskittyminen perin- teisen maatalouden kehittämiseen, maatilojen koon kasvaminen ja maatilojen lu- kumäärän väheneminen saattoivat vähentää maatilojen kiinnostusta muuhun yri- tystoimintaan. Yritystukea saavien yritysten on tukikriteerien mukaan sijaittava maaseudulla. Tu- kikriteerien mukaista maaseutua lasketaan Suomen pinta-alasta olevan noin 95 prosenttia (Helminen ym. 2020). Yritysrahoitus kohdentui ohjelmakaudella 2007–2013 paikkatietopohjaisessa kaupunki-maaseutuluokituksessa eniten ydin- maaseudulle ja toiseksi eniten harvaan asutulle maaseudulle (Strandén ym. 2019: 108). Toisaalta aluemuodostuman mukaan arvioituna yritysrahoitus kohdentui kasvualueille 43-prosenttisesti ja taantuville alueille 28-prosenttisesti (Vihinen Acta Wasaensia 29 ym. 2019b: 225). OECD:n (2016: 140) tarkastelussa kaupunkien läheisellä maa- seudulla tuottavuuden kasvu on ollut vuosina 2000–2007 suurinta (2,15 %) alue- luokituksen mukaisessa vertailussa. Yritysrahoituksen voidaan sanoa vaikuttaneen positiivisesti maaseutualuiden ta- louteen ja työllisyyteen (Vihinen ym. 2019b: 237). Yritystuet on nähty syyksi sii- hen, että työpaikkojen määrä on ollut kasvava Suomen EU-ohjelmakausien aikana maaseutualueilla. Useat tutkijat kuitenkin esittävät, että esitettyihin työpaikkatie- toihin on suhtauduttava varauksella (Kataja & Patjas 2001: 5; Kuusisto 2003; Pyykkönen ym. 2016: 71; Vihinen, Voutilainen & Muilu 2019). Työpaikkojen seu- rantaa on tehty yritystukien indikaattorien avulla, mutta työpaikkamäärien arvi- ointia pidetään monimutkaisena ja tulkinnanvaraisena ja seurantatiedoissa on muutoinkin havaittu ongelmia ja puutteita. Tilastoidut uudet työpaikat ovat olleet määrällisesti suurempia kuin muutoin tilastollisesti on voitu osoittaa. (Pyykkönen ym. 2014; Pyykkönen ym. 2016.) Yritystukien taloudellista merkitystä vahvistaa kuitenkin vielä se, että julkisen tuen lisäksi yritystukiin liittyvissä investoinneissa on aina mukana yksityinen yrittäjien rahoitus. Julkinen tuki sisältää EU-tuen ja kansallisen vastinrahan, ja ne yhdessä muodostavat keskimäärin noin 26 prosent- tia kokonaisrahoituksesta (ks. Strandén ym. 2019: 104). Yritysrahoitus on jakautunut Suomen EU-ohjelmakausien aikana toimialoittain melko laajasti, painottuen silti teollisuuteen, majoitus- ja ravitsemustoimintaan, palveluihin ja jalostukseen (Voutilainen 2005; Vihinen ym. 2019a). Rahoitettavat yritykset ovat tyypillisesti alle viiden henkilön yrityksiä. 3.6 Maaseudun kehittämisohjelmat mahdollistavan maaseutuhallinnon näkökulmasta – arviointien synteesiä Maaseutuohjelmien arviointi perustuu Euroopan unionin rahastojen yleisasetuk- seen (viimeisin: EU 2013a) ja maaseutuasetukseen (viimeisin: EU 2013b). Voi- massa olevia asetuksia noudattaen, jäsenmaat vastaavat itse arvioinnin toteutuk- sesta. Arviointien tarkoituksena on lisätä tietoa toimenpiteiden vaikuttavuudesta ja auttaa tulevien toimenpiteiden suunnittelua. Ennakkoarvioinnin tavoitteena on parantaa kehittämisohjelman suunnittelua, sisältöä, toimeenpanon laatua, ohjel- man toimivuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta. (Antikainen ym. 2014.) Arvioin- tien toteuttaminen perustuu hallinnon tekemien kilpailutusten kautta solmittui- hin sopimuksiin toteuttajien kanssa, joita ovat usein olleet tutkimuslaitoskonsor- tiot. Arviointitutkimus poikkeaa perinteisestä akateemisesta tutkimuksesta siten, 30 Acta Wasaensia että se on hallinnon tilaama. (Pylkkänen 2008.) Arviointitietoa on kaikesta huoli- matta useiden tutkijoiden mukaan hyödynnetty liian vähän maaseutuohjelmien toimeenpanossa sekä kansallisesti että alueellisesti (Uusitalo 2009a: 115; Bachtler 2010; Hirvonen ym. 2015: 29). Vaikka arviointitiedon pätevyyttä voidaan myös kyseenalaistaa (esim. Kinnunen 2004), arviointitutkimus on yksi esimerkki yh- teiskunnallisesta vuorovaikutuksesta, jossa yhteiskunnan tarpeet ja tutkimustieto kohtaavat käytännössä (Pylkkänen 2008). Tässä luvussa tarkastellaan keskeisimpiä yritystoiminnan kehittämistukia sisältä- neitä Manner-Suomen maaseutuohjelmien arviointiraportteja EU-ohjelmakausit- tain Suomen EU-jäsenyyden ajalta (mukana ei siis ole Ahvenanmaata koskevia ke- hittämisohjelmia). Kehittämisohjelmien painopisteet ja toimenpiteet yritystoi- mintaan liittyen on esitetty taulukossa 5. Tavoitteet eivät ole aivan yksiselitteisesti tulkittavissa, koska ohjelmissa on käytetty termejä painopiste, tekijä, prioriteetti ja tavoite. Arviointiraporttien tarkastelun tein teorialähtöisen sisällönanalyysin (Hsieh & Shannon 2005) avulla tarkastelemalla sitä, mitä arviointiraporteissa on todettu luottamuksesta, harkintavallan käytöstä, luovuudesta ja oppimisesta yritystoimin- taan liittyvien toimenpiteiden yhteydessä tai ohjelman toteutuksen yleiseen toi- meenpanoon liittyen. Lisäksi analysoin byrokratian ja mahdollistamisen käsittei- den ilmenemistä arviointiraporteissa. Luin arviointiasiakirjoja kyseisiltä osin sa- nasta sanaan ja käytin analyysin apuna Nvivo-ohjelman sanahakutoimintoa. Sa- nahakuina olivat luottamus, harkintavalta, luovuus, oppiminen, byrokratia ja mahdollistaminen. Acta Wasaensia 31 Taulukko 5. Keskeisten EU-osarahoitteisten maaseudun kehittämisohjelmien yritystoiminnan edistämiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet Suomen EU-jäsenyys aikana EU-ohjelmakaudet ja maaseudun kehittä- misohjelmat Strateginen te- kijä/painopiste Tavoite/Toimintalinja/ Prioriteetti Yritystukiin liittyvä toi- menpide 1995–1999 EMOTR Tavoiteohjelma 5b EMOTR Tavoiteohjelma 6 Maaseutumaisten seutujen kehittäminen ja rakenteellinen mu- kauttaminen Pienen ja keskisuuren yritystoiminnan vah- vistaminen ja moni- puolistaminen Erittäin harvaan asut- tujen alueiden kehittä- minen Yritystoiminnan edistä- minen Maaseutuelinkeinojen kehittäminen Yritystoiminnan vahvis- taminen ja yritysten kil- pailukyvyn kehittämi- nen Monimuotoisten maaseu- tuelinkeinojen kehittämi- nen Metsien hoidon ja käytön sekä puun energiakäytön edistäminen Maatilojen pienimuotoi- nen mekaaninen puunja- lostus Kylien ja maaseutumat- kailun kehittäminen 2000–2006 Alueellinen maaseudun kehittämisohjelma ta- voite 1 -ohjelman ulko- puolisille alueille (Pohjois-Suomen tavoite 1 -ohjelma) (Itä-Suomen tavoite 1 -ohjelma) Yhteistyö ja yhteistyö- kulttuurin vahvistami- nen Yrittäjyyden ja osaa- misen vahvistaminen TL2: Maaseutuelinkei- nojen monipuolistami- nen Maatilainvestoinnit Muut metsätaloustoi- menpiteet Toimintojen monipuolis- taminen maataloudessa ja sitä lähellä olevilla aloilla monimuotoisuu- den tai vaihtoehtoisten tulolähteiden edistä- miseksi Matkailu- ja käsityöelin- keinojen kannustaminen 2007–2013 Manner-Suomen maa- seudun kehittämisoh- jelma Yritysten kilpailuky- kyä, uutta yrittäjyyttä ja yrittäjien verkostoi- tumista suosiva ja ke- hittävä toiminta maa- seudun elinkeinojen monipuolistamiseksi ja työllisyyden paranta- miseksi TL3. Maaseutualueiden elämänlaatu ja maaseu- dun elinkeinoelämän monipuolistaminen TL4. Leader TP123. Maa- ja metsäta- loustuotteiden arvon li- sääminen TP311. Taloudellisen toi- minnan laajentaminen maatalouden ulkopuo- lelle TP312. Mikroyritysten pe- rustaminen ja kehittämi- nen 2014–2020 Manner-Suomen maa- seudun kehittämisoh- jelma Maaseutualueiden ta- sapainoinen alueelli- nen kehitys Prioriteetti 6. Sosiaali- sen osallisuuden, köy- hyyden vähentämisen ja taloudellisen kehityk- sen edistäminen maa- seutualueilla Kohdeala 6A ELY-kes- kusten kautta rahoite- tut / kohdeala 6B Lea- der-ryhmien kautta ra- hoitetut 4.2 Yritysinvestoinnit 6.2 Yritysten perustamis- tuki 6.4 Yritysinvestoinnit 32 Acta Wasaensia Ohjelmakausi 1995–1999 EU-ohjelmakaudella 1995–1999 maaseudun yritystukitoimenpiteitä sisältävää maaseudun kehittämistoimintaa harjoitettiin pääosin tavoite 5b- ja tavoite 6 -oh- jelmien kautta Euroopan unionin rakennerahaston, maatalouden ohjaus- ja tuki- rahaston (EMOTR) varoin (MMM 2001: 32). Analyysissa on mukana Manner-Suomen tavoite 5b -ohjelman väliarviointi (Mali- nen ym. 2002) ja jälkiarviointi (Net Effect Oy ym. 2003) sekä selvitys EU:n tavoite 5b- ja tavoite 6 -ohjelmista ja maaseudun kehityksestä Suomessa vuosina 1995– 1999 (Kataja & Patjas 2001). Tavoite 5b- ja tavoite 6 -ohjelmissa pyrittiin pienen ja keskisuuren yritystoiminnan vahvistamiseen ja monipuolistamiseen. Maaseutumatkailu, erikoiskasvien ja yrt- tien tuotanto, puunjalostus sekä kylien kehittäminen olivat ohjelmien suosikki- kohteita yritys- ja hanketoiminnan osalta. (Kataja & Patjas 2001.) Ohjelma ei kui- tenkaan saavuttanut kaikkia tavoitteitaan, ja siihen oli arvioitsijoiden mielestä syynä osittain virheellisiin lähtökohtatietoihin perustuvat tavoitteet sekä ohjelma- alueen talouden toimintaympäristössä tapahtuneet huomattavat muutokset, joita ohjelmaa laadittaessa ei osattu arvioida oikein (Kataja & Patjas 2001). Maatilakytkentäistä, suoraan yrityksille suunnattua investointi- ja kehittämistu- kea käytettiin ohjelma-alueilla hyvin eri tavoin. Tavoite 5b -alueen vilkkaimmilla alueilla, Etelä-Pohjanmaalla ja Keski-Suomessa, tukea käytettiin moninkertaisesti verrattuna Itä-Uusimaahan. Tavoite 6 -alueen sisäiset erot olivat suuret, suurim- pana käyttäjänä Pohjois-Karjala, pienimpänä Pohjois-Pohjanmaa. Erot johtuvat osittain maakuntien erilaisesta panostuksesta yritystoiminnan kehittämiseen hankkeiden avulla. (Kataja & Patjas 2001: 23.) Arvioitsijat totesivat EU-ohjelmien kautta tapahtuvan kehittämistyön yksistään olevan riittämätöntä maaseutualuei- den kehityssuunnan kääntämiseksi positiiviseksi. Kehittämistoimenpiteet hajau- tuivat monille aloille ja niiden rakenteita muuttavat vaikutukset jäivät heikoiksi (NetEffect ym. 2001.) Mahdollistamisen osatekijät luottamus, harkintavalta, luovuus ja oppiminen eivät tule suoraan mainituiksi arviointiraporteissa. Sen sijaan byrokratian haittatekijät vaikuttavat olleen jo ensimmäisellä ohjelmakaudella suuret, sillä arvioinnissa to- detaan, että tavoite 5b -ohjelman hallinnointijärjestelmän rakenteet olivat tarpeet- toman monimutkaisia. Raskas hallintomalli haittasi ohjelmien tehokkuutta ja vai- kuttavuutta. (Kuusisto 2003: 47.) Acta Wasaensia 33 Ohjelmaprosessia arvioidessaan maa- ja metsätalousministeriö totesi, että ohjel- mapolitiikkaan kuuluu se, että kansalaisten pitäisi pystyä hyötymään ohjelmapo- litiikasta. Suomen neljän vuoden kokemukset kertoivat kuitenkin, että aktiivisuus oli kasaantunut muutamille tahoille, vetäjät olivat väsyneet, yrittäjiä oli ollut vai- kea saada mukaan kehittämistoimiin ja jotkut alueet ja ihmisryhmät olivat jääneet ohjelmapoliittisen kehittämistyön ulkopuolelle. Arvioinnissa todetaan, että ”–– aivan ilmeisesti toimintatavan vaativuus yllätti. Suomalaisen yhteiskunnan toi- mintatavat ja rakenteet eivät taipuneetkaan riittävästi ohjelmalliseen työhön.” (MMM 2001: 35.) Maaseutualueiden kehitysnäkymät harvaan asutulla maaseudulla ja myös monilla ydinmaaseudun alueilla olivat arvioinnin mukaan ohjelmakauden aikana heikot. Maaseudun väestö väheni tavoitealueilla ohjelmakauden aikana muutamia pro- sentteja, Pohjois-Savossa jopa kymmenen prosenttia. Samaan aikaan silti koko maan väestö kasvoi lähes neljä prosenttia. Itä- ja Pohjois-Suomen maaseutualuei- den väestörakenteen heikentymisen koettiin vaikeuttaneen kehittämistoimenpi- teiden onnistumista. Etelä- ja Länsi-Suomen maaseudun työvoiman saatavuuden ennakoitiin lisäksi heikkenevän vahvan muuttoliikkeen vuoksi vuosi vuodelta. Ohjelmakausi 2000–2006 Ohjelmakaudella 2000–2006 toteutettiin ALMA-maaseudun kehittämisohjelmaa tavoite 1 -alueen ulkopuolisella alueilla Euroopan unionin rakennerahaston, maa- talouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) varoin (MMM 2001) sekä Itä- ja Poh- jois-Suomen tavoite 1 -ohjelmia (Sisäministeriö 2016). Tässä tarkastelussa on mukana alueellisen maaseudun kehittämisohjelman (ALMA) 2000–2006 ennakkoarviointi (MMM 2001), väliarviointi (Keränen ym. 2004), jälkiarviointi (Ponnikas ym. 2008) ja maaseudun kehittämisohjelmien teema-arviointi (Jumppanen ym. 2008). ALMA-ohjelma sisälsi EU-osarahoitteiset yritystoiminnan monipuolistamiseen tarkoitetut investointi-, aloittamis- ja kehittämistuet sekä maaseudun kehittämis- hankkeiden rahoittamisen (Ponnikas ym. 2008). Ohjelmaa toteutettiin maa- ja metsätalousministeriön alaisuudessa alueellisten strategioiden pohjalta. Ohjelma saavutti tavoitteensa yritystoiminnan edistämisen osalta. Yritystukira- hoituksen avulla toteutettujen toimenpiteiden määrä vaihteli kuitenkin suuresti alueiden välillä, minkä nähtiin johtuvan alueiden omasta panostuksesta yritystoi- minnan tukemiseen ja toisaalta maantieteellisestä sijainnista. Kaupunkien lähei- 34 Acta Wasaensia sillä maaseuduilla tukitaso oli heikompi kuin ydin- ja syrjäisellä maaseudulla, jo- ten yritystuen käyttö ei siten ollut houkutteleva (Keränen ym. 2004: 190). Yrittä- jät, jotka hakivat rahoitusta, pitivät saamaansa yritystukirahoitusta joko välttä- mättömänä hankkeen toteutukselle tai muutoin merkittävänä, monet yritysten toi- menpiteistä olisivat ilman tukea ehkä toteutuneet suppeammin tai myöhemmin. Yritystuki kohdistui ennen kaikkea matkailuun, metallialalle, hoiva-alalle, metal- liteollisuuteen, elintarvikkeiden jatkojalostukseen, puunjalostukseen ja bioenergi- aan. Erityisenä huomiona voidaan pitää sitä, että Itä-Uusimaalla ja Uusimaalla yri- tystuista kohdistui 40 prosenttia hevosalalle. Mahdollistamisen käsite nousee raportissa esille lähinnä teknisenä mahdollisuu- tena, kun hanketoteuttaja kuvaa ohjelmatyön parhaana onnistumisena olleen ”ra- hoituksen saaminen hankkeelle ja näin ollen hanketoteutuksen mahdollistami- nen.” Mahdollistavan maaseutuhallinnon osatekijöiden, luottamuksen, luovuu- den, harkintavallan ja oppimisen, näkökulmasta, esille nousee seuraavia asioita. Luottamusta koetteli ohjelmakauden aikana byrokraattisiksi koetut yksityiskoh- taiset säädökset, ohjeet ja valvontakäytännöt (Keränen 2004: 56). Näiden lisäksi luottamusta koetteli erityisesti yrittäjien tunne siitä, että he puhuvat rahoittajan kanssa eri kieltä, vaikka he olivatkin melko tyytyväisiä saamaansa neuvontaan ja yhteistyöhön viranomaistahojen kanssa. Annettuihin ohjeisiin ja säädösten tulkin- toihin koettiin ohjelmakauden aikana tulleen liikaa muutoksia ja tulkintojen koet- tiin tiukentuneen. Toimijoiden välistä luottamusta heikensi muun ohella ohjeiden jälkijättöisyys ja maksatusten aikataulujen hitaus. Maaseudun yritykset kaipasivat viranomaisilta lisää palvelualttiutta ja asiantuntijuutta, jotta EU:n puitteissa tar- jotut kehittämismahdollisuudet olisi kyetty hyödyntämään. Yritysten toimintaa tukevan maaseudun innovaatiojärjestelmän kehittymisessä tärkeänä nähtiin yri- tysten vuorovaikutusverkostojen laajuus ja luottamus verkoston toimijoiden kes- ken. Jumppanen ym. (2008) toteavat, että hankkeiden toteuttajien tulisi pystyä luottamaan alueellisen viranomaisen haluun ja kykyyn auttaa tuenhakijaa hank- keen eri vaiheissa. Harkintavaltaan viitataan ALMA-ohjelman väliarvioinnissa toteamalla, että alu- eellisten maaseutuosastojen liikkumavara ei ole iso, mutta joustavuus on riittävä ohjelman toteuttamiseksi. Ohjelman ja säädösten tiukkuus aiheutti silti tuensaa- jien kesken suurta hämmennystä ja turhautumista TE-keskusten kontrollipainot- teisen työn vuoksi (Keränen 2014: 54–55). Alueellisten viranomaisten harkinta- vallan vähäisyys korostuu, kun arvioitsijat määrittelevät oppivia alueita. Heidän mukaansa alueet voisivat toimia itsenäisemminkin ilman ministeriöiden ja ohjel- man holhousta. (Keränen ym. 2004: 191.) Vahvana jarruna oppivien alueiden ja Acta Wasaensia 35 organisaatioiden kannalta pidettiin vielä ohjelman seuranta- ja palautejärjestel- män toimimattomuutta. Luovuus tulee esille melko vahvasti teemaohjelmien arvioinnissa. Ohjelmatyön korostettiin tarjonneen yrityksille resursseja, jotka yhdistettynä yritysten omiin voimavaroihin loivat mahdollisuuksia innovaatioiden syntymiselle (Jumppanen ym. 2008). Samalla arvioitsijat painottavat sitä, että innovaatioiden kehittämiseen tarvittava luovuus on aina yksilön ominaisuus, pelkällä rahalla ei innovaatioita saa aikaiseksi. Oppimista korostettiin maaseutukehityksen oleellisimpana tekijänä yhdessä sosi- aalisen pääoman kehittymisen kanssa (Keränen ym. 2014: 181). Oppiminen oli keskeinen ohjelmien tavoite, johon pyrittiin koulutustoimenpiteillä. Hallinnon oman toiminnan oppimiseen viitataan puhumalla mahdollisuudesta oppia hyvien ja huonojen käytäntöjen kautta. Maaseudun elinkeinojen kehittämisessä olemassa olevan tiedon soveltamista ja omaksumista korostettiin oppimisen ja poisoppimi- sen kautta. Toimijoiden todetaan opetelleen yhteistyötä ja oppineenkin tekemään sitä ohjelmakauden aikana. (Jumppanen ym. 2008.) Sana byrokratia saa lähes yksinomaan negatiivisen merkityksen arviointirapor- teissa, joissa byrokratiaa sanana käytetään usein kuvaamaan byrokraattisuutta. Byrokratia määriteltiin välttämättömäksi pahaksi, jonka nujertamiseksi oli teh- tävä töitä (Keränen ym. 2004: 191). Säädökset koettiin turhan jäykkinä ja yksityis- kohtaisina ja paradoksaalisesti samalla epäselvinä. Maaseudun yritykset eivät ko- keneet hallitsevansa EU-byrokratiaa ja tarvitsivat sen tähden ulkopuolista neu- vonta-apua selvitäkseen tuki- ja maksatushakemuksista. Yritystukien maatilakyt- kentäisyys rajoitti toimintaa ja heikensi ohjelman toimeenpanoa, minkä takia hy- viä hankeaihioita jäi yritystuen ulkopuolelle. TE-keskukset joutuivat perimään tu- kia takaisin, kun maatilakytkentäisyyden havaittiin olevan keinotekoinen. TE-kes- kusten maksatuskäytäntöjä pidettiin hitaina, koska ne sisälsivät selvitysten laati- misia ja pikkutarkkojen kuittien keräilemistä. Arvioitsijat totesivat, että ”–– surul- lisinta asiassa on se, että me suomalaiset olemme itse tämän järjestelmän raken- taneet ja ongelma on pääosin kotikutoinen. Itse luotu järjestelmä on kuitenkin omin voimin myös yksinkertaistettavissa, mikäli halua sen tekemiseen löytyy” (Ponnikas ym. 2008: 157). Byrokratian haittojen esille nostamisesta huolimatta arviointiraporteissa todet- tiin, että yritystuen toimenpiteet näkyivät myönteisesti ydinmaaseudulla ja har- vaan asutulla maaseudulla. Ohjelma vahvisti yhteisöllisyyttä ja maaseudulla toi- mivien yritysten kilpailukykyä. Ohjelmakauden aikana maaseutualueiden väestö kuitenkin väheni ja aktiivisten maatilojen määrä laski merkittävästi. Arvioitsijoi- den toiveena oli, että jatkossa ohjelmia rakennettaisiin selkeämmin kentältä käsin. 36 Acta Wasaensia Ohjelmakausi 2007–2013 EU-ohjelmakausi 2007–2013 oli ensimmäinen kausi, jolloin maaseudun kehittä- minen integroitiin Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan (CAP) II-pila- riksi ja maaseutuohjelmaan sisällytettiin maatilatalouden rakennetuet, ympäris- tötuki, luonnonhaittakorvaus (LFA), maaseudun kehittäminen, Leader-yhteisöa- loite sekä ohjelman tekninen tuki. Suomessa toteutettiin Manner-Suomen (ja Ah- venanmaan) maaseudun kehittämisohjelmia 2007–2013 (MMM 2007; MMM 2016). Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma oli monimuotoinen koko- naisuus. Ohjelma-asiakirja sisälsi 355 sivua. Analyysissa ovat mukana Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2007–2013 ennakkoarviointi (Kahila ym. 2006), ohjelmakaudella jatkuvan arvi- oinnin menetelmällä lähes vuosittain tehdyt maaseutuohjelman arvioinnit (Kuh- monen ym. 2009; Kuhmonen ym. 2011; Keränen ym. 2012; Kytölä ym. 2013; Pyyk- könen ym. 2014), ohjelman väliarviointi (Kuhmonen ym. 2010) ja ohjelman jäl- kiarviointi (Pyykkönen ym. 2016). Lisäksi mukana on ohjelmakauteen kohdistuva selvitys mahdollistavasta maaseudun kehittämisestä (Hirvonen ym. 2015) sekä vaikuttavuusanalyysi kehittämisohjelman aluetalous- ja työllisyysvaikutuksista (Vihinen ym. 2019a). Maaseutuohjelma tähtäsi elinvoimaisen ja toimivan maaseudun säilymiseen, ym- päristön tilan parantamiseen ja uusiutuvien luonnonvarojen kestävään käyttöön. Se kokosi ensimmäistä kertaa yhteen lähes kaikki EU-osarahoitteiset maatiloja ja muuta maaseutua koskevat kehittämistoimenpiteet, joita aiempina ohjelmakau- sina toteutettiin useiden ohjelmien puitteissa. Seuraavassa tekstissä keskitytään ennen kaikkea yritystoiminnan rahoitukseen liittyviin arviointituloksiin. Ohjelmakausi alkoi virallisesti vuonna 2007, mutta ensimmäiset yritystuki- ja hankepäätökset tehtiin vuoden 2008 puolessa välissä (Kuhmonen ym. 2009: 11). Ohjelmakauden vaihdosta pidettiin epäonnistuneena sekä kotimaisista että EU:sta johtuvista syistä. Maaseutuviraston perustaminen ohjelmakauden alussa ja Hyrrä-tietojärjestelmän viivästyminen koettiin erityisiksi kansallisiksi ongel- miksi ja Euroopan komission maaseutuohjelman hidas hyväksyntämenettely EU- tason ongelmaksi (Kuhmonen ym. 2009: 19; Pyykkönen ym. 2016: 81). Hanke- ja yritystukien myöntäminen päättyi puolestaan pääsääntöisesti vuoden 2013 lo- pussa (Pylkkänen, Kuuva & Hyyryläinen 2015: 86). Arvioitsijat pitivät ohjelman merkittävinä myönteisinä vaikutuksina yrittäjyyden ja pienyritystoiminnan vahvistumista ja monipuolistumista sekä yhteisöllisyyden ja yhteistyön lisääntymistä (Pyykkönen ym. 2016: 29). Ohjelma saavutti tavoit- Acta Wasaensia 37 teensa yritystoiminnan edistämisen osalta. Yrittäjät kokivat yritystuen mahdollis- tavan yritystä koskevien toimenpiteiden toteuttamisen aikaisemmin tai laajem- pana kuin ilman tukea. Yritystuet kohdistuivat erityisesti maatilamatkailuun, bio- energian tuotantoon, hevostalouteen ja lisäksi koneurakointiin, metallituotteiden valmistukseen, erikoiskasvien viljelyyn, puun jatkojalostukseen ja hoivapalvelui- hin (Kuhmonen ym. 2011: 35). Ohjelman tavoitteiden asettamisessa ei ollut osattu varautua mikroyritysten eli maatalouden ulkopuolisten yritysten perustamis- ja kehittämistuen suureen kysyntään verrattuna maatilakytkentäisen yritystuen ky- syntään (Kytölä ym. 2013: 9). Vuoden 2008 lopulla Suomeenkin rantautunut maa- ilmanlaajuinen lama ja heikko talouskehitys vähensivät lisäksi yleisesti yritystu- kien kysyntää (Kytölä ym. 2013: 9; Pyykkönen ym. 2016: 13). Mahdollistaminen nousee esille arviointiraportissa arvioitsijoiden todetessa ohjel- man olleen perusluonteeltaan laaja mahdollistava kokonaisuus, mutta ohjelmasta ei välittynyt kuvaa kotimaisen maaseudun kehittämisen suunnasta ja ydintee- moista (Antikainen ym. 2014; Hirvonen ym. 2015). Näkemykset alueiden omien tavoitteiden ja ohjelman tavoitteiden suhteesta olivat kahtalaisia: jotkut ELY-kes- kukset kokivat ohjelmatason tavoitteiden hukkuvan yksityiskohtien alle, kun taas toisissa ELY-keskuksissa koettiin alueen omien tavoitteiden jäävän ohjelman ta- voitteiden jalkoihin (Pyykkönen ym. 2016: 86–88). Arvioitsijoiden mukaan Suomeen oli salakavalasti ohjelmakauden alussa levinnyt epäluottamuksen kulttuuri, joka oli alistanut mutkattoman, nopean ja tehokkaan toiminnan mahdollistaneen homogeenisen ja vahvaan keskinäiseen luottamuk- seen perustuneen kulttuurin. Asiaa ei kuitenkaan arvioitsijoiden mukaan tunnis- tettu eikä otettu vakavasti ja korjattu, vaikka asia oli esillä julkisuudessa. (Kuhmo- nen ym. 2009: 19.) Luottamusta heikensivät muun muassa tukiprosessien tehtä- vien eriyttämisestä (myöntö, maksatus, valvonta) aiheutuneet ongelmat ja sekavat ja muuttuvat tulkinnat kustannusten tukikelpoisuudesta. Yleisesti ottaen ohjel- man toteuttajat odottivat vahvempaa vastuun antamista ja luottamusta toimijoi- hin tiukan valvonnan sijaan. Harkintavallan osalta tarkasteltuna maaseutuohjelma näyttäytyi alusta pitäen ko- mission tiukassa ohjauksessa tehdyltä resurssinjako-ohjelmalta, jossa kansallista liikkumavaraa oli vähän (Kuhmonen ym. 2009: 4). Toisaalta myös ELY-keskusten toimeenpanovalta koettiin rajatuksi, vaikka ELY-keskusten olisi tullut olla alueen kehittämissuunnittelussa johtavassa asemassa. Lisäksi alueellisten maaseutu- suunnitelmien roolin todettiin olevan epäselvä maaseudun kehittämisessä, eivätkä ne myöskään kovin vahvasti kiinnittyneet maakuntien kehittämisohjelmiin (Hir- vonen ym. 2015). Ohjelman hallintomallissa ja toteutuksessa suurimmiksi puut- teiksi koettiin jäsentymättömät vastuut ja johtajuus, päällekkäiset tehtävät, kuten 38 Acta Wasaensia tiedotus, alueiden rooli ja toimintatapa, sekä byrokratia (Pyykkönen ym. 2016: 81). Ohjelma oli arvioitsijoiden mukaan monimutkainen kokonaisuus ja siksi sen oh- jaus oli vaikeaa. Luovuutta ei tuettu ohjelman käytännöissä, vaikka läpileikkaavana tavoitteena oli- kin innovatiivisuus. Kuhmonen ym. (2009) toteavat, että julkinen valta ei ota ris- kejä eikä kannusta vahvasti uutta luovaan yritystoimintaan, johon kuuluvat kokei- leva toiminta, riskinotto, epäonnistuminen ja kokemuksesta oppiminen. Pelon il- mapiiri ei myöskään kannusta luovuuteen ja riskinottoon. Ohjelman väliarvioin- nissa (Kuhmonen ym. 2010: 26, 110) korostetaan vielä, että ohjelman tavoitteisiin pyrkimisen tueksi toimijat kaipasivat ohjelmaan aitoa kokeilevaa kehittämistä ja joustavaa toimintaa rahoituksen ja byrokratian sijaan. Pyykkönen ym. (2016) ko- rostavat vielä, että ohjelman haasteet liittyivät uutta luovan yritystoiminnan pa- rempaan kytkemiseen hanketoimintaan. Oppimista korostetaan arvioinneissa kokemuksista oppimisena, jota pidettiin uutta luovan yritystoiminnan ja kokeilevan hanketoiminnan perustana, jolloin mukana olevien pitäisi pystyä oppimaan onnistumisista ja epäonnistumisista. Toi- menpiteiden tavoitteisiin liittyi perusindikaattorina elinikäinen oppiminen, jonka mittaaminen koettiin hankalana. Oppimista kaivattiin ohjelman strategialähtöi- syyteen. Arvioitisijat näkivät strategialähtöisen ohjelman paremmin pystyvän tun- nistamaan maaseudun keskeiset muutosvoimat ja suuntaamaan toimenpiteitä ih- misten, liiketoiminnan ja ympäristön avulla (Kuhmonen ym. 2009: 16). Vihinen ym. (2019b: 237) korostavat digitaalisuuden hyödyntämistä päätöksenteossa. He ehdottavat, että hallinnon toimintaa voisi tehostaa algoritmeihin ja koneoppimi- seen perustuvien menetelmien käyttämisellä rahoituspäätösten taustalla, jolloin esimerkiksi tutkimustiedon hyödyntämistä voitaisiin lisätä päätöksenteossa. Raskaan byrokratian ja monimutkaisuuden todettiin olleen ohjelmakauden suu- rimpia haasteita (Pyykkönen ym. 2016). Kahila ja Hirvonen (2015) toteavat, että ohjelma oli luonteeltaan enemmän byrokratia- kuin strategialähtöinen. Ohjelman toimeenpanon osalta hanke-, yritys- ja rakennetukia saaneet tuensaajat olivat tyy- tymättömiä tuen maksatukseen liittyvään byrokratiaan ja siihen, että hallinto oli kiinnostunut tukiprosessin oikeellisuudesta saavutettujen tulosten kustannuksella (Kuhmonen ym. 2010: 101). Kriittisyyttä aiheuttivat myös valvontamenettelyt sekä yhteistyö hallinnon työntekijöiden kanssa hakemus-, maksatus- ja valvontaproses- seissa (Pyykkönen ym. 2016: 87). Todellisten tulosten ja vaikutusten mittaamista pidettiin haasteellisena, koska monet ohjelman vaikuttavuusindikaattoreista oli- vat vaikeasti tulkittavia ja seurattavia lukuja (Pyykkönen ym. 2016). Seurantatie- tojen ongelmana pidettiin niiden epäluotettavuutta, mikä johtui suurelta osin in- dikaattoriston monimutkaisuudesta (Kuhmonen ym. 2010: 105; Kytölä 2013: 24; Acta Wasaensia 39 Pyykkönen ym. 2016: 69). Seurantajärjestelmän puutteet suuntasivat arvioimaan ohjelman onnistumista ohjelmarahoituksen jakamisen kautta kehittämistavoittei- den sijasta (Kahila & Hirvonen 2015). Aluetasolta esitettiin runsaasti vaatimuksia byrokratian vähentämiseksi: kritiikin kärki kohdistui kysymykseen, missä määrin hanke- ja yritystukien valvonnan kansallinen soveltaminen oli saanut vaikutteita EU-säädösperusteisesta maataloustukien valvonnasta (Kahila & Hirvonen 2015). Ohjelmaa pidettiin rahanjako-ohjelmana. Tätä vahvistaa vielä jälkiarvioinnissa oleva toteamus: ”Rahoitusmuutokset on tehty silmällä pitäen sitä, että kaikki oh- jelman käytössä oleva raha saadaan kulutettua. Tavoitteita ja painopisteitä on siten muutettu pääsääntöisesti sen mukaan, miten toimenpiteet ovat houkutel- leet. Tämäkin on sinänsä perusteltua, mutta toisaalta olisi ollut syytä ehkä nyt tehtyä enemmän pohtia myös sitä, olisiko pitänyt tehdä jotakin toisin, jotta oh- jelma olisi toiminut kehittämisohjelmana paremmin. Tosin rajoitteena on ollut seurantatietojen puute.” (Pyykkönen ym. 2016: 88.) Vaikka ohjelmakauden aikana maaseudun väestömäärä laski ja työpaikkamäärät vähenivät, maaseutuohjelman tuen avulla tehdyt toimenpiteet kumminkin vauh- dittivat uusien yritysten syntymistä ja työpaikkojen syntymistä ja näin lisäsivät ih- misten asumis- ja työssäkäyntimahdollisuuksia mahdollistaen toimeentulon ja py- symisen maaseudulla. Ohjelmakausi 2014–2020 Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma 2014–2020 on tutkimushetkellä vielä käynnissä, ja sitä toteutetaan vielä siirtymäkauden vuosina 2021–2022. Oh- jelma vastaa 2007–2013 kehittämisohjelman rakennetta, mutta ohjelma-asiakirja sisältää 882 sivua ja on saatavilla ainoastaan nettiversiona. (MMM 2020.) Arviointimenettelyä uudistettiin kuluvalle ohjelmakaudelle, ja arvioinnin toteut- tamisesta on tehty toteuttamissuunnitelma (Manner-Suomen maaseudun kehittä- misohjelman 2014–2020 arvioinnin toteuttamissuunnitelma 2018). Analyysissa on mukana Manner-Suomen maaseutuohjelman 2014–2020 arviointia tukeva sel- vitys (Aakkula ym. 2015), ohjelman ennakkoarviointi (Antikainen ym. 2014), arvi- ointi ohjelman innovointi, koulutus- ja yhteistyövaikutuksista (Hirvonen ym. 2019) sekä ohjelman aluetalouteen ja työllisyyteen liittyvien toimenpiteiden arvi- ointi (Vihinen, Voutilainen & Muilu 2019). Ennakkoarvioinnin mukaan ohjelmasta on haluttu rakentaa sekä eurooppalaisia yhteisiä linjauksia toteuttava että toisaalta alueellisia ja paikallisia toimenpiteitä 40 Acta Wasaensia mahdollistava ohjelma. Ohjelman prioriteetit mahdollistavat ohjelman suuntaa- misen lisäksi vahvemmin ilmiö- ja paikkaperustaiseen kehittämiseen. (Antikainen ym. 2014: 28.) Ohjelmakauden 2014–2020 valmistelua kritisoidaan erityisesti siitä, että yritystukien valmistelutyöryhmässä esitettyjä välineitä ei näy riittävästi maaseutuohjelman säädöksissä. Yritystukia koskevan uuden säännöstön mukaista perustamistukea pidettiin tarpeisiin nähden toimimattomana työvälineenä. Kai- ken kaikkiaan yritystukien keinovalikoiman arvioitiin kaventuneen ja yritysten in- vestointitukien tukitason todettiin laskeneen monissa osissa maata. Vihinen, Voutilainen ja Muilu (2019: 4) toteavat, että vaikka ohjelma oli vuoden 2018 lopulla jäljessä työpaikkatavoitteesta, ohjelman avulla on syntynyt uusia yri- tyksiä ja työpaikkoja, jotka lieventävät alueellista keskittymis- ja kaupungistumis- kehitystä. Palvelujen kehittäminen on heidän mielestään muun ohella mahdollis- tanut maaseudulle jäämisen. Hirvonen ym. (2019: 121) korostavat maaseutuohjel- man innovaatiotoimintaa arvioidessaan yritystukien sinänsä sopivan hyvin yritys- ten tutkimus- ja kehittämistoiminnan tukemiseen. He näkevät tukitoimien tuotta- man vaikutuksen silti rajalliseksi, koska suuressa osassa maata maaseutuohjelman yritystukien tarjonta ylittää niiden kysynnän. Ohjelman ennakkoarvioitsijat peräänkuuluttivat mahdollistavan hengen luomista ohjelman toteutukseen ennen kaikkea siksi, että mahdollistava henki sallii kokei- lun. Samalla arvioitsijoiden mukaan ohjelman strategisuus lisääntyisi, mikä olisi tarpeen, sillä ohjelma ei ainakaan alkuvaiheessa näyttäytynyt strategisena. Ohjel- man rahoituksen todettiin sinänsä olevan mahdollistava, mutta konservatiivisen toimeenpanon nähtiin rajoittavan innovatiivista ja toimirajojen välistä yhteistyötä (Antikainen ym. 2014). Luottamuksen merkitystä korostetaan arviointia tukevassa selvityksessä uudistus- ten ja uudistuotteiden syntymisessä (Aakkula ym. 2013). Samalla ohjelmatoimin- nassa korostuu rohkeus riskinottoon ja epäonnistumisten sietäminen. Vahvan vuorovaikutuksen todetaan luovan ryhmäidentiteettiä, kun taas heikomman vuo- rovaikutuksen verkostossa ihmisten koetaan toimivan varovaisemmin, mikä joh- taa tiedonkulussa vakiintuneisiin teemoihin keskittymiseen. Harkintavallan lisäämistä ohjelmatyössä peräänkuulutetaan silloin, kun arvioitsi- joiden mukaan ohjelmatekstiä voisi useassa kohdassa yleistää niin, että toimenpi- teiden toteutuksessa mahdollistuisi kansallinen, alueellinen ja paikallinen räätä- löinti. Näin ei ole kuitenkaan tehty, sillä ohjausvaikutus on vahvimmillaan, kun ohjelman rahoitus on kytketty toimenpiteisiin ja toimenpiteiden kriteerit on ku- vattu yksityiskohtaisesti, jolloin ohjausvaikutus muodostuu vahvaksi. (Antikainen ym. 2014: 43.) Acta Wasaensia 41 Luovuus nousee esille Aakkulan ym. (2013) arvioidessa julkisen sääntelyn ja toi- mijoiden omaehtoisuuden suhdetta, mikä on heidän mukaansa yksi keskeinen po- litiikkaohjelmiin liittyvistä kysymyksistä. Toimijoiden luovuus ja vastuunotto oman alueensa kehittäjinä nähdään arvioinnissa keskeisinä tekijöinä, mutta yksi- tyiskohtaisen sääntelyn voidaan kuitenkin nähdä rajoittavan omaehtoisuutta ja vaihtoehtoisten ratkaisumallien käyttämistä. Luovan ja ongelmalähtöisen ajatte- lun ehtona on toimijoiden kokema turvallisuuden tunne ja se, että toimijat voivat ennalta rajoittamatta etsiä uudenlaisia ratkaisuja ja käyttää vapaasti luovuuttaan. (Aakkula ym. 2013.) Ohjelman luonnetta muutoksen mahdollistajana tulisi Anti- kaisen ym. (2014: 44) mukaan korostaa ja samalla toimintoja säilyttävää kehittä- mistä pitäisi suunnata uutta luovaan kehittämistyöhön. Kehittämisohjelman toimenpiteillä on tuettu elinikäistä oppimista ja ammatillista koulutusta samoin kuin edelliselläkin kaudella. Oppiva maaseutuohjelma noste- taan käsitteeksi arviointia tukevassa selvityksessä. Ensimmäinen askel oppivan maaseutuohjelman toteuttamisessa todetaan olevan seurantatiedon tuottaminen ohjelman tuloksista ja vaikuttavuudesta, minkä jälkeen tieto tulisi viedä eri tasoilla toimivien päätöksentekijöiden käyttöön, jotta ohjelman toimenpiteitä saadaan suunnattua entistä tehokkaammin (Aakkula ym. 2015: 11). Jos oppivalla ohjel- malla olisi oppivan organisaation piirteitä, toimintaa voitaisiin parantaa palaut- teen perusteella. Arvioitsijat suosittelevat arvioinnin meta-analyyseja, jolloin arvi- oinneissa ei ainoastaan vastattaisi komission vaatimiin kysymyksiin tai seuranta- tietoihin, vaan arvioinnit olisivat osa ohjelman toimeenpanoa. Antikainen ym. (2014) painottavat, että ohjelmatyöhön liittyvää byrokratiaa on tarve vähentää asiakkaan näkökulmasta, mikä saattaa heidän arvionsa mukaan to- sin lisätä hallintoviranomaisen byrokratiaa. Ohjelman toimijat olettavat byrokra- tian joka tapauksessa lisääntyvän tai pysyvän ennallaan. Samalla oletuksena silti on, että sähköinen asiointi tulee helpottamaan byrokraattista työtä. (Antikainen ym. 2014: 52.) Johtopäätöksiä Arviointiraporttien sisällönanalyysi vahvistaa käsitystä yritystoiminnan edistämi- sen suuresta merkityksestä maaseudun kehittämistyössä. Analysoimalla mahdol- listamisen tekijöitä, voi havaita, että tutkitut osatekijät (luottamus, harkintavalta, luovuus ja oppiminen) tulivat näkyviksi ohjelmien arviointiraporteissa Suomen toisen ohjelmakauden aikana. Voi olla siten, että Suomen ensimmäinen EU-ohjel- makausi piti sisällään uusia asioita ja hallinnon sopeuttamista EU-kulttuuriin niin paljon, että kaikki toimijat olivat innostuneina tai hämmentyneinä luomassa uusia 42 Acta Wasaensia käytäntöjä. Tilanne oli kaikille uusi ja eteen tulleita ongelmia ratkottiin yhteis- työssä. Arviointityökin oli vielä silloin uutta. Kriittisyyttä kuitenkin jo ensimmäi- sellä ohjelmakaudella aiheutti ohjelmakäytäntöjen byrokraattisuus. Toisella ohjelmakaudella peräänkuulutettiin luottamusta ja oppimista. Kolman- nella kaudella luottamusta punnittiin epäluottamuksen lisääntymisen kautta ja ar- vioitsijat määrittelivät oppivaa ohjelmatyötä. He kaipasivat erityisesti entistä no- peampia ja joustavampia ohjelmamuutoksia (Kuhmonen ym. 2010: 95). Neljän- nelle kaudelle siirryttäessä mahdollistava maaseutuhallinto on kirjoitettu oh- jelma-asiakirjan teksteihin. Strategista otetta kaivattiin alusta alkaen enemmän ohjelmatyöhön (Vihinen 2003; Ponnikas 2008; Kuhmonen 2010; Antikainen ym. 2014; Pyykkönen ym. 2016). Strategisella otteella arvioitsijat tarkoittivat rohkei- den valintojen tekemistä, mutta samalla lisäksi laaja-alaisuutta sekä ohjelmien strategisten tavoitteiden ja painopisteiden selkeää määrittelyä. Mikäli arvioitsijoiden toive toteutuisi siitä, että arvioinneissa ei ainoastaan vastat- taisi komission vaatimiin kysymyksiin tai seurantatietoihin, vaan arvioinnit olisi- vat osa ohjelman toimeenpanoa, olisi se selkeä parannus edellisiin ohjelmakausiin verrattuna. Suuri osa haastattelemistani viranomaisista ja kehittäjistä vastasi, että he eivät olleet hyödyntäneet arviointitietoa työssänsä eivätkä olleet juurikaan edes tutustuneet arviointiraportteihin. Acta Wasaensia 43 4 TUTKIMUKSEN TEOREETTINEN VIITEKEHYS Suunnitellessani tutkimukseni teoreettista viitekehystä kiinnostuin alun alkaen byrokratian käsitteestä ja siitä, mitä sillä ”oikeasti” tarkoitetaan? Mediassa ja ih- misten puheissa byrokratiaan tunnuttiin liittävän tuolloin vain pelkästään negatii- visia ominaisuuksia. Ensimmäisenä tartuin siten byrokratiateoriaan ja tutustuin Max Weberin byrokratiamallin ideaaliominaisuuksiin (Weber 1978b: 973). Etenin tutkimuksen teorioiden valinnassa (tietämättäni) Howarthin ja Stavrakakiksen (2000: 5) huomion mukaan, eli diskurssin tutkijat eivät niinkään etsi ennalta so- pivia teorioita, mitkä selittäisivät heidän kohteitansa, vaan he etsivät sopivaa konkreettista teoriaa artikuloimaan eli selittämään jokaisen käsitteen, mikä heitä tutkimuksen kannalta kiinnostaa. Tutkimuksen teoreettisen viitekehyksen (kuvio 3) muodostavat byrokratiateoria, regiimiteoria ja neoendogeeninen maaseudun kehittämisen teoria. Ensimmäisenä kiinnostuksen kohteena olevana käsittteenä on byrokratia, jota tarkastelen byro- kratiateorian avulla. Sen avulla luodaan ymmärrys hallinnon perusrakenteista ja dynamiikasta, jolloin muodostuu käsitys hallinnon toimintatapojen merkityksestä mahdollistavan hallintokulttuurin luomisessa. Toisena käsitteenä on paikka, jota tarkastelen neoendogeenisen maaseudun kehittämisen avulla. Neoendogeeninen kehittäminen asettaa kehykset yrittäjyyden edistämiselle maaseutualueilla. Kol- mantena käsitteenä on vuorovaikutus. Regiimiteorian kautta pureudutaan siihen, miten EU:n maaseutuyritysten tukijärjestelmä vaikuttaa yrittäjyyden edistämi- seen ja yritystukijärjestelmän toimijoiden välisiin vuorovaikutussuhteisiin. Eri- tyistarkastelussa on tukipäätöksentekijän ja yrittäjän välinen suhde. Tällä suh- teella on tärkeä asema silloin, kun pyritään edistämään yrittäjyyttä mahdollista- valla hallinnon toimintatavalla. Neljäntenä käsitteenä on yrittäjyys, johon keski- tyn jälleen neoendogeenisen maaseudun kehittämisen avulla. Byrokratiateorialla luodaan perustaa mahdollistavan hallinnon käsitteelle, mutta sen kehittämiseksi tämän tutkimuksen yhteydessä tarvitaan sekä organisaatioiden vuorovaikutusta selittäviä teorioita, kuten regiimiteoriaa että paikan ja aluetasojen muuttuvan roolin huomioivia malleja kuten neoendogeeninen kehittäminen. 44 Acta Wasaensia Kuvio 3. Tutkimuksen viitekehys 4.1 Byrokratiateoria mahdollistamisen näkökulmasta Vaikka byrokratiasta on ollut hyötyä kehitettäessä modernia yhteiskuntaa siten, että se on muun muassa mahdollistanut monimutkaisten asioiden tehokasta to- teuttamista (Smith 1988: 5), on byrokratialla monet kasvot (Vartola 2009). Byro- kratia voi Albrowin (1970: 14) mukaan tarkoittaa joskus hallinnollista tehok- kuutta, joskus tehottomuutta. Byrokratia voi hänen mukaansa niin ikään olla sy- nonyymina virkamieskunnalle tai modernille hallinnon rakenteelle ja sillä voidaan myös viitata virkamieselimeen tai toimistohallinnon rutiineihin. Max Weber näki, että byrokratia on rationaalisin ja tehokkain hallinnon muoto, jolloin byrokratiaa voidaan pitää muun muassa luotettavana, oikeusvarmana, en- nakoitavissa olevana, vakaana ja objektiivisena (Weber 1978a: 223; Vartola 1979; Salminen & Kuoppala 1983). Weber kuitenkin varoitti byrokratisoitumisesta eli kasvavan byrokratian haitoista ja samalla vallan kasautumisesta ”byrokraatille” (Albrow 1970). Rakenneteoreetikot tunnistivat jo 1950-luvulla sääntöjä, rationaa- lisuutta, johtamista, persoonallisuutta ja yhteiskuntaa koskevia ei-toivottuja byro- kratian haittatekijöitä eli dysfunktionaalisia piirteitä (Merton 1968; Harisalo 2008: 133–138). Byrokratian haittatekijät ovat lähes vastakkaisia byrokratian ide- aaliominaisuuksille (kuvio 4). Toisaalta, vaikka byrokratialla on monet kasvot, sa- malla byrokratia on kasvotonta, jolloin ei-kukaan hallitsee ja pitää valtaa, jolloin kasvottomuus häivyttää yksilön vastuun ja siirtää sen järjestelmälle (Kinnunen 2014). Acta Wasaensia 45 Adler ja Borys (1996) erottavat kaksi byrokratian tyyppiä: pakottavan ja mahdol- listavan byrokratian. Samalla he erottelevat kaksi vastakkaista byrokratian tuotta- maa reaktiota organisaatioiden työntekijöiden asenteissa. Negatiivisen näkökul- man kautta byrokratia haittaa luovuutta, levittää tyytymättömyyttä ja vähentää motivaatiota. Positiivisen näkökulman mukaan byrokratia tarjoaa kaivattua oh- jausta, selkeyttää vastuita ja siksi vähentää stressiä ja auttaa yksilöitä olemaan te- hokkaita. Adler (1999) erittelee pakottavan ja mahdollistavan byrokratian piirteitä suunnittelun, rakenteen ja toimeenpanon osalta. Adler (2012) toteaa lisäksi, että byrokratialla on usein yhtä aikaa molemmat ominaisuudet, sekä mahdollistava että pakottava. Kuvio 4. Byrokratian kaksi olemusta 4.1.1 Byrokratia edelleen julkisen hallinnon perusrakenteena Adler (2012) toteaa kiinnostuksen byrokratian tutkimusta kohden kasvaneen uu- delleen 2000-luvulla, mikä johtuu siitä, että byrokratiamuodon monet hyödyt on havaittu verrattuna uusiin hallinnon malleihin. Meier ja Hill (2005: 51) korostavat byrokratian jatkaneen kukoistamistaan 2000-luvulla samasta syystä, minkä takia se on kukoistanut jo 1900-luvulla; byrokratia helpottaa hallinnan prosesseja yli- vertaisella tavalla verrattuna mihin muuhun tahansa hallintomalliin. Weberin 1900-luvun alussa esittämät byrokratian määritelmät ovat heidän mukaansa val- litsevia edelleen 2010-luvun hallinnossa. Ainoana poikkeuksena on se, että doku- mentointi tapahtuu pääsääntöisesti sähköisessä muodossa eikä painetulla pape- rilla. He tiivistävät Weberin byrokratiamallin peruskategoriat sekä organisaation että yksittäisen viranhaltijan osalta kuuteen kategoriaan seuraavasti (ks. Weber 1978a: 217–223; Vartola 1979: 94–96; Salminen & Kuoppala 1983: 37–38). Tiivis- tykseen voi lisätä seitsemänneksi vielä yhden Weberin (1978a) erotteleman kate- gorian. Kategoriat ovat: 46 Acta Wasaensia 1. Virallisten asioiden hoito on sidottu sääntöihin, lakeihin ja määräyksiin 2. Organisaatioiden sisällä vallitsee hierarkkinen järjestys, jossa on vakiintu- neet käsky- ja valvontasuhteet 3. Hallinnolliset säädökset, päätökset ja säännöt taltioidaan kirjallisesti 4. Sääntöjen rationaalinen soveltaminen edellyttää hallintohenkilöiltä päte- vyyttä ja ammatillista koulutusta 5. Virka on viranhaltijan päätyö ja hänellä on oikeus kuukausipalkkaan ja hän voi odottaa tehtävän olevan elämänura 6. Hallinnon toiminta noudattaa yleisiä sääntöjä, jotka ovat vakaita ja voi- daan oppia 7. Jokaisella virastolla ja viranhaltijalla on selkeästi säädöksin määritellyt tehtävät ja tehtävänkuvat Meier ja Hill (2005: 53–64) kuitenkin painottavat, että verkostomaisen työsken- telytavan kasvu ja kompleksisten tehtävien ja prosessien käsittely haastavat byro- kratiaa hallinnon muotona. Myös uusi julkisen johtamisen malli haastaa byro- kraattista hallintomallia, sillä siinä viranomaisen palveleva rooli nähdään keskei- semmäksi. Stenvall (2005) painottaa, että ehkä byrokratia syvärakenteena ohjaa suomalaista julkishallintoa silti enemmän kuin muodikkaat uuden julkisen johta- misen periaatteet (NPM) tai hallinta-ajattelu, jonka kanssa regiimiteoria on lähei- nen. Vuori (2006) perustelee byrokratian olemassaolon oikeutusta ja tarpeelli- suutta todeten, että ”byrokratia ei kiduta, vaan se vapauttaa”. Italian julkista hal- lintoa tarkastelleen Tomon (2019) näkemyksen mukaan Italian julkinen hallinto edustaa edelleen byrokratian hallintomallia huolimatta NPM-mallin periaatteiden mukaan tehdyistä uudistuksista. 4.1.2 Byrokratian hyödyt mahdollistavan ideaalimallin kautta tarkasteltuna Weberin (1978b) teorian ydintä eli ideaalityyppejä, joita hän kehitti ja käytti me- todisena työkaluna, voidaan edelleen käyttää yhteiskunnan sosiaalisen toiminnan ymmärtämiseksi. Ideaalityypit ovat malleja, jotka on puhdistettu kaikesta satun- naisuudesta. Tästä syystä ideaalityyppi on hyödyllinen erityisesti silloin, kun sitä käytetään vertailutyökaluna ja kun sen kautta tehdään todellisuutta ymmärrettä- väksi. (Burrel ja Morgan 1979: 175; Vartola 1979: 88; Giddens & Merton 1982: 81; Acta Wasaensia 47 Ahonen 1989: 48.) Vartolan (1979: 88) mukaan hallintoa ei voida selittää ymmär- tämättä sitä ja ymmärtäminen saavutetaan vasta käsittämällä hallinnon toimin- nan merkitys (Kujala 2019 [artikkeli 1]). Byrokratian ideaalimallin ominaisuuksia Weberin (1978b: 973) mukaan ovat täs- mällisyys, nopeus, selkeys, tietoisuus menneestä kehityksestä, jatkuvuus, harkin- tavalta, yhtenäisyys, tiukka käskynalaisuus ja kitkatekijöiden sekä materiaali- ja henkilökustannusten vähentyminen. Adler (1999: 42–44) määrittelee mahdollis- tavan byrokratian olevan 1) suunnittelun osalta sellainen, jossa hallinto tekee laaja-alaista yhteistyötä eri ryhmien kanssa, 2) rakenteen osalta senkaltaisia sys- teemejä luova, millä toimien toteuttajat voivat itse kontrolloida työtänsä raskaiden valvontamekanismien sijaan ja 3) toimeenpanon osalta ratkaisuhakuinen, jolloin valvontaa tehdään yhteisvastuullisesti ja myös hallinto oppii virheistään. Hallinto tarvitsee Weberin mukaan hallintaa, koska käskyvallan on aina oltava jonkun käsissä (Salminen & Kuoppala 1983: 34; Ahonen 1989). Hallinta on yksi vallan muodoista, ja sen taloudellinen merkitys on huomattava. Weberin määrit- telyn mukaan valta liittyy siihen todennäköisyyteen, että toimija on sosiaalisessa suhteessa sellaisessa asemassa, jossa voi toteuttaa oman tahtonsa vastustuksesta huolimatta. Hallinta liittyy siihen todennäköisyyteen, että tietty henkilöryhmä tot- telee annettua käskyä. (Salminen & Kuoppala 1983: 34.) Byrokratian vahvuutena onkin juuri radikaalienkin muutosten mahdollistaminen, sillä hallinnon muutok- set tapahtuvat yleensä pitkällä ajanjaksolla. Byrokratialle ominaisia muutoksia mahdollistavia asioita ovat muun muassa hierarkia, joka takaa vastuullisuuden, ammattipätevyydet, joita arvostetaan, ja yleisten ohjeiden noudattaminen, joka tuo pysyvyyttä ja vakautta organisaatioiden toimintaan. (Meier & Hill 2005; ks. Weber 1978a: 220–223; Vartola 1979; Salminen & Kuoppala 1983.) 4.1.3 Tunnistettuja byrokratian haittatekijöitä Byrokratian on toimittava demokraattisessa yhteiskunnassa palvelijana, mutta on- gelmaksi on muodostunut hallinnon byrokraattisuus ja hallinnon kasvu (esim. Sal- minen 2002: 41, 224). Byrokratian kasvu on tiedostettu jo pitkään, ja kasvun seu- rauksena rakenneteoreetikot (Merton 1968) ovat tunnistaneet byrokratian haitta- tekijöiksi muun muassa tiukan sääntöjen noudattamisen, johtajien toimintaa, yk- silöiden persoonallisuutta ja yhteiskuntaa sekä rationaalisuutta koskevia ominai- suuksia. Lisäksi Adler (1999: 42–44) tunnistaa pakottavan hallinnon ominaisuuk- sien kautta byrokratian haittatekijöiksi seuraavia asioita: 1) hallinnon toiminnan suunnittelua tehdään vain yhden alan asiantuntijoiden voimin ja hyvin suunnitel- tua ei koskaan koeta olevan tarvetta uudistaa, 2) rakenteen osalta ajattelun, että 48 Acta Wasaensia järjestelmät ovat ohjeita, joita pitää noudattaa ehdoitta eikä niitä voi kyseenalais- taa ja 3) toimeenpanon osalta kapeat ja erikoistuneet osaamisalueet sekä ylhäältä alas tapahtuvan kontrollin. Maaseutuhallinnon kannalta tiukka sääntöjen noudattaminen on haittatekijä, joka vaikeuttaa yrittäjälle annettavaa palvelua muun muassa yritystukihakemuksen valvonta- ja maksatusvaiheessa. Tällöin on mahdollista, ettei tilanteessa voida ot- taa huomioon muuttuneiden olosuhteiden, toimintaympäristön tai asioiden eri- tyispiirteiden merkitystä. Viranomainen saattaa esimerkiksi hylätä maksatuksessa jääkaappipakastimen, koska suunnitelmissa lukee jääkaappi (ks. Kujala, Virkkala & Lähdesmäki 2021 [artikkeli 3]) ja samalla unohtaa tukiin liittyvän harkinnanva- raisuuden tulkitessaan asioita oikeiksi tai vääriksi (Uusitalo 2009b). Tällöin sään- nöt muodostuvat rationaalisen toiminnan esteeksi. Lopulta tiukka sääntöjen nou- dattaminen häiritsee organisaation tavoitteiden saavuttamista ja voidaan puhua teknisestä virkamiehestä ja paperisotabyrokratiasta (Merton 1968: 253–254; Sal- minen & Kuoppala 1983: 40; Kujala 2019 [artikkeli 1]). Adler ja Borys (1996: 66) siteeraavat Gouldneria (1954), jonka mukaan edustuksellinen (representative) by- rokratia vallitsee, kun säännöt palvelevat sekä johtajien että työntekijöiden etua, kun taas rangaistuskeskeisessä byrokratiassa säännöt ovat keinoja sen legitimoi- miseksi, että toisella osapuolella on oikeus sanktioida toista osapuolta konfliktiti- lanteissa. Tämä näkyy Euroopan unionin maaseutupolitiikan hallinnossa, kun säännöt, jotka on alun perin suunniteltu välineeksi, muuttuvat itseisarvoksi, jol- loin sääntöjen noudattamisesta itsessään tulee tavoite (Kujala 2019 [artikkeli 1]). Johtamiseen byrokratian ei-toivottuja seurauksia voi aiheuttaa johtajien sitoutu- minen hallinnollisiin rakenteisiin ja niiden vaatimuksiin, jolloin rakenteet rajoit- tavat ja estävät johtajia toimimasta tavoitteellisesti. Organisaatioiden menestyessä ja kasvaessa johtajat voivat entistä enemmän kiinnittää huomiota organisaatioi- den ylläpitämiseen tehtävien hoitamisen sijaan. Tämä vähentää tehokkuutta ja ra- tionaalisuutta. Organisaatiot voivat myös olla kyvyttömiä korjaamaan virheitään, joiden ei-toivotut vaikutukset ovat olennainen osa organisaation tasapainoa yllä- pitävää järjestelmää. (Harisalo 2008: 134.) Yksilöiden persoonallisuuteen liittyvät byrokratian ei-toivotut seuraukset voivat ilmentyä asiakkaan persoonattomana kohteluna silloin, kun viranomaisen tulisi ottaa huomioon asiakkaiden erilaiset tarpeet. Toisaalta toinen persoonallisuuteen liittyvä ei-toivottu seuraus byrokraattisissa organisaatioissa voi olla yksilöiden luonnollinen halu vastustaa muutoksia ja halu määrittää omat tehtävänsä mah- dollisimman tarkoin. Tällöin organisaatio voi pahimmillaan tehdä ihmisistä tehot- tomia, haluttomia ja voimattomia. (Merton 1968: 254–258; Harisalo 2008: 136.) Acta Wasaensia 49 Persoonaton kohtelu näkyy maaseutuhallinnossa ennen kaikkea tuensaajia koske- vissa valvonta- ja maksatuskäytännöissä siten, että yrittäjät asemoidaan ohjeiden noudattajaksi ja valvonnan kohteiksi (Kujala 2019 [artikkeli 1]). Yhteiskuntaa koskevia byrokratian ei-toivottuja seurauksia on sääntelyn kasvu ja siitä aiheutuva osaamisvaatimuksen kasvu, mikä johtaa asiantuntijavallan vahvis- tumiseen ja poliittisen vallan vähenemiseen. Sääntelyn lisääntyessä vaadittavan tiedon määrä voi kasvaa niin suureksi ja yksityiskohtaiseksi, että poliitikot eivät pysty sitä hallitsemaan. Tällöin on vaarana, että byrokratia autonomisoituu ja al- kaa elää omaa elämäänsä. (Vartola 1979: 149; Smith 1988: 44.) Rationaalisuutta koskevia ei-toivottuja seurauksia on tavoitteiden ja keinojen tär- keysjärjestyksen muuttuminen, jolloin tavoitteista tulee keinoja ja keinoista ta- voitteita (Merton 1968: 253). Weber erotti sosiaalisen toiminnan tavoiksi arvora- tionaalisuuden ja päämäärärationaalisuuden (Weber 1978a: 25–26; Ahonen 1989). Arvorationaalisesti toimittaessa keinot ovat alisteisia tavoitteille, joita arvi- oidaan erilaisin kriteerein, kuten arvojen, etiikan ja oikeudenmukaisuuden perus- teella. Päämäärärationaalisuus on puolestaan välineellistä rationaalisuutta, jolloin keinoista tulee itseisarvo, jota ei tarvitse perustella millään arvoväitteellä. (Weber 1978a.) Tämän seurauksena muodostuu niin sanottu byrokratian rautahäkki. Byrokratian rautahäkissä maaseutuohjelmien yritystukien toimeenpanoon liittyvä harkinnanvaraisuus alistuu tiukalle lakien, asetusten ja määräysten noudattami- selle (Uusitalo 2009b). Mäki (2019: 31) korostaa, että puhdas rationaalisuusoletus on korvautunut sittemmin oletuksella toimijoiden omasta roolista ja valinnasta, joka korostaa organisaatioiden institutionaalista muotoa ja sen kulttuurisidonnai- suutta. Organisaatiot eivät aina toimi alkuperäisen, niiden synnyn aiheuttaman ra- tionaalisuusoletuksen pohjalta, vaan muuntuvat omien intressiensä, kompetens- sinsa ja valtansa puitteissa (Mäki 2019: 31). Alhon (2020) tekemän tutkimuksen mukaan työyhteisön sosiokulttuurisen ympäristön paineet vaikuttavat organisaa- tioiden päätöksentekoon. Byrokraattista kunnianhimoa tyydyttääkseen yksilöt te- kevät yleisesti hyväksyttyjä päätöksiä pitääkseen työyhteisön tyytyväisenä. Toi- saalta päätöksentekijät pyrkivät byrokraattista kunnianhimoa tyydyttääkseen mu- kauttamaan päätöksentekoaan sosiokulttuurisen ympäristön odotuksia vastaa- vaksi. Kansainvälisen vientiyrityksen ja julkishallinnon hallintoyksikön väliltä ei tältä osin löytynyt tilastollisesti merkitseviä eroja, vaikka tutkijan ennakkokäsitys oli päinvastainen. (Alho 2020.) 50 Acta Wasaensia 4.1.4 Byrokratian purkua maaseutuhallinnossa Maaseutuhallinnon toimintoihin liittyvä byrokratia kasvoi kansallisesti Suomen liittyessä Euroopan unioniin 1995 (Kujala 2019 [artikkeli 1]). Byrokratiaa on yri- tetty purkaa viranomaisten ja sidosryhmien voimin pitkän aikaa Suomen hallitus- ohjelmissa (esim. Valtioneuvosto 1982; Valtioneuvoston kanslia 2015). Maaseutu- hallinnossa Suomelan (2008) ja Kivikon ym. (2009) byrokratian purkuselvitykset olivat ensimmäisiä pyrkimyksiä poistaa byrokratian aiheuttamia ongelmia maa- seutuohjelmien yritystukien jakamisessa. VTV:n jälkiseurantaraportissa syksyllä 2016 (Männikkö & Paajanen 2016) todetaan kaikista purkuyrityksistä huolimatta Suomen maatalouden tukihallinnon olevan poikkeuksellisen monimutkainen ja raskas hallinnollisen taakan näkökulmasta. Etelä-Savossa on purettu maatiloja ja maaseutuyrityksiä koskevaa byrokratiaa monen toimijan kanssa yhteistyössä toteutetussa hankkeessa, jossa on etsitty hyö- dyllisiä byrokratian muotoja (ProAgria 2017). Maatalouden kannattavuuteen liit- tyvä Karhisen (2019) selvityksen lopputulemana oli, että tarvitaan byrokratian purkamisen tavoitteita. Evira (MMM & Evira 2017) toteaa, että ”käsitteellisesti ny- kyisin epätoivotuksi koettu byrokratia-sana on aikanaan merkinnyt myös laa- dun varmistamista” ja korostaa, että vireillä olleessa elintarvikelain kokonaisuu- distuksessa ministeriön tavoitteena on luoda mahdollistavaa lainsäädäntöä, joka keventäisi toimijoiden ja valvontaviranomaisten hallinnollista taakkaa elintarvi- keturvallisuutta vaarantamatta. Sääntelytaakan kohdentumista, sääntelyn toi- meenpanoa ja lainvalmisteluprosesseja koskevia kehittämisehdotuksia on tehty sääntelytaakan arviointi ja vähentäminen -hankkeessa (Rantala ym. 2018), jonka työtä on jatkanut innovaatiomyönteinen sääntely -hanke (Salminen ym. 2020). 4.1.5 Näkemyksiä Euroopan komission toiminnasta byrokratiaan liittyen Summa-Pollit (2014) tarkastelee Euroopan komission työskentelytapoja ja toteaa, että verrattuna Suomen valtionhallintoon komissio on organisaatio, joka korostaa vahvasti lakien ja normien noudattamisen tarvetta. Komission toimintatavat pe- rustuvat yksityiskohtaisiin, kirjallisesti esitettyihin ja muodollisen prosessin kautta hyväksyttyihin sääntöihin, joiden avulla hallintokäytäntöjä pyritään yhte- näistämään. Satojen artikloiden henki ja periaatteet ovat kaikkien viranhaltijoiden tiedossa, vaikka ”rivivirkamies” tuskin on tutustunut kaikkiin henkilöstöasetuksen pitkälti yli sataan artiklaan. Monet EU:n epäilijät luonnehtivat Summa-Pollitin (2014: 98) mukaan EU:n vir- kamieskulttuuria byrokraattiseksi, jäykäksi ja joustamattomaksi. Summa-Pollitin Acta Wasaensia 51 (2014: 91) mukaan ”komission hallintokulttuurin ymmärtämisen kannalta kes- keisiä periaatteita ovat erityisesti henkilöstöasetuksessa säädetyt lojaalisuusvel- voite, sananvapaus ja eettiset säännöt sekä näihin perustuvat säännöt väärin- käytösten ilmiantamisesta.” Hän korostaa, että komission pitkän ja vaativan avoi- meen kilpailuun perustuvan rekrytointiprosessin kautta uudet viranhaltijat sosi- aalistetaan instituution kulttuuriin ja arvoihin, minkä kautta tullaan heimon jäse- neksi. Summa-Pollit (2014: 90, 95) pohtii kysymystä virkamiesvallasta komissiossa kah- den näkökulman kautta: toisaalta yksittäisillä virkamiehillä tai komission yksi- köillä voi olla liikaa poliittisista päättäjistä riippumatonta valtaa eli autonomiaa, tai toisaalta komissiolla toimielimenä voi olla liikaa poliittisista päättäjistä riippu- matonta valtaa. Perusluonteeltaan komission organisaatio on funktionaalinen ja hierarkkinen: jokaisen yksikön tehtävät on tarkasti määritelty sekä horisontaali- sesti että vertikaalisesti. Hän korostaa, että komission organisaatiorakenne on lä- hellä rationaalisen byrokratian ideaalityyppiä, lukuun ottamatta komissiota johta- van kollegion asemaa. Huolimatta mittavista komission hallinnon uudistusohjel- mista Summa-Pollit (2014: 104) toteaa, että ”uudistusprosessissa tuloksellisuutta, palveluhenkisyyttä ja hajautettua vastuuta korostava NPM-tyyppinen ajattelu jäi toiselle sijalle verrattuna aivan toisista lähtökohdista nousevan, ensisijaisesti kontrollin tehostamiseen tähtäävän ajattelun rinnalla.” 4.2 Regiimiteoria Toimintatapojen laajamittaisen kehittämisen tarve nykyisenkaltaisen julkisen hal- linnon osalta on tunnistettu jo pitkän aikaa. Kaunismaa ym. (2021) korostavat, että sekä toimintaympäristön että hallinnon sisäisen monimutkaisuuden lisäänty- minen haastavat hallinnon rakenteita ja toimintaa, jotka on luotu pääasiassa edel- listen vuosisatojen aikana. Muutoksen tarvetta korostavat heidän mukaansa jat- kuvien kriisien ja ongelmien ratkaiseminen, mutta myös tarve tarttua uudenlaisiin mahdollisuuksin yhteiskunnan kehittämisessä. Nykyaikainen demokraattinen hallinto edellyttää Meierin ja Hillin (2005) mukaan demokratiaa tukevaa byrokratiajärjestelmää, koska vain tehokas ja toimiva byro- kratia voi tuottaa sellaista kapasiteettia, että politiikassa voidaan vastata demokra- tian mukaisesti päätöksistä ja niihin liittyvistä transaktiokustannuksista. Ongel- mana heidän mukaansa kuitenkin on se, että pirstaleisessa poliittisessa systee- missä byrokratiasta tulee itsestään poliittinen instituutio, joka pyrkii yhdistämään poliittista valtaa toimintapolitiikkojen tukemisessa ja niiden toimeenpanossa. Vartola (1979) on myös todennut, että täydelleen kehittynyt byrokratia on tehokas 52 Acta Wasaensia vallan väline ja siten tehokas yhteiskunnallisten muutosten aikaansaaja. Hän ko- rostaa kuitenkin, että mitä suurempi byrokratian yhteiskunnallinen merkitys on, sitä vaikeampaa on puuttua sen rakenteisiin ja sitä autonomisempi se on suhteessa hallintaan ja yleensä yhteiskuntaan. 4.2.1 Hallinnan kautta regiimiteoriaan Hallinnan (governance) käsite laajentaa perinteistä päätöksentekoon keskittyvää poliittisen toiminnan kenttää. Hallinnan yhteydessä tarkastellaan kolmea asiaa: ketkä toimivat yhdessä, miten eri organisaatiot tekevät yhteistyötä ja miten yhteis- työtä ylläpidetään hallinnan sosiaalisten prosessien muuttuessa. Näitä osatekijöitä voidaan tutkia regiimiteorian viitekehyksen avulla (Kainulainen 2000; Katajamäki 2007). Rhodes (1996) määrittelee kuusi erilaista käyttöä hallinnan käsitteelle. Hallinta voi tarkoittaa: 1) uutta tapaa julkisten ja yksityisten toimijoiden välillä tuottaa pal- veluita, 2) hyvää hallintokulttuuria, 3) uutta julkisjohtamista, 4) hyvää hallintaa, mikä tarkoittaa muun muassa tehokasta julkista palvelutarjontaa, 5) uutta kyber- netiikan järjestelmää, mikä mahdollistaa itseohjautuvan hallinnon ja 6) itseohjau- tuvia verkostoja. Hallinnan tarkastelu uuden julkisjohtamisen (New Public Management) mukai- sena on Rhodesin (2000) näkemyksen mukaan relevanttia, koska ohjaus (stee- ring) on keskeistä NPM:n analyysissa ja ohjaus on synonyymi hallinnan käsit- teelle. Uusi julkisjohtaminen edistää toisaalta yritysmäisiä johtamistapoja jul- kishallinnossa, ja toisaalta se edistää julkisten palveluiden yksityistämistä ja sa- malla kuluttajien valintaa. Tavoitteena näillä toimenpiteillä on byrokratian vähen- täminen. (Rhodes 1996: 655.) Meier ja Hill (2005) kokevat, että uusi julkisjohta- minen ei ole kyennyt juuri lainkaan haastamaan byrokratiamallia, koska toimin- tojen ulkoistaminen on muun muassa tuonut mukanaan vaikeasti hallinnoitavat sopimusmenettelyt. Tämänkaltainen työ ei heidän mukaansa houkuttele hallin- toon luovia, riskinottohaluisia yksilöitä, joita uusi julkisjohtaminen tavoitteli. Malli on heidän mukaansa myös korvannut julkisen hallinnon byrokratiaa yksityi- sen sektorin byrokratialla, jota ei myöskään koeta yksinkertaiseksi. Rhodes (2000) korostaa, että verkostot ovat hallintakäsitteen analyyttinen ydin. Politiikkaverkostot (policy networks) ovat luonteeltaan lähellä regiimiteorian mu- kaisia toimintamalleja. Politiikkaverkoston konsepti tarjoaa työkaluja valtion ja yhteiskunnallisten etujen välisten suhteiden ja vuorovaikutusten kuvaamiseen, luonnehtimiseen ja typologisointiin (Vihinen 2001: 27). Rhodes (2007) painottaa, että julkishallinnossa hallinta perustuu verkostomaiseen hallintorakenteeseen. Acta Wasaensia 53 Politiikkaverkostojen avulla voidaan parantaa toimintapolitiikan hyväksyntää ja lisätä sen sääntelyn mukaisuutta. Politiikkaverkostot kasvattavat osaamista ja tie- donmäärää ongelmien ratkaisuissa, koska ne tuovat yhteen sellaiset politiikan val- mistelijat, toimeenpanijat ja politiikan sidosryhmät, joilla on yhteinen kiinnostuk- sen kohde. (Rhodes 2007.) Meier ja Hill (2005) pitävät myös politiikkaverkostoja tärkeänä politiikkavälineenä byrokratian rinnalla ja arvioivat niiden säilyvän tule- vaisuudessakin. Toimivien politiikkaverkostojen olemassaolo on Saartenojan (2004: 87) mukaan regiimin syntymisen edellytyksenä, kun taas regiimien ylläpi- don edellytyksenä on pitkäjänteisen sosiaalisen pääoman syntyminen ja uusinta- minen. Regiimiteorian tapaan verkostoissa yhteistyön perustana on toimijoiden keskinäinen riippuvuus, jolloin yhteistyösuhteen jatkuvuus ja vakaus on toivotta- vaa molempien osapuolien kannalta (Saartenoja 2004: 86). Regiimiteoria voi parhaimmillaan vastata byrokratiamallin haasteeseen byrokra- tian autonomiasta. May ja Jochim (2013) korostavat, että kun regiimin muodosta- minen aloitetaan ongelman määrittelyllä, se mahdollistaa lakien, sääntöjen ja hal- linnollisten toimien erilaisten yhdistelmien tarkastelun. Tavoitteena on tällöin löy- tää kokonaisuus, joka yhdessä muodostaa parhaiten toimivan järjestelmän ongel- man ratkaisemiseksi. Kuhmosen (2018a: 850) mukaan ongelman asettelu, ongel- man kehystäminen ja ongelman ratkaisu voidaan koota monella tavalla, ja silti re- giimit voivat toteuttaa poliittista järjestelmää taaten niille toiminnan oikeutuksen. Regiimiteoriaan kuuluu keskeisesti pyrkimys politiikan kompleksisuuden ymmär- tämiseen, sillä instituutiot ja toimijat ovat mukana hyvin monimutkaisessa vuoro- vaikutussuhteiden verkossa (Saartenoja 2004: 85). Ongelman määrittely on Wil- sonin (2000: 254) mukaan demokraattisesti yhteistyössä päätettävä asia, koska ei ole objektiivista kuvausta tilanteesta, vaan voi olla vain kuvauksia ihmisten koke- muksista ja tulkinnoista. Ongelmien määrittelyssä kysymys on vaihtoehtojen tun- nistamisesta. Samalla ongelman määrittely on Wilsonin (2005) mukaan strategi- nen valinta, koska ryhmät, yksilöt ja hallinnon toimijat tarkoituksella ja tietoisesti määrittelevät asioita edistääkseen heidän suosimia toimintatapoja. Politiikan yh- teydessä puhutaan niukkojen resurssien jakamisesta sekä yrityksestä löytää yhtei- siä päämääriä (Kainulainen 2000). 4.2.2 Mitä regiimit ovat? Regiimin käsitteen on ottanut alun perin käyttöön Clarence N. Stone (1993) tut- kiessaan Atlantan kaupungin päätöksentekoa. Hän havaitsi kaupungin menesty- misen johtuneen yksityisten yritysten ja kaupungin hallinnon yhteistyöstä poliitti- sen ohjelman toimeenpanossa. Hän nimesi tämän epävirallisen kumppanuuden 54 Acta Wasaensia regiimiksi. Regiimiteoria on vakiintunut kaupunkitutkimuksen lisäksi myös muun muassa politiikan tutkimukseen (Wilson 2000: 255; May & Jochim 2013: 428). Kuhmonen (2018a) määrittelee politiikkaregiimin olevan mesotasoinen, ongel- miin liittyvä, dynaamisesti vakaa ja moniulotteinen hallintojärjestely, joka koos- tuu asiakohtaisista ja institutionaalisista elementeistä. May ja Jochim (2013: 428) määrittelevät politiikkaregiimit hallinnon järjestelyiksi, joiden avulla pyritään ase- tettujen politiikkaongelmien ratkaisuun. Regiimi koostuu heidän mukaansa ide- asta, institutionaalisista järjestelyistä ja sidosryhmien odotuksista. Sheingate (2012) painottaa, että regiimi sisältää yhteisesti jaetun ymmärryksen ongelmista ja tavoitteista, viranomaissäännöistä, tiedontuotannosta sekä ryhmän, joka tar- joaa tukea (tai vastustusta) ryhmälle. Regiimi on rakennettava yhteisillä päätök- sillä, sillä se ei synny itsestään. Regiimissä on kysymys osapuolten yhteisen toi- minnan tuottamasta lisäarvosta sekä luottamuksen ja vuorovaikutuksen laadun kasvattamisesta (Bouckaert 1993; Katajamäki 2016: 53). Wilson (2000) erottaa regiimin yhtenä ulottuvuutena vallan hajaantumisen regiimin sisällä erilaisiin yh- teistyöjärjestelyihin. Mossberger ja Stoker (2001: 812) korostavat, että regiimin si- säinen dynamiikka voidaan ymmärtää sosiaaliseksi vallan tuotannon malliksi. Valta pyritään etsimään regiimin kautta voimana toimia (”power to”) eikä toisten osallisten sosiaalisena kontrollina (”pover over”). Tämä tuottava sosiaalinen valta mahdollistaa tehtävien hoidon tehokkaasti (Kainulainen 2000: 293). Regiimi on Saartenojan (2005) mukaan enemmän kuin siinä mukana olevien yk- silöiden summa. Se luo kannustavan ja merkityksellisen ilmapiirin, jossa yksilöt toimivat ja johon uudet toimijat voidaan sisällyttää. Regiimiteorian vahvuus on sen kokonaisvaltainen tutkimuskehikko, jonka avulla voidaan johtaa yhteiskun- nallisesti merkittäviä johtopäätöksiä. Regiimiteorian puutteena voidaan pitää sen ”jäykkyyttä” eli kyvyttömyyttä sisällyttää analyysiin institutionaalisen toimijaken- tän ulkopuolisia, nopeastikin vaihtuvia toimijoita ja verkostoja. Regiimianalyysin selityskyky riippuu Kainulaisen (2000: 297) näkemyksen mukaan siitä, kuinka hy- vin tutkija kontekstualisoi regiimiteorian tarkastelemaansa kohteeseen. Kuhmonen (2018a) painottaa, että regiimit ovat olemassa mesotasolla, mutta ne ovat herkkiä makro- ja mikrotasojen muutoksille. Mesotason käsite tarkoittaa tässä tutkimuksessa ohjelmatason operationaalista toimintaa, jolloin keskiössä on julkisen hallinnon ja muiden organisaatioiden vuorovaikutus. Mesotasolla teh- dään päätökset toimintapolitiikan tavoitteista ja toimeenpanon välineistä (How- lett 2009). Mesotason lisäksi regiimiteorian kautta voidaan hahmottaa yhteiskun- nallinen makrotaso, jossa poliittiset ja taloudelliset resurssit yhdistyvät ja analyy- sissa keskitytään laajempiin kysymyksiin vallanjaosta nyky-yhteiskunnassa (Rho- Acta Wasaensia 55 des 2000: 29). Makrotasolla tehtävät valinnat yleisistä politiikan tavoitteista ja toi- meenpanon linjauksista rajoittavat mesotason toimintaa. Mesotason valinnat puo- lestaan rajoittavat mikrotasoa, jossa tehdään konkreettiset politiikkavälineiden kohdentamiset. (Howlett 2009.) Regiimiteoria tarjoaa siten tarkastelun makrota- solle saakka, mihin politiikkaverkoston analyysi ei ulotu (Vihinen 2001: 29). Maaseudun kehittämisen yritystukijärjestelmä on kuvattu politiikkaregiiminä ku- viossa 2 (ks. luku 3.4) Kujalan, Virkkalan ja Lähdesmäen (2021 [artikkeli 3]) tul- kitsemana. Yritystukijärjestelmä pyrkii vastaamaan maaseudun elinvoimaisuuden haasteeseen eli ongelmiin maaseudun taloudellisessa ja sosiaalisissa rakenteissa (Kuhmonen 2018b). Regiimiteorian avulla tarkastellaan, kuinka maaseutupoli- tiikka voi edistää yritystukijärjestelmän toimeenpanon mahdollisuuksia siten, että se parantaa yritystukiin liittyvän toimintapolitiikan oikeutusta, johdonmukai- suutta ja kestävyyttä. Samalla regiimi-ajattelu edistää laajennettua käsitystä poli- tiikan toimeenpanosta, kun huomio kiinnitetään toimijoiden väliseen vuorovaiku- tukseen sekä toiminnan kollektiiviseen organisointiin (ks. May & Jochim 2013). Regiimiteoriaan perustuvan tutkimuksen kohteina eivät ole organisaatiot sinäl- lään, vaan se, miten organisaatiot luovat tavoitteellisia yhteistyömuotoja (Mossberger & Stoker 2001). Näin ollen organisaatioiden ja toimijoiden dynaa- mista yhteistyötä ja vuorovaikutusta korostetaan yritystukijärjestelmän muodos- tamisessa. Suhteiden monimutkaisuuden vuoksi ne voivat joko parantaa tai rajoit- taa toimintaa. Jos regiimin halutaan olevan elinkelpoinen, sen on kyettävä aktivoimaan voima- varoja, jotka ovat oikeassa suhteessa sen tärkeimpään poliittiseen ohjelmaan. Po- liittinen johtajuus on luovaa poliittisen valinnan harjoitusta, mikä sisältää kyvyn järjestää resursseja niin, että vaikeiden ja epärutiininomaisten tavoitteiden saa- vuttaminen on mahdollista. (Stone 1993.) Legitimiteettikriisi syntyy, kun poliitti- set johtajat haastavat olemassa olevan hallinnon järkevyyden ja menettävät luot- tamuksensa järjestelmään vakuuttaen ihmiset siitä, että vaihtoehtoisia järjestel- miä on olemassa (Wilson 2000: 265). Howlett (2009) korostaa, että onnistunut politiikan suunnittelu edellyttää, että politiikan tavoitteet ja välineet ovat johdon- mukaisia. Johdonmukaisuuden puute ilmenee sekavina viesteinä mahdollisille kohderyhmille — esimerkiksi yrittäjille — heidän huoliensa tärkeydestä, mikä sa- malla rajoittaa politiikkatoimien vaikutusta (North & Smallbone 2006; May & Jochim 2013). Politiikalla voidaan jopa heikentää hallintoa muuttamalla kannat- tajia vastustajiksi. Näin voi käydä, mikäli politiikka ei saavuta julkista tarkoitus- taan tai politiikalla on kielteisiä, tahattomia sivuvaikutuksia. (May & Jochim 2013.) Sheingate (2012) korostaa, että regiimin legitimiteetti ja johdonmukaisuus 56 Acta Wasaensia ovat tärkeitä tekijöitä sen kestävyyden selittämisessä. Hän pitää kestävyyden säi- lyttämistä luovana prosessina, jossa toimijoiden on kohdattava muuttuvia vaati- muksia (ks. Stone 1993). Regiimi tutkimuksen analyysiyksikkönä mahdollistaa Kuhmosen (2018a) mukaan useiden teorioiden ja menetelmien hyödyntämisen tutkittaessa regiimin eri taso- jen vuorovaikutusta, regiimin ominaisuuksia ja eri toimijoiden roolia regiimissä. Kahila (1997) ja Saartenoja (2004) ovat käyttäneet regiimiteoriaa alueellisen ke- hittämisen ja elinkeinopolitiikan tarkastelussa. Heidän mukaansa regiimiteorian perusidea on hallinnollisen, rakenteellisen ja toiminnallisen monimuotoisuuden huomioonottaminen. Sheingate (2012: 2) analysoi uutta ruokajärjestelmää poli- tiikkaregiiminä. Hän yhdistää tutkimuksessaan organisatorisen sosiologian insti- tutionaalisen työn käsitteen ja toimijoiden luovan kokeilun. Kuhmonen (2018a) tarkastelee Euroopan yhteistä maatalouspolitiikkaa regiiminä ja korostaa, että CAP toimijoineen ja järjestelyineen näyttää olevan hyvin vahvasti institutionali- soitunut järjestelmä, mutta samalla dynaamisesti vakaa poliittinen järjestelmä. 4.3 Neoendogeeninen maaseudun kehittäminen perusteena paikkaperustaiseen kehittämiseen Neoendogeeninen maaseudun kehittämissuuntaus syntyi, kun endogeenisen ja eksogeenisen maaseudun kehittämismallit eivät enää riittäneet tarjoamaan teo- reettista selitysvoimaa maaseudun kehityksestä (Ray 2006; Atterton ym. 2011; Bock 2016; Bosworth ym. 2016; Gkartzios & Lowe 2019; Lowe ym. 2019). Ekso- geenisen kehittämisen mukaisissa malleissa maaseutualueet ovat riippuvaisia ul- koisista investoinneista ja kaupunkikeskuksista. Kehittämistyö tapahtuu eksogee- nisen mallin mukaan ylhäältä alaspäin (Atterton ym. 2011; Lowe ym. 2019). Suo- messa kiinnitettiin 1970-luvulle saakka huomio eksogeenisiin tekijöihin, jolloin korostettiin kasvukeskusten ja kaupunkien merkitystä ja maaseutu samaistettiin maataloustuotantoon. Paikallisyhteisöt nähtiin tuolloin lähinnä kehittämisen koh- teina. (Hyyryläinen ym. 2011.) Endogeenisen kehityksen mallit puolestaan koros- tavat alhaalta ylös –näkökulmaa, jolloin paikallisyhteisöt nähdään oman alueensa rakentajina (Lowe ym. 2019). Endogeeninen kehitysmalli korostaa maaseutualu- eiden omaa potentiaalia, kuten luonnonvarojen käyttöä ja sosiaalista pääomaa. Sen lisäksi endogeenisessä kehittämisessä nousee esille paikallistuntemuksen käyttö, yrittäjyys ja maaseudun monimuotoisuus. (Kujala, Luoto & Virkkala 2019 [artikkeli 2].) Neoendogeeninen kehittäminen on paikkaperustainen ja monialainen lähestymis- tapa maaseudun kehittämisen hallinnointiin. Siinä hallintoa lähestytään ajatellen, Acta Wasaensia 57 kuinka asiat toimivat ja havainnoiden, miten tiedon tuotanto tapahtuu verkos- toissa. Samalla se merkitsee valtasiirtoa pois keskitetysti määritellystä ylhäältä alas -politiikasta kohti paikallista toimintaa. (Copus ym. 2011; Gkartzios & Lowe 2019; Lowe ym. 2019.) Paikkaperustaisen politiikan vahvuutena Beerin ym. (2020) mukaan on keskittämiseen liittyvän poliittisen ja byrokraattisen taakan vä- hentäminen. Paikkaperustainen politiikka on keskeinen osa EU:n koheesiopoli- tiikkaa (Barca ym. 2012). Paikkaperustaisessa politiikassa valtion tehtävänä on Shucksmithin (2009: 6) mukaan aktivoida toimenpiteitä, innovaatioita, ponniste- luja ja kestävyyttä. Myös OECD:n (2016: 141) raportissa: “Understanding rural economies, in OECD Regional Outlook 2016: Productive Regions for Inclusive so- cieties” korostetaan paikkaperustaisen politiikan merkitystä ja nähdään maaseu- tualueet mahdollisuuksien paikkoina ja taloudellisen tehokkuuden rakentajina siksikin, että alueet käyttävät lisääntyvässä määrin olemassa olevia resursseja uu- della tavalla. Tehokas neoendogeeninen kehittäminen voi ratkaista pääoman pai- kallisen riittämättömyyden ja antaa maaseudulle mahdollisuuden hyötyä kaupun- kien ja maaseudun välisistä riippuvuuksista (Bosworth & Bat Finke 2020). Neoendogeenisen kehittämisen lähestymistapaa on käytetty eri konteksteissa maaseudun kehittämisessä, vaikkakin neoendogeenisen kehittämisen käsitteen tunnistetaan olevan vielä muotoutumassa (esim. Gkartios ja Lowe 2019). Lowe, Murdoch ja Ward (1995) korostavat sisäisten ja ulkoisten voimien yhtäaikaista vai- kutusta maaseudun kehittämisessä ja käyttävät verkostokäsitettä kuvaamaan neo- endogeenisen kehittämisen lähestymistapaa. Myös Bosworth ja Atterton (2012) näkevät paikalliset ja ulkoiset verkostot merkityksellisinä neoendogeenisessä ke- hittämisessä. He tähdentävät lisäksi paikallisten yritysten aktiivisuuden merki- tystä paikallisten resurssien käyttämisessä, mikä on tarpeen taloudellisen potenti- aalin maksimoinnissa. Neoendogeenisen kehittämisen mallia on sovellettu myös tarkasteltaessa useita maaseudun kehitykseen liittyviä erityiskysymyksiä. Schucksmith (2009) tutkii uu- sia maaseudun kehittämisen hallinnoinnin tapoja ja Atterton ym. (2011) tarkaste- levat maaseudulle maahanmuuttajien perustamia yrityksiä. Gkartzios ja Scott (2014) tarkastelevat asuntopolitiikkaa maaseudun kehittämisessä ja ehdottavat että neoendogeenisellä lähestymistavan avulla voitaisiin nivoa asuntopolitiikka maaseudun kehittämisen teorioihin ja käytäntöön. Lowe ym. (2019) käsittelevät asiantuntijuutta maaseudun kehittämisessä ja Bosworth ym. (2016) tarkastelevat paikallista voimaannuttamista Leader-työn avulla neoendogeenisyyden kehi- kossa. Maaseudun sosiaalisia innovaatioita neoendogeenisessä kehyksessä puoles- taan tutkivat Bock (2016), Dax ym. (2016), Bosworth ym. (2020) ja Nordberg, Ma- riussen ja Virkkala (2020). 58 Acta Wasaensia Ray (2006) jäsentää neoendogeenisen kehittämisen lähestymistavassa kolme ana- lyysitasoa, joiden avulla voidaan tarkastella maaseudun kehitykseen vaikuttavia tekijöitä. Tasot ovat alueen sisäinen taso (intra-territorial plane), alueiden välinen yhteistyö (inter-territorial plane) ja poliittis-hallinnollinen taso (politico-admini- strative context) (Ray 2006: 283). Rayn kolmitasoista jäsennystä ovat soveltaneet muun muassa Pylkkänen ja Jumppanen (2016) tutkiessaan Leader-ryhmien kan- sainvälistä yhteistyötä neoendogeenisen lähestymistavan avulla. Kujala ja Virkkala (2021 [artikkeli 4]) tarkastelevat CAP:n II-pilarin mukaista maaseudun yritystukijärjestelmän merkitystä maaseudun yritysten talouden kan- nalta neoendogeenisen kehittämisen avulla. Tulkinta koostuu Rayn (2006) mukai- sesti kolmesta osasta (kuvio 5). Kuviossa esitettyjen kolmen tason väliset suhteet muodostavat neoendogeenisen tulkinnan maaseudun yritysten muodostamalle ta- loudelle. Kuvio 5. Neoendogeeninen tulkinta yritystukipolitiikan vaikutuksesta maa- seudun yritysten talouteen (Kujala & Virkkala 2021 [artikkeli 4]) Maaseudun yritykset ja niiden paikalliset ja ulkoiset verkostot sijoittuvat kuvion keskimmäiselle tasolle. Verkostomainen yhteistyö luo perustan maaseudun kehi- tykselle yritysten toimiessa kehityksen vetureina. Kuvion alimmainen taso kuvaa Acta Wasaensia 59 maaseudun yritysten kiinnittymistä paikkoihin, joita luonnehtivat paikalliset re- surssit, aineettomat viehkoustekijät, paikan kokemus ja paikallinen yhteisö. Ylim- mäinen taso koostuu EU-maaseutupolitiikan monitasoisesta hallinnosta, jonka yritystukijärjestelmässä muodostavat EU-komissio, kansalliset politiikan valmis- telijat ja alueelliset politiikan toimeenpanijat. Neoendogeenisen kehittämisen kolmijaon mukaan yrittäjät ovat eri tasolla hallin- non kanssa. Tämän tutkimuksen mukaan poliittis-hallinnollisen tason raja suh- teessa yrittäjiin on maaseutuhallinnon käytännöissä vielä tiukka, vaikka EU:n maaseudun kehittämispolitiikat ovat siirtyneet paikkaperustaisempaan lähesty- mistapaan (Zasada ym. 2015; Vasta ym. 2019). Yrittäjien ja viranomaisten sijai- tessa eri tasoilla mahdollistavan maaseutuhallinnon edellytykset eivät täysimää- räisesti toteudu. Sen sijaan, jos yritystukijärjestelmä toimisi politiikkaregiiminä (ks. luku 3.4) mahdollistavan maaseutuhallinnon toiminnan edellytykset olisivat olemassa. Tällöin yrittäjät osallistuisivat viranomaisten kanssa tasa-arvoisesti maaseudun kehittämistyöhön. 60 Acta Wasaensia 5 TUTKIMUKSEN METODOLOGIA Tämä tutkimus edustaa laadullista tutkimusta, joka pyrkii yleensä vastaamaan ky- symyksiin mitä ja miten (Burrel & Morgan 1979; Patton 2015). Tutkimuksen ai- neisto koostuu puolistrukturoiduista teemahaastatteluista ja Suomen EU-jäsenyy- den ajan maaseudun kehittämisohjelmien arviointiraporteista. Aineisto on pu- rettu osiin ja koottu tuloksiksi toteuttamalla sekä metodi- että teoriatriangulaa- tiota (Strijker, Bosworth & Bouter 2020). Metoditriangulaatio toteutuu, kun artik- keleiden haastatteluaineistoa tarkastellaan sekä diskurssi- ja sisällönanalyysin että tapaustutkimusmenetelmän avulla. Teoriatriangulaatio toteutuu, kun aineistoa tarkastellaan byrokratiateorian, regiimiteorian ja neoendogeenisen maaseudun kehittämisen avulla. Tutkimuksen tieteenfilosofisena lähestymistapana on sosiaa- linen konstruktionismi, jonka puitteissa myös tarkastelen tutkijan merkitystä tut- kimustyössä. 5.1 Sosiaalinen konstruktionismi Käsillä oleva tutkimus perustuu aristoteelisen tiedekäsityksen perinteeseen, jota Tuomi ja Sarajärvi (2018: 35) kuvaavat seuraavasti: ”inhimillisen toiminnan rin- nastaminen luonnon omaan toimintaan on mahdotonta, koska inhimillisessä toi- minnassa on mukana subjektiivinen momentti. Subjektin omat aikomukset ja päämäärät aiheuttavat inhimillisen toiminnan.” Burr (2015: 15) erottaa sosiaaliselle konstruktionismille kolme tunnusomaista piirrettä: 1) kaikki tieto on historiallisesti ja kulttuurisesti erityistä, minkä vuoksi meidän täytyy katsoa yksilöiden toiminnan taakse ja tutkia sosiaalisia, poliittisia ja taloudellisia ympäristöjä ymmärtääksemme tämän päivän psykologisen ja sosi- aalisen elämän kehityksen, 2) lopullisia totuuksia ihmisistä tai yhteiskunnasta ei ole, koska ainut psykologisen ja sosiaalisen toiminnan pysyvä piirre on se, että se on jatkuvasti muuttuva ja 3) asennoituminen kriittisesti itsestään selvänä pidet- tyihin asioihin. Sosiaalinen konstruktionismi kutsuu olemaan kriittisiä ajatukselle, jonka mukaan yksilöiden havainnot maailmasta tuottaisivat ongelmitta todellisen luonteen asioista. Sosiaalisen konstruktionismin käsitykset jäsentävät omaa maailmankuvaani ja koen, että se pystyy selittämään tutkimuksen kohteena olevaa ilmiötä, byrokraat- tisen ja mahdollistavan hallintotavan jännitettä. Konstruktionistinen tutkimus voi Häklin (2004) mukaan parhaimmillaan olla yhteiskunnan aktiivinen kehittäjä ja muutosvoima, vaikkakin konstruktionistisia tutkimuksia on kritisoitu. Kritiikki on kohdistunut kielen ja kielellisten ilmiöiden vahvaan painottamiseen, jolloin vaa- Acta Wasaensia 61 rana on sekä yhteiskunnan poliittistaloudellisten rakenteiden että maantieteelli- syyden vaikutusten sivuuttaminen sosiaalisen maailman rakentumisessa. Näitä vaaranpaikkoja pyrin välttämään tässä tutkimuksessa. Tutkimusta ohjaa kriittinen tiedonintressi (Habermas 1987; Häkli 2004). Kriittisen tiedonintressin tavoite, emansipaatio, on sama kuin diskurssin aktiivisen muuttamisen mahdollistumi- nen. Se tarkoittaa sitä, että ihmiset avartuvat huomaamaan todellisuuden luonteen ja alkavat itse muuttaa toimintaa keskustelun avulla toivottuun suuntaan. Berge- rin ja Luckmannin (1994: 74) mukaan yksilön ja yhteiskunnan suhde ymmärre- tään dialektisesti: yksilö on sekä sosiaalisen maailman tuottaja että samaisen maa- ilman tuote. Yhteiskunnan rakenne on aina toimivien ja merkityksiä tulkitsevien yksilöiden tuottamaa, ja se säilyy ja muuttuu ainoastaan heidän toimintansa kautta. Bergerin ja Luckmannin esittämä sosiaalinen konstruktionismi seuraa fenomeno- logisen sosiologian weberiläistä linjaa ja pyrkii rakentamaan makrotasoista yhteis- kuntateoreettista käsitteistöä (Heiskala 2000: 97). Berger ja Luckman (1994: 73– 74) kuvaavat instituutioiden kehittymistä ja yhteiskunnan ilmenemistä totunnais- tuneena toimintana. Totunnaistuminen tapahtuu ihmisten vuorovaikutuksessa ja vähitellen vuorovaikutuksen tavat alkavat institutionalisoitua. Instituutiot ovat si- ten vakiintuneisuuden asteen saavuttaneita toimintamalleja, jotka selittävät, oi- keuttavat ja legitimoivat yksilöiden ja organisaatioiden elämää (Sotarauta 2008: 243). Instituutiot ovat historiallisesti rakentuvia, ja tämä ilmenee muun muassa siinä, kun vakiintuneeseen ryhmään tulevalle uudelle yksilölle siirretään ryhmän vanhat tavat objektiivisina totuuksina. Kun uusi yksilö haluaa tietää, miksi asiat tehdään näin, muodostuu tarve legitimoida objektivoituneet tavat. Jos institutio- nalisoituneista käytännöistä poiketaan, tulee tarve kehittää kontrollimekanismeja ja sanktiokäytäntöjä ja myös nämä käytännöt myöhemmin sosiaalistetaan. Insti- tuutiot tavallaan irtoavat subjekteista ja muuttuvat objektiiviseksi todellisuudeksi, johon ihmiset sosiaalistuvat. Näin sosiaalinen todellisuus on yhtä aikaa sekä sub- jektiivinen että objektiivinen ja muotoutuu kokonaisuutena niiden yhteisymmär- rystä etsivässä prosessissa (Kolehmainen 2016: 86). Sosiaalisen konstruktionismin tutkimukset kohdistuvat usein poliittisiin huolen- aiheisiin. Kun kiinnostuksen kohteena on valta ja maailmankatsomus, analyysi- muodoksi valitaan yleensä kriittinen diskurssianalyysi, foucault’lainen diskurssi- analyysi ja tulkinnalliset repertuaarit. Sen sijaan kielellisiin yksityiskohtiin keski- tyttäessä analyysimuodoksi valitaan diskursiivinen psykologia ja keskusteluana- lyysi. (Burr 2015.) 62 Acta Wasaensia Burr (2015: 21) korostaa, että sosiaalista konstruktionismia ei saa sekoittaa kon- struktivismiin. Konstruktivistiset psykologit väittävät, että jokainen ihminen hah- mottaa maailmaa eri tavalla ja luo aktiivisesti omia merkityksiä tapahtumista, jol- loin todellinen maailma on sen vuoksi erilainen paikka jokaiselle. Konstruktivis- tille todellisuus on eri henkilöiden suhteellista todellisuutta, vaikkakin osa todelli- suudesta saattaa olla yhteistä monien yksilöiden kanssa (Metsämuuronen 2008: 12). Häklin (2004: 139) mukaan konstruktionistisessa lähestymistavassa tieteen teh- täväksi asettuu todellisuuden vallitsevien jäsennystapojen kyseenalaistaminen ja hän korostaa, että tekstit ja merkitykset tulee sijoittaa yhteiskunnallisiin yhteyk- siinsä, olivatpa ne sitten kulttuurisia, taloudellisia tai poliittisia. Hänen mukaan tieteellisessä toiminnassa on aina mukana poliittinen aspekti, vaikka tutkijat eivät tiedettä poliittisena pitäisikään. Kolehmainen (2016: 32) käyttää käsitettä aluetie- teen politiikkaorientaatio ja painottaa, että aluetieteen leimallisena piirteenä on hakeutuminen lähelle yhteiskuntapoliittisia käytäntöjä, minkä vuoksi tutkimukset voivat olla soveltavia ja ongelmasuuntautuneita. 5.2 Tutkijan merkitys tutkimustyössä Sosiaalinen konstruktionismi haastaa Burrin (2015: 2) mukaan näkemyksen, että tavanomainen tieto perustuisi aina objektiiviseen, puolueettomaan havainnointiin maailmasta. Hän pitää tutkimuksen objektiivisuutta mahdottomana, koska jokai- nen ihminen kohtaa maailman jostain näkökulmasta. Kysymykset, joita kysytään, sekä teoriat että hypoteesit nousevat niistä olettamuksista, jotka ovat kiinnitty- neinä kunkin ihmisen omaan näkökulmaan, ja siten tutkija on aina osa tutkimusta. (Burr 2015: 172.) Pietikäisen ja Mäntysen (2014: 171) mukaan diskurssin tutkija on aina myös itse diskurssin tuottaja. Diskurssintutkija usein itse toimii tutkimuskentällään ja liik- kuu itseään kiinnostavien ilmiöiden ja ihmisten parissa. Diskurssintutkija toimii siten välittäjänä, osana teorian ja käytännön vuoropuhelua. Diskurssianalyyttisen tutkimuksen tulokset ovat Jokisen, Juhilan ja Suonisen (2016: 462) mukaan väis- tämättä tutkijan kielen avulla tuottamia tulkintoja aineistoistaan ja sellaisena ra- kentamassa omalta osaltaan sosiaalista todellisuutta. Tuomi ja Sarajärvi (2018: 19) korostavat puolestaan, että kaikki tieto on siinä mielessä subjektiivista, että tutkija tekee valintoja ja päätöksiä oman ymmärryksensä varassa tutkimusproses- sinsa aikana, eikä siten puhdasta objektiivista tietoa ole olemassa. Hakari (2013) ja Kolehmainen (2016) ovat tarkastelleet omissa väitöskirjoissaan tutkijan positiota Straussin ja Corbinin (1990) teoreettisen herkkyyden käsitteen Acta Wasaensia 63 avulla. Teoreettinen herkkyys tarkoittaa tutkijan henkilökohtaista ominaispiir- rettä, jonka avulla tutkija pystyy tiedostamaan kerätyn tiedon merkityksen eroa- vaisuuksia, erottamaan olennaisen epäolennaisesta, käsitteellistämään tutkimus- aineistoa sekä näkemään ilmiön uudella tavalla (Hakari 2013: 27). Teoreettinen herkkyys voi kehittyä aiheeseen liittyvään kirjallisuuteen perehtymisen, ammatil- lisen kokemuksen, henkilökohtaisen kokemuksen tai tutkimusprosessin kautta. Häklin (2004: 157) mukaan konstruktionistisessa tutkimuksessa olisi hylättävä ar- vovapaan objektiivisuuden tavoite mahdottomana ja sen sijaan perusteltava, miksi maailmaa kuvataan juuri valitusta näkökulmasta. Samalla tutkijan olisi pohdit- tava, kenen asialla hän on ja kenelle hän rakentaa todellisuutta. Hän kehottaakin tutkijaa perustelemaan oman valintansa ja näkökulmansa tutkimuksen ideasta ja lähtökohdista. Lisäksi hän kehottaa selittämään omien avainkäsitteiden viestit eli sen, miten tutkimustulokset liittyvät todellisuuden yhteiskunnalliseen rakentumi- seen ja millaisiin valtasuhteisiin tutkimus liittyy. Pyrin vastaamaan näihin asioihin seuraavissa kappaleissa. Tämän tutkimuksen idea pohjautuu oman työkokemukseni kautta havainnoitui- hin asioihin. Maaseutuasiamiehenä työskennellessäni tutustuin erilaisiin yritys- toiminnan muotoihin ja toimialoihin tehdessäni liiketoimintasuunnitelmia, mak- suvalmiuslaskelmia ja yritysrahoituksen tukihakemuksia Etelä-Pohjanmaan maa- seudulla. Tutustuin silloin yritystoiminnan paikan merkitykseen, yrittäjien omi- naisuuksiin ja hallinnon toimintatapoihin neuvojan näkökulmasta. Maaseutuelin- keinoviranomaisena tiedostin, että hallinnon käytännöt muodostuvat ihmisten ra- kentamista toimintatavoista. Lait ja asetukset ovat ihmisten laatimia. Maa- ja met- sätalousministeriössä ja Maaseutuvirastossa toimiessani kokemukseni oli, että hy- vistä kehittämistavoitteista huolimatta toimeenpanon pääpaino oli hallinnolli- sessa tarkastamisessa ja valvonnassa. Ymmärrykseni mukaan yksityiskohtaisen sääntelyn ja valvonnan kautta hallinnollinen taakka muodostui suureksi sekä vi- ranhaltijoille, yrittäjille että muille tuensaajille. Kun byrokratia uuvutti viljelijöitä, yrittäjiä, tuensaajia ja ehkä myös hallinnon työntekijöitä, kiinnostuin siitä, mitä byrokratialla todella tarkoitetaan. Tutustues- sani kirjallisuuteen, päädyin melko pian Weberin (1978b) byrokratian ideaaliomi- naisuuksiin. Kun jatkoin tutkimustani eteenpäin, törmäsin mahdollistamisen kä- sitteeseen. Mahdollisuuksien etsintä toimintatapana kumpuaa edelleen omasta työkokemuksestani. Yrittäjien kanssa tehdystä yhteistyöstä on jäänyt mielikuva, että yrittäjä pystyy usein ratkaisemaan sellaisia asioita, jotka vierestä katsottuna näyttävät mahdottomilta. Oivaltavilla valinnoilla yrittäjä saa asiat sujumaan toi- mien silti lakien ja asetusten mukaisesti. Yrittäjän hakiessa yritystukea viranomai- 64 Acta Wasaensia sen tehtävä on joka tapauksessa arvioida rahoitusehtojen täyttyminen. Silloin vi- ranomaisen toimintaan tulee usein mukaan harkintavallan käsite. Harkintavaltaa käyttäessään viranhaltijan tulisi voida käyttää omaa osaamistaan ja ymmärrystään ja päättää asiasta hyödyntäen koko harkintavallan tarjoama tila lain suomissa ra- joissa. Viranomaisen tulisi siten nähdä myös yrittäjän valintojen vahvuudet ja mahdollisuudet eikä vain uhkia ja heikkouksia. Tämä tutkimus voidaan asemoida kehittämistutkimukseksi. Tutkimuksen tulokset liittyvät todellisuuden yhteiskunnalliseen rakentumiseen ja toteutuessaan ne voi- vat luoda uusia käytäntöjä hallinnon toimintaan. Parhaimmillaan mahdollistami- nen maaseutuhallinnon toimintatapana vähentäisi yrittäjien ja viranomaisten hal- linnollista taakkaa ja lisäisi yritystukien vaikuttavuutta ja sitä kautta yritysten kil- pailukykyä ja maaseutualueiden elinvoimaa. Yritystukijärjestelmän toimijoina ovat lainsäätäjät Euroopan unionissa ja Suomessa, hallinnon toimijat maa- ja met- sätalousministeriössä, Ruokavirastossa ja ELY-keskuksissa, paikalliset Leader- ryhmät ja yrittäjät itse. Valtasuhteita rakentuu yritystukijärjestelmässä horison- taalisesti ja vertikaalisesti. 5.3 Tutkimusaineistot Tutkimuksen aineisto muodostuu haastattelu- ja dokumenttiaineistosta. Seuraa- vaksi kuvaan, millaisia aineistot ovat ja kerron, miten ne on kerätty. 5.3.1 Haastatteluaineisto Tutkimuksen haastatteluaineisto perustuu 38 puolistrukturoituun teemahaastat- teluun. Haastattelin maaseutuhallinnon yritystukijärjestelmään liittyviä toimijoita sekä valtakunnan tasolla että neljällä ELY-keskus-alueella. ELY-keskus-alueilla haastattelin myös maaseuturahaston mukaista tukea saaneita yrittäjiä. Valtakunnan tasolla haastateltavat edustivat maa- ja metsätalousministeriön ja Maaseutuviraston (nykyinen Ruokavirasto) johtoa sekä yritystukien valmistelusta ja toimeenpanosta vastaavia viranhaltijoita, Manner-Suomen maaseudun kehittä- misohjelmien arvioinnista vastanneita tutkijoita sekä Suomen eduskunnan maa- ja metsätalousvaliokunnan jäseniä. Alueelliset haastattelut tein Etelä-Pohjan- maan, Hämeen, Lapin ja Pohjois-Karjalan ELY-keskusten alueilla. ELY-keskuk- sissa haastattelemani henkilöt vastasivat maaseuturahaston mukaisesta yritystu- kien valmistelusta tai toimeenpanosta ja olivat maaseutu- ja energiayksikön pääl- liköitä, rahoitusasiantuntijoita tai maksatuspäälliköitä. Jokaisella alueella haastat- Acta Wasaensia 65 telin yhtä Leader-ryhmän toiminnanjohtajaa sekä yhtä kunnan maaseutuelinkei- noviranomaista tai elinkeinoyhtiön viran- tai toimenhaltijaa, jotka toimivat yrittä- jien neuvonantajina yritystukihakemusten osalta. Lisäksi haastattelin jokaisella alueella kolmea maaseuturahaston mukaista yritystukea saanutta yrittäjää. Tutki- muksessa haastateltiin siten vain myönteisen yritystukipäätöksen saaneita yrittä- jiä. Yrittäjien toimialoina oli muun muassa matkailu, elintarvikkeiden valmistus ja palvelutoiminta. ELY-keskusalueet valitsin niin, että alueet edustivat mahdollisimman kattavasti erilaisia kaupunki–maaseutuluokituksen mukaisia maaseututyyppejä (Helminen ym. 2020). Haastattelut tapahtuivat kaupungin kehysalueella, maaseudun paikal- liskeskuksissa, kaupungin läheisellä maaseudulla, ydinmaaseudulla ja harvaan asutulla maaseudulla. Haastateltavat henkilöt valitsin asiantuntemuksen tai työ- tehtävän perusteella, niin että he tietävät tutkittavavasta ilmiöstä mahdollisimman paljon tai heillä on kokemusta asiasta (Patton 2015; Tuomi & Sarajärvi 2018). Kan- sanedustajat otin mukaan haastateltaviin lumipallostrategian (Patton 2015) ta- voin, koska moni haastateltava viittasi maaseutupolitiikan ylimmän päätösvallan kansallisesti olevan kansanedustajilla. Haastateltavien yrittäjien valinnassa tein yhteistyötä alueiden ELY-keskusten kanssa, siten että ELY-keskukset laativat lis- tan yritystukea saaneista yrittäjistä, minkä pohjalta valitsin kolme yrittäjää kulta- kin alueelta haastateltavaksi. Viranhaltijoiden osalta haastateltavien valinta perus- tui ensisijaisesti heidän asemaansa organisaatiossa. Kuntien yhteistoiminta-alu- een edustajien ja Leader-ryhmien edustajien valinnassa käytin omaa harkintaa sillä perusteella, että saisin kerättyä erilaisten maaseutualueiden näkemyksiä ja toisaalta saisin haastateltua virkaiältään nuoria ja jo varttuneita henkilöitä. Koin tärkeäksi, että haasteltavissa oli sekä miehiä että naisia, mutta sukupuolinen tasa- arvokysymys ei ollut ohjaava peruste haastateltavien valinnassa. Pääosan haastatteluista tein vuoden 2016 aikana, mutta yksi haastattelu siirtyi tammikuulle 2017. Haastattelut ajoittuivat Suomen neljännen EU-ohjelmakauden hitaasti käynnistyneeseen alkuun. Ohjelmakauden vaihteesta aiheutuneet ongel- mat, erityisesti säädösten ja tietojärjestelmien viivästykset, tuottivat toimijoissa turhautumista ja hyvinkin kriittistä puhetta. Yritystukihakemusten vastaanotta- minen Hyrrä-tietojärjestelmän kautta oli avautunut hetkeksi aikaa keväällä, mutta sulkeutunut melko pian tietojärjestelmän toimimattomuuden vuoksi. Yritystuki- päätöksiä ei ollut vielä voitu tehdä vastaanotetuille hakemuksille. Asiakkaita pal- velevat viranomaiset ja Leader-ryhmien työntekijät olivat turhaantuneita selittele- mään viiveitä yrittäjille. Viranomaistahojen välillä oli myös ristiriitaisuuksia ohjel- man säädösten tulkinnasta. Tutkimuksen tulokset ovat ajankohdan osalta verrat- tavissa Salmen (2003) ja Nousiaisen (2011) tutkimuksiin, jotka ajoittuvat samoin edellisten ohjelmakausien hitaasti käynnistyneeseen alkuun. 66 Acta Wasaensia Näkemykseni mukaan aineisto saturoitui kolmen alueen haastattelujen aikana, mutta tein haastattelut neljällä ELY-keskusalueella, kuten olin suunnitellut (ks. Tuomi & Sarajärvi 2018: 99–102). Koin tärkeäksi kuulla laaja-alaisesti Suomen erilaisten maaseutualueiden ääntä, mutta kiinnostukseni kohteena ei ollut ver- tailla alueita keskenänsä, vaan kerätä eri toimijoiden ja yksilöiden näkemyksiä. Ta- voitteenani tutkimuksessa oli etsiä haastateltujen puheista erilaisuuden lisäksi sa- mankaltaisuuksia. Haastattelut tein pääosin kasvokkain yritysten tai organisaa- tioiden omissa tiloissa. Ainoastaan kolme haastattelua tein puhelimitse haastatel- tavien omien tiiviiden aikataulujen vuoksi. Haastattelujen teemat olivat kaikille informanteille samat, mutta mukautin kysy- myksiä haastateltavien ryhmien mukaan. Haastattelujen teemoina olivat haasta- teltavan omat tuntemukset neljännen EU-ohjelmakauden alkaessa, viranomaisten tai yrittäjien motivaatiot oman työn kannalta, motiivit yritystuen hakemiseen, EU- ohjelmakausien maaseudun kehittämisohjelman kipukohdat yritystukien ja ohjel- man yleisen sujuvuuden osalta, tiedonvaihto maaseutuhallinnon toimijoiden vä- lillä sekä viranomaisen ja yrittäjän välillä, yhteistyö yrittäjän ja viranomaisen vä- lillä yritysidean edistämisessä, viranomaisen toiminta yrittäjyyden edistämisessä, paikan ja paikallisen innovaatioympäristön merkitys yritystoiminnan kannalta sekä arviointitiedon hyödyntäminen omassa työssä. Nauhoitin haastattelut ja haastatteluaineisto litteroitiin sanasta sanaan yhtä lu- kuun ottamatta; yksi henkilö ei halunnut haastattelua nauhoitettavan. Aineiston litteroinnin teetin ostopalveluna. Aineiston analyysia varten luin litteroidun haas- tatteluaineiston useaan kertaan ja kuuntelin nauhoitetut haastattelut päästäkseni vielä uudestaan kiinni haastattelun tunnelmaan ja kontekstiin, vaikka olin itse teh- nytkin haastattelut. 5.3.2 Dokumenttiaineistot Tutkimuksen dokumenttiaineiston muodostaa Suomen EU-ohjelmakausien maa- seudun kehittämisohjelmien arviointiraportit, jotka on esitelty luvussa 3.6. Erityi- sen tarkastelun kohteena arviointiraporteissa on yritystukien ja ohjelman yleisen toimeenpanoon ja valmisteluun kohdistuva arviointi. Arviointiraportit on analysoitu teorialähtöisellä sisällönanalyysilla (Hsieh & Shan- non 2005) tarkastellen erityisesti mahdollistamisen piirteiksi tunnistettujen omi- naisuuksien kehittymistä EU-ohjelmakausien aikana Suomessa maaseudun kehit- tämisohjelmien toteutuksessa. Sisällönanalyysin synteesi on esitetty luvussa 3.6. Arviointiraporttien analysointi tukee tutkimuksen sosiaalisen konstruktionismin lähestymistapaa, minkä mukaan voimme jäljittää ja tarkastella olemassa olevien Acta Wasaensia 67 diskurssien syntymistä ja nousua kulttuurissa yrittäen paljastaa sosiaaliset, fyysi- set ja taloudelliset muutokset, jotka tarjosivat kasvualustan diskursseille (Burr 2015: 90). Lisäksi tutkimuksen tukena on käytetty Manner-Suomen maaseudun kehittämis- ohjelmia, ohjelmien vuosiraportteja, ohjelmien toteutukseen liittyviä erillisselvi- tyksiä, tukimuotojen esitteitä sekä maa- ja metsätalousministeriön, Ruokaviras- ton, maaseutuverkoston ja Euroopan komission nettisivuja. 5.4 Analyysimenetelmät Tutkimuksessani olen käyttänyt useita eri analyysimenetelmiä vastatakseni tutki- muskysymykseen. Olen analysoinut aineistoa hyödyntäen kahta diskurssianalyy- sin tyyppiä: kriittistä diskurssianalyysiä ensimmäisessä artikkelissa ja diskurssi- analyysiä Willigin mallin mukaan toisessa artikkelissa. Väitöskirjan kolmannessa artikkelissa olen hyödyntänyt aineistolähtöistä sisällönanalyysiä ja neljännessä ar- tikkelissa teorialähtöistä sisällönanalyysia. Väitöskirjan kolmannen artikkelin analyysi perustui aineistolähtöisen sisällönanalyysin lisäksi tapaustutkimusmeto- diin. 5.4.1 Diskurssianalyysi Kriittinen diskurssianalyysi. Ensimmäisen artikkelin aineisto on analysoitu teo- rialähtöisesti kriittisen diskurssianalyysin keinoin. Kriittinen diskurssianalyysi tähtää diskurssin muuttumiseen eli emansipatioon tekemällä todellisuuden tie- toiseksi (Fairclough 1995: 36–37). Kriittinen diskurssianalyysi soveltuu maaseu- tuhallinnon arjen käytäntöjen analysointiin erityisesti siksi, että diskurssi ymmär- retään siinä sosiaalisena käytäntönä, joka realisoituu kielen kautta (Fairclough 2002: 76). Kriittisessä diskurssianalyysissa ollaan kiinnostuneita siitä, miten dis- kurssien avulla tuotetaan ja ylläpidetään yhteiskunnallisia valtasuhteita (Siltaoja & Vehkaperä 2011: 207) ja kuinka valtasuhteet on legitimoitu tekstissä ja puheessa sosiaalisessa ja poliittisessa kontekstissa (Burr 2015: 194; van Dijk 2015: 466). Useat tutkijat ovat käyttäneet kriittistä diskurssianalyysia muun muassa tutkies- saan Euroopan komission argumentaatiota CAP-uudistusten yhteydessä. Erjavec ja Erjavec (2008) ja Erjavec, Erjavec ja Juvančič (2009) ovat tarkastelleet, kuinka uusmerkantilismin, uusliberalismin ja monivaikutteisuuden diskurssit ovat domi- noineet eri aikakausina Euroopan unionin komission puheita ja kuinka kilpailevat diskurssit ovat vaikuttaneet yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksiin. Vihinen (2001: 282) toteaa tutkimuksessaan, että monivaikutteisuus ja uusliberalismi ovat 68 Acta Wasaensia vahvistuneet maatalouspolitiikan hitaan, mutta jatkuvan muutoksen myötä. Alons ja Zwaan (2015) vertailevat analyysissansa komission ja muutaman jäsen- maan diskursseja, erottaen CAP 2013 -uudistuksen neuvottelu- ja toimeenpano- vaiheen diskurssit. He toteavat jäsenmaiden omien keskustelujen vaikuttavan EU- tason diskurssien oikeutukseen. Tutkiessaan Euroopan komission strategia-asia- kirjoja Erjavec ja Erjavec (2020) toteavat, että diskurssia on muutettu erityisesti poliittisten ja taloudellisten olosuhteiden perusteella, niin että politiikka ansaitsisi yhteiskunnallisen hyväksynnän. Vaara ja Laine (2006) ja van Dijk (2015) ovat määritelleet kriittiselle diskurssiana- lyysille ominaisuuksia, joiden perusteella voidaan sen käyttöä maaseutuhallinnon arjen tulkinnassa kuvailla seuraavasti: 1) maaseutuhallinnon arjen käytännöt ky- seenalaistuvat, kun analyysin tuloksena todetaan, että byrokratian haittatekijät ovat vallitsevimpia kuin byrokratian ideaaliominaisuudet, 2) tunnistetut diskurs- sit ’lainkuuliaisuus’, ’järjestelmä isäntänä’ ja ’kokonaisuus kateissa’ ovat konteks- tisidonnaisia osia maaseutupolitiikan institutionalisoituneista käytännöistä, 3) kriittinen diskurssianalyysi selittää diskurssin rakennetta sosiaalisen vuorovaiku- tuksen ja erityisesti sosiaalisten rakenteiden ominaisuuksien avulla, 4) ’lainkuu- liaisuus’ on vallitseva diskurssi, joka on suomalaisen lainkuuliaisen käyttäytymi- sen myötä EU-tukipolitiikan sääntelykehikossa kääntynyt itseänsä vastaan ja muodostanut maaseutuhallinnon rautahäkin, jolloin ohjelman keinoista on tullut tavoitteita ja 5) diskurssit ovat aina tutkijan rakentamia ja refleksiivisiä, koska dis- kurssien tutkija ei ole neutraali havainnoija, vaan hän tekee tietynlaisia kriittisiä tulkintoja joistakin lähtökohdista. Vaara ja Laine (2006: 160) toteavat, että kriittinen diskurssianalyysi yhdistää ana- lyysin kohteena olevan tekstin sosiaalisiin käytäntöihin ja sijoittaa ne yhteiskun- nalliseen ja historialliseen kontekstiin. Diskurssit syntyvät aina jossakin tietyssä historiallisessa yhteydessä, joten on tarpeen ”ymmärtää tekstien historiallinen ja myös kulttuurinen ja yhteiskunnallinen yhteys sekä ne tavat, joilla tietyt käytännöt tehdään oikeutetuksi.” Diskurssianalyysi, Willigin malli. Toisen artikkelin analyysimetodina sovellettiin diskurssianalyysia teoriaohjautuvasti Willigin mallin mukaan (Willig 2013; Burr 2015). Willigin mallin avulla voitiin selvittää paikkasokean, paikkatietoisuuden ja paikkaperustaisuuden diskurssien merkitystä maaseutuhallinnon yrittäjyyden edistämisen käytännöissä. Näiden käytäntöjen tarkasteluun malli soveltuu, koska mallissa kiinnostus kohdistuu siihen, kuinka kieli on mukana valtasuhteissa, myös erityisesti siihen, kuinka diskurssit tuottavat subjektiviteettia diskursseissa vallit- sevien käytäntöjen ja subjektipositioiden kautta. Diskurssit luovat valtasuhteita, sillä diskurssien kautta rakentuu erilaisia mahdollisuuksia, mitä ihmiset voivat Acta Wasaensia 69 tehdä, mitä he ehkä tekevät tai heidän odotetaan tekevän toisille ihmisille (Burr 2015: 190–194). Willigin (2013: 131–133) mallin mukaan tutkittiin 1) kaikkia tapoja, joilla haastateltavat kuvasivat yritysten paikkaa, 2) paikkasokean, paikkatietoisen ja paikkaperustaisen maaseutuhallinnon dis- kurssien muodostumista sen kautta, miten ne perustuivat eksogeenisen, endogee- nisen ja neoendogeenisen kehittämisen malleihin, 3) maaseutuhallinnon käytännöissä vallitsevaksi todettua paikkasokeaa diskurs- sia, joka tasa-arvoistaa päätöksentekoa jättäen maaseutualueiden erilaisuudet ja vahvuudet huomioimatta, paikkatietoisen hallinnon diskurssia, joka on paradok- saalinen diskurssi, koska samanaikaisesti paikat syrjäisyydestä huolimatta voivat näyttäytyä menestyvinä, mutta hallinnon käytännöt rajoittavat yritysten tuke- mista kyseisillä alueilla, sekä paikkaperustaisen hallinnon diskurssia, joka huo- mioi alueiden erilaisuudet ja yrityksiin kohdistuva sääntely nähdään mahdollisuu- tena, 4) toimijoiden asemoitumista eli subjektipositioita eri diskursseissa. Paikkasoke- assa diskurssissa viranomaiset asemoituvat ohjelman toimeenpanijoiksi ja vallan käyttäjiksi, kun taas yrittäjät rakentuvat tuen vastaanottajiksi ja valvonnan koh- teiksi. Paikkatietoinen diskurssi on askel kohti mahdollistavaa hallintoa, kun vi- ranomaisista tulee tiedon välittäjiä ja yrittäjistä paikkatarjontojen hyödyntäjiä. Mahdollistaminen vahvistuu paikkaperustaisessa diskurssissa, jossa viranomaiset asemoituvat mahdollisuuksien rakentajiksi ja yrittäjät kehittämistyön osallisiksi, 5) tunnistettujen subjektipositioiden luomia mahdollisuuksia maaseutuohjelman toteuttamisessa ja 6) sitä, millaisia subjektiviteetteja eri subjektipositiot saavat aikaiseksi. Paikka- sokean hallinnon diskurssi esimerkiksi aiheuttaa alistuneisuutta kehittämisohjel- mien toteutuksessa, kun viranomaiset asemoituvat ohjelman toimeenpanijoiksi ja tukiehtojen valvojiksi. Burr (2015: 141–142) korostaa muutoksen olevan mahdollista, jos kykenemme kriittisesti analysoimaan niitä diskursseja, jotka ympäröivät toimintaamme. Muu- tokset eivät kuitenkaan ole helppoja. Dominoivat diskurssit ovat usein sitoutuneita sosiaalisiin käytäntöihin ja rakenteisiin, mitkä tukevat vallalla olevien ihmisten asemia. Joten aina kun haastamme dominoivia diskursseja, haastamme niitä sub- jektipositioita, mitä diskurssit tarjoavat. Haastamme siis silloin niihin yhdisty- neitä sosiaalisia käytäntöjä, sosiaalisia rakenteita ja valtasuhteita. 70 Acta Wasaensia 5.4.2 Sisällönanalyysi Väitöskirjan kolmannen artikkelin analyysimetodina käytettiin aineistolähtöistä sisällönanalyysia (Hsieh ja Shannon 2005). Aineistolähtöinen sisällönanalyysi vahvistaa aineiston oman äänen kuulumista. Koodasin aineiston aluksi ja muodos- tin yritystukijärjestelmässä vallitsevat vuorovaikutussuhteet, jolloin sain kuvattua yritystuen politiikkaregiimin (ks. kuvio 2). Sen jälkeen analysoin, miten toimijat kuvasivat vallitsevien vuorovaikutussuhteiden toimivuutta ja millaisia ominai- suuksia toimijat antoivat eri toimijoiden välisille suhteille mahdollistavan viran- omaisen toiminnan näkökulman kautta. Koodauksen jälkeen keskeisten ominai- suuksien perusteella muodostin mahdollistavaa viranomaista kuvaavat ominai- suudet, joita olivat luottamus, harkintavalta, luovuus ja oppiminen. Jatkoin ana- lyysia koodauksen jälkeen (St. Pierre & Jackson 2014: 717) tarkastelemalla odo- tuksia ja kokemuksia tunnistettujen keskeisten ominaisuuksien perusteella eli sitä, miten nämä tietyt ominaisuudet ilmenevät vuorovaikutussuhteissa odotusten ja kokemusten kautta. Thomas (2006) painottaa, että aineistolähtöisen sisällönana- lyysia ei välttämättä erota grounded teoria -menetelmällä tehdystä analyysista, sillä molempien analyysien vahvuus on uuden teorian tai mallin tuottaminen ai- neiston perusteella. Tulosten perusteella luotiin mahdollistavan maaseutuviran- omaisen malli (ks. kuvio 6). Väitöskirjan neljännen artikkelin analyysimetodina käytettiin teorialähtöistä sisäl- lönanalyysia (Hsieh & Shannon 2005). Aineistoksi valittiin ainoastaan yrittäjien haastattelut, millä haluttiin erityisesti antaa painoarvoa yrittäjien näkemykselle neoendogeenisen maaseudun kehittämisen tulkinnassa. Aineiston muodosti siten kaksitoista yrittäjän haastattelua. Analyysin teoriakehikkona (ks. kuvio 5) toimi artikkelin teoriaosassa muodostettu (Kujala & Virkkala 2021 [artikkeli 4]) kolmi- osainen tulkinta neoendogeenisesta kehittämisestä. Tulkinnan kautta tarkastelta- vaksi asettui 1) paikallisten resurssien ja yritystoiminnan paikkaan kiinnittynei- syyden merkitys yritysten kannalta, 2) paikallisten ja ulkoisten verkostojen merki- tys yrittäjien toiminnassa ja 3) yrittäjien yhteistyö poliittis-hallinnollisen tason kanssa, jossa analysoitiin erityisesti yrittäjien ja alueellisen politiikan toimeenpa- nijan välistä suhdetta. 5.4.3 Tapaustutkimus Väitöskirjan kolmannen artikkelin analyysi perustui aineistolähtöisen sisällönana- lyysin lisäksi tapaustutkimusmetodiin (Eisenhardt 1989; Stake 2000). Artikkelissa tarkasteltiin maaseutupolitiikan mukaista yritystukijärjestelmää eli politiikkare- giimiä itsessään arvokkaan tapaustutkimuksen avulla (intrinsic case study) (Stake 2000). Ritchie ja Lewis (2003: 52) ja Erikson ja Koistinen (2014: 16) korostavat Acta Wasaensia 71 tapauksen taustan ja kontekstin kuvauksen merkitystä erityisesti itsessään arvok- kaassa tapaustutkimuksessa, koska kuvaus auttaa tulkitsemaan ja ymmärtämään itse tapausta. Eriksson ja Koistinen (2014: 15) painottavat, että kun tutkijalla on kiinnostus tiettyyn, ainutlaatuiseen tapaukseen ja hän haluaa ymmärtää tätä ta- pausta hyvin kaikkine yksityiskohtineen, itsessään arvokas tapaustutkimus on so- piva menetelmä. Yrittäjyyden edistäminen politiikkaregiiminä soveltuu siis hyvin kuvattavaksi ja tutkittavaksi itsessään arvokkaana tapauksena. Tavoitteena on ym- märtää ja oppia nimenomaisesti maaseutupolitiikan mukaisista maaseutuhallin- non käytännöistä yrittäjyyden edistämisessä politiikkaregiiminä eli poliittisena järjestelmänä eikä verrata sitä mihinkään muuhun tai sisällyttää minkään muun systeemin kuvausta tai analyysia tutkimukseen. Suomen yrittäjyyden edistämisen poliittisen järjestelmän kuvauksen avulla on mahdollista tehdä yleistyksiä ja johtopäätöksiä Euroopan unionin yrittäjyyden edistämisestä. Tulosten yleistäminen on perusteltua (ks. Silverman 2005: 135), koska Euroopan unionin maaseutupolitiikan mukaisen yritystukijärjestelmän säännöt ovat samat kaikille maaseudun kehittämisohjelmia toteuttaville jäsen- maille, vaikka institutionaaliset järjestelyt saattavat vaihdella jäsenmaittain (ks. luku 3.4). 5.5 Tutkimuksen luotettavuus ja validiteetti Tutkimuksen luotettavuus on edellytys sille, että tutkimuksen tulokset ovat tois- tettavissa eivätkä vain ohikiitäviä, paikallisia tapahtumia tai hetkiä. Validiteetti eli oikeellisuus ja pätevyys ovat edellytys sille, että tutkijan kuvaukset maailmasta on todella olemassa. (Burr 2015: 177.) Sosiaalisen konstruktionismin tutkimukset ei- vät kuitenkaan etsi objektiivista totuutta tai tee totuusväittämiä. Sosiaalinen kon- struktionismi näkyy tässä tutkimuksessa ennen kaikkea tutkimuskysymysten muotoilussa, analyyttisten työkalujen valinnassa sekä tutkijan ja tutkimuskohteen välisen suhteen ymmärtämisessä. Tutkimustulosten kautta kuvataan sosiaalista todellisuutta, ja samalla tutkija luo sitä tutkimuksellansa. (Ks. Jokinen, Juhila & Suoninen 2016.) Tutkimuksen luotettavuutta ja validiteettia voidaan parantaa triangulaation avulla (Stake 2010: 123), ja koska tässä tutkimuksessa on käytetty sekä metodi- että teo- riatriangulaatioita (ks. luku 5), voidaan tutkimuksen tuloksia helpommin arvioida luotettavuuden ja validiteetin kannalta. Tutkimuksen artikkeleista kolme on yh- teiskirjoitettua, mikä osaltaan on parantamassa tutkimuksen luotettavuutta ja va- liditeettia. Aineisto- ja teorialähtöinen sisällönanalyysi nostavat haastatteluaineis- 72 Acta Wasaensia ton sisältöä esille eri tavalla kuin diskurssianalyysi, mikä osaltaan lisää tutkimuk- sen luotettavuutta. Diskurssien kuvausvoima on vahvasti kytkeytynyt siihen, mitä kuvaukseen sisällytetään ja mitä jätetään pois, mikä asetetaan ensisijaiseksi ja mikä toissijaiseksi, sillä maailma ja sitä koskeva tieto näyttäytyvät erilaisina eri diskurssien keinoin (Fairclough 1995: 13; Pynnönen 2013: 18). Diskurssianalyysi voi paljastaa myös näennäisesti hyväksytyn ilmiön nurjan puolen eli tuoda esiin jotain sellaista, joka ei aina ole myönteistä kaikkien toimijoiden näkökulmasta (Pynnönen 2013: 15). Hakari (2013: 71) arvioi tutkijan taustan vaikutusta luotettavuuteen tilanteessa, jossa tutkijalla on aiheesta käytännön työn kokemusta: ”vaarana on, että tutkija ei saa tutkimukseen riittävää etäisyyttä ja tekee tulkintoja oman kokemuksensa eikä empiirisen aineiston pohjalta. Olen tunnistanut tämän riskin ja pyrkinyt monipuolisella tarkastelulla ja erilaisilla tutkimusmenetelmillä välttämään sen. Se, kuinka hyvin tämä on onnistunut, on muiden arvioitavissa.” Tunnistan, että taustani on käytännön työssä ja samalla koen, että oma taustani viranomaisena ja käytännön kehittäjänä on tuonut minulle vastaavasti asiantuntijuuteen ja henki- lökohtaiseen kokemukseen perustuvaa teoreettista herkkyyttä (Strauss & Corbin 1990), jonka avulla olen pystynyt tulkitsemaan empiiristä haastattelu- ja doku- menttiaineistoa. Acta Wasaensia 73 6 TUTKIMUSKYSYMYKSEEN VASTAAMINEN Tässä tutkimuksessa tarkasteltiin Suomen maaseutuhallinnon käytäntöjä Euroo- pan unionin maaseutupolitiikan mukaisessa yrittäjyyden edistämisessä. Tutki- muksessa haettiin vastausta kysymykseen, miten mahdollistaminen maaseutuhal- linnon toimintatapana voi tukea yrittäjyyden edistämistä Euroopan unionin maa- seutupolitiikassa kansallisella tasolla. Tutkimuskysymykseen vastaamisen keski- össä on ilmiö, joka rakentuu byrokratisoituneen hallinnon ja mahdollistavan hal- linnon välisestä jännitteestä maaseutupolitiikan mukaisen yritystukijärjestelmän käytännöissä. Tutkimuksessa löydettiin mahdollistavaa maaseutuhallintoa estäviä ja vahvistavia tekijöitä. Tutkimuksen tulosten mukaan mahdollistavan maaseutuhallinnon to- teutumisen keskeisiä esteitä ovat: 1) byrokratian haittatekijöiksi tunnistettu oikein tekemisen kulttuuri, 2) byrokratian rautahäkki, 3) maaseutuhallinnon paikkaso- kea toiminta ja 4) konkreettinen infrastruktuurinen asia, joksi todettiin riittämät- tömät digitaaliset yhteydet Suomen maaseutualueilla. Näitä esteitä poistamalla mahdollistamista maaseutuhallinnon toimintatapana voisi lisätä ja siten parem- min tukea yrittäjyyden edistämistä laaja-alaisesti. Tutkimuksen tulosten mukaan mahdollistamista toimintatapana voisi vahvistaa siten, että tuetaan luottamuksen, harkintavallan, luovuuden ja oppimisen kulttuuria hallinnon käytännöissä. Toi- mintatapa tukisi yrittäjyyden edistämistä muun muassa nostamalla yrittäjän ke- hittämisessä osalliseksi sen sijaan, että yrittäjä asemoidaan pelkästään tukipolitii- kan kohteeksi. Selvää silti on, että vakiintuneiden käytäntöjen muuttaminen on hidasta, eikä myöskään maaseutualueiden tietoverkkojen rakentaminen tapahdu yhtäkkisesti. Käsittelen seuraavassa tunnistettuja haittatekijöitä ensiksi hieman tarkemmin, minkä jälkeen tarkastelen tutkimuksen tuloksena muodostettua mah- dollistavan maaseutuviranomaisen mallia. Tutkimukseni osoitti, että oikein tekemisen kulttuuri on mahdollistavan toiminta- tavan keskeinen byrokratian haittatekijä, joka ilmenee suomalaisen maaseutuhal- linnon toteuttamassa Euroopan unionin maaseutupolitiikassa. Oikein tekemisen kulttuuri polkee allensa kokeilevan kehittämisen ja innovatiivisen yrittäjyyden edistämisen. Asia näkyy ennen kaikkea virheiden tekemisen pelkona (ks. Adler 1999). Yritystukijärjestelmän monimutkaisuus ja yksityiskohtainen sääntely ei jätä kehittämistyölle ja uuden luomiselle riittävästi aikaa. Kehittämistyössä jää si- ten vain vähän aikaa sen miettimiselle, tehdäänkö tarkoituksenmukaisia toimia. Virheiden tekemisen välttämisellä on sinänsä myönteisiäkin vaikutuksia sääntöjen noudattamiseen, mutta suomalaiseen hallintokulttuuriin se on tuonut mukanaan pelon kulttuurin. Oman kokemukseni mukaan suomalaiseen käyttäytymiseen ovat perinteisesti kuuluneet lainkuuliaisuus ja luottamus viranomaisten toimintaan. 74 Acta Wasaensia Väitän, että tahtotila on edelleen sama. Suomalaiset haluavat olla lainkuuliaisia ja luottaa viranomaisten toimintaan. Suomalaiset haluavat toimia oikein. Euroopan unionin kulttuurin myötä tukitoimenpiteisiin liittyvä sääntely on kuitenkin niin yksityiskohtaista ja usein muuttuvaa, että voimassa olevan sääntelyn seuraaminen ja siten voimassa olevien säädöksien noudattaminen aiheuttaa suurta hallinnol- lista taakkaa sekä viranomaisille että yrittäjille. Luottamus viranomaisiin ja poli- tiikkoihin on niin ikään nopeasti muuttuvan ja lisääntyvän sääntelyn vaikutuk- sesta horjunut. Lisäksi maaseutuhallinnossa omaksuttu byrokratiaa ja hallinnon virheettömyyttä korostava hallintokulttuuri on vaikeuttanut sellaisten toimintatapojen omaksu- mista, jotka ovat tarkoituksenmukaisia ohjelman vaikuttavuuden kannalta (ks. myös Kuhmonen ym. 2009: 19). Virheettömän virkamiehen ihanne on ollut Sten- vallin (2000) mukaan vallalla jo suuriruhtinaskunnan ajoista alkaen. Hän kuvaa suuriruhtinaskunnan ajan hallintoa valvontaverkostoksi, jossa toisten toimijoiden valvonta kuului monen virkamiehen tehtäviin. Myös itsenäisyyden aikana virka- miehen virheetön toiminta tarkoitti ennen kaikkea yksityiskohtaisten sääntöjen mukaista toimintaa. Koska institutionalisoitumisen aikaansaamat byrokratisoitu- neet käytännöt eivät tarjoa tilaa mahdollistavalle toimintatavalle, virkamiehen toi- minnassa eivät toteudu sellaiset byrokratian ideaalimallin ominaisuudet kuin jat- kuvuus, nopeus ja selkeys. Byrokratian rautahäkki on vallitseva maaseutuhallinnon käytännöissä. Tällä tar- koitan, että oikein tekemisen kulttuurin myötä maaseutuohjelman keinoista on tullut tavoitteita. Konkreettisesti tämä on näkynyt hanke-, yritys- ja rakennetukia saaneiden tyytymättömyytenä siihen, että hallinto oli kiinnostunut enemmän tu- kiprosessin oikeellisuudesta kuin saavutetuista tuloksista (ks. Pyykkönen ym. 2016: 87). Voikin todeta, että maaseutuhallinnon käytäntöjen sisään rakentunut vahva, valvontaan ja kontrolliin perustuva epäluottamuksen kulttuuri haittaa yrit- täjyyden edistämisen käytäntöjä maaseutuhallinnossa. Maaseutuhallinnon paikkasokeat käytännöt niin ikään hidastavat mahdollistavan maaseutuhallinnon toteutumista ja heikentävät yrittäjyyden edistämistä. Sen si- jaan mahdollistavan hallinnon käytäntöjä voidaan tukea ottamalla käyttöön toi- mintatapoja, jotka perustuvat neoendogeenisen kehittämissuuntauksen mukai- seen paikkaperustaiseen maaseudun kehittämiseen. Tällaiset toimintatavat mah- dollistaisivat entistä paremmin Suomen maaseutualueiden erilaisten vahvuuksien huomioimisen yritystoiminnan edistämisessä. Yritysrahoitus siivilöityy alueelle sen toimialarakenteen kautta, minkä vuoksi maaseudun kehittämisohjelmassa tarvittaisiin paikkaperustaista politiikkaa, kuten Vihinen, Voutilainen ja Muilu (2019: 67) ovat myös todenneet. Kuitenkin tämän tutkimuksen tulosten mukaan Acta Wasaensia 75 ylhäältä annettu tiukka resurssi- ja toimenpideohjaus johtaa paikkasokeaan hal- lintoon, jolloin alueen erityispiirteet eivät tule riittävästi huomioiduksi. Autioituva ja syrjäinen maaseutupuhe voisi paikkaperustaisen kehittämisen avulla muuntua uudeksi paikallisen kehittämisen voimavarapuheeksi. Neoendogeenisen kehittä- misen potentiaalin täysimääräinen hyödyntäminen yrittäjyyden edistämisessä tar- koittaisi sitä, että hyödynnettäisiin paikallisia vahvuuksia, viehkoustekijöitä, yrit- täjien ja viranomaisten laaja-alaisia verkostoja sekä lisättäisiin aktiivista vuorovai- kutusta yrittäjien ja hallinnon toimijoiden kanssa. Tukihakemusten kieltä tulisi yk- sinkertaistaa niin, että sääntelyn tulkintaan ei tarvittaisi monia neuvonantajia, vaan yrittäjät voisivat hyödyntää kehittäjien ja neuvojien verkostoja yritystoimin- nan kehittämisessä. Samalla viranomaiset voisivat nykyistä laajemmin olla neu- vonantajina yrittäjien sääntelyyn liittyvissä kysymyksissä. Riittämättömät digitaaliset yhteydet Suomen maaseutualueilla estävät mahdollis- tavan toimintatavan omaksumista maaseutuhallinnossa ja siten yrittäjyyden tuke- mista. Heikot digitaaliset yhteydet rajoittavat yrittäjien mahdollisuuksia heidän omassa yritystoiminnassaan ja toisaalta rajoittavat myös viranomaisten ja yrittä- jien sähköisten kanavien kautta käytävää vuorovaikutusta. Useilla haastatelluilla yrittäjillä oli ideoita ja halua kehittää omaa liiketoimintaansa digitalisaation avulla ja luoda uusia tuotteita ja palveluita, mutta digitaaliset yhteydet olivat riittämättö- miä tuotekehitystyön vaatimuksiin nähden. Riittämättömät yhteydet maaseutu- alueilla ovat todenneet samoin Honkaniemi ja Luoto (2016) tutkimuksessaan va- lokuituverkkojen rakentamisesta. Tulokset kertovat maaseudun hyödyntämättä jäävistä voimavaroista ja ovat yhteneväisiä Salemik, Strijker ja Bosworthin (2017) tutkimuksen tulosten kanssa. He toteavat, että vaikka digitaaliset yhteydet stimu- loivat tuottavuutta ja kasvua ja digitaalisten yhteyksien rakentamiseen on panos- tettu, monet maaseutualueet ovat edelleenkin katvealueita. Yhteydenpito viran- omaisten ja yrittäjien välillä tapahtuu joka tapauksessa yhä enemmän digitaalisten yhteyksien avulla. Tukihakemukset, maksatushakemukset ja neuvontakin hoitu- vat sähköisesti, joten toimivat yhteydet ovat välttämättömiä. Siten mahdollistavan hallinnon toimintavan vahvistaminen edellyttää, että mobiiliverkkojen tehot riit- tävät digitaalisten palveluiden edellyttämään samanaikaiseen, kaksisuuntaiseen kommunikaatioon (ks. myös Vihinen ym. 2019). Mahdollistavaa maaseutuhallintoa estävien tekijöiden tunnistamiseksi, tutkimuk- sessa (Kujala, Virkkala & Lähdesmäki 2021 [artikkeli 3]) analysoitiin yritystukijär- jestelmään liittyviä vuorovaikutussuhteita ja niiden toimivuuteen vaikuttavia teki- jöitä. Virtasen ja Stenvallin (2014) mukaan julkisissa organisaatioissa pitäisi tar- kastella toimintatapoja ja -malleja nimenomaan vuorovaikutuksen näkökulmasta, sillä vuorovaikutus on älykkyyden näkökulmasta sosiaalista pääomaa ja vaikuttaa siihen, kuinka älykäs organisaatio lopulta on. Eurooppa 2020 -strategian myötä 76 Acta Wasaensia jäsenmaat ovat sitoutuneet älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategiaan (Euroopan komissio 2010). Regiimiteorian mukainen vuorovaikutuksen tarkas- telu korostaa sosiaalisen pääoman syntymisen ja uudistumisen tärkeyttä yritystu- kijärjestelmässä. Nämä muutokset sosiaalisessa pääomassa voivat muuttaa vallan- käytön muotoa ja tapaa yhteistyöhön perustuvaksi ”tuottavaksi sosiaaliseksi val- laksi” (ks. Saartenoja 2005: 91). Muutosta tukee tämän tutkimuksen keskeinen tu- los, mahdollistavan maaseutuviranomaisen malli. Tämän tutkimuksen kolmannessa artikkelissa (Kujala, Virkkala & Lähdesmäki 2021) luotiin mahdollistavan maaseutuviranomaisen malli (kuvio 6). Malli perus- tuu yritystukijärjestelmässä toimivien viranomaisten ja yrittäjien välisiin suhtei- siin eikä mallia voi yksi viranomainen yksistään saada toteutumaan. Lähin viran- omainen yrittäjälle on yleensä tukihakemuksen vastaanottaja, joka on samalla ha- kemus- ja maksupäätöksen tekijä, mutta myös rahoitusehtoja valvova alueellinen viranomainen. Tämä vuorovaikutussuhde rakentuu näin ollen näkyvimmäksi ja vaikuttavimmaksi yrittäjän kannalta. Mallin vahvuus kuitenkin perustuu kaikkien yritystukijärjestelmässä toimivien viranomaisten mahdollistavaan toimintaan. Mahdollistavan maaseutuviranomaisen keskeisiksi ominaisuuksiksi tunnistettiin luottamus, harkintavalta, luovuus ja oppiminen. Nämä ominaisuudet ovat jaetta- vissa vielä tarkemmin kahdeksaan tekijään, jotka ovat yritysten ja viranomaisten välinen molemminpuolinen luottamus, ennustettavuus, tarkoituksenmukaisuus- harkinta, harkintavallan tilan käyttäminen, tiedon jakaminen yrittäjien kanssa, omaperäiset ratkaisut, kokemuksellinen oppiminen ja ohjelmien kokemuksista oppiminen, jota voidaan nimittää myös politiikan oppimiseksi. Mallin mukaan mahdollistava maaseutuviranomainen tukee yrittäjän toimintaa laaja-alaisesti eikä vain hyväksyen tai hyläten viranomaiselle jätetyt tukihakemukset. Tämä tar- koittaa myös, että mahdollistava hallinto toimii tarvittaessa yli sektorirajojen. Mahdollistavan maaseutuhallinnon viranomaisen malli perustuu regiimiteoriaan, Adlerin mahdollistavaan byrokratiateoriaan ja neoendogeeniseen kehittämiseen. Neoendogeenisen kehittämisen kolmetasoisen mallin (ks. Ray 2006) mukaan yrit- täjä on eri tasolla poliittis-hallinnollisen tason kanssa. Jos yrittäjä olisi samalla ke- hällä poliittis-hallinnollisen tason kanssa kuten yrittäjä on regiimiteorian mukai- sessa yritystukijärjestelmän ideaalimallissa, yrittäjästä tulee tasavertainen ohjel- man toimeenpanija viranomaisen kanssa. Se tarkoittaa, että yrittäjä on kehittä- mistyön osallinen eikä pelkästään valvonnan kohde. Valta muuttuu regiimissä so- siaalisesti tuotetuksi vallaksi, jolloin niukat resurssit ja institutionaalinen osaami- nen tulevat optimaalisesti käytetyiksi (ks. Kainulainen 2000). Yrittäjien ja viran- omaisten tieto ja osaaminen hyödyntävät tavoitteellisesti regiimin yhteistä tavoi- tetta, elinvoimaisen maaseudun ja monipuolisen yritystoiminnan kokonaisuutta. Acta Wasaensia 77 Valvonta muuttuu Adlerin positiivisen byrokratian mallin (ks. Adler 1999) mukai- sesti kohti itseohjaavaa kontrollia, eikä vain ylhäältä alas tapahtuvaksi valvon- naksi. Kuvio 6. Mahdollistavan maaseutuviranomaisen malli (Kujala, Virkkala & Lähdesmäki 2021 [artikkeli 3]) Toteutuessaan mahdollistava toimintatapa maaseutuhallinnossa voisi lisätä viran- omaisten rohkeutta käyttää harkintavaltaa ja erityisesti tarkoituksenmukaisuus- harkintaa yritystukia myönnettäessä. Lainsäädäntöä yksinkertaistamalla voitai- siin vähentää yksityiskohtaisen sääntelyn tuottamia haittatekijöitä erityisesti yri- tystukien valvonnassa ja maksatuksessa, mikä on todettu muun muassa maaseu- dun kehittämisohjelmien arvioinneissa (esim. Keränen ym. 2004). Harkintavallan käyttöä ja samalla valta-asetelmia tarkistamalla voitaisiin edistää Euroopan unio- nin subsidiariteetti- eli läheisyysperiaatteen toteutumista. Suomalaisen oikeusvaltion toiminta perustuu luottamukseen, mutta se on jäänyt Euroopan unionin maaseutupolitiikan toteuttamisessa taka-alalle. Tämä on seu- rausta siitä, että EU:n käytännöistä on omaksuttu hallinnon kulttuuri, missä tuen- saajaa epäillään niin kauan kuin hän todistaa syyttömyytensä. Keskinäisen luotta- muksen merkitystä yksilöiden välisissä suhteissa painottavat paisi Thomas (1998) myös useat muut tutkijat maaseudun kehittämisen käytännöissä. Pyykkönen ym. (2016: 60) arvioivat ongelmakohtina olleen ohjelman sisäänrakennettu byrokraat- tinen ja epäluottamukseen perustuva hallintokulttuuri, vaikkakin asiassa todettiin 78 Acta Wasaensia tapahtuneen parantumistakin ohjelmakauden aikana. Keränen ym. (2004: 84) ar- vioivat maaseutuohjelman olleen mahdollistava jo Suomen toisella ohjelmakau- della, mutta silti säädösten, ohjeiden ja valvontakäytäntöjen koettiin rajoittavan ohjelman toteuttamista. He totesivat, että valvonnasta ja normeista olisi päästävä luottamukselliseen ohjelmalliseen kehittämiseen. Luottamuksen lisääntyessä tu- kien toimeenpanossa asiakaskeskeisyys paranisi ja valvonnan sijasta painottuisi ennakoiva neuvonta. Kehittämistoiminnalle jäisi tilaa siten myös hallinnon käy- tännöissä. Luovuudessa on Rehnin (2010) mukaan kyse siitä, että nähdään omat mahdolli- suudet. Luovuudessa on kyse kaikista niistä eri tavoista, joilla voimme tehdä tai joissakin tapauksissa olla tekemättä asioita. Toisaalta luovuudessa on hänen mu- kaansa kyse niistä ratkaisuista, jotka syntyvät silloin, kun on pakko siksi, että muu- ten rajoitukset vievät valinnan mahdollisuudet. Luovuus on mahdollisuuksien tut- kimisen lisäksi mahdottomuuksien ja tuhon tutkimista. Joseph Schumpeter ke- hitti 1900-luvun alkupuoliskolla luovan tuhon käsitteen, jonka mukaan uusi luova toiminta samalla muuttaa tai jopa tuhoaa vanhoja käytäntöjä. Mutta on vaikea olla luova, jos ei ole sisäistänyt toimialaa, mikä on erityisen vaativaa Euroopan unionin yhteisessä maatalouspolitiikassa, jossa säännöt muuttuvat nopeasti. Luovuuden avulla maaseudun kehittämisen ja yrittäjyyden edistämisen kulttuuria voisi muut- taa mahdollistavaksi käyttämällä mitä-luovuutta toimenpiteiden suunnittelussa ja miten-luovuutta erityisesti yrittäjän ja asiakkaan kohtaamisessa (ks. Kujala, Virk- kala & Lähdesmäki 2021 [artikkeli 3]). Mahdollistaminen maaseutuhallinnon toimintatapana korostaa kokemuksellisen oppimisen merkitystä maaseudun kehittämisessä. Epäonnistumiset ja virheiden tekeminen ovat tällöin osa oppimista, ja samalla epävarmuuden sietokyky kasvaa viranomaisten omassa toiminnassa mahdollistavan toimintatavan kautta. Koke- muksellinen oppiminen on jatkuvaa vuorovaikutteista yhdessä oppimista, jonka Gkartzios ja Lowe (2019) näkevät neoendogeenisena kehittämisenä. Tämän tutki- muksen haastatteluaineistossa korostui haastateltujen yrittäjien kokemus siitä, että he pääsääntöisesti olivat tyytyväisiä alueellisten viranomaisten ja paikallisten Leader-ryhmien yksittäisten työntekijöiden toimintaan. Nämä olivat kyenneet säilyttämään asiakaspalveluroolinsa ja kykynsä olla tiedon välittäjänä yrittäjille, jotka ottivat yhteyttä. Yrittäjien kritiikki sen sijaan kohdistui ennen kaikkea yritys- tuen järjestelmässä vallitseviin käytäntöihin, ensisijaisesti valvonta- ja maksatus- käytäntöihin sekä yleisesti lainsäädännön kielen vaikeaselkoisuuteen. Saattaa si- ten olla, että alueelliset viranomaiset ja paikalliset Leader-ryhmät ovat vielä osan- neet puhua samaa kieltä yrittäjien kanssa. Näin tulos vahvistaa aiempien tutki- musten (Bryden2010; North & Smallbone 2006) tuloksia, joissa on esitetty, että Acta Wasaensia 79 alueelliset viranomaiset ovat sopivia koordinoimaan maaseutuyrittäjyyspolitiik- kaa ja toteuttamaan sitä. Alueellisten viranomaisten ja paikallisten Leader-ryh- mien vahva rooli edesauttaa myös Euroopan unionin subsidiariteettiperiaatteen toteutumista, mikä tarkoittaa, että kansalaisia koskevat päätökset tehdään lähellä asianomistajaa. Tämä osaltaan edelleen tukee kokemuksellista oppimista. Kokemuksellisen oppimisen näen tärkeäksi myös siksi, että se edistää palautteen rakentavaa käsittelyä viranomaisen ja yrittäjän välillä ja rakentaa molemminpuo- lista luottamusta avoimen keskusteluilmapiirin kautta. Kokemuksellinen oppimi- nen perustuu itsearviointiin, mutta ennen kaikkea palautteen pyytämiseen ja an- tamiseen yritystukijärjestelmän muilta toimijoilta. Tällöin korostuu jokaisen toi- mijan oma toimijuus tiedon tuottamisesta maaseudun kehittämiseen. Mahdollis- tavassa maaseutuhallinnossa palautteen antaminen ja vastaanottaminen on osana yrittäjien laajaa tukemista ja politiikan oppimista koko järjestelmässä. Mahdollis- tava toimintatapa edistäisi strategista otetta maaseudun kehittämisohjelmien val- mistelussa ja toimeenpanossa, mikä vapauttaisi koko yritystukijärjestelmän toimi- joita suuntaamaan voimavarat kehittämistyöhön. Mahdollistavassa maaseutuhal- linnossa sekä yrittäjien että viranomaisten hallinnollinen taakka kevenee, kun maaseudun kehittämisohjelmien toteuttamiskulttuuri muuttuu rajoittavasta mah- dollistavaksi. Mahdollistavassa maaseutuhallinnossa yrittäjät ovat maaseutuviranomaisten kanssa tasavertaisia osallistujia maaseudun kehittämistyössä ja maaseutuohjel- mien toimeenpanossa. Tällöin byrokratia palvelee asiakasta sekä turvaa että edis- tää hallinnon toimivuutta. Byrokratialla on kasvot, vaikka toisin väitettäisiinkin, sillä yhteiskunta ja sen järjestelmät ovat ihmisten tuotteita. Täten vain ihmiset voi- vat muuttaa olemassa olevia käytäntöjä kohti mahdollistavampaa maaseutuhallin- toa. Hallinnon kasvottomuus tukahduttaa maaseudulla olevaa innovaatiopotenti- aalia. 80 Acta Wasaensia 7 JOHTOPÄÄTÖKSET JA TUTKIMUSTARPEET Tutkimuksellinen kontribuutio. Tämä tutkimus tuottaa uutta sisältöä mahdollis- tamisen ja byrokratian käsitteisiin, kun se tarkastelee Suomen maaseutuhallinnon toimintatapoja yrittäjyyden edistämisessä Euroopan unionin maaseutupolitiikan mukaisesti. Tutkimus laajentaa samalla regiimiteoriaan ja neoendogeeniseen ke- hittämiseen liittyviä keskusteluita. Tutkimuksen tieto on tuotettu analysoimalla empiiristä haastatteluaineistoa diskurssi- ja sisällönanalyysilla sekä käyttäen ta- paustutkimusmenetelmää. Lisäksi maaseutuohjelmien arviointiraportteja on ana- lysoitu sisällönanalyysilla. Tutkimuksen teoreettisen viitekehyksen muodostavat byrokratia-, regiimi- ja neoendogeenisen kehittämisen teoriat. Mahdollistaminen. Tämä tutkimus laajentaa mahdollistavan viranomaisen käsi- tettä, koska tutkimuksen tuloksena on malli Euroopan unionin maaseutupolitiik- kaa kansallisesti toteuttavasta mahdollistavasta maaseutuviranomaisesta. Mah- dollistavan viranomaisen käsitettä ovat käyttäneet muun muassa Brooke (1989) määritellessään mahdollistavaa paikallista viranomaista ja Smith (2000) erotel- lessaan tekijöitä, joiden avulla paikallista hallintoa voidaan lähinnä uuden julkis- johtamisen mallin mukaisesti muuttaa innovatiiviseksi hallinnaksi. Smith keskit- tyy ensisijaisesti julkisen hallinnon toimintojen ulkoistamiseen ja johtamiskäytän- töjen parantamiseen. Käytän Brooken (1989) määrittelyä mahdollistavan paikallisen viranomaisen piir- teiksi pohjana, kun jäsennän mahdollistavan maaseutuviranomaisen mallia. Broo- ken mukaan mahdollistavat paikalliset viranomaiset takaavat asiakkaiden tarpeita vastaavat, kilpailukykyiset palvelut. Mahdollistavat paikalliset viranomaiset enna- koivat tarpeita ja etsivät erilaisia tapoja palveluiden järjestämiseksi, huomioivat politiikan valmistelussa ja toimeenpanossa sekä sektorikohtaiset asiat että alueel- liset erityispiirteet ja uudistavat paikallishallintoa ja luottamuselimiä valitun stra- tegian mukaisesti. Strateginen ote myös lisääntyy hallinnon toiminnassa. Lisäksi mahdollistavat paikalliset viranomaiset mukauttavat johtamiskäytännöt henkilös- tötarpeita vastaavaksi ja määrittelevät harkintavallan asteen tarkoituksenmu- kaiseksi. Euroopan unionin maaseutupolitiikka tuo mukanaan omia haasteita viranomais- ten toimintaan, jolloin mahdollistava maaseutuviranomainen voidaan tämän tut- kimuksen tulosten mukaan määritellä seuraavasti: Mahdollistava maaseutuviran- omainen takaa yrittäjän tarpeita ja kiinnostusta vastaavat palvelut ajantasaisilla politiikkaohjelmilla, joiden suunnittelu on tehty yhteistyössä hallinnon ja yrittä- jien sidosryhmien kanssa. Paikkaperustaisen kehittämisen mukaisesti mahdollis- tavat maaseutuviranomaiset toimivat yhteistyössä yritysten kanssa ja rakentavat Acta Wasaensia 81 yritystukijärjestelmästä regiimin, jossa maaseutuhallinnon toimijat ovat kumppa- neita yrittäjien kanssa. Regiimin toiminnan ansiosta lainsäädäntöä ja sen toimeen- panoa tarkennetaan paikkaperustaisen kehittämisen avulla ottamaan entistä pa- remmin huomioon yritystoiminnan monialaisuus ja alueiden erityispiirteet. Lain suomaa harkintavallan tilaa käytetään kokonaisuudessaan yritystukien suunnitte- lussa ja päätöksenteossa. Johtamiskäytännöillä suunnataan yrittäjyyden edistä- mistä positiiviseen kehittämistoimintaan. Palvelutaso turvataan yrittäjille digitaa- listen palveluiden lisääntyessä tarjoamalla myös kasvokkaisia palveluita. Mahdollistavan maaseutuviranomaisen ominaisuuksiksi tunnistetut luottamus, harkintavalta, luovuus ja oppiminen tarkentavat Smithin (2000) mahdollistavan viranomaisen määritelmää painottamalla erityisesti luovuuden ja oppimisen mer- kitystä. Mahdollistavaa maaseutuviranomaisen mallia voi myös määritellä mah- dollistamisen negatiivisen vapauskäsityksen kautta (ks. Rajaniemi 2006: 23), jol- loin mahdollistavan viranomaisen mallissa luottamuksen lisääntyessä mahdollis- taminen on vapautta pelon kulttuurista. Tutkimuksen johtopäätöksenä on, että mahdollistavassa maaseutuhallinnossa yrittäjät ovat viranomaisten kanssa tasavertaisia maaseudun kehittämisohjelmien toteuttajia. Yrittäjä on siten toimeenpanemassa maaseudun kehittämisohjelmaa eikä vain valvonnan kohde tai lukuna maksatustilastossa. Molempia osapuolia hyödyttävää suhdetta ja molemminpuolisia vaikutusmahdollisuuksia korostavat myös Vesala, Vihinen ja Kurki (2011: 134) tutkimuksessaan, jossa yrittäjyyden edistämispolitiikkaa lähestytään sekä kehittäjä että yrittäjä -ajattelun kautta. Täl- löin politiikkaa tehdään yrittäjien kanssa eikä heidän kauttansa. Tämä tutkimus laajentaa maaseudun kehittämisen keskustelua tulkitsemalla CAP:n II-pilarin mukaista yritystukipolitiikkaa neoendogeenisen kehittämisen ja regiimiteorian kautta. Näiden kahden tarkastelutavan yhdistäminen lisää selitys- voimaa Rayn (2006) erottamaan kolmeen neoendogeenisen kehittämisen analyy- sitasoon, jotka ovat alueiden sisäinen, alueiden välinen ja poliittis-hallinnollinen taso. Neoendogeeninen maaseudun kehittämissuuntaus painottaa strategista maaseudun kehittämistä, jonka perustana on tasapaino strategisella makrotasolla suunniteltujen toimenpiteiden ja alhaalta ylös lähtevien alueellisten kehittämisoh- jelmien välillä (Copus ym. 2011: 121). Yrityksen kiinnittyneisyys sijaintipaikkaan ja yhteistyö sijaintipaikan ympärillä ovat tärkeitä yritystä perustettaessa, sillä kiin- nittyneisyys toimii myös pitovoimana. Yrittäjät tekevät yhteistyötä niin paikallis- ten kuin alueiden ulkopuolisten verkostojen kanssa. Käsillä oleva tutkimus koros- taa ennen kaikkea sujuvaa yhteistyötä kolmannen eli poliittis-hallinnollisen tason kanssa. 82 Acta Wasaensia Byrokratia. Tutkimus osallistuu empiirisellä tutkimusotteellaan byrokratiakäsit- teen ympärillä käytävään keskusteluun ja tuo esille käsitteen positiivista merki- tystä, jonka tarvetta muun muassa Vuori (2006) ja Adler (2012) ovat korostaneet. Adler ja Borys (1996: 85) esittävät, että olisi tärkeää palauttaa byrokratiakäsitteelle sen alkuperäinen positiivinen lataus ja tutkia, kuinka byrokratia voi luoda tehok- kuutta ilman, että se orjuuttaa toimijoita. Byrokratiakäsitteen osalta tässä tutkimuksessa erotettiin byrokratia ja toisaalta byrokratian haittatekijät. Tutkimuksen tulosten mukaan byrokratiasta puhutta- essa negatiivissävytteisesti kyse on useimmiten byrokratian dysfunktionaalisista haittatekijöistä eli ei-toivotuista seuraamuksista, jotka ovat toimijoiden itsensä tuottamia. Näitä haittavaikutuksia vähentämällä byrokratian positiiviset ideaa- liominaisuudet voisivat tulla osaksi maaseutuhallinnon arjen käytäntöjä. Haitta- vaikutusten kautta tapahtuva oppiminen eli sen oppiminen, miten ei tulisi toteut- taa EU-maaseutupolitiikkaa, tukee mahdollistavan maaseutuviranomaisen mallin ominaisuuksien lisääminen maaseutuhallinnon käytännöissä. Haittatekijöiksi tunnistetut viranomaisten tarkoin määritellyt tehtävänkuvat voivat esimerkiksi ra- joittaa tarkoituksenmukaistakin yhteistyötä yrittäjyyden edistämisessä. Tarkkaa tehtävien rajausta voidaan käyttää perusteluna asioiden siirtämiselle muiden teh- täväksi tai kokonaan tekemättä jättämiselle. Institutionalisoituneet käytännöt muuttuvat kuitenkin hitaasti ja toimintatapojen uudistaminen vaatii ratkaisuvaih- toehtojen tunnistamista ja johtamiskäytäntöjen uudistamista (SITRA 2018). Ku- ten Adler (1999: 38) korostaa, mahdollistava hallinto tarvitsee joskus vahvaa ja ohjaavaa johtajuutta, mutta mahdollistava organisaatio hyötyy osallistavan johta- misen alhaalta päin tulevasta ohjausvaikutuksesta ja voimasta. Byrokratian hait- tatekijöitä vähentäisi myös Collinsin (2001) esittämä kurinalaisuuden kulttuurin ja yrittäjähenkisen työskentelymoraalin omaksuminen hallinnon käytännöissä, sillä silloin mittavaa sisäistä byrokratiaa ja hierarkiaa ei tarvita. Tutkimuksen teoriaosassa todettiin, että suomalainen ja monen muunkin EU-jä- senmaan hallinto kuin myös Euroopan komissio rakentuvat edelleen Max Weberin 1900-luvun alussa luoman byrokratian mallin mukaisesti (Stenvall 2005; Summa- Pollit 2014; Tomo 2019). Voi kuitenkin olla niin, että Weberin luoma byrokratia- malli ei palvele nykypäivän modernia ja kompleksista verkostoyhteiskuntaa. Näyttää siltä, että mikäli byrokratiamallia maaseutuhallinnossa tulkitaan tiukasti ja sovelletaan sellaisenaan, tuloksena ei ole byrokratiamallin mukaiset toivotut ominaisuudet. Byrokratian tulisi verkottuneessa maailmassa muun muassa luoda vakautta, ennakoitavuutta, luotettavuutta ja turvata kansalaisten oikeudet, kuten Vartola (2009: 19) on todennut. Weberin byrokratiamallia täydentää tässä tutki- muksessa regiimiteoria ja neoendogeenisen kehittämisen teoria. Yritystukijärjes- Acta Wasaensia 83 telmää tarkastellaan mahdollistavan maaseutuviranomaisen mallissa politiikkare- giiminä. Silloin se mahdollistaa ymmärryksen siitä, että yritystukijärjestelmässä olevien toimijoiden vuorovaikutussuhteet vaikuttavat siihen, miten yritystukipoli- tiikka onnistuu vastaamaan sille asetettuihin tavoitteisiin. Politiikkaregiimi voi- daan nähdä tietynlaisena toimintapolitiikkaverkostona, jossa jokainen osallinen tuo oman panoksensa yhteisten tavoitteiden aikaansaamiseen. Mahdollistamisen piirteenä oleva luottamus edellyttää vuorovaikutusta. Sen ansiosta tieto välittyy tehokkaammin ja toimijoiden välinen ymmärrys kasvaa. Tämä edesauttaa yhtei- sesti jaettujen merkitysjärjestelmien vakiintumista ja avointa tiedon vastaanotta- mista ja jakamista. Maaseutuhallinto ottaisi isoja askeleita kohti mahdollistavaa maaseutuhallintoa, jos hallinnon käytäntöjen kautta byrokratialle palautuisi sille kuuluvaa byrokra- tian ideaaliominaisuuksien mukaista luonnetta. Tämä tapahtuu ottamalla käyt- töön mahdollistava maaseutuviranomaisen malli. Käytännön kontribuutio. Mahdollistamisen tutkiminen maaseutuhallinnon toi- mintatapana Euroopan unionin maaseutupolitiikan yrittäjyyden edistämisen kon- tekstissa on tuonut esille kuusi seikkaa, joita voidaan pitää tutkimuksen käytännön kontribuutiona. Ensimmäinen kontribuutio on harkintavallan käyttäminen kehittämistyössä. Säädöksillä pyritään saamaan ohjelma- ja hanketoiminnassa aikaan tietty yhteis- kunnallinen tavoite. Tämä on Uusitalon (2009a: 184; 2009b: 72) mukaan unohtu- nut monien viranomaisten toiminnassa, kun viranomaiset tulkitsevat asioita sää- dösten mukaisesti oikeiksi tai vääriksi: ohjelma- ja hanketoiminnan säädöksissä on hänen mukaansa kysymys oikean ja väärän sijaan kuitenkin sujuvuudesta ja toimimattomuudesta. Viranomaisen keskeinen vastuu liittyy oikeiden asioiden su- juvaan toteuttamiseen – ei pienten asioiden oikeaan tulkintaan. Jääkaappipakas- timen hylkääminen yritystukihakemuksen maksatuksessa, kun suunnitelmassa lukee jääkaappi, on esimerkki Mertonin (1968) käyttämästä byrokraattisesta vir- tuoosista, joka ei missään tilanteessa unohda tai osaa soveltaa yksittäistä sääntöä. Laakson (2009: 54) tapaan on syytä muistuttaakin, että säännökset ovat usein tul- kinnanvaraisia eli sisältävät väljiä arvostustermejä, eikä niiden tarkka merkityssi- sältö ole osoitettavissa yksinomaan säännösten sanamuodon perusteella. Tulkin- nanvaraisuuden lisäksi säännökset voivat jättää soveltajalle harkintaa. Eviran ja MMM:n (2017) raportissa korostetaan, että toimijoilla on mahdollisuus ehdottaa ratkaisukeinoja lainsäädännön vaatimusten täyttämiseksi. Lisäksi toimi- joiden pitäisi käyttää tätä mahdollisuutta enemmän hyväksi, koska lainsäädäntöä voidaan muuttaa hyvien ehdotusten perusteella. Harkintavallan käyttäminen vel- voittaa ja oikeuttaa yksittäisiä viranhaltijoita paitsi sääntelyn toteuttamiseen myös 84 Acta Wasaensia kriittiseen arviointiin sääntelyn oikeutuksesta ja sen eettisestä kestävyydestä. Yk- silö ei voi piilottautua vain kasvottomaksi vallankäyttäjäksi, mikäli havaitsee sään- telyn vaativan muutoksia esimerkiksi tarkoituksenmukaisuuden täyttämisessä. Toisena kontribuutiona on havainto siitä, että säädösten monimutkaisuus ja hal- linnollisen kielen vaikeaselkoisuus rajoittavat yrittäjien omaa halua lähteä hake- maan yritystukia. Oikeellisuuden varmistamiseksi yrittäjät käyttävät apunaan neuvontapalveluita, joita Suomessa on hyvin saatavilla. Neuvontapalveluiden käyttämisen tarve ei kuitenkaan saisi olla se, että yksinomaan opitaan täyttämään viranomaisten asettaman sääntelyn ehdot. Sääntelyn pitäisi olla niin ymmärrettä- vää, että yrittäjä pystyisi sen itse hallitsemaan. Sääntelyn ehtojen täyttämiseen käytetty selvitysaika vähentää yrityksen kehittämiseen käytettävää aikaa. Salmisen ym. (2020) esittämä innovaatiomyönteinen sääntely pienentää hallinnollista taak- kaa ja karsii pois sellaisia tekijöitä, jotka vievät resursseja tutkimus- ja kehittämis- toiminnalta. Dwyer ym. (2016) korostavat, että maaseuturahaston rakenteet itsessään saattavat edellyttää selkeyttämistä. Lisääntynyt monimutkaisuus ei saisi olla väistämätön seuraus halusta lisätä joustavuutta kehittämisohjelmien suunnitteluun. Toisaalta myöskään tarkastuksen ja valvonnan ei pitäisi olla niin merkittävä pelote luoville lähestymistavoille kuin mitä ne näyttävät toistaiseksi olleen. Euroopan yhteisen maatalouspolitiikan yksinkertaistamisen vaatimus tulee vahvasti esille muun ohella tässä tutkimuksessa, mikä on linjassa muiden tutkijoiden havaintojen kanssa (esim. Kuhmonen 2018a; Dwyer 2016). Tämän tutkimuksen tulosten pe- rusteella korostuu se, että sujuvan hallinnon aikaansaamiseksi ei riitä toimeenpa- non tarkastelu, vaan yksinkertaistamisen tulee ulottaa myös politiikan suunnitte- luun (ks. Dwyer ym. 2016). Moninaisten tavoitteiden ja yksityiskohtaisten valvon- tavaatimusten yhdistelmä ei johda sujuvaan, selkeään hallintoon. Kolmas kontribuutio on havainto, että digitalisaatio haastaa hallinnon toimijoita. Hallinnon prosessit muuttuvat digitalisaation edistyessä ja samalla kehityksen mukana pysyvät yrittäjät tulevat tasa-arvoisemmiksi toimijoiksi viranomaisten kanssa. Toisaalta osa yrittäjistä putoaa digitalisaation kelkasta heikon tietotekni- sen osaamisen tai riittämättömien yhteyksien vuoksi. Digitaalisuutta ei kuiten- kaan hyödynnetä vielä täysimääräisesti yritystukien toimeenpanossa, vaan hallin- non prosessit ovat jatkuvassa digitalisaatiokehityksessä. Tutkimuksen haastattelut ajoittuivat ohjelmakauden 2014–2020 kolmannen vuoden alkuun, jolloin tukihal- linnon tietojärjestelmää oltiin vasta rakentamassa. Tietojärjestelmien toimimatto- muus hallinnon ohjelmissa aiheutti runsaasti toimijoiden ärtyneisyyttä haastatte- lujen tekohetkellä. Norminantajat peräänkuuluttivat lainsäädäntöön pakolliseksi Acta Wasaensia 85 digitalisaation vaikutusarviointia, koska yksityiskohtaiset tukiehdot eivät taipu- neet digitaalisiin järjestelmiin samalla tavalla kuin paperisiin prosesseihin. Digitalisaatio kuitenkin edistää maaseudun kehittämistä ja tukee yrittäjyyden edistämistä (Antikainen ym. 2017). Yritykset ovat valmiita ja halukkaita käyttä- mään uusinta tekniikkaa, jos vaan tietoverkot ovat alueella kunnossa (Honkaniemi & Luoto 2016). Digitalisaatiokehitys näkyy siinä, että sähköinen tukihaku on arkea yritystukijärjestelmässä. Pitää silti muistaa, että sosiaalipsykologian tutkimuk- sissa on osoitettu, että ihminen tarvitsee sosiaalisia kontakteja. Tästä syystä on tärkeää, että mahdollistavassa maaseutuhallinnossa sähköisen asioinnin vaihto- ehtona on kasvokkain tapahtuva vuorovaikutus viranomaisten ja yrittäjien välillä. Erityisesti innovointi, uusien avausten tekeminen ja toisaalta vaikeiden asioiden käsittely onnistuvat parhaiten, kun ollaan kasvokkain ja kyetään reagoimaan ke- honkieleen vastavuoroisesti keskustelun aikana. Väitänkin, että asiakkaat arvosta- vat yhteyshenkilöä digiaikanakin. Neljäs kontribuutio liittyy havaintoon siitä, kenen äänet nousevat esille ja kenen häivytetään kehittämispuheessa. Kenen puhetta kuunnellaan tällä hetkellä? Miten mahdollistetaan yritysten sijoittuminen maaseutualueille? Kuka ylläpitää keskus- vetoista maaseutupuhetta? Tutkimuksen tulokset (Kujala, Luoto, Virkkala 2019 [artikkeli 2]) tuovat esille, miten hallinnon puhetapojen kautta mahdollistetaan yritysten sijoittumista maaseutualueille. Digitalisaatio mahdollistaa uudenlaisia paikan tekemisen tapoja vähentäen sijaintihaittaa tehden yritystoiminnan sijain- nista riippumattomaksi. Ilmaisut ja puheet siitä, että emme ole kaukana mistään, kuuluu yrittäjän lausahduksessa: ”syrjäisyyden tunnetta ei ole olemassa, kun ol- laan keskellä metsää”. Yrityksen syrjäinenkään sijainti ei ole este yritystoiminnan harjoittamiselle. Parhaimmillaan syrjäisyys tai esimerkiksi sen tarjoama hiljaisuus on kilpailuetu. Näistä syistä digitalisaation maailmassa keskittämisen puhe on syytä kyseenalaistaa. Maaseutualueiden yrittäjien luovuus näkyy monin eri tavoin yrittäjien selviytymi- sessä maaseudun arjessa. Esimerkkinä on syrjäisten alueiden heikkojen liiken- neyhteyksien ja huonojen teiden kanssa toimeen tuleminen. Vaikka toiminnot maksavat, yrittäjät luovat toimivia käytäntöjä voittaakseen nämä hidasteet tai jos- kus jopa esteet yritystoiminnan harjoittamisessa (ks. myös Anderson ym. 2005: 531). Tämäkin vahvistaa paikkaperustaisen kehittämisen tarvetta maaseutuhallin- nossa, sillä paikkasokean hallinnon diskurssi ehkä hylkäisi yrittäjän tukihakemuk- sen huonojen tieyhteyksien päästä. Mahdollistavan maaseutuhallinnon toimijat voisivat hyväksyä tukihakemuksen ja aloittaa työn vaikuttaakseen parempien tie- yhteyksien rakentamiseen. 86 Acta Wasaensia Viidentenä kontribuutiona on tämän tutkimuksen tulos, jonka mukaan mitta- vasta maaseudun kehittämisohjelmien arviointityöhön panostamisesta huoli- matta arviointitietoa oli hyödynnetty erittäin vähän käytännön työhön. Samankal- taiseen tulkintaan arviointitiedon vähäisestä käytöstä päätyvät Kahila ja Hirvonen (2015: 34). Arviointiraporttien tuottaman tiedon käyttäminen olisi voinut tehdä ohjelmatyöstä sujuvampaa jo ohjelmakausien aikana ja ennen kaikkea ohjelma- kauden vaihdosten yhteydessä. Siten arvioinnin tulosten hyödyntämistä ohjelman toimeenpanon käytännöissä tulisi lisätä. Lisäksi tämä tutkimus tukee Ponnikkaan ym. (2009: 150) väitettä: ”pitäisi olla aitoa halua sitoutua arvioinnin tuloksiin silloinkin, kun ne ehkä ovat oman organisaation välittömien etujen vastaisia”. Arviointitiedon hyödyntämisessä on tärkeää huomata se, ettei edes sellaisten voi- massa olevien organisaatioiden normien kuin esimerkiksi periaatteiden ja aikai- sempien linjausten saisi vaikuttaa haluun tai mahdollisuuksiin käyttää arviointi- tietoa, vaan normeja pitäisi pystyä tarkastelemaan arviointitiedon pohjalta (ks. Pylkkänen 2008). Arviointitiedon levittäminen ohjelman toimijoille ja sen raken- tava vastaanottaminen on osa oppivaa ohjelmaprosessia. Kuudentena kontribuutiona on havainto siitä, että ohjelmakausien hidas vaih- tuminen on ollut ongelmana jokaisen EU-ohjelmakauden vaihdoksen kohdalla Suomen EU-jäsenyyden aikakautena. Ohjelmakausien vaihdoksen epäonnistumi- nen on noussut esille myös Salmen (2003) ja Nousiaisen (2011) tutkimuksissa. Tä- män tutkimuksen haastatteluaineiston keruu ajoittui ohjelmakauden 2014–2020 hitaasti käynnistyneeseen alkuun ja osaksi siitäkin syystä haastateltavat nostivat vahvasti esille ohjelmakauden vaihdoksen epäonnistumisen. Tämä ohjelmakau- sien vaihdos oli Suomen kolmas vaihdos, ja sitä pidettiin yleisesti heikoiten onnis- tuneena. Ohjelmakauden vaihdos oli epäonnistunut myös edellisen kauden vaih- doksessa 2006/2007. Tällöin syiksi esitettiin erityisesti Euroopan komission hi- das ohjelman hyväksyntäprosessi ja kansallisesti ohjelmaa toimeenpanevan viran- omaisen, Maaseutuviraston perustaminen (Kuhmonen ym. 2009). Viranomaisille ohjelmakauden vaihdos on iso asia. Vaihdoksen takia hallinnon käytäntöjä on muutettava niin, että ne vastaavat uusia säädöksiä. Tällöin moni asia tuotetaan alusta alkaen uusiksi. Yrittäjät sen sijaan jatkavat toimintaansa tie- tämättä ohjelmakausien vaihdoksesta tuskin mitään, elleivät sitten juuri silloin suunnittele perustavansa uuden yrityksen tai laajentavansa yritystoimintaa. Täl- löin voi törmätä siihen, että uuden kauden säädökset eivät vielä ole valmiita ei- vätkä järjestelmät toimi. Tämä heikentää yritystukien käyttöä ja vaikuttavuutta. Tietojärjestelmien osalta on jo varmasti otettu opiksi, sillä niiden toimimattomuu- den tuottama katkos ohjelmakausien vaihdoksessa on ollut pitkä kahden edellisen vaihdoksen yhteydessä. Tällainen katkos vältetään tulevien ohjelmakausien vaih- tuessa kolmella toimenpiteellä: 1) panostamalla tietojärjestelmien kehittämiseen Acta Wasaensia 87 riittävästi ohjelmakausien aikana, 2) tekemällä digitalisaation osalta lainsäädän- töarvio keskeisten tukipolitiikkaan liittyvien säädösten osalta ja 3) vahvistamalla organisaatioiden omaa osaamista tietojärjestelmien hankinnassa. Tulevat tutkimustarpeet. Tämä tutkimus toi esille myös aiheita, joihin olisi syytä syventyä jatkotutkimuksissa. Ensinnäkin tarpeen olisi tutkia maaseutuhallinnon kulttuurin muutoksen mahdollisuuksia. Salminen (2002: 228) toteaa, että hallin- nontutkimus saattaisi tarvita funktionalistis-antropologista otetta julkisen hallin- non kulttuurin tutkimiseen ja kulttuurin symbolisten piilorakenteiden hahmotta- miseen, selittämiseen ja tulkitsemiseen. Tällainen tutkimusote voisi olla tarkoituk- senmukainen, sillä Euroopan unionin lainsäädännössä on yhä edelleen mainittuna valvonnan pelotevaikutuksen varmistaminen ja lähtökohtana on siten tuensaajan epäily. Tutkimuskysymyksenä voisi olla, kuinka institutionaalisen yrittäjyyden avulla voisi edistää mahdollistamisen logiikkaa maaseutuhallinnossa. Sotaraudan (2008: 249) mukaan ”institutionaalisen yrittäjyyden tutkimuksen ydinkysymys on, mitä yksilöt tekevät ja miten he toimivat muuttaakseen niitä instituutioita, jotka määrittävät myös heidän oman toimintansa puitteet.” Institutionaalisen yrittäjän malli johdattaa toiseen tutkimusaiheeseen, tiukem- paan tutkimuksen fokusointiin toimijuuden (agency) käsitteeseen. Tämän käsit- teen kautta voisi syventyä politiikan suunnittelijoiden, toimeenpanijoiden ja asi- akkaiden toimijuuden sisältöön, tavoitteisiin, ilmenemismuotoihin ja rajoitteisiin. Toimijuuden käsitteeseen ja strukturaatioprosessiin (esim. Giddens 1984) keskit- tyminen voisi tuoda ilmi lisää asioita, jotka hidastavat mahdollistavan maaseutu- hallinnon toteutumista. Strukturaatio rakenteiden ja toimijuuden vuoropuheluna kuvaa, kuinka toimintatavat institutionalisoituvat, alkavat rajoittaa ja ohjata toi- mintaa ja saattavat rakenteistumisen ja vakiintumisen myötä kääntyä jopa alku- peräistä tarkoitustaan vastaan. Samalla rakenteistuminen on mahdollisuus, sillä toimijat voivat muuttaa rakenteita. Tulevat tutkimukset voisivat lisäksi kohdistua Euroopan komission ja kansallisen politiikan tekijän väliseen suhteeseen. Erityisen tärkeää olisi tarkastella näiden kahden yritystukijärjestelmän toimijan asiakasnäkemyksiä siitä, miten niitä tule- vissa CAP-suunnitelmissa ilmaistaan, ja edetä suunnitelmien tarkastelussa toi- minnan todellisen vaikuttavuuden pohtimiseen. Tutkimukseni tuloksia on mah- dollista hyödyntää myös eri aiheisiin kohdistuvissa vertailututkimuksissa. Muun muassa Leader-ryhmien ja ELY-keskusten toimintatapojen vertailu yrittäjyyden edistämisessä ja yritystukien käsittelyssä voisi olla erillisen tutkimuksen aihe. Niin ikään yrittäjyyden edistämisen erilaisten tukimuotojen vertailu mahdollistavan maaseutuhallinnon näkökulmasta voisi olla tarkoituksenmukaista ja uuden empii- risen tutkimuksen aihe. Vertailua voisi tehdä eri näkökulmista: kuinka yrittäjät 88 Acta Wasaensia suhtautuvat tukimuotoihin tai kuinka viranomaiset suhtautuvat niihin? Lisäksi kansainvälisesti voisi vertailla mahdollistamisen piirteiden ilmentymistä eri EU- jäsenmaiden toteuttamassa CAP:n yritystukien valmistelussa ja toimeenpanossa. Erityisen hienoa olisi, mikäli tämän tutkimuksen mahdollistavaa maaseutuhallin- toa koskeva tieto leviäisi organisaatioiden sisäisissä tutkimus- ja kehittämishank- keissa. Acta Wasaensia 89 Lähteet Aakkula, J., Artell, J., Helin, J., Myyrä, S., Pyysiäinen, J., Rantamäki-Lahtinen, L., Toikkanen, H., Vihinen, H., Wuori, O. & Yli-Viikari, A. (2015). Manner-Suomen maaseutuohjelman 2014–2020 arviointia tukeva selvitys. Luonnonvarakeskuk- sen raportti. Luke Luonnonvarakeskus. Adler, P. S. (1999). Building better bureaucracies. Academy of Management Ex- ecutive 13: 4, 36–47. Adler, P. S. (2012). The Sociological ambivalence of bureaucracy: From Weber via Gouldner to Marx. Organization Science 23: 1, 244–266. Adler, P. S. & Borys, B. (1996). Two types of bureaucracy: Enabling and coercive. Administrative Science Quarterly 41: 1, 61–89. Ahonen, P. (1989). Hallinto hallintana: Hallinnon teorian avaimet. Helsinki: Val- tionhallinnon kehittämiskeskus. Albrow, M. (1970). Bureaucracy. London: Pall Mall Press. Alho, T. (2020). Persoonallinen ajattelu päättelyssä ja päätöksenteossa. Vaasa: Vaasan yliopisto. Väitöskirja. Alons, G. & Zwaan, P. (2015). New wine in different bottles: Negotiating and selling the CAP post-2013 reform. Sociologia Ruralis 56: 3, 349–370. Anderson, A. R. (2000). Paradox in periphery: An entrepreneurial reconstruction? Entrepreneurship & Regional Development 12: 2, 91–109. Anderson, D., Tyler, P. & McCallion, T. (2005). Developing the rural dimension of business-support policy. Environment and Planning C: Government and Policy 23: 4, 519–536. Angioloni, S., Sherry, E. & Wu, Z. (2019). The LEADER approach and drivers of job creation. Growth and Change 50: 2, 548–568. Antikainen, J., Honkaniemi, T., Jolkkonen, A., Kahila, P., Kotilainen, A., Kurvinen, A., Lemponen, V., Lundström, N., Luoto, I., Niemi, T., Pyykkönen, S., Rehunen, A., Saukkonen, P., Viinamäki, O.-P. & Viinikka, A. (2017). Smart Countryside. Maaseudun palveluiden kehittäminen ja monipuolistaminen digitalisaatiota ja kokeiluja hyödyntämällä. Valtioneuvoston kanslia. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-338-5 Antikainen, J., Kahila, P., Palviainen, S., Pyykkönen, S. & Yli-Koski, M. (2014). Manner-Suomen Maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 ennakkoarviointi. Maa- ja metsätalousministeriö. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952- 453-831-2 Arovuori, K. (2015). Political Effectiveness of Agricultural Policies - an Empirical Analysis. Helsinki: Helsingin yliopisto. 90 Acta Wasaensia Atterton, J., Newbery, R., Bosworth, G. & Affleck, A. (2011). Rural enterprise and neo-endogenous development. Teoksessa: Alsos, G. A., Carter, S., Ljunggren, E. & Welter, F. (Toim.). The Handbook of Entrepreneurship in Agriculture and Rural Development. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. 256–280. Audet, J., & St-Jean, E. (2007). Factors Affecting the Use of Public Support Ser- vices by SME Owners: Evidence from a Periphery Region of Canada. Journal of Developmental Entrepreneurship 12: 2, 165–180. Avramenko, A. & Silver, J. A. K. (2010). Rural entrepreneurship: expanding the horizons. Entrepreneurship and Innovation Management 11: 2, 140–155. Bachtler, J. (2010). Place-Based Policy and Regional Development in Europe. Ho- rizons 10: 44, 54–58. Barca, F., McCann, P. & Rodrigues-Pose. A. (2012). The case for regional develop- menti intervention:place-based versus place-neutral approaches. Journal of Re- gional Science 52: 1, 134–152. Beer, A., McKenzie, F., Blažek, J., Sotarauta, M. & Ayres, S. (2020). What are the Benefits of Place-Based Policy? Regional Studies Policy Impact Books. 2: 1, 23– 38. Berger, P. L. & Luckmann, T. (1994). Todellisuuden sosiaalinen rakentuminen: Tiedonsosiologinen tutkielma. Helsinki: Gaudeamus. Berkhout, P., Hart, K. & Kuhmonen, T. (2019). EU Rural Development Policies: Present and Future. Teoksessa: Dries, L., Heijman, W., Jongeneel, R., Purnhagen, K. & Wesseler. J. (Toim.). EU Bioeconomy Economics and Policies:Volume II. Pal- grave Macmillan. 213–241. Bock, B. B. (2016). Rural Marginalisation and the Role of Social Innovation; A Turn Towards Nexogenous Development and Rural Reconnection. Sociologia Ru- ralis 56: 4, 552–573. Bosworth, G., Annibal, I., Carroll, T., Price, L., Sellick, J. & Shepherd, J. (2016). Empowering Local Action through Neo-Endogenous Development; The Case of LEADER in England. Sociologia Ruralis 56: 3, 427–449. Bosworth, G. & Atterton, J. (2012). Entrepreneurial In-migration and Neoendog- enous Rural Development. Rural Sociology 77: 2. Bosworth, G. & Bat Finke, H. (2020). Commercial Counterurbanisation: A driving force in rural economic development. Environment and Planning A: Economy and Space 52: 3, 654–674. Bosworth, G., Price, L., Hakulinen, V. & Marango, S. (2020). Rural Social Innova- tion and Neo-endogenous Rural Development. Teoksessa: Navarro, F. & Cejudo, E. (Toim.). Neoendogenous Development in Rural Areas: Results and Lessons. Springer International Publishing. 21–32. Acta Wasaensia 91 Bouckaert, G. (1993) Governance between legitimacy and efficiency: Citizen par- ticipation in the Belgian fire services. Teoksessa: Kooiman, J. (Toim.). Modern governance. New government–society interactions. London: Sage. 145–157. Brooke, R. (1989). The enabling authority — Practical consequences. Local Gov- ernment Studies 15: 5, 55-63. Bryden, J. M. (2007). Changes in Rural Policy and Governance: The Broader Con- text. Teoksessa: Copus, A. K. (Toim.). Continuity or Transformation? Perspectives on Rural Development in the Nordic Countries. Stockholm: Nordregio. Bryden, J. M. (2010). European Rural Policy: Old wine in Old bottles: is it Corked? Discussion paper No. 2010–9. Norwegian Agricultural Economics Re- search Institute. Burr, V. (2015). Social constructionism. London: Routledge. Burrel, A. (2009). The CAP: Looking Back, Looking Ahead. European Integration 31: 3, 271–289. Burrel, G., & Morgan, G. (1979). Sociological Paradigms and Organisational Analysis. Cornwall: MPG Books Ltd. Camacho, J. A., Rodríguez, M. & Sánchez, L. M. (2020). Employment and Job Cre- ation in the LEADER Approach. Teoksessa: Navarro, F. & Cejudo, E. (Toim.). Ne- oendogenous Development in European Rural Areas. Springer. 235-250. Collins, J. C. (2001). Good to Great: Why Some Companies Make the Leap... and Others Don´t. New York: Harper Business. Copus, A. K., Shucksmith, M., Dax, T. & Meredith, D. (2011). Cohesion Policy for rural areas after 2013. A rationale derived from the EDORA project (European De- velopment Opportunities in Rural Areas)–ESPON 2013 Project 2013/1/2. Studies in Agricultural Economics 113: 2, 121–132. Cork. (2016) CORK 2.0 - julistus “Parempi elämä maaseutualueilla”. [Viitattu 21.11.2020]. Saatavissa: https://enrd.ec.europa.eu/sites/enrd/files/cork-declara- tion_fi.pdf Csikszentmihalyi, M. (1997). Creativity: Flow and the psychology of discovery and invention. New York: HarperPerennial. Dax, T. & Oedl-Wieser, T. (2016). Rural innovation activities as a means for chang- ing development perspectives. An assessment of more than two decades of pro- moting LEADER initiatives across the European Union. Studies in Agricultural Economics 118: 1, 30-37. Dax, T., Strahl, W., Kirwan, J. & Maye, D. (2016). The Leader programme 2007– 2013: Enabling or disabling social innovation and neo-endogenous development? Insights from Austria and Ireland. European urban and regional studies 23:1, 56– 68. 92 Acta Wasaensia Dubois, A. (2016). Transnationalising entrepreneurship in a peripheral region - The translocal embeddedness paradigm. Journal of Rural Studies 46: 1, 1–11. Dwyer, J., Kubinakova, K., Lewis, N., Powell, J., Vigani, M., Fahrmann, N., Gocht, A., Grajewski, R., Coto Sauras, M., Cachinero, P., Mantino, F., Berriet- Solliec, M.& Pham, H. (2016). Research for AGRI Committee - Programmes Implementing the 2015–2020 Rural Development Policy. IP/B/AGRI/IC/2015-74. European Parlia- ment. Directorate-General for internal policies. Policy department. Structural and cohesion policies. Dwyer, J., Ward, N., Lowe, P. & Baldock, D. (2007) European rural development under the Common Agricultural Policy`s ’Second Pillar’: Institutional conserva- tism and innovation. Regional Studies 41: 7, 873–887. Eder, J. & Trippl, M. (2019). Innovation in the periphery: Compensation and ex- ploitation strategies. Growth and Change 50: 4, 1511–1531. Eduskunta (2014). Mahdollistava valtio – kokeileva Suomi, Tulevaisuusvalio- kunnan mietintö 1/2014 vp. Eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan julkaisu 6/2014. [Viitattu 15.11.2020]. Saatavissa: https://www.edus- kunta.fi/FI/naineduskuntatoimii/julkaisut/Documents/tuvj_6+2014.pdf Eisenhardt, K. M. (1989). Building Theories From Case Study Research. Academy of Management. The Academy of Management Review 14: 4, 532–550. Eriksson, P & Koistinen, K. (2014). Monenlainen tapaustutkimus. Kuluttajatutki- muskeskus. Erjavec, K. & Erjavec, E. (2008) Changing EU agricultural policy discourses? The discourse analysis of Commissioner’s speeches 2000–2007. Food Policy 34: 2, 218–226. Erjavec, K. & Erjavec, E. (2020). The Noble or Sour Wine: European Commission’s Competing Discourses on the Main CAP Reforms. Sociologia Ruralis 60: 3, 661- 679. Erjavec, K., Erjavec, E. & Juvančič, L. (2009). New Wine in Old Bottles: Critical Discourse Analysis of the Current Common EU Agricultural Policy Reform Agenda. Sociologia Ruralis 49: 1, 41–55. Euroopan komissio (2005) Communication from the Commission on simplifica- tion and better regulation for the Common Agricultural Policy. COM: 2005: 509 Final. 19 October 2005. Brussels: Commission of the European Communities. Euroopan komissio (2010). Eurooppa 2020: Euroopan unionin kasvu- ja työlli- syysstrategia. [Viitattu 15.11.2020]. Saatavissa: https://eur-lex.europa.eu/legal- content/FI/TXT/?uri=LEGISSUM%3Aem0028 Euroopan komissio (2019) Rural development. [Viitattu 17.12.2019]. Saatavissa: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricul- tural-policy/rural-development_en Acta Wasaensia 93 Euroopan unioni (EU) (2013a). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013. Euroopan unioni (EU) (2013b). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1305/2013. Euroopan unioni (2020). Fact Sheets: Second pillar of the CAP: rural development policy. [Viitattu 15.3.2021] Saatavissa: https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/en/FTU_3.2.6.pdf Fairclough, N. (1995). Critical Discourse Analysis: The Critical Study of Lan- guage. Language in Social Life Series. London: Longman. Fairclough, N. (2002). Miten media puhuu. Toinen painos. Jyväskylä: Osuuskunta Vastapaino. Gaddefors, J. & Anderson, A. R. (2019). Romancing the rural: Reconceptualizing rural entrepreneurship as engagement with context(s). The International Journal of Entrepreneurship and Innovation 20: 3, 159–169. Giddens, A., Andersson P. & Heiskanen, I. (1984). Yhteiskuntateorian keskeisiä ongelmia. Toiminnan, rakenteen ja ristiriidan käsitteet yhteiskunta-analyysissä. Helsinki: Otava. Giddens, A. & Merton, R. K. (1982). Sociology: A brief but Critical Introduction. 2nd ed. San Diego: Harcourt Brace Jovanovich. Gkartzios, M. & Lowe, P. (2019). Revisiting neo-endogenous rural development. Teoksessa: Scott, M., Gallent, N. & Gkartzios, M. (Toim.) The Routledge Compan- ion to Rural Planning. London: Routledge. 159–169. Gkartzios, M. & Scott, M. (2014). Placing Housing in Rural Development: Exoge- nous, Endogenous and Neo-Endogenous Approaches. Sosiologia Ruralis 54: 3, 241–265. Grant, W. (2010). Policy Instruments in the Common Agricultural Policy. West European Politics 33: 1, 22–38. Habermas, J. (1987). Järki ja kommunikaatio. Tekstejä 1981–1985. Helsinki: Ha- kapaino Oy. Hakari, K. (2013). Uusi julkinen hallinta – kuntien hallinnonuudistusten kolmas aalto? Tutkimus Tampereen toimintamallista. Tampere: Tampereen yliopisto, Johtamiskorkeakoulu. Harisalo, R. (2008). Organisaatioteoriat. Tampereen Yliopistopaino Oy. Heiskala, R. (2000). Toiminta, tapa ja rakenne. Kohti konstruktionistista syntee- siä yhteiskuntateoriassa. Kolmas painos. Helsinki: Gaudeamus Oy. Helminen, V., Nurmio, K. & Vesanen, S. (2020). Kaupunki-maaseutu-alueluoki- tus 2018. Paikkatietopohjaisen alueluokituksen päivitys. Suomen ympäristökes- kus. Saatavissa: http://hdl.handle.net/10138/315440 94 Acta Wasaensia Hirvonen, T., Kahila, P., Koivisto, A., Pyykkönen, S., Rannanpää, S., Sillanpää, K., Ålander, T. (2019). Maaseutuohjelma 2014–2020 – arviointi innovointi-, koulu- tus- ja yhteistyövaikutuksista. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2019: 20. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-010-6 Hirvonen, T., Kahila, P., Rannanpää, S., Hyyryläinen, T., Kuuva, N., Pylkkänen, P., Antikainen, J., Heikkinen, B., Isokangas, T., Pyykkönen, S., Ranta, T. & Tolonen, S. (2015). Mahdollistavaa maaseudun kehittämistä. Selvitys alueellisten ja pai- kallisten maaseudun kehittämissuunnitelmien vaikuttavuudesta sekä ehdotus vaikuttavuuden mittarien kehittämisestä. Maa- ja metsätalousministeriö. [Vii- tattu 10.10.2020] Saatavissa: http://www.mdi.fi/content/uploads/2015/10/Mah- dollistavaa_maaseudun_kehittamista.pdf Honkaniemi, T. & Luoto, I. (2016). Paikallisuus ja digitalisaatio – Valokuituverk- kojen merkitys maaseutualueiden kehittämisessä. Tutkimusraportti. Vaasan yli- opisto. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-476-721-7 Howarth, D. & Stavrakakis, Y. (2000). Introducing discourse theory and political analysis. Teoksessa: Howarth, D. Norval, Y. & Stavrakakis, Y. (Toim.). Discourse theory and political analysis. Identities, hegemonies, and social change. Manches- ter University Press. 1–23. Howlett, M. (2009). Governance modes, policy regimes, and operational plans: A multilevel nested model of policy instrument choice and policy desing. Policy Sci- ences 42: 1, 73–89. Hsieh, H.-F. & Shannon, S. E. (2005) Three approaches to qualitative content anal- ysis. Qualitative Health Research 15: 9, 1277–1288. Huan-Niemi, E. & Niemi, J. (2018). Toimiiko nykyinen maatalouspolitiikka? How does the Common Agricultural Policy function in Finland? Suomen maataloustieteellisen seuran tiedote nro 35. Hyyryläinen, T., Katajamäki, H., Piispanen, S. & Rouhiainen, V. (2011). Neoendo- geenisen maaseutupolitiikan ilmeneminen kylätoiminnassa. Maaseudun uusi aika. Maaseutututkimuksen ja –politiikan aikakauslehti 19: 2, 2–38. Häkli, J. (2004). Meta Hodos. Toinen painos. Tampere: Vastapaino. Jokinen, A., Juhila, K. & Suoninen, E. (2016). Diskurssianalyysi: Teoriat, Perus- käsitteet Ja Käyttö. Tampere: Vastapaino. Jumppanen, A., Törmä, H., Reini, K., Saartenoja, A., Zawalinska, K., (Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti), Kolehmainen, J., Pulkkinen, R., (Tampereen yli- opisto, Alueellisen kehittämisen tutkimusyksikkö, Sente), Korteniemi, J., Pohjola, T. & Latvala, M. (Bionova Engineering). (2008). Maaseudun kehittämisohjelmien teema-arviointi. Ohjelmakausi 2000–2006. Maa- ja metsätalousministeriön jul- kaisuja 7/2008. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-453-450-5 Kahila, P. (1997) Kolme maata ja kolme elinkeinopolitiikkaa: Suomi, Saksa ja Ir- lanti. Turku: Turun Yliopisto. Acta Wasaensia 95 Kahila, P. & Hirvonen, T. (2015). Osa 2 Kansallisen tason analyysi. Teoksessa: Mahdollistavaa maaseudun kehittämistä. Selvitys alueellisten ja paikallisten maa- seudun kehittämissuunnitelmien vaikuttavuudesta sekä ehdotus vaikuttavuuden mittarien kehittämisestä. Loppuraportti. Maa- ja metsätalousministeriö. Sivut 15– 37. [Viitattu 10.10.2020] Saatavissa: http://www.mdi.fi/con- tent/uploads/2015/10/Mahdollistavaa_maaseudun_kehittamista.pdf Kahila, P., Lemmetyinen, T., Hyyryläinen, T., Kurki, S., Kahila, P., Siiskonen, P., Pylkkänen, P. (Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti), Aakkula, J., Latukka, A., Puurunen, M. (MTT-Taloustutkimus MTTL), Pyykkönen, P., Kataja, J-P., Kallio, P. (Pellervon taloudellinen tutkimuslaitos), Helenius, J., Hietala-Koivu, R. (Hel- singin yliopisto, soveltavan biologian laitos). (2006). Manner-Suomen maaseu- dun kehittämisohjelma 2007–2013. Ennakkoarviointi. [Viitattu 10.10.2020] Saa- tavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-453-342-3 Kainulainen, I. (2000). Regiimiteoria viitekehyksenä kaupungin hallinnan tutki- muksessa. Hallinnon tutkimus 19: 3, 288–298. Karhinen, R. (2019). Uusi alku. Maatalous myös tulevaisuuden elinkeino. Hel- sinki: Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2019:3. Kataja, J.-P. & Patjas, M. (2001). EU:n tavoite 5B- ja 6-ohjelmat ja maaseudun kehitys Suomessa vuosina 1995–1999. Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen työpapereita: 48. Helsinki: Pellervon taloudellinen tutkimuslaitos. Katajamäki, H. (2016). Paikan poika. Merkintöjä uran varrelta. ISBN 978-952- 93-7333-8. Kaunismaa, E., Nerg, P., Karhunen, M. & Majava, J. (2021). Julkisen hallinnon strategia: näin suomalaista julkista hallintoa uudistetaan 2020-luvulla. Hallinnon Tutkimus 40: 1, 69–77. Kay, A. (2003). Path dependency and the CAP. Journal of European Public Policy 10: 3, 405−420. Kela. (2018). Byrokratian purkupaketti – mistä aloittaa ja mihin tähdätä? Kyse- lyn tuloksia: Missä ovat pahimmat kapeikot ja solmukohdat? [verkkoaineisto] Kelan Etuuspalvelut. [Viitattu 10.10.2020] Saatavilla: https://vnk.fi/docu- ments/10616/6520186/Byrokratian+purku+-keskustelutilaisuus+7.11.2018+- +Helle+-+Kelan+kyselyn+tuloksia Keränen, H., Kataja, J.-P., Aulaskari, O., Keränen, H., Nevalainen, S., Malinen, P. & Ponnikas, J. (2004). Alueellisen maaseudun kehittämisohjelman (ALMA) vä- liarviointi. Oulun Yliopisto, Kajaanin yliopistokeskus, Suomen aluetutkimus FAR & Pellervon taloudellinen tutkimuslaitos PTT. Keränen, R., Pyykkönen, P., Ponnikas, J., Huuskonen, I., Kytölä, L., Arovuori, K., Korhonen, S. & Ruottinen, V. (2012). Manner-Suomen maaseudun kehittämisoh- jelma 2007–2013. Arviointiraportti vuodelta 2011. Suomen aluetutkimus FAR, Raportti. 96 Acta Wasaensia Kinnunen, J. (2004). Arvioinnin tuottaman tiedon pätevyydestä. Hallinnon tutki- mus 23: 2, 63–64. Kinnunen, J. (2014) Byrokratian ja politiikan ristiriita. Byrokratian ja politiikan suhde Hannah Arendtin poliittisessa teoriassa. Pro gradu -tutkielma. Jyväskylän yliopisto. Kivikko, K., Karjalainen, S., Mikander, C.-G., Konsala, H., Kukkonen, T., Sihvola, S. & Latvala, P. (2009). Maaseudun yritys- ja hankerahoituksen hallinnollisen taakan vähentäminen - työryhmän selvitys. Helsinki: Maa- ja metsätalousminis- teriö 2009: 12. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-453-525-0 Klofsten, M., Norrman, C., Cadorin, E. & Löfsten, H. (2019). Support and develop- ment of small and new firms in rural areas: a case study of three regional initia- tives. SN Applied Sciences. 2: 1. Kolehmainen, J. (2016). Paikallinen innovaatioympäristö: Kohti alueellisen in- novaatiotoiminnan ymmärtämistä. Tampere University Press. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-03-0021-0 Korsgaard, S., Ferguson, R. & Gaddefors, J. (2015) The best of both worlds: How rural entrepreneurs use placial embeddedness and strategic networks to create op- portunities. Entrepreneurship & Regional Development 27: 9−10, 574–598. Korsgaard, S., Müller, S. & Tanvig, H. W. (2015). Rural entrepreneurship or entre- preneurship in the rural – between place and space. International Journal of Ent- repreneurial Behavior & Research 21: 1, 5–26. Kuhmonen, T. (2012). Maatilayrittäjien tavoitteiden moniulotteisuus ja yrittäjyys- politiikka. Maaseudun uusi aika. Maaseutututkimuksen ja -politiikan aikakaus- lehti 20:3, 14–28. Kuhmonen, T. (2018a). The Evolution of Problems Underlying the EU Agricultural Policy Regime. Sociologia Ruralis 58: 4, 846-866. Kuhmonen, T. (2018b). Systems view of future of wicked problems to be addressed by the common Agricultural Policy. Land Use Policy 77: 1, 683–695. Kuhmonen, T., Keränen, R., Kytölä, L., Salo, H., Arovuori, K., Pyykkönen, P., Mus- tonen, V. & Ponnikas, J. (2009). Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma 2007–2013. Arviointiraportti vuodelta 2008. Suomen aluetutkimus FAR. Kuhmonen, T., Keränen, R., Kytölä, L., Pyykkönen, P., Arovuori, K., Huuskonen, I., Mustonen, V., Ponnikas, J., Salo, H. & Pesonen, H-L. (2010). Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2007–2013 väliarviointi. Suomen Aluetutkimus FAR. [Viitattu 9.11.2020]. Saatavissa: http://www.tuomaskuhmonen.fi/julkaisut- tuomas-kuhmonen/ewExternalFiles/Kuhmonen_ym_2009_arviointi.pdf Kuhmonen, T., Keränen, R., Kytölä, L., Pyykkönen, P., Arovuori, K., Huuskonen, I., Ponnikas, J., Mustonen, V. & Pesonen, H-L. (2011). Manner-Suomen maaseu- dun kehittämisohjelma 2007–2013. Arviointiraportti vuodelta 2010. Suomen Acta Wasaensia 97 aluetutkimus FAR. [Viitattu 9.11.2020]. Saatavissa: http://www.tuomaskuhmo- nen.fi/julkaisut-tuomas-kuhmonen/ewExternalFiles/Kuhmonen_ym_2010_ar- viointi.pdf Kujala, P. (2019). Maaseutuhallinnon arjen todellisuus – puhetta byrokraattisuu- desta. Hallinnon Tutkimus 38: 1, 6–20. Kujala, P., Luoto, I. & Virkkala, S. (2019). Yrittäjyyden edistäminen maaseutuhal- linnossa: paikkasokeaa, paikkatietoista ja paikkaperusteista kehittämistä. Maa- seudun uusi aika. Maaseutututkimuksen ja –politiikan aikakauslehti. 27: 3, 7– 24. Kujala, P. & Virkkala, S. (2021 tulossa). Rural business support policy and rural enterprise economy: the neoendoge-nous approach to entrepreneurship promo- tion of Common Agricultural Policy. Teoksessa: Leick, B.; Gretzinger, S; Makko- nen, T. (Toim.). The Rural Enterprise Economy. Series: Routledge Studies in the Eco-nomics of Business and Industry. Kujala, P., Virkkala, S. & Lähdesmäki, M. (2021). Authorities as enablers in rural business support policy regime – case study Finland. Sociologia Ruralis 61: 1, 212– 233. [Online-julkaisu 14.8.2020.] Saatavilla: https://doi.org/10.1111/soru.12326 Kuokkanen, K. & Vihinen, H. (2006). Contribution of the CAP to the general ob- jectives of the EU. Background Note 4. MTT Economic Research. Kuusisto, J. (2003). Yritystoiminnan kehittäminen. Teoksessa: Net Effect Oy, Vi- hinen, H., Kuusisto, J. & Savon Amazon Osuuskunta. Manner-Suomen tavoite 5b –ohjelman jälkiarviointi, Loppuraportti. Sisäasiainministeriö. 32–47. Kytölä, L., Pyykkönen, P., Huuskonen, I., Keränen, R., Ponnikas, J., Arovuori, K., Korhonen, S. & Ruottinen, V. (2013). Manner-Suomen maaseudun kehittämisoh- jelma 2007–2013. Arviointiraportti vuodelta 2012. Suomen aluetutkimus FAR. Laakso, S. (2009). Julkisen hallinnon oikeudellinen sääntely. Teoksessa: Karppi, I. & Sinervo, L.-M. (Toim.). Governance: Uuden hallintatavan jäsentyminen. Tampereen yliopisto. Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 897/20.11.2009. Laki maaseudun pienimuotoisen elinkeinotoiminnan edistämisestä 1031/31.12.1986. Laki maaseutuhallinnon järjestämisestä kunnissa 210/30.3.2010. Laki Maaseutuvirastosta 666/21.7.2006. Laki Ruokavirastosta 371/18.5.2018. Lehtonen, O. (2019). Yritysrahoituksen vaikuttavuus yritysten työpaikkakehityk- sessä. Teoksessa: Vihinen, H., Voutilainen, O. & Muilu, T. (Toim.) Lehtonen, O., Niskanen, O., Strandén, M. & Knuuttila, M. Manner-Suomen maaseudun kehittä- 98 Acta Wasaensia misohjelmien aluetalous- ja työllisyysvaikutukset. Vaikuttavuusanalyysi kau- delta 2007–2013. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2019: 16, 151–166. [Viitattu 9.11.2020]. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-005-2 Lowe, P., Murdoch, J. & Ward, N. (1995). Networks in Rural Development: Beyond Exogenous and Endogenous Models. Teoksessa: van der Ploeg, J. D. & van Dijk, G. (Toim.). Beyond Modernization: The Impact of Endogenous Rural Develop- ment. Assen: Van Gorcum. 87–106. Lowe, P., Phillipson, J., Proctor, A. & Gkartzios, M. (2019). Expertise in rural de- velopment: A conceptual and empirical analysis. World Development 116:1, 28– 37. Luoto, I., Kattilakoski, M. & Backa, P. (2016). Näkökulmana paikkaperustainen yhteiskunta. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Maa- ja metsätalousministeriö (MMM). (2001). Alueellinen maaseudun kehittä- misohjelma tavoite 1-ohjelman ulkopuoliselle alueelle vuosille 2000–2006. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 11/2001. Maa- ja metsätalousministeriö (MMM). (2007). Manner-Suomen maaseudun ke- hittämisohjelma 2007–2013. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 8/2007. Maa- ja metsätalousministeriö (MMM). (2016). Manner-Suomen maaseudun ke- hittämisohjelman 2007–2013 vuoden 2015 vuosikertomus – ohjelmakauden 2007–2013 loppuraportti. Maa- ja metsätalousministeriö. Maa- ja metsätalousministeriö (MMM). (2020). Manner-Suomen maaseudun ke- hittämisohjelma 2014–2020. Versio 7.1. [Viitattu 9.11.2020]. Saatavissa: http://mmm.fi/maaseutu/manner-suomen-maaseudun-kehittamisohjelma- 2014-2020 Malinen, P., Kallio, P., Kataja, J.-P., Karjalainen, S., Keränen, H., Keränen, H., Lut- tinen, A., Keränen, R. & Poranen, A. (2002). Manner-Suomen tavoite 5b –ohjel- man väliarviointi. Oulun Yliopisto, Kajaanin kehittämiskeskus. Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 arvioinnin toteut- tamissuunnitelma. (2018). [Viitattu 19.10.2020]. Saatavilla: https://www.maa- seutu.fi/uploads/arvioinnin-toteuttamissuunnitelma-hyvaksytty_paivitys- 2017.pdf Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma 2014–2020. Vuotuinen täytän- töönpanokertomus. (2019). [Viitattu 9.4.2021]. Saatavilla: https://www.maa- seutu.fi/maaseutuverkosto/vaikutukset/vuosikertomukset-ja-suunnitelmat May, P. J. & Jochim, A. E. (2013) Policy regime perspectives: Policies, politics and governing. Policy Studies Journal 41: 3, 426–452. McElwee, G. & Smith, R. (2014). Researching rural enterprise. Teoksessa: Fayolle, A. (Toim.). Handbook of research on entrepreneurship: what we know and what we need to know. Cheltenham: Edward Elgar. 307–334. Acta Wasaensia 99 Meccheri, N. & Pelloni, G. (2006). Rural entrepreneurs and institutional assis- tance: An empirical study from mountainous Italy. Entrepreneurship & Regional Development 18: 5, 371–392. Meier, K. J. & Hill, G. (2005). Bureaucracy in the twenty-first century. Teoksessa: Ferlie, E., Lynn, L. E., Jr & Pollitt, C. (Toim.). The Oxford handbook of public man- agement. Oxford: Oxford University Press. Merton, R. K. (1968). Social Theory and Social Structure. New York: The New Press. Metsämuuronen, J. (2008). Laadullisen tutkimuksen perusteet. Jyväskylä: Inter- national Methelp Ky. MMM & Evira. (2017). Byrokratian purkaminen 2015–2017: elintarviketoimijoita kuormittavat vaatimukset ja niiden johdosta toteutuvat MMM:n ja Eviran toimen- piteet. Viitattu [10.10.2020]. Saatavilla: https://mmm.fi/docu- ments/1410837/2813062/Elintarviketoimijoita-kuormittavat-vaatimukset-toi- menpiteet-aikataulut-10102017.pdf/b280a928-2744-4baf-b46a- 8fdd80bd2744/Elintarviketoimijoita-kuormittavat-vaatimukset-toimenpiteet-ai- kataulut-10102017.pdf Mossberger, K. & Stoker, G. (2001). The evolution of urban regime theory: The challenge of conceptualisation. Urban Affairs Review 36: 6, 810–835. Muñoz, P. & Kimmitt, J. (2019). Rural entrepreneurship in place: An integrated framework. Entrepreneurship and regional development 31: 9-10, 842-873. Müller, S. & Korsgaard, S. (2018). Resources and bridging: The role of spatial con- text in rural entrepreneurship. Entrepreneurship & Regional Development 30: 1– 2, 224–255. Mäki, M. (2019). Sopeutuminen, resurssi ja alueellisuus vapaassa sivistystyössä. Tampere: Tampereen Yliopisto, Johtamisen ja talouden tiedekunta. Männikkö, M. & Paajanen, V. (2016). Tarkastuskertomus 4/2013. Maatalouden tukihallinto. Jälkiseurantaraportti. Helsinki: Valtiontalouden tarkastusvirasto. [Viitattu 11. 2. 2019]. Saatavissa: https://www.vtv.fi/julkaisut/jalkiseurantara- portti-maatalouden-tukihallinto/ Navarro, F., Labianca, M., Cejudo, E., de Rubertis, S., Salento, A., Maroto, J. C., & Belliggiano, A. (2018). Interpretations of Innovation in Rural Development. The Cases of Leader Projects in Lecce (Italy) and Granada (Spain) in 2007–2013 Pe- riod. European Countryside 10: 1, 107-126. Navarro, F. A., Woods, M. & Cejudo, E. (2016). The LEADER Initiative has been a victim of its own Success. The Decline of the Bottom‐Up Approach in Rural Devel- opment Programmes. The Cases of Wales and Andalusia. Sociologia Ruralis 56: 2, 270–288. 100 Acta Wasaensia Net Effect Oy, Vihinen, H., Kuusisto, J. & Savon Amazon Osuuskunta. (2003). Manner-Suomen tavoite 5b –ohjelman jälkiarviointi, Loppuraportti. Sisäasiain- ministeriö. Niemi, J., Liesivaara, P., Lehtonen, H., Huan-Niemi, E., Kettunen, L., Kässi, P. & Toikkanen, H. (2014). EU:n yhteinen maatalouspolitiikka vuosina 2014–2020 ja Suomen maatalous. MTT Raportti 130. Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskes- kus. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-487-512-7 Niemi, J. & Väre, M. (2019). Suomen maa- ja elintarviketalous 2019. Luonnon- vara- ja biotalouden tutkimus 36/2019. Luonnonvarakeskus. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-326-769-5 Niska, M. & Vesala, K. M. (2011). Moninaistuva politiikka, moninaistuva yrittä- jyys? Toimijapositioiden rakentuminen yrittäjyyden edistämisdiskursseissa. Teok- sessa: Vesala, K. M. & Vihinen, H. (Toim.). Yritysten menestymistarinat ja yrittä- jyyden edistäminen. Tapaustutkimus yrittäjistä, kehittäjistä ja politiikkadiskurs- seista Suupohjan seutukunnassa. MTT Raportti 16. Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus. 94–128. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-487-311- 6 Niska, M. & Vesala K. M. (2013). SME Policy implementation as a Relational Chal- lenge. Entrepreneurship & Regional Development 25: 5−6, 521–540. Nordberg, K., Mariussen, Å. & Virkkala, S. (2020). Community-driven social inno- vation and quadruple helix coordination in rural development. Case study of the LEADER group Aktion Österbotten. Journal of Rural Studies 79: 157–168. North, D. & Smallbone, D. (2006). Developing entrepreneurship and enterprise in Europe`s peripheral rural areas: Some issues facing policy-makers. European Planning Studies 14: 1, 41–60. Nousiainen, M. (2011). Hallinta, osallistuminen ja toimijuus – tulkintoja suoma- laisen LEADER-toiminnan poliittisuuksista. Julkaisuja 24. Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti. OECD (2014). Innovation and Modernising the Rural Economy. OECD Rural Pol- icy Reviews. OECD Publishing. OECD (2016). Understanding rural economies, in OECD Regional Outlook 2016: Productive Regions for Inclusive societies. Paris: OECD Publishing. Olfert, R. M. & Partridge, M. D. (2010). Best Practices in Twenty-First-Century Rural Development and Policy. Growth and Change 41: 2, 147–164. Pato, M. L. & Teixeira, A. A. C. (2014). Twenty Years of Rural Entrepreneurship: A Bibliometric Survey. Sociologia Ruralis 56: 1, 3–28. Patton, M. Q. (2015). Qualitative Research & Evaluation Methods. Integrating Theory and Practice. Fourth Edition. Thousand Oaks, CA: SAGE Publications Ltd. Pietikäinen, S, & Mäntynen, A. (2014). Kurssi kohti diskurssia. Toinen painos. Tampere: Vastapaino. Acta Wasaensia 101 Ploeg, J. V. D., Renting, H., Brunori, G., Knickel, K., Mannion, J., Marsden, T., de Roest, K., Sevilla-Guzman, E. & Ventura, F. (2000). Rural development: From practices and policies towards theory. Sociologia Ruralis, 40:4, 391–408. Pollermann, K., Aubert, F., Berriet-Solliec, M., Laidin, C., Lépicier, D., Pham, H. V., Raue, P. & Schnaut, G. (2020) Leader As A European Policy For Rural Devel- opment In A Multilevel Governance Framework: A Comparison Of The Implemen- tation In France, Germany And Italy. European Countryside 12: 2, 156–178. Ponnikas, J., Mustonen, V., Keränen, H., Korhonen, S., Sillanpää, K., Ålander, T., Kytölä, L. & Tiainen, T. (2008). Alueellisen maaseudun kehittämisohjelman (ALMA) 2000–2006 jälkiarviointi. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 6/2008. Helsinki: Maa- ja metsätalousministeriö. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-438-3 ProAgria (2017). Löytyikö hyödyllistä byrokratiaa? ProAgrian hankejulkaisu 7. ProAgria Etelä-Savo ry, Byrokratian hyödyntäminen maatilan/maaseutuyrityksen toiminnassa ja johtamisessa –hanke. [Viitattu 11. 2. 2019]. Saatavissa: https://etela-savo.proagria.fi/sites/default/files/attachment/proagria_etela- savo_byrokratian_hyodyntaminen_hanke_julkaisu_sivuittains.pdf Pylkkänen, P. (2008). Arviointitutkimuksen teoreettisia ja käytännöllisiä kytken- töjä. Teoksessa: Kurki, S. & Kaipainen, R. (Toim.). Tieteestä tekoja. Yliopiston yh- teiskunnallisen vuorovaikutuksen tulkintoja maaseutukontekstissa. Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti. 99–114. Pylkkänen, P. & Jumppanen, A. (2016). Neoendogeenisia näkökulmia Leader-toi- mintaryhmien kansainvälistymiseen. Maaseudun uusi aika. Maaseutututkimuk- sen ja –politiikan aikakauslehti. 24: 1, 66–78. Pylkkänen, P., Kuuva, N. & Hyyryläinen, T. (2015). Osa 4 Paikallistason analyysi. Teoksessa: Alue- ja kuntatutkimuskeskus Spatia, Avaintaito Osuuskunta Suomi, Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti, MDI Public Oy. Mahdollistavaa maaseu- dun kehittämistä. Selvitys alueellisten ja paikallisten maaseudun kehittämis- suunnitelmien vaikuttavuudesta sekä ehdotus vaikuttavuuden mittarien kehittä- misestä. Maa- ja metsätalousministeriö. 86–162. [Viitattu 10.10.2020] Saatavissa: http://www.mdi.fi/content/uploads/2015/10/Mahdollistavaa_maaseudun_ke- hittamista.pdf Pynnönen, A. (2013) Diskurssianalyysi: tapa tutkia, tulkita ja olla kriittinen. Jy- väskylän yliopiston kauppakorkeakoulu. Working Paper N:o 379. Jyväskylä: Jy- väskylän yliopisto. Pyykkönen, P., Keränen, R., Kytölä, L., Korhonen, S., Arovuori, K., Ponnikas, J., Kuhmonen, I. & Ruottinen, V. (2014). Manner-Suomen maaseudun kehittämis- ohjelma 2007–2013. Arviointiraportti vuodelta 2013. Selvityksiä 48. Suomen aluetutkimus FAR. Pyykkönen, P., Kytölä, L., Kuhmonen, I., Ponnikas, J., Keränen, R. & Arovuori, K. (2016). Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2007–2013 jälkiarvi- ointi. Maa- ja metsätalousministeriö. 102 Acta Wasaensia Rajaniemi, J. (2006). Vapaus ja luovuus opiskelussa. Teoksessa: Aarrevaara, T. & Stenvall, J. (Toim.). Kriittinen ajankuva. Tampere University Press. 21–43. Rantala, K., ym. (2018). Sääntelytaakan arviointi ja vähentäminen. Helsinki: Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 27. Valtioneuvoston kanslia. [Viitattu 11. 2. 2019]. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287- 531-0 Rantala, K., Ahonen, P., Alasuutari, N., Kauppila, J., Kautto, P., Kuokkanen, K., Römpötti, E., Saarenpää, K., Tala, J. & Uusikylä, P. (2018). Sääntelytaakan arvi- ointi ja vähentäminen. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisu- sarja 27/2018. Ray, C. (2006). Neo-endogenous rural development in the EU. Teoksessa: Cloke, P., Marsden, T. & Mooney, P. H. (Toim.). The Handbook of Rural Studies. London: Sage Publications. 278–291. Rehn, A. (2010). Vaaralliset ideat - kun sopimaton ajattelu on tärkein voimava- rasi: toisenlainen kirja luovuudesta. Helsinki: Talentum. Rhodes, R. A. W. (1996). The New Governance: Governing without Government. Political Studies 44: 4, 652–667. Rhodes, R. A. W. (1997). Understanding governance: Policy networks, governance, reflexivity, and accountability. Buckingham: Open University Press. Rhodes, R. A. W. (2000). Governance and public administration. Teoksessa: Pierre J. (Toim.). Debating governance. Oxford, UK: Oxford University Press. 54– 90. Rhodes, R.A. W. (2007). Understanding governance: ten years on. Organization Studies 28: 08, 1243–1264. Ritchie, J. & Lewis, J. (2003). Qualitative research practice. A guide for Social sci- ence Students and Researchers. London: Sage Publications. Saartenoja, A. (2004). Kaupungin ja maaseudun vuorovaikutus alueellisessa ke- hittämispolitiikassa. Turku: Turun yliopisto. Salemik, K., Strijker, D. & Bosworth, G. (2017). Rural development in the digital age: A systematic literature review on unequal ICT availability, adoption, and use in rural areas. Journal of Rural Studies 54: 1, 360–371. Salmi, A. (2003). Ylhäältä annettu todellisuus. Leaderin ja ohjelmallisen alueke- hityspolitiikan jäljillä. Vaasa: Vaasan yliopisto. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:952-476-021-5 Salminen, A. (2002). Hallintotiede. Organisaatioiden hallinnolliset perusteet. Hel- sinki: Edita Prima Oy. Salminen, A. (2008). Julkisen toiminnan johtaminen. Hallintotieteen perusteet. Helsinki: Edita Prima Oy. Acta Wasaensia 103 Salminen, A. (2011). Mikä kirjallisuuskatsaus? Johdatus kirjallisuuskatsauksen tyyppeihin ja hallintotieteellisiin sovelluksiin. Vaasa: Vaasan yliopisto. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-476-349-3 Salminen, A. & Kuoppala, K. (1983). Max Weberin verstehen-metodi hallinnon- tutkimuksessa. Vaasa: Vaasan korkeakoulu. Salminen, V., Halme, K., Piirainen, K., Roiha, U., Laasonen, V., Talvitie, J., Valta- kari, M., Fängström, T., Bengtsson Jallow, A., Äimä, K., Isokangas, E., Kokko, A., Takalo, T. & Toivanen, O. (2020). Innovaatiomyönteinen sääntely: Nykytila ja hyvät käytännöt. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:27. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-946-2 Sheingate, A. (2012). A New Politics of Food? A Policy Regime Approach. Paper presented at APPAM Fall Research Conference, Baltimore, MD, 8–10 November 2012. Saatavissa: https://appam.confex.com/appam/2012/webprogram/Pa- per2861.html Shucksmith, M. (2009). Disintegrated Rural Development? Neo-endogenous Ru- ral Development, Planning and Place-Shaping in Diffused Power Contexts. So- ciologia Ruralis 50: 1, 1–14. Siltaoja, M. & Vehkaperä, M. (2011). Diskurssianalyysi johtamis- ja organisaatio- tutkimuksessa. Teoksessa: Puusa, A. & Juuti, P. (Toim.). Menetelmäviidakon rai- vaajat. Perusteita laadullisen lähestymistavan valintaan. Helsinki: Hansaprint. Johtamistaidon opisto. 206–231. Silverman, D. (2005). Doing Qualitative Research. A practical handbook. London: Sage Publications. Sireni, M., Halonen, M., Hannonen, O., Hirvonen, T., Jolkkonen, A., Kahila, P., Kattilakoski, M., Kuhmonen, H.-M., Kurvinen, A., Lemponen, V., Rautiainen, S., Saukkonen, P. & Åström, C. (2017). Maaseutukatsaus. 2017. Maa- ja metsätalous- ministeriön julkaisuja 7/2017. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-453- 958-6 Sisäministeriö (2006). Tavoite 1 -ohjelmat ovat Itä- ja Pohjois-Suomen keskeisiä kehittämisvälineitä. Tiedote. [Verkkodokumentti] Saatavissa: https://inter- min.fi/-/tavoite-1-ohjelmat-ovat-ita-ja-pohjois-suomen-keskeisia-kehittamisvali- neita SITRA (2018). Ilmiömäinen julkinen hallinto. Keskustelualoite valtioneuvoston uudistamiseksi. Helsinki: Sitra työpaperi. [Viitattu 11. 2. 2019]. Saatavissa: https://media.sitra.fi/2018/09/03163806/ilmiomainenjulkinenhallinto.pdf Smallbone, D., Baldock, R. & North. D. (2003). Policy Support for Small Firms in Rural Areas: The English Experience. Environment and Planning C: Government and Policy 21: 6, 825–841. Smith, B. C (1988). Bureaucracy and Political Power. New York: St. Martin´s Press. 104 Acta Wasaensia Smith, B. (2000). The concept of an ‘enabling’ local authority. Environment and Planning C: Government and Policy 18:1, 79–94. Sotarauta, M. (2008). Instituutioiden muutos ja institutionaalinen yrittäjyys alue- kehityksessä. Teoksessa: Mustikkamäki, M. & Sotarauta, M. (Toim.). Innovaatio- ympäristön monet kasvot. Tampere: Tampere University Press. 240–263. Stake, R. E. (2000). Case studies. Teoksessa: Denzin, N. K. & Lincoln, Y. S. (Toim.). Handbook of Qualitative research. Thousand Oak: Sage Publications. 435–454. Stake, R. E. (2010). Qualitative Research: studying how this work. New York, London: The Guilford Press. Stathopoulou, S., Psaltopoulos, D. & Skuras, D. (2004). Rural Entrepreneurship in Europe: A Research Framework and Agenda. International Journal of Entrepre- neurial Behaviour & Research 10: 6, 404–425. Stenvall, J. (2000). Käskyläisestä toimijaksi. Valtion keskushallinnon virkamie- histön pätevyyden arvostusten kehitys suuriruhtinaskunnan ajan alusta 2000-lu- vulle. Akateeminen väitöskirja. Tampereen yliopisto, hallintotieteen laitos. Stenvall, J. (2005). Byrokratia hallintotieteessä. Arvio Juha Vartolan kirjasta: Nä- kökulmia byrokratiaan. Hallinnon Tutkimus 24: 2, 175–176. Stenvall, J., Johanson, J.-E., Pekkola, E. & af Ursin, K. (2015). Hallintotiede. Te- oksessa: Karppi, I. (Toim.). Governance. Hallinnan uusia ulottuvuuksia. Tampe- reen yliopisto, Johtamiskorkeakoulu. 47–53. Stępień, S. & Czyżewski, A. (2016). Economic aspects of the implementation of the rural development programme 2014–2020. Reminiscences and projection. Jour- nal of Agribusiness and Rural Development 4: 42, 651–658. Stone, C. N. (1993). Urban regimes and the capacity to govern: A political economy approach. Journal of Urban Affairs 15: 1, 1–28. Storhammar, E. & Virkkala, S. (2003). Maaseutuyritysten innovaatioprosessit – Kaupungin ja maaseudun vuorovaikutuksen näkökulma. Taloustieteiden tiede- kunta/ Tutkimuskeskus, Julkaisu 153. Jyväskylä: Jyväskylän yliopisto. [Verkko- dokumentti] Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:951-39-1620-0 St. Pierre, E. A. & Jackson, A. Y. (2014). Qualitative Data Analysis After Coding. Qualitative Inguiry 20: 6, 715–719. Strandén, M., Niskanen, O., Lehtonen, O. & Voutilainen, O. (2019). Tuensaajien profilointi rahoitusmuodoittain. Teoksessa: Vihinen, H., Voutilainen, O. & Muilu, T. (Toim.) Lehtonen, O., Niskanen, O., Strandén, M. & Knuuttila, M. Manner-Suo- men maaseudun kehittämisohjelmien aluetalous- ja työllisyysvaikutukset. Vai- kuttavuusanalyysi kaudelta 2007–2013. Maa- ja metsätalousministeriön julkai- suja 2019: 16. 97–118. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-005-2 Strauss, A. & Corbin, J. (1990). Basics of Qualitative Research. Grounded Theory Procedures and Techniques. Newbury Park, Calif.: Sage Publications. Acta Wasaensia 105 Strijker, D., Bosworth, G. & Bouter, G. (2020). Research methods in rural studies: Qualitative, quantitative and mixed methods. Journal of Rural Studies 78: 1, 262– 270. Summa-Pollit, H. (2014). EU:n komission hallinto ja virkamieskulttuuri. Teok- sessa: Mykkänen, J. & Paakkunen, K. (Toim.). Johdatus Euroopan unionin poli- tiikkaan. Helsingin yliopisto, Politiikan ja talouden tutkimuksen laitos. 81–110. Thomas, D. R. (1998). Maintaining and restoring public trust in government agen- cies and their amployees. Administration & Society 30: 2, 166–193. Thomas, D. R. (2006) A General Inductive Approach for Analysing Qualitative Evaluation Data. American Journal of Evaluation 27: 2, 237–246. Tomo, A. (2019). Bureaucracy, Post-Bureaucracy, or Anarchy? Evidence from the Italian Public Administration. International Journal of Public Administration, 42: 6, 482–496. Tuomi, J. & Sarajärvi, A. (2018). Laadullinen tutkimus ja sisällönanalyysi. Hel- sinki: Kustannusosakeyhtiö Tammi. Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM). 2014. Mahdollisuuksien maaseutu. Maaseu- tupoliittinen kokonaisohjelma 2014–2020. Saatavissa: https://tem.fi/docu- ments/1410877/2859687/Mahdollisuuksien+maaseutu+25022014.pdf Uusitalo, E. (1994). Maaseutupolitiikan keinot. Elinkeinojen edistäminen maaseu- dun kehittäjäyhteisöissä. Helsinki: Kunnallisalan kehittämissäätiö. Uusitalo, E. (2009a). Maaseutu - väliinputoajasta vastuunkantajaksi: Maaseutu- politiikan itsenäistyminen alue- ja maatalouspolitiikan puristuksessa. Mikkeli: Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti. Uusitalo, E. (2009b). Maaseutupolitiikka - neljän toimijaryhmän yhteisöllisyyttä. Maaseudun uusi aika. Maaseutututkimuksen ja –politiikan aikakauslehti. 17: 3, 69–74. Vaara, E. & Laine, P.-M. (2006). Kriittinen diskurssianalyysi metodologiana stra- tegiatutkimuksessa. Teoksessa: Rolin, K., Kakkuri-Knuuttila, M.-L. & Henttonen, E. (Toim.). Soveltava yhteiskuntatiede ja filosofia. Helsinki: Gaudeamus. 155– 173. Vaillant, Y. & Lafuente, E. (2007). Do different institutional frameworks condition the influence of local fear of failure and entrepreneurial examples over entrepre- neurial activity? Entrepreneurship & Regional Development 19: 4, 313–337. Valtioneuvosto (1982). Pääministeri Kalevi Sorsan III hallituksen ohjelma 19.2.1982. [Viitattu 23.11.2020] Saatavissa: https://valtioneuvosto.fi/-/62-paami- nisteri-kalevi-sorsan-iii-hallituksen-ohjelma Valtioneuvoston kanslia (2015). Ratkaisujen Suomi Pääministeri Juha Sipilä hal- lituksen strateginen ohjelma 29.5.2015. Hallituksen julkaisusarja 10/2015. [Vii- tattu 21.11.2020]. Saatavissa: https://valtioneuvosto.fi/docu- ments/10184/1427398/Ratkaisujen+Suomi_FI_YHDISTETTY_netti.pdf 106 Acta Wasaensia Valtiovarainministeriö (2020). Eurooppa 2020 -strategia. Suomen kansallinen uudistusohjelma, kevät 2020. Talousnäkymät. Valtiovarainministeriön julkaisuja – 2020:35. Van Dijk, T. A. (2015). Critical Discourse Analysis. Teoksessa: Tannen, D., Hamil- ton, H. E. & Schiffrin, D. (Toim.). The Handbook of Discourse Analysis. John Wiley & Sons. 466–485. Vartiainen, P. (2014). Suomi tarvitsee kaupunki- ja maaseutupolitiikkaa. TEM raportteja 29. Työ- ja elinkeinoministeriö. [Viitattu 21.11.2020]. Saatavissa: https://tem.fi/documents/1410877/2871099/Suomi+tarvitsee+kaupunki- +ja+maaseutupolitiikkaa+19122014.pdf Vartola, J. (1979). Valtionhallinnon Rakenteellisen Muutoksen Ongelmasta: Tut- kimus Julkishallinnon Kriisiteeseistä Ja Max Weberin Byrokratiateoriasta Sekä Näiden Välisistä Suhteista Valtionhallinnon Rakenteellisen Muutoksen Ongelman Valossa. Tampere: Tampereen yliopisto. Vartola, J. (2004). Näkökulmia byrokratiaan. Tampere: Tampereen yliopisto, johtamistieteen laitos. Vartola J. (2009). Byrokratia modernin hallinnan muotona. Teoksessa: Karppi, I. & Sinervo, L.-M. (Toim.). Governance. Uuden hallintatavan jäsentyminen. Tam- pereen yliopisto, Hallintotieteiden keskus. Vasta, A., Figueiredo, J., Valente, L., Vihinen, H. & Nieto-Romero, M., (2019). Place-based policies for sustainability and rural development: The case of a Portu- guese village "Spun” in traditional linen. Social Sciences 8: 10, 289. Vesala, K., Vihinen, H., & Kurki, S. (2011). Yrittäjyyden edistämispolitiikan muu- tokset ja haasteet: tapaustutkimuksen koontia ja pohdintaa. Teoksessa: Vesala, K. M. & Vihinen, H (Toim.). Yritysten menestystarinat ja yrittäjyyden edistäminen: Tapaustutkimus yrittäjistä, kehittäjistä ja politiikkadiskursseista Suupohjan seutukunnassa. MTT Raportti 16. Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus, Taloustutkimus. 129–136. [Viitattu 21.11.2020]. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-487-311-6 Vihinen, H. (2001). Recognising Choice. A Study of the Changing Politics of the Common Agricultural Policy through an Analysis of the MacSharry Reform Debate in Ireland and the Netherlands. Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus, Ta- loustutkimus. Saatavissa: http://hdl.handle.net/10138/10548 Vihinen, H. (2005). Maaseutu- ja aluepolitiikka. Teoksessa: Niemi, J.& Ahlstedt, J. (Toim.). Suomen maatalous ja maaseutuelinkeinot 2005: kymmenen vuotta Euroopan unionissa. Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus, Taloustutki- mus. 78–85. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:951-687-140-2 Vihinen, H. (2014). Euroopan unionin maatalous- ja maaseutupolitiikka. Teok- sessa: Mykkänen, J. & Paakkunen, K. (Toim.). Johdatus Euroopan unionin poli- tiikkaan. Helsingin yliopisto, Politiikan ja talouden tutkimuksen laitos. 271–284. Saatavissa: http://doi.org/10.31885/2018.00027 Acta Wasaensia 107 Vihinen, H., Voutilainen, O. & Muilu, T. (2019). Maaseutuohjelma 2014–2020: aluetalouteen ja työllisyyteen liittyvien toimenpiteiden arviointi. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 60/2019. Luonnonvarakeskus. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-326-816-6 Vihinen, H., Voutilainen, O. & Muilu, T. (Toim.) Lehtonen, O., Niskanen, O., Strandén, M. & Knuuttila, M. (2019a). Manner-Suomen maaseudun kehittämis- ohjelmien aluetalous- ja työllisyysvaikutukset. Vaikuttavuusanalyysi kaudelta 2007–2013. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2019: 16. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-005-2 Vihinen, H., Lehtonen, O., Niskanen, O., Voutilainen, O. & Muilu, T. (2019b). Kes- keiset havainnot ja tulokset. Teoksessa: Vihinen, H., Voutilainen, O. & Muilu, T. (Toim.) Lehtonen, O., Niskanen, O., Strandén, M. & Knuuttila, M. Manner-Suo- men maaseudun kehittämisohjelmien aluetalous- ja työllisyysvaikutukset. Vai- kuttavuusanalyysi kaudelta 2007–2013. Maa- ja metsätalousministeriön julkai- suja 2019: 16. 220–239. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-005-2 Virtanen, P. (2006). Vallankumous julkishallinnon organisaatiokoneessa? Teok- sessa: Aarrevaara, T. & Stenvall, J. (Toim.). Kriittinen ajankuva. Tampere: Tam- pere University Press. 44–59. Virtanen, P. & Stenvall, J. (2014). Älykäs julkinen organisaatio. Helsinki: Tieto- sanoma Oy. Voutilainen, O. (2005). Yritystuki maaseudun kehittämisen välineenä – maaseu- dun mikroyritykset ja yritystukien kohdentuminen. MTT:n selvityksiä 95. Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus, Taloustutkimus. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:951-729-978-8 Voutilainen, O. (2012). Relationship between Agricultural and Rural Development within the Context of the European Union´s Common Agricultural Policy: The Case of Finland. MTT Science 19. Maatalouden tutkimuskeskus. Doctoral Disser- tation. Voutilainen, O., Niskanen, O. & Strandén, M. (2019). Tarkasteltavien rahoitus- muotojen kuvaus ja vertailu. Teoksessa: Vihinen, H., Voutilainen, O. & Muilu, T. (Toim.) Lehtonen, O., Niskanen, O., Strandén, M. & Knuuttila, M. Manner-Suo- men maaseudun kehittämisohjelmien aluetalous- ja työllisyysvaikutukset. Vai- kuttavuusanalyysi kaudelta 2007–2013. Maa- ja metsätalousministeriön julkai- suja 2019: 16. 76–96. Saatavissa: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-005-2 Vuori, J. (2006). Onko arviointi Byrokratian manttelinperijä? Hallinnon Tutki- mus 25: 3, 1–3. Saatavissa: http://urn.fi/URN:NBN:fi:ELE-1343861 Weber, M. (1978a). Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology. 1. Vol. 1. Berkeley: University of California Press. Weber, M. (1978b). Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology. 2. Vol. 2. Berkeley: University of California Press. 108 Acta Wasaensia Willig, C. (2013). Introducing qualitative research in psychology. London: McGraw‐Hill Education. Wilson, C. A. (2000). Policy regimes and policy change. Journal Public Policy 20: 3, 247−274. Zasada, I., Reutter, M., Piorr, A., Lefebvre, M. & Gomez y Paloma, S., (2015). Be- tween capital investments and capacity building–Development and application of a conceptual framework towards a place-based rural development policy. Land Use Policy 46: 1, 178–188. Ympäristöministeriö, Työ- ja elinkeinoministeriö, Liikenne- ja viestintäministeriö & Maa- ja metsätalousministeriö (2015). Uusiutumiskykyinen ja mahdollistava Suomi. Aluerakenteen ja liikennejärjestelmän kehityskuva 2050. Ympäristömi- nisteriö. Saatavissa: http://hdl.handle.net/10138/155054 Acta Wasaensia 109 Artikkelit Kirjoittajien vastuut artikkeleiden tuotannossa. Artikkeli 1. Kujala, P. (2019). Maaseutuhallinnon arjen todellisuus – puhetta by- rokraattisuudesta. Hallinnon Tutkimus 38: 1, 6–20. Artikkeli on väittelijän kirjoittama. Artikkeli 2. Kujala, P., Luoto, I. & Virkkala, S. (2019). Yrittäjyyden edistäminen maaseutuhallinnossa: paikkasokeaa, paikkatietoista ja paikkaperusteista kehittä- mistä. Maaseudun uusi aika 27: 3, 7–24. Artikkeli on kirjoitettu yhdessä Ilkka Luodon ja Seija Virkkalan kanssa. Suunnit- telin artikkelin idean ja juonen, vastasin artikkelin kokonaisuudesta ja kirjoitin luonnosversion. Ilkka Luoto on kommentoinut ja kirjoittanut artikkelin teoria- osuutta, Seija Virkkala johdantoa ja keskusteluosuutta. Tekstin lopullinen muoto on hiottu yhteistyötä tehden. Artikkeli 3. Kujala, P., Virkkala, S. & Lähdesmäki, M. (2021). Authorities as en- ablers in rural business support policy regime – case study Finland. Sociologia Ruralis 61: 1, 212–233. [Online-julkaisu 14.8.2020.] Saatavilla: https://doi.org/10.1111/soru.12326. Artikkeli on kirjoitettu yhdessä Seija Virkkalan ja Merja Lähdesmäen kanssa. Olen suunnitellut artikkelin idean ja juonen sekä kirjoittanut artikkelin luonnoksen. Seija Virkkala on vastannut yrittäjyys- ja keskusteluosioiden kirjoittamisesta ja kommentoinut tekstiä kauttaaltaan. Merja Lähdesmäki on kommentoinut ja pa- rannellut tekstiä kokonaisuudessaan. Lopullinen teksti on hiottu yhteistyössä. Artikkeli 4. Kujala, P. & Virkkala, S. (tulossa). Rural business support policy and rural enterprise economy: the neoendogenous approach to entrepreneurship pro- motion of Common Agricultural Policy. Teoksessa: Leick, B., Gretzinger, S. & Mak- konen, T. (Toim.). The Rural Enterprise Economy. Series: Routledge Studies in the Economics of Business and Industry. [Artikkelin käsikirjoitus hyväksytty 3.1.2021.] Kirjan kappale on kirjoitettu yhteistyössä Seija Virkkalan kanssa. Seija Virkkala on kehitellyt artikkelin idean. Olen kirjoittanut artikkelin johdannon, metodologian, tulososion ja keskustelun luonnoksen. Seija Virkkala on kirjoittanut artikkelin teo- riaosan luonnoksen. Teksti on viimeistelty yhteistyötä tehden. 110 Acta Wasaensia 6 HALLINNON TUTKIMUS 1/2019 Hallinnon Tutkimus 38 (1), 6–20, 2019 Maaseutuhallinnon arjen todellisuus – puhetta byrokraattisuudesta Päivi Kujala Käytännön kokemus byrokratian ominaisuuk- sista on muodostunut ristiriitaiseksi Max Weberin määrittelemien byrokratiateorian ideaa limallin erikoisominaisuuksien kanssa, joita ovat täsmäl- lisyys, nopeus, selkeys, tietoisuus menneestä ke- hityksestä, jatkuvuus, harkintavalta, yhtenäisyys, tiukka alisteisuus ja kitkatekijöiden sekä mate- riaali- ja henkilökustannusten vähentyminen (Weber 1978b, 973). Weber (1978a, 223) esitti, että kehittynyt byrokraattinen hallinta on ratio- naalisin ja tehokkain hallinnon muoto. By ro kra- tia on siten ymmärtäen asioita edistävää hallin toa. Euroopan unionin jäsenmaana Suomen maa - seutuhallinto toteuttaa Euroopan yhteistä maa- talouspolitiikkaa (CAP) ja toimeenpanee yhteis- ten sääntöjen mukaista Manner-Suomen maa- seudun kehittämisohjelmaa (maaseutuohjel- ma). Kansallinen lainsäädäntö ja toimeenpano- ohjeistus tukevat EU-tason lainsäädäntöä. Val - tiontalouden tarkastusvirasto on todennut tu- lok sellisuus- ja jälkitarkastukertomuksessaan maatalouden tukihallinnon olevan Suomessa poikkeuksellisen monimutkainen ja raskas myös hallinnollisen taakan näkökulmasta (Paa ja nen ym. 2013; Männikkö & Paajanen 2016). Ongel- man nähdään johtuvan Suomen harjoitta mas- ta maatalouspolitiikasta ja EU:n vaatimuksista tämän kaltaiselle tukia maksimoivalle po li tii - kalle. Byrokraattisuus on tunnistettu ongel maksi myös maaseutuohjelman 2007–2013 jäl ki ar- vioin tiraportissa (Pyykkönen ym. 2015). Hal - lin nollista taakkaa on aiheuttanut muun muassa sääntöjen muuttuminen kesken ohjelmakauden sekä tukien liian tiukat rajaukset ja joustamatto- muus. Ohjelmakauden 2014–2020 ennakkoar- vioinnin mukaan ongelmien ennustetaan jatku- van kuluvalla ohjelmakaudella (Antikainen ym. 2014). Sähköisen asioinnin oletetaan kuitenkin sujuvoittavan tukiprosesseja. Tavoitteenani on tässä artikkelissa kriittisen diskurssianalyysin keinoin selvittää, millaisia ABSTRACT The everyday reality of rural administration – talk about bureaucracy The article analyses bureaucratic discourse in everyday rural administration, utilising Max Weber’s bureaucratic theory and the notions of dysfunctional bureaucracy by Robert K. Merton. The word bureaucracy has a negative connota- tion in implementing business funding within partially EU financed rural development pro- grammes. The research contains 38 interviews with rural administration actors and entrepre- neurs. Critical discourse analysis revealed three discourses: law obedience, programme as a host and wholeness missing. The results established that the bureaucratic model of rural administra- tion produces many undesired consequences. Keywords: bureaucracy, rural administration, discourse, decision-maker, entrepreneur JOHDANTO Tämän tutkimuksen liikkeellepanevana voima- na on ollut tavoite ymmärtää termin byrokratia alkuperäinen merkitys. Byrokratia on saanut nyky-yhteiskunnassa lähes yksinomaan nega tii - visen leiman erityisesti maaseutuhallinnon toi - mi joiden, yrittäjien ja suuren yleisön keskuu- dessa. Byrokratian haitat ja häiriötekijät ovat kasvaneet arjen käytännöissä ja kokemuksissa hyötyjä suuremmiksi (vrt. Merton 1968). Arjen puhunnassa byrokratia on kääntynyt puheeksi byrokraattisuudesta, haittoja kuvataan muun muassa sanoilla paperisota, tiukat käytännöt, kankeus ja hitaus. Byrokratisoituminen koetaan organisaatioiden uhkaksi ja vaaraksi, näin sa- nottuna byrokratia ymmärretään huonoksi hal- linnoksi (Salmi 2003, 97). Acta Wasaensia 111 ARTIKKELIT | KUjALA 7 byrokratiaa kuvaavia diskursseja rakentuu maa- seutuhallinnon toimijoiden ja yrittäjien puhees- sa heidän puhuessa maaseutuohjelman yritys- tukien valmistelusta ja toimeenpanosta? Dis- kurssien tulkintakehikkona toimii Max Weberin määrittelemät byrokratian ideaalimallin erikois- ominaisuudet, jolloin tutkimuksen tarkastelun kohteeksi muodostuu myös millä tavalla arjen puhunta vastaa Weberin ideaalimallin ominai- suuksia ja millä tavalla tunnistetut diskurssit heijastelevat byrokratian ei-toivottuja seurauk- sia? Salminen ja Kuoppala (1983, 57) kysyvät Max Weberin verstehen-metodin käytön tutki- muksessaan, onko byrokratia kuitenkin palau- tettavissa viime kädessä yksilöiden toiminnaksi ja miten siitä kehittyy tai väitetään kehittyvän yksilön ulottumattomissa olevan tekijän? Tut- ki musaineisto koostuu Suomessa vuoden 2016 aikana tekemistäni 38 valtakunnallisten, alueel- listen ja paikallisten maaseutuhallinnon viran- omaisten, yrittäjien, tutkijoiden sekä poliittisten päättäjien puolistrukturoiduista teemahaastatte- luista. Tarkastelen byrokratian ilmiötä hallinnon makrotasolla, jolloin huomio kiinnittyy hallin- taan, palvelujen organisointiin ja virkamiehis- tön toimimiseen yhteiskunnan palvelijana (Sal- minen 2004, 199). Tutkimuksen lähtökohtana olevan sosiaalisen konstruktionismin makrota- son tarkastelussa analyysin keskiössä on valta ja hallitseva asema kielenkäytön yksityiskoh- taisuuden sijasta (Burr 2015, 25). Diskurssien sisällä tarkastelen, kuinka tukipäätöksentekijät ja asiakkaana olevat yrittäjät asemoituvat yri- tystukiprosessissa, koska päätöksenteko voi- daan määritellä hallinnon ydintoiminnoksi (Sal minen 2004, 85). Tuki- ja maksupäätösten tekijöinä toimivat alueellisten ELY-keskusten maaseutuohjelmaa toimeenpanevat ja asiakas- palvelua tekevät viranomaiset. Tieteellisiä tutkimuksia Suomen maaseutu- hallinnon toiminnasta on tehty vain vähän. Ai hetta sivuavia tutkimuksia on tehty Leader- toimintatavan osalta (Salmi 2003; Viinamäki ym. 2013). Kipupisteiksi osoittautuivat muun muassa ohjelmakauden kuluessa tehdyt ohjeis- tuksen ja sääntöjen muutokset sekä toiminta- ryhmien yksityiskohtainen seuranta ja valvonta. Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan vaikuttavuutta suhteessa politiikalle asetettuihin tavoitteisiin on analysoinut tutkimuksessaan Arovuori (2015) ja Vihinen (2001). Byrokratian purkamista maaseutuohjelman yritystukien osal - ta on selvittänyt Suomela (2008) ja Kivikko ym. (2009). Juha Sipilän hallitusohjelman (Val tio- neuvosto 2015) myötä norminpurkutyötä on tehty laaja-alaisesti eri hallinnon aloilla, myös yritystukien näkökulmasta (ks. Uusikylä ym. 2018) ja myös maatalouden kannattavuuteen liittyvä Karhisen (2019) selvitys tukee byrokra- tian purkamisen tavoitteita. Tässä tutkimuksessa tunnistettavan kolmen diskurssin myötä voidaan todeta, että byrokra- tian dysfunktionaaliset ominaisuudet ovat maa- seutuhallinnon toiminnassa vallitsevia piirteitä. Rakenteellisten muutosten lisäksi tarvitaan toi- mintatapojen muutosta niin, että byrokratia voi- daan palauttaa välineeksi, joka palvelee asia kasta ja samalla luo kevyemmän hallinnollisen taakan sekä yrittäjille että viranomaisille. Tutkimuksen voidaan katsoa tukevan norminpurkutyötä, vaikka tutkimuksessa ei tehdäkään yksittäisten normien purkuehdotuksia. MAASEUTUHALLINNON OMINAISPIIRTEITÄ Maaseutuhallinnon toimijat koostuvat Suo- messa maa- ja metsätalousministeriöstä, vuonna 2019 perustetusta Ruokavirastosta (371/2018) – aiemmin Maaseutuvirasto (666/2006), vuon- na 2009 perustetuista viidestätoista alueelli- ses ta elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuk- ses ta, ELY-keskus (897/2009) ja vuonna 2010 muodostetuista 64 kuntien yhteistoiminta- alueista (210/2010). Suomessa on lisäksi 54 Leader-ryhmää, jotka osallistuvat maaseutu oh- jelman kehittämistyöhön. (MMM 2019.) Maa- seutuhallinnon viranomaisten toimintaa ohjaa valtionhallinnon vuonna 2007 määritellyt kah- deksan eettistä arvoa, jotka ovat avoimuus, laatu ja asiantuntemus, luotettavuus, objektiivisuus, palvelu- ja asiakaslähtöisyys, riippumattomuus, tasa-arvo ja tuloksellisuus (Peiponen 2007). EU:n yhteisen maatalouspolitiikan mukais- ta maaseudun kehittämistoimintaa toteutetaan Suomessa Manner-Suomen ja Ahvenanmaan maaseudun kehittämisohjelmien puitteissa. Maa seutuohjelmat ovat EU-ohjelmakauden mittaisia ja noudattavat EU:n antamia strategisia suuntaviivoja. Manner-Suomen maaseudun ke- hittämisohjelman 2014–2020 avulla tähdätään elinvoimaisen maaseudun säilymiseen, ympä- 112 Acta Wasaensia 8 HALLINNON TUTKIMUS 1/2019 ris tön tilan paranemiseen ja uusiutuvien luon- nonvarojen kestävään käyttöön. Ohjelman kri- teerit täyttävät yritykset voivat saada ohjelman mukaista perustamis- tai investointitukea. (MMM 2019.) Jäsenmaat ovat sitoutuneet myös Euroopan komission (2010) Eurooppa 2020 älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun stra- tegiaan. Maa- ja metsätalousministeriö toimii ohjel- man hallintoviranomaisena ja vastaa maaseu- tuohjelman laadinnasta, toimenpiteiden suun- nittelusta, lainsäädännöstä sekä rahoituksen jaosta alueiden käyttöön. Ruokavirasto – aiem- min Maaseutuvirasto toimii maksajaviranomai- sena ja vastaa tukien toimeenpanon ohjeistami- sesta, sähköisestä asioinnista, tietojärjestelmistä sekä tukien maksamisesta ja otantatarkastuksis- ta. ELY-keskukset vastaanottavat yritystukiha- kemukset ja päättävät tuen myöntämisestä sekä tuen maksamisesta. ELY-keskukset tekevät tuki- päätökset myös Leader-ryhmien rahoittamien yritysten investointien osalta. Kuntien maaseu- tuhallinnon yhteistoiminta-alueet ja elinkeino- yhtiöt toimivat yritystukien osalta neuvonan- tajana yrittäjille. Euroopan komissio hyväksyy kansallisen maaseutuohjelman ja tekee myös tarkastuksia jäsenmaissa. (MMM 2019, Tarasti 2016.) Maaseutuohjelmia arvioidaan Euroopan komission ohjeiden mukaisesti. Arviointien tarkoituksena on tuottaa käyttökelpoisia ja ajan- kohtaisia päätelmiä ja politiikkaa koskevia suo- situksia (Antikainen ym. 2014). TEOREETTINEN VIITEKEHYS Tutkimuksen teoreettisen viitekehyksen kes- keisiä käsitteitä ovat byrokratia, byrokratia teo- rian ideaalimallin erikoisominaisuudet sekä byrokratian dysfunktionaaliset ominaisuudet. Lisäksi tarkastelen byrokraattisen hallinnon ja byrokraattisuuden suhdetta. Byrokratia Sana byrokratia tarkoittaa Ranskan akatemian vuoden 1798 sanakirjamääritelmän mukaan hal- linnollisten virastojen johtajien ja henkilö kun- nan vaikutusvaltaa (Albrow 1970, 17). Py sy vä hallintokoneisto, byrokratia, oli jo todel li suutta kaikissa kehittyneimmissä maissa 1900-luvun alussa (Vartola 1979, 12). Weber (1978a, 215) oli kiinnostunut kysymyksestä, miksi ihmiset totte- levat ja erotti sitä tutkiessaan hallintokulttuurin kehittymisessä kolme laillisen vallan tyyppiä. Ensinnäkin luonteeltaan rationaalinen hallinta, mikä perustuu säädettyjen lakien noudattami- selle ja on ominaista byrokraat tisen hallinnan mallille, toiseksi traditionaalinen, mikä perus- tuu ikivanhoihin tapoihin sekä kolmantena yksilön erikoisominaisuuksiin perustuva karis- maattinen hallinto. Tiihonen ja Ylikangas (1992, 238) luonnehtivat suomalaista 1900-luvun hal- lintoa weberiläiseksi byrokratiaksi. Voidaan to- deta, että julkisen hallinnon organisoituminen on pääosin Weberin byrokratiamallin mukais- ta edelleen, organisaatioilla on muun muassa hierarkia, päätökset ja säännöt laaditaan kir- jallisina ja viranhaltijat ovat valittu tehtävään- sä pätevyytensä perusteella (ks. Weber 1978a, 220–223; Merton 1968, 250). Hallinnon teoriassaan Weber oli kiinnostunut yhteiskunnallisista lainalaisuuksista ja sosiaali- sesta toiminnasta, minkä Weber määrittelee ih- misyksilöiden käyttäytymiseksi, johon käyttäy- tyjät sitovat omakohtaisia ja toisten yksilöiden käyttäytymisen huomioon ottavia merkityksiä (Ahonen 1989, 66). Organisaatioiden kehittämi- sen näkökulmasta Weber halusi ymmärtää sitä, kuinka organisaatioista tehdään rationaalisia ja tehokkaita, silloin organisaatio ottaa tavoitteek- seen kehittyä byrokratiaksi (Harisalo 2008, 128). Byrokratian hyöty modernissa yhteiskunnan kehittämisessä on ollut muun muassa mahdol- listaa monimutkaisten asioiden tehokasta täy- täntöönpanoa (Smith 1988, 5). Byrokratian ideaalityypin merkitys ja sen erikoisominaisuudet Weberin teorian ydin oli ideaalityypeissä, joita hän kehitti ja käytti metodisena työkaluna yh- teiskunnan sosiaalisen toiminnan ymmärtä mi - seksi. Todellinen toiminta poikkeaa aina puh- taasti rationaalisen toiminnan kulusta ja siksi ideaalityypin hyöty on käyttää sitä vertai lutyö- kaluna ja sen kautta tehdä todellisuus ymmär- rettäväksi (Vartola 1979, 88; Giddens & Merton 1987, 81; Ahonen 1989, 48). Vartolan (1979, 88) mukaan hallintoa ei voida selittää ym mär- tämättä sitä ja ymmärtäminen saavute taan vasta käsittämällä hallinnon toiminnan merki- tys. Ideaalityypit ovat malleja toiminnasta, hal- Acta Wasaensia 113 ARTIKKELIT | KUjALA 9 lintatavasta tai kehityskuluista sellaisina kuin toimijat ne itse ymmärtäisivät, jos mallitettavat kohteet voitaisiin puhdistaa kaikista satunnai- suuksista (Ahonen 1989, 48). Maaseutuhallinnon toiminnan vertailun viitekehyksenä käytetään tässä tutkimuksessa Weberin määrittelemien byrokratian ideaali- mallin erikoisominaisuuksia. Ne ovat täsmälli- syys, nopeus, selkeys, tietoisuus menneestä ke- hityksestä, jatkuvuus, harkintavalta, yhtenäisyys, tiukka alisteisuus ja kitkatekijöiden sekä mate- riaali- ja henkilökustannusten vähentyminen (Weber 1978b, 973, ks. myös Merton 1968, 250; Morgan 2006, 17). Tämän tutkimuksen kannalta huomio kiin- nittyy myös Weberin (1978, 24) byrokratiateo- riassaan määrittelemiin päämäärä- ja arvoratio- naaliseen sosiaaliseen toimintaan, joille tunteil- la latautunut ja perinteinen toiminta kuitenkin muodostavat rajoja (Ahonen 1989, 52). Pää mää- rärationaalisuus on välineellistä rationaalisuutta ja siinä keinot ovat tärkeämpiä kuin tavoitteet. Keinoista tulee itseisarvo, joka ei huomioi mi- tään arvoväitteitä. Arvorationaalisuus punnit- see sekä keinojen että päämäärien roolia. Siinä keinot ovat alisteisia tavoitteille, joita arvioidaan erilaisin kriteerein, kuten arvot, etiikka, estetiik- ka ja itsenäisesti menestymisen mahdollisuus. (Weber 1978, 25–26.) Jo Weber oli huolissaan byrokratisoitumisen määrän kasvusta ja rationa- lisoitumisen luonteesta. Organisaatio, joka kiin- nittää korostetusti huomiota vain välineelli seen rationaalisuuteen ja väheksyy sisällöllistä ratio- naalisuutta, ajautuu tilaan, jota Weber luon nehti rautahäkiksi (iron cage). Tässä tilassa keinot ja menetelmät alkavat hallita organisaatiota enem- män kuin tavoitteet. Rautahäkki tekee organi- saatiosta vähitellen epäinhimillisen ja muuttaa ihmiset organisaation rattaiksi. (Morgan 2006, 295; Harisalo 2008, 129.) Byrokratian dysfunktionaaliset ominaisuudet Rakenneteoreetikko Robert K. Merton (1968, 251) tunnisti Weberin byrokratiateorian yli- voimaisuuden toimintojen organisoimisessa, mutta tunnisti samalla tutkimuksissaan myös byrokratian ennakoimattomia seurauksia ja pii- leviä tarkoituksia, mitä hän nimitti byrokratian dysfunktioiksi eli ei-toivotuiksi seurauksiksi. Merton (1968, 251) johdattelee byrokratian ne- gatiivisiin piirteisiin käsitteillä ”koulutettu työ- kyvyttömyys”, ”ammatillinen psykoosi” ja ”am- matillinen muodonmuutos”. Rakenneteoreetikot ovat tunnistaneet sään- töjä, rationaalisuutta, johtamista, persoonalli- suutta ja yhteiskuntaa koskevia ei-toivottuja seu- rauksia (Harisalo 2008, 133–138). Byrokratian dysfunktionalisuutta voi aiheuttaa ensinnäkin sääntöjen tiukka noudattaminen. Säännöt, jotka on alun perin suunniteltu välineeksi, muuttuvat itseisarvoksi, jolloin sääntöjen noudattamisesta itsessään tulee tavoite. Tämä johtaa lopulta kans- sakäymisen asiakkaan kanssa mahdottomak si. Toisaalta sääntöjen tiukka noudattaminen ei mah dollista muuttuneiden olosuhteiden ja asioi den erityispiirteiden huomioimista, jolloin säännöt muodostuvat rationaalisen toiminnan esteeksi. Säännöt ovat voineet jäädä ajastaan jäl- keen tai eivät ole muutoin sopivia toimintaym- päristöön. Tämä häiritsee lopulta organisaation tavoitteiden saavuttamista ja tällöin esille nou- see myös ilmiö virkamiehen teknisyydestä ja paperisota-byrokratiasta. (Merton 1968, 253– 254.) Rationaalisuutta koskevia ei-toivottuja seu- rauksia on tavoitteiden ja keinojen tärkeysjärjes- tyksen muuttuminen, tavoitteista tulee keinoja ja keinoista tavoitteita (Merton 1968, 253). Or- ganisaatioiden kasvaessa ja onnistuessaan tehtä- vissään, johtajat voivat kiinnittää yhä enemmän huomiota organisaatioiden ylläpitämiseen, eikä tehtävien toteuttamiseen. Organisaatioilla voi myös olla virallisten tavoitteiden lisäksi piilota- voitteita, joiden saavuttamiseksi ne uhraavat voi- mavarojaan ja täten heikentävät organisaation rationaalisuutta ja tehokkuutta. (Harisalo 2008, 134.) Johtamisen osalta ei-toivottuja seurauksia voi aiheuttaa se, että johtajat saattavat olla yhtä si- dottuja hallinnollisiin rakenteisiin ja niiden vaa- timuksiin kuin heidän työntekijänsä, jolloin ra- kenteet rajoittavat ja estävät johtajia toimimasta tavoitteellisesti. Toisaalta ihmiset ovat sitoutu- neet yllättävän voimakkaasti organisaatioonsa ja muutokset johtamistilanteissa voivat johtaa vastarintaan tai jännitteisiin. Organisaatiot ovat kyvyttömiä korjaamaan virheitään, joiden ei-toivotut vaikutukset ovat olennainen osa or- ganisaation tasapainoa ylläpitävää järjestelmää. (Harisalo 2008, 135.) 114 Acta Wasaensia 10 HALLINNON TUTKIMUS 1/2019 Persoonallisuutta koskevat ei-toivotut seu- raukset ilmenevät ensinnäkin asiakkaan persoo- nattomana kohteluna silloin kun asiakas odottai- si henkilökohtaista palvelua. Tällöin viranomai- sesta syntyy ylimielinen kuva, vaikka heidän tulisi olla kansalaisten palvelijoita. Toinen per- soonaan liittyvä ei-toivottu seuraus byrokraatti- sissa organisaatioissa on ihmisten luonnollinen halu vastustaa muutoksia ja halu vakioida omat tehtävänsä mahdollisimman tarkoin. Tällöin organisaatio voi pahimmillaan tehdä ihmisistä tehottomia, haluttomia ja voimattomia. (Merton 1968, 258; Harisalo 2008, 136.) Yhteiskuntaa koskevia byrokratian ei-toivot- tuja seurauksia on tunnistettu byrokratian li- sääntymisen myötä. Sääntelyn kasvun myötä osaamisvaatimus kasvaa, mikä johtaa asiantun- tijavallan vahvistumiseen ja poliittisen vallan vähenemiseen. Vaadittavan tiedon määrän ol- lessa niin suuri ja yksityiskohtainen, poliitikot eivät pysty sitä hallitsemaan. Tällöin byrokratia autonomisoituu ja alkaa elää omaa elämäänsä. (Vartola 1979, 149; Smith 1988, 44.) Byrokraattisen hallinnon ja byrokraattisuuden suhde Byrokratian on Salmisen (2004, 41, 224) mu- kaan toimittava demokraattisessa yhteiskunnas- sa palvelijana, mutta ongelmana on muun muas- sa hallinnon byrokraattisuus ja hallinnon kasvu. Maaseutuhallinnon kannalta byrokratian lisään- tyminen koettiin kansallisesti Suomen liittyessä Euroopan unioniin 1995. Maaseutuohjelman arviointiraportissa vuodelta 2008 (Kuhmonen, ym. 2009) todetaan, että ohjelmassa on paljon ”oikeita” asioita, mutta Euroopan komissio ohjaa jäsenvaltiot toimijoineen näkemään maaseudun kehittämisen ensisijaisesti hallintobyrokratian ja hallinnoinnin näkökulmasta. Uusitalo (2009a) korostaa, että säädöksillä pyritään saamaan ai- kaan tietty yhteiskunnallinen tavoite, mikä on unohtunut monien virkamiesten toiminnassa, kun virkamiehet tulkitsevat asioita säädösten mukaisesti oikeiksi tai vääriksi. Lisäksi säädök- sissä ja niiden tulkinnoissa on unohtunut ohjel- ma- ja hanketoiminnan ydin, harkinnanvarai- suus (Uusitalo 2009b). Stenvall ym. (2016, 51) erottavat byrokratian määrän kasvun kipukohtana Suomessa hyvin- vointivaltion kauden rakentamisen ajan 1960– 1980 luvuilla. Silloisia ohjaus- ja suunnittelujär- jestelmien perusteita pidettiin byrokraattisina ja niiden nähtiin johtavan hallinnon tehottomaan toimintaan. Uuden julkisen johtamisen kauden myötä 1990-luvulla tavoitteena oli toiminnan tuloksellisuus, tuottavuus sekä niiden arviointi ja mittaaminen, muun muassa sääntelyä purka- malla. Uusi julkinen johtaminen korostaa kansa- laista erityisesti asiakkaana ja palvelun käyttäjä- nä, mutta myös palveluiden rahoittajana, jonka pitää saada vastinetta rahoilleen. Kehittämisen trendi 2000-luvulla on uusi julkinen hallinta, mikä korostaa yhteistyön lisääntymistä yksi- tyisen ja kolmannen sektorin sekä kansalaisten ja eri sidosryhmien kautta. (Stenvall ym. 2016, 51–58.) Viinamäki ym. (2013, 75) eivät tunnis- ta vertailututkimuksessaan Suomen, Ruotsin ja Itävallan maaseutuhallinnon toiminnasta uuden julkisjohtamisen tunnusmerkkejä, sen sijaan Hollannin, Irlannin ja Tanskan maaseutuhallin- non toiminnassa uuden julkisjohtamisen peri- aatteet ovat tunnistettavissa. AINEISTO JA MENETELMÄ Tutkimusaineisto koostuu tekemästäni 38 puo- listrukturoidusta teemahaastattelusta. Haas ta- teltavat valittiin oletuksella, että henki löt tie tä- vät yritystukiprosessin käytännöistä mah dol li- simman paljon tai heillä on kokemusta asiasta (Tuomi & Sarajärvi 2009). Tein haastatte lut maa seutu-kaupunki-luokituksen (Suomen Ym - päristökeskus 2018) perusteella erilaisiksi tun - nistamallani neljällä ELY-keskuksen toimi- alueella, Etelä-Pohjanmaa, Häme, Lappi ja Poh - jois- Karjala, niin että ne edustivat erilaisuudes- saan mahdollisimman tasapainoisesti kaupun- kien läheistä maaseutua, ydinmaaseutua ja harvaan asuttua maaseutua. Lisäksi haastattelin keskeisiä maaseutuhallinnon toimijoita valta- kunnan tasolla. Maa- ja metsätalousministeriön ja Maa seu tu - viraston osalta haastattelin johto- ja asiantunti ja - tason viranhaltijoita. ELY-keskusten haasta tellut henkilöt olivat rahoitusasiantuntijoita, maksa- tuspäälliköitä ja maaseutu- ja energiayksikön päälliköitä. Jokaisella ELY-keskusalueella haas- tattelin yhtä Leader-ryhmän toiminnanjohta- jaa, yhtä kunnan viranhaltijaa sekä kolmea maa seutuohjelman mukaista yritystoiminnan tukea saanutta yrittäjää. Yrittäjät toimivat muun Acta Wasaensia 115 ARTIKKELIT | KUjALA 11 muassa matkailu-, elintarvikkeiden valmistus- ja palvelualoilla. Moni haastateltava viittasi lo- pullisen päätöksenteon kansallisesti olevan kan- sanedustajilla lakien ja asetusten hyväksymi sen kautta, joten lumipalloefektin tavoin otin haas- tateltaviin mukaan eduskunnan maa- ja metsä- talousvaliokunnan jäseniä. Haastateltavat koos- tuivat siten Suomen koko maaseutuhallinnon ketjun toimijoista, yrittäjästä lainsäätäjään, jol- loin sain runsaan ja moniäänisen haastattelu- aineiston. Jaoin haastatellut henkilöt viiteen ryhmään tehtäväkuvan mukaisesti (Pietikäinen & Män- tynen 2009, 34) (ks. taulukko 1). Normin antaja- ryhmään lukeutuvat maa- ja metsätalous mi nis - teriön ja Maaseutuviraston viranhaltijat sekä kansanedustajat, päätöksentekijä-ryhmän muo- dostavat ELY-keskusten viranhaltijat, neuvon- antaja-ryhmän muodostavat kuntien yhteistoi- minta-alueiden ja elinkeinoyhtiöiden viranhal- tijat sekä Leader-ryhmien toiminnanjohtajat. Asiakas-ryhmän muodostavat maaseutuohjel- man mukaista yritystukea saaneet yrittäjät ja ar- vioitsija-ryhmään Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmien arviointia tehneet tutkijat. Tein haastattelut vuoden 2016 maalis-syys- kuun aikana yritysten tai organisaatioiden omis- sa tiloissa, kolme haastattelua tein puhelimitse haastateltavan oman tiiviin aikataulun vuoksi ja yksi haastattelu siirtyi tammikuulle 2017. Haastattelujen pituudet vaihtelivat 46 minuu- tista 2 h 5 minuuttiin, haastattelupuhetta kertyi yhteensä 51 tuntia 30 minuuttia. Näkemykseni mukaan aineisto saavutti saturaation jo kolmen alueen haastattelujen aikana, mutta tein haas- tattelut alkuperäisen tutkimussuunnitelman mukaisesti neljällä alueella Suomessa. Suomen eri alueiden ihmisten puheet olivat rikasta ja vivahteikasta puhetta ja loivat aineistosta arvok- kaan ajanhetken kuvaajan. Koin haastattelut tar- koituksenmukaiseksi ja näkökulmia avartavaksi tavaksi kerätä tutkimuksen aineisto. Haastattelun teemat olivat samat kaikille haastateltaville, mutta eriytin kysymysten näkö- kulmat paikallis- ja aluetasolle, valtakunnan- tasolle sekä toimijoittain yrittäjille, arvioit sijoil - le ja kansanedustajille. Teemoina olivat haas ta - teltavan omat tuntemukset neljännen EU-oh- jelmakauden alkaessa, viranomaisen ja yrittäjän motivaation lähteet omassa työssä, maaseudun kehittämisohjelman hallinnolliset kipukohdat, yhteistyö yrittäjän ja viranomaisen välillä, vi- ranomaisen toiminta yrittäjyyden edistämisessä, paikan merkitys yritystoiminnan kannalta sekä arviointitiedon hyödyntäminen omassa työssä. Lähetin haastattelurungon haastateltaville etu- käteen tutustuttavaksi. Haastattelut nauhoitet- tiin ja litteroitiin sanatarkasti yhtä haastattelua lukuun ottamatta, mikä kuitenkin taltioitiin muistiinpanojen muodossa. Taulukko 1. Tutkimuksessa haastatellut Haastatellut Lukumäärä Norminantaja: Kansanedustaja Maa- ja metsätalousministeriön viranhaltija Maaseutuviraston viranhaltija 2 4 3 Päätöksentekijä: ELY-keskuksen viranhaltija 6 Neuvonantaja: Kuntien yhteistoiminta-alueen viranhaltija Kuntien elinkeinoyhtiön viranhaltija Leader-toimintaryhmän toiminnanjohtaja 2 2 4 Asiakas: Maaseutuohjelman mukaista yritystukea saanut yrittäjä 12 Arvioitsija: Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman arvioitsija 3 Yhteensä 38 116 Acta Wasaensia 12 HALLINNON TUTKIMUS 1/2019 Kriittinen diskurssianalyysi ymmärtämisen välineenä Fairclough (2005) painottaa diskurssianalyysin tärkeyttä organisaatioiden tutkimuksessa, koska diskurssianalyysin kriittisten tavoitteiden myötä nousee esille muun muassa kysymykset: miten on mahdollista, etteivät ihmiset tiedosta puheen- sa sosiaalista luonnetta ja millaisia so siaalisia vaikutuksia tällä voi olla (Fairclough1995, 36)? Ongelmien tarkastelussa kriittisen diskurssiana- lyysin kiinnostuksen kohteena on kieli sosiaa- lisena käytäntönä ja kielenkäytön konteksti ja se antaa mahdollisuuden tarkastella erityisesti näkymättömiä ja näkyviä valta-asetelmia et- sien myös keinoja mahdollisten harhakuvitel- mien poistamiseen (Wodak 2004, 199). Valta- analyysissä painotetaan diskurssien välisiä ja sisäisiä valtasuhteita ja analysoidaan sitä, miten tietyt diskurssit muotoutuvat hegemonisiksi sekä pohditaan muutoksen mahdollisuutta (Jo- ki nen ym. 2016, 75). Kriittinen lähestymistapa pitää sisällään poliittisen ja emansipatorisen intressin: yhteiskunnallinen muutos saadaan aikaan kriittisen ymmärryksen ja tietoisuuden kautta (Pietikäinen 2000, 200–201). Ymmärrän diskurssin tässä tutkimuksessa Wodakin (2004, 199) tavoin tiedonmuotona ja sosiaalisen toiminnan käytäntönä. Diskurssi edustaa siten lähinnä yhteiskunnallista ja his- toriallista makrotasoa, jolloin merkitysten voi- daan katsoa olevan diskursiivisen toiminnan tulos. Näen diskurssin myös Alasuutarin (1996, 21) tavoin puheavaruuksina, joita tarkastellaan ajallisesti ja paikallisesti ainutkertaisina merki- tysten, käytäntöjen ja toimijoiden asemien muodostumina. Toimijan asemista puhumisen idea on siinä, että kiinnitetään huomiota ta- paan, jolla yksittäisen ihmisen paikka määrittyy sosiaalisen ryhmän vuorovaikutuksessa. Millä tahansa hetkellä yksilöllä voi olla hallussaan useita positioita, jotka määrittävät hänen tilan- nettaan eri tavoin. Selviytymisstrategiat ovat keinoja, joilla ihmiset löytävät omasta toimijan asemastaan mielekkyyttä ja jotka tekevät siihen kuulumisesta jopa nautinnollista. (Alasuutari 2007, 182–194.) Tein aineiston analyysin teoriaohjautuvas- ti käyttäen strukturoituna analyysirunkona Weberin (1978b, 973) byrokratian ideaalimallin erikoisominaisuuksia (ks. Tuomi & Sarajärvi 2009, 113). Analyysin apuna käytin Nvivo-oh- jelmaa. Sanahaun avulla selvitin mitä ja miten haastateltavat puhuvat byrokratian ominaisuuk- sista; täsmällisyys, nopeus, selkeys, asioiden tun - temus, jatkuvuus, harkinta, yhtenäisyys, tiukka alisteisuus, kitkatekijöiden sekä materiaali- ja henkilökustannusten vähentyminen. Haussa käy tin myös ominaisuuksien vastakohtia tai muutoin ominaisuuksia selittäviä sanoja; tarkka, hitaus, yksiselitteinen, monimutkainen, osaami- nen, kokemus, yhtäjaksoisuus, katkeaminen, ko- konaisuus, pirstaleisuus, lisääntyminen, resurssi ja säästö. Ja lopuksi tutkin missä yhteydessä ja miten haastateltavat käyttävät byrokratia-sanaa. Näin kykenin tarkastelemaan byrokratian omi- naisuuksia maaseutuhallinnon kontekstissa. Aineisto oli runsas ja yksittäisiä ominaisuuksiin viittaavia seikkoja tuli runsaasti. Ominaisuuksien tarkastelun jälkeen jatkoin analyysia selvittämällä mitä ja miten haastatelta- vat puhuvat yrittäjästä asiakkaana ja viranomai- sesta viranomaisena. Näin sain muodostettua subjektipositiot päätöksentekijälle ja asiakkaalle. Tavoitteena oli etsiä toimijoiden puhetavoista niissä eläviä yhteisiä merkityksiä eikä tarkastella vain ryhmien erilaisia puhetapoja ja tuottaa toi- mijakohtaisia diskursseja (ks. Jokinen ym. 2016, 80). Haastattelujen ajankohta, kevät 2016, tuotti hyvinkin kriittistä puhetta maaseutuhallinnon toiminnasta EU-ohjelmakauden hitaan käyn- nistymisen vuoksi. Luin, ryhmittelin ja tiivistin aineistoa byrokratian ideaalimallin erikoisomi- naisuuksien ja haastateltavien kertomien käy- täntöjen avulla. ARJEN PUHUNTA MAASEUTUHALLINNOSSA Analyysitulosten perusteella erotin kolme dis- kurssia, joiden katsoin vastaavan tutkimus- kysymyksiin. Diskurssien sisällä tarkastelin kuinka alueellisten ELY-keskusten yritystukien myöntö- tai maksupäätöksentekijät ja toisaalta asiakkaat eli yritystukia saaneet yrittäjät ase- moituvat tunnistetuissa diskursseissa, koska näkemykseni mukaan yritystukiprosessissa pää- töksentekotilanne heijastelee koko maaseutu- hallinnon ketjun toimintaa, lakien, asetusten ja toimeenpanon sujuvuutta ja ymmärrettävyyttä Acta Wasaensia 117 ARTIKKELIT | KUjALA 13 sekä asiakkaan että päätöksentekijän kannalta. Nimesin diskurssit seuraavasti 1) lainkuuliai- suus 2) järjestelmä isäntänä ja 3) kokonaisuus kateissa. Järjestelmä isäntänä -diskurssi oli hel posti tulkittavissa haastateltavien puheista. Lainkuuliaisuus -diskurssi oli niin itsestään sel- vää ja toistui palasina eri toimijoiden puheissa heidän puhuessa arjen käytännöistään, että luin aineiston useaan kertaan ymmärtääkseni pu- heen merkityksen. Kokonaisuus kateissa -dis- kurssi oli erotettavissa ja nimettävissä omaksi merkityskokonaisuudekseen. Tutkimuksessa haastateltujen henkilöiden puheessa korostui puhe byrokraattisuudesta, byrokratian dysfunk- tionaaliset ominaisuudet nousivat dominoiviksi piirteiksi. Lainkuuliaisuus Lainkuuliaisuus-diskurssi kuvastaa erityisesti byrokratiamallin tiukan alisteisuuden erikois- ominaisuutta. Lakien ja asetusten asema koros- tuu toimijoiden puheessa. Niin yrittäjät ja pää- töksentekijät kuin normin- ja neuvonantajat sekä arvioitsijat tuottavat puheissaan ja käytän- nöissään lainkuuliaisuutta. Lainkuuliaisuus on arvo, ajatus- ja toimintatapa. Samalla yritystu- kien toimeenpano osana maaseutuohjelman kokonaisuutta on rakentunut monimutkaiseksi ja vaikeasti ymmärrettettäväksi ja jopa järjettö- mäksi kuvatuksi kokonaisuudeksi. Lakien ja asetusten noudattaminen muuntuu byrokratia- puheeksi ja päätyy asiakkaalle ja myös viran- omaisille itselleen koituvan hallinnollisen taa- kan kuvaamiseen. Maaseutuohjelman tavoittei- ta pidettiin hyvinä, mutta kehittämistyöhön ei koettu jäävän aikaa, koska tukijärjestelmien hallinnoinnin, lakien, asetusten ja määräysten opettelun sekä noudattamisen koettiin vievän kohtuuttomasti aikaa. ”Ja tää byrokratia, mikä tähän tulee, niin se on tavallaan se hinta siitä rahasta, minkä hän meiltä saa.” Päätöksentekijä ”Pitää kertoa, että tämä on niin hölmöä, et- tä tämä tuntuu hölmöltä, mutta tämä pi- tää tehä näin, niin sillon se pitää tehä näin.” Neuvonantaja Lainkuuliaisuus-diskurssissa päätöksentekijät asemoituvat lakien ja asetusten toimeenpani- joiksi ja lainvartijaksi. Asiakkaat saavat lakien ja toimeenpano-ohjeiden noudattajan aseman. Lainvartija varmistaa lainkuuliaisuuden sekä oman että asiakkaan työn osalta. Asiakkaat työ- motivaation antajana ovat osa lainvartijoiden selviytymisstrategiaa, asiakkaiden avulla he sie- tävät omassa toiminnassa kokemansa byrokraat- tisuuden, jolloin lainvartijan toiminta rakentuu asiakasystävälliseksi tiedontuottajaksi asiak- kaalle. Samalla koetaan oman työn rajoitteet ja kaventuminen tiukkoina pidettyjen asetusten ja määräysten myötä. Päätöksentekijät kertovat, että he eivät voi neuvoa asiakasta siinä määrin kuin haluaisivat eikä harkintavaltaa tukipää- töksissä juurikaan ole. Asiakkaiden puheessa kritiikki kohdistuu ensisijaisesti sääntöjen ja järjestelmän monimutkaisuuteen, asiakaspalve- lua tekevät päätöksentekijät merkityksellistyvät yksilöinä asiakkaan palvelijoiksi. Norminantajat korostivat puheessaan päätöksentekijöiden vir- kavastuuta ja sitä kautta säädösten mukaista toimintaa. ”Oon sitten maatilapuolella tai yrityspuolella niin ne ongelmat, mitä tos oon puhunu, mun mielestä ei oo johtunu näistä henkilöistä, vaan se systeemi on liian jäykkä ja vaikee.” Asiakas ”Meitä nyt valvotaan, meitä rajotetaan. Se joustavuus, liikkumavara nopeasti reagoida niihin muutoksiin yrittäjän suuntaan, jotka kumminkin mahdollistais ja yrityksen kannal- ta helpottas heidän elämää, niin se joustavuus on viety, aika olematon.” Päätöksentekijä ”Ja sitten tietysti viranomaisen pitää antaa kaikki tieto, mitä asiakas tarvitsee. Mut sit pitää muistaa myös, et on viranomainen. Et, jos tulee jotain, kaikki ei suju, niin sitte pitää viranomaisena toimia. Et, ei saa olla, ei ole neuvoja. Että vaikka me puhutaan palveluista, mut ne on viranomaispalveluja ja niihin liit- tyy virkavastuu. Ja sitten se säädösten mukai- nen toiminta.” Norminantaja Diskurssi korostaa suomalaisten totuttua tapaa noudattaa sääntöjä. Suomessa sääntöjen nou- dattaminen on tapa ja toimijat korostavat pu- heessaan, että EU:n hallintokulttuuri on tehty 118 Acta Wasaensia 14 HALLINNON TUTKIMUS 1/2019 lähtökohtaisesti muunlaiseen hallintokulttuu- riin. EU:n hallintokulttuurin koetaan tuoneen ongelmia Suomen maaseutuhallinnon toimin- nan sujuvuuteen. Suomalaisen hallintokulttuu- rin arvo, luottamus, on alistettu EU:n hallinto- käytännöille, missä tuensaajaa ensisijaisesti epäil lään. Sujumattomuus tiivistyy luottamuk- sen puutteeseen, mikä tuo mukanaan pyrkimys- tä virheettömän hallinnon kulttuuriin ja estää hyvän hallinnon kulttuurin toteutumista. ”Meillä on ollu semmonenkin aika ja sellainen luottamuksen ja hyvän hallinnon kulttuu- ri näissä asioissa joskus olemassa, että ei se mahdotonta ole. Mutta näin monimutkaisel- la järjestelmällä, jossa on näin paljon ehtoja, niin kyllä sellaisen hyvän hallinnon kulttuurin saavuttaminen on kyllä hirvittävän hankalaa. Että kyllä se edellyttäis melkein sitä, että jär- jestelytkin olis huomattavasti yksinkertaisem- mat.” Arvioitsija Järjestelmä isäntänä Järjestelmä isäntänä -diskurssi jäsentyy puheista ohjelmakausien katkoksista, toimeenpanon ja päätöksenteon hitaudesta, valvonnasta ja tarkas - tustoiminnasta sekä konkreettisesta tukien hal - linnoinnin tietojärjestelmästä Hyrrästä. Se si- sältää myös puhetta tukijärjestelmien moni- mut kaisuudesta. Byrokratian ideaalimallin omi - naisuudet, jatkuvuus, nopeus ja selkeys ovat vain toiveunta haastateltavien puheissa. Uuden ohjelmakauden rakenteilla ollut tie- to järjestelmä ei valmistunut sille luvatussa ai- kataulussa, mikä oli tapahtunut myöskin edel- lisen ohjelmakauden vaihteessa. Myöskään oh- jelmakauden toimeenpano-ohjeet eivät olleet selvillä vielä, vaikka ohjelmakautta oli kulunut runsas kaksi vuotta. Viive aiheutti katkoksia yrittäjien investointeihin ja kehittämistoimiin ja hidasti ja hankaloitti myös viranomaisten toi- mintaa. Puheen Hyrrästä useimmat olisivat ha- lunneet lähes ohittaa kuittaamalla, mutta eivät silti tehneet sitä, koska tietojärjestelmä oli niin merkittävä tekijä asioiden sujumisen kannalta. Ohjelmakauden vaihdos koettiin epäonnistu- neeksi. Tukijärjestelmien yksinkertaistamisen tavoitteet eivät olleet arvioitsijoiden, päätöksen- tekijöiden, asiakkaiden eivätkä myöskään nor- min- ja neuvonantajien mielestä toteutuneet. ”Jos ne ATK-järjestelmät jättää omaan ar- voonsa niin, no se ensinnäkin teettää meille hirvittävästi turhaa työtä, kun me tehdään ne nyt manuaalisesti. Sit me joudutaan viemään ne jälkikäteen järjestelmään --- mut, tää laa- ja-alasuus on semmonen kipukohta --- meillä on ensinnäkin se ohjelma-asiakirja, luo oikeu- tuksen tukeen. Meillä on maaseutualueiden ryhmäpoikkeusasetus, meillä on yleinen ryh- mäpoikkeusasetus, meillä on de minimis-ase- tus, meillä on neljät valtiontukisäädökset, minkä pohjalta me tukea myönnetään. No sitte se jakautuu…” Päätöksentekijä ”Mutta jos ei nyt puhuta Hyrrästä, niin kun ei saada tätä tietoteknistä toteutusta. Mutta vielä suurempana mä pidän sitä, että ei saada selviä sääntöjä siitä, mitä rahoitetaan, kuinka rahoitetaan. Se on niin kuin vielä käsittämät- tömämpää.” Neuvonantaja Päätöksentekijä asemoituu järjestelmä isäntänä -diskurssissa järjestelmän toimeenpanijaksi. Dis kurssi asemoi yrittäjän toiminnan kohteeksi. Haastatellut yrittäjät olivat saaneet yritystoimin- nan tukea vähintään kerran aikaisempien ohjel- makausien aikana ja monella oli hakemus vi- reillä haastatteluhetkellä. Tukien hakuprosessi tunnistettiin yleisesti hankalaksi ja vaikeaksi. Asiakkaat kertoivat tukihakemusten täyttämisen apuna olleen ulkopuolinen neuvojataho ja mak- satushakemusten täyttämisessä oman yrityksen kirjanpitoa pitävä tilitoimisto. Diskurssi sisäl- tää myös yrittäjien vastapuhetta kohteena ole- misesta. Jotkut yrittäjistä olivat tiedostaneet ja hyväksyneet tukijärjestelmien vaatimukset ja ohjeita noudattamalla pystyivät itse täyttämään tarvittavat hakemusasiakirjat sekä myös halusi- vat kannustaa yrittäjäkollegoitaan tukien hake- miseen. ”Siis osa vaan sanoi, että ei viitti täyttää pa- pereita ja kokee sen vaikeeksi ja näin. Katin kontit. Siis ei se ole, apuahan voi pyytää, jos ei niitä koe itse pystyvänsä täyttämään.” Asiakas Tukien myönnön ja maksatuksen tehtävien eriyt täminen kerrottiin kasvattaneen päätöksen- tekijän arjen hallinnollista taakkaa. Acta Wasaensia 119 ARTIKKELIT | KUjALA 15 ”Sillä tavalla tää eriyttäminen tuli ja sehän toi sitte hankaluuksia kaikkien tekemiseen, kun pienellä porukalla tekee, niin yhtäkkiä ei ollu- kaan niitä tekijöitä joka lisaukseen sitte uutta. Se tässä on muuttunu.” Päätöksentekijä Myös tarkastuslistojen mukaisesti tehtävät mak satustarkastukset korostuvat sekä päätök- sentekijöiden että asiakkaiden puheissa. Tar- kas tuksista eli valvonnoista on rakentunut osa yrittäjän arkea ja merkittävä osa päätöksente- kijän työtä. Tarkastusten kautta yrittäjä todistaa tehneensä yritystukihakemuksen päätöksen mukaiset toimet ja hakeneensa maksatusta vain tukiin oikeuttaville toimille. Vaikka tarkastuk- set ymmärretään tarpeellisiksi väärinkäytösten estämisen kannalta, niitä kuvataan puheissa liian yksityiskohtaisiksi. Puheet tarkastuksesta sisältävät sellaisia sanoja kuin nippeliasioiden tarkastus ja pilkunviilaus. Yrittäjän arjessa kir- jalliset lisäpyyntöselvitykset rakentuvat toimin- nan tehottomuudeksi. ”Katsotaan kirjanpidot, siis ihan tositteittain. Pyydetään tarvittaessa lisätiedot, esimerkiks tuntikirjanpidot ja jotakin lisäselvi tyksiä. Sit ten katsotaan maksutositteet. Lop pu mak- suyhteydessä tehdään hallinnollinen tarkas- tuskäynti, jossa todetaan, että se hanke on toteutettu, ja sitten käydään tilitoimistossa tai sillä yrittäjällä itsellään, jossa kirjanpito on, niin katsotaan niitä tositteita, että ne on samanlaiset kuin, mitä meille on toimitettu ja sitten laitetaan maksuun.” Päätöksentekijä ”Joo, niin että tervettä maalaisjärkeä ois mi- nusta kyllä tarvittu, summat on noin mitättö- miä, pieniä. Mutta, sitte pyydetään kirjallinen selvitys siitä 45 sentistä, nii. Minun raja kulki siinä.” Asiakas ”Kun lähtökohtahan on se että, yritystukien osalla kaikki on lähtökohtaisesti kiellettyä, el- lei se oo erikseen sallittua.” Päätöksentekijä Kokonaisuus kateissa Kokonaisuus kateissa -diskurssi sisältää puhet- ta menneestä kehityksestä, yhtenäisyydestä ja kitkatekijöistä. Se sivuaa materiaali- ja henki lö - kustannuksia. Osaaminen ja kokemus raken- tuvat haastateltavien puheessa tärkeäksi omi- naisuudeksi erityisesti norminantajalle. Yk si lö- ominaisuudet korostuivat uusien norminanta- jien osalta, sillä vähäisen käytännön kokemuk- sen koettiin tuottavan tarpeettoman tiukkaa toi- meenpanon ohjeistusta, pyrkimyksenä jälleen rakentaa virheettömän hallinnon kulttuuria. ”Ni siellähän on niin kokemattomia ne ihmiset, jotka tekee näitä ohjeistuksia, että ei niillä oo käytännön kokemuksesta mitään käsitystä, ja ne tekevät niitä ohjeistuksia, ja ne ohjeistuk- set ovat sitten tarkempia ku se laki ja asetus.” Neuvonantaja ”Tietysti kaikki nää valvonta ja maksatus se nyt tulee EU:sta, mut se miten ne toimeenpan- naan ja mitä kansallisia helpotuksia siihen voi olla olemassa niin kyllähän siel on. On ollu aikasemmin ja on edelleen, mut niit ei välttä- mättä haluta ottaa käyttöön vaan, halutaan toimii niin että viranomainen ei itse tekis vir- hettä.” Norminantaja Päätöksentekijät asemoituvat diskurssissa lain- säädännön sekä tukiehtojen tulkeiksi ja sitä myöten tiedonvälittäjiksi. Asiakkaat rakentu- vat tiedon vastaanottajiksi. Päätöksentekijöiltä vaaditaan mittavan ja vaikeaselkoisen lainsää- dännön tuntemusta sekä tukiprosessin kokonai- suuden ymmärtämistä, mikä korostuu heidän puheessa. Norminantajan koettiin voivan kes- kittyä usein hyvinkin yksityiskohtaiseen osaan tukiprosessista. Asiakkaille oli osittain raken- tunut pelko siitä, että tietävätkö he kuitenkaan, mitä kaikkia lakeja tulisi noudattaa. ”Ja se että, kuitenkin suurimmalle osalle rahoi- tusasiantuntijoista on aika haasteellista halli- ta se sitova ja velvottava lainsäädäntö ja sen tulkinnat. Ja puhumattakaan siitä että, pysyä kärryillä, kun yhtälailla komission lainsää- däntö elää ja muuttuu.” Päätöksentekijä ”No, ELY:t on joutunu siitä syystä ohjeistamaan asiakkaita, ehkä kansanomaisemmin yksin- kertasemmin, ja sitten jalkauttamaan sen oh- jeistuksen sinne alueelle.” Päätöksentekijä Kokonaisuus kateissa -diskurssissa vuorovaiku- tus rakentuu yksisuuntaiseksi, ylhäältä alaspäin 120 Acta Wasaensia 16 HALLINNON TUTKIMUS 1/2019 suuntautuvaksi. Tuntemukset neuvonantajien ja päätöksentekijöiden paikallis- ja aluetason ko- kemuksen ja osaamisen ohittamisesta rakentu- vat puheessa yhteistyötä hidastavaksi piirteeksi ja erityisesti haittatekijäksi uuden ohjelmakau- teen liittyvien käytäntöjen luomisessa. Kitkaa aiheutui myös norminantajien välisistä asetus- ten tulkintaristiriidoista ja myöskin ohjelman toteuttamisen tavoista, jolloin asiantuntemuskin kyseenalaistui. Kokonaisuuden koettiin olevan kateissa, mikä tuotti alue- ja paikallistasolle vii- vettä ja hämmennystä erityisesti ohjelmakauden vaihteessa. ”Se on just se oleellisin ongelma nyt, että meille- kin ne sanelee sieltä uusia määräyksiä ja muu- ta, jotka hämmentää koko kenttää --- ei oo kuunneltu toimijoita, jotka on ollu jo paljon pidempään kentällä ja joilla on käytännön ko- kemusta. Niin tehdään niitä samoja virheitä, jotka on jo tehty 1900-luvulla.” Neuvonantaja Kokonaisuus kateissa -diskurssi ilmentyy myös puheessa oman työn motivaation lähteistä. Maa- seutuohjelman koettiin muodostuneen nel jän ohjelmakauden myötä rahoituksenjako- oh jel- maksi ilman selviä tavoitteita, minkä erityisesti päätöksentekijät kertoivat heikentävän oman työn motivaatiota. Ohjelmakausittain vaihtu- viin toimenpiteisiin kaivattiin jatkuvuutta ja pit käjänteisyyttä. Toimeenpanoon perään kuu- lu tettiin laaja-alaista kehittämisotteen mah dol- lisuutta ja maaseudun ympärillä olevan yhteis- kun nan kehityksen kokonaisuuden huo mioi mis - ta. Puheet tavoitteista, rahoituksen määrästä ja yksinkertaistamisen vaatimuksista tuottivat risti - riitaista puhetta norminantajien keskuudessa. ”Ku meiltä oikeestaan puuttuu ne kehittä- misohjelmat elikkä sisältöjen tavotteellinen ajattelu sieltä sisältä. Eli nää on tälläsiä, ra- hotusripustustelineitä nää ohjelmat, koska siel on kaikkee kaikille.” Norminantaja ”Elikkä, nythän hirveesti puhutaan täst yksin- kertastamisesta, mutta mun mielestä pitäis ko- ko ajan miettiä, et saadaanko, onnistutaanko yhtä hyvin, kun nyt tän EU-rahotuksen saa- misessa. Se ois aivan ydinjuttu. Koska, jos me saadaan rahaa, niin kyllä me sitten, sen tuella tätä maaseutuu kehitetään.” Norminantaja POHDINTA Tämän tutkimuksen haastattelujen teko ajoittui Suomen EU-ohjelmakausien neljännen ohjel- makauden alkuun eli kolmanteen vaihdokseen. Uutta ohjelmakautta oli eletty reilu kaksi vuotta, mutta puutteellisten ohjeiden ja tietojärjestel- mien vuoksi muun muassa yritystukipäätöksiä ei ollut voitu vielä tehdä. Kriittinen turhauma yhteisen maatalouspolitiikan (CAP) toimeenpa- non hitautta ja koko maatalouden heikkoa kan- nattavuutta kohtaan oli kulminoitunut viljelijöi- den traktorimarssiin Helsingin Senaatintorille ja byrokratiapyykkinaru oli ollut myös nähtä- villä Euroopan parlamentissa. Haastateltavat arvioivat, että taloudellinen taantuma rauhoitti yritystukia hakeneiden yrittäjien nousemista barrikadeille, koska hakijoita oli vähän suhtees- sa viljelijätukia hakeneisiin. Tutkimuksessa tunnistetut diskurssit kietou- tuvat toisiinsa. Lainkuuliaisuus toistuu toimijoi- den puheessa ja muotoutuu hegemoniseksi dis kurssiksi. Lakia ja asetuksia noudatetaan ehdoitta, mikä on osa suomalaista yhteiskuntaa. Lainkuuliaisuus-diskurssissa kuitenkin säänte- lyn noudattaminen muuttuu osittain itseisar- voksi, jolloin sääntöjen noudattaminen on en si- sijaista ja siten häiritsee organisaation ta voit- tei den saavuttamista. Tämän prosessin äärim- mäinen tuote on Mertonin (1968, 254) kuvai- lema byrokraattinen virtuoosi, joka ei koskaan unohda yksittäistä sääntöä, tai pysty sitä sovel- tamaan tilanteen edellyttämällä tavalla ja näin hän lopulta menettää kyvyn palvella asiakas- taan. Alueellinen päätöksentekijä on kuitenkin tutkimuksen tulosten mukaan vielä säilyttänyt kyvyn palvella asiakasta, asemoituen diskurssis- sa siltikin lainvartijaksi ja tukien toimeenpani- jaksi. Asiakas rakentuu ohjeiden noudattajaksi. Lainkuuliaisuus-diskurssi tarjoaa mahdollisuu- den vastuun ulkoistamiseen. Lakiin vetoamalla päätöksentekijä voi ottaa etäisyyttä asiakkaa- seensa ja vierittää vastuun päätöksenteon ongel- mista norminlaatijalle, joka taas voi puolestaan kätkeytyä EU-lainsäädännön taakse. Järjestelmä isäntänä -diskurssissa puheet maaseudun elinvoimasta ja yrittäjyydestä kie- toutuvat yhteen Hyrrän toimivuudesta, valin- takriteereistä ja tarkastuslistoista. Diskurssi on pääosin rakentunut Suomen EU-aikakauden aikana ja korostuu ohjelmakauden vaihteessa, Acta Wasaensia 121 ARTIKKELIT | KUjALA 17 mutta ilmenee jatkuvana haastateltavien pu- heessa. Tieto- ja tukijärjestelmät ohjaavat arjen tekemistä. Byrokratian ei-toivottuja seurauksia aiheuttaa asiakkaan persoonaton kohtelu (Merton 1968, 254) päätöksentekijän asemoi- tuessa toimeenpanijaksi ja asiakkaan asemoitu- minen erityisesti valvonnan kohteeksi. Diskurssi kuvastaa Salmen (2003) tutkimuksen löydöstä siitä, että TE-keskusten henkilöstö koki olevan- sa kumileimaisia päätöstä tehdessään tarkistaen vain, että hankkeet täyttivät erilaiset säännöt ja määräykset. Harkintavaltaa ei päätöksenteossa juurikaan koettu olevan, valta koettiin olevan norminantajalla. Kokonaisuus kateissa -diskurssi korostaa tu- kijärjestelmän monimutkaistumista niin, että se on vain harvojen, ehkä ei kenenkään hallussa, kuten myös Salmi (2003) on todennut tutkimuk- sessaan. Diskurssi heijastaa byrokratian ei-toi- vottuja seurauksia yhteiskunnan ja johtamisen osalta. Tukijärjestelmiin liittyvä tieto on niin yksityiskohtaista, että asiantuntijavalta on do- minoivaa suhteessa poliittisen päättäjän valtaan (vrt. Smith 1988, 44). Järjestelmän monimutkai- suus tekee ihmisistä tehottomia ja voimattomia, kuten Merton (1968, 258) on todennut organi- saation vaikutuksesta. Ohjelmakaudet ovat mää- räaikaisia, jolloin ohjelmakausista muodostuu irrallinen kokonaisuus, kun ei ole muodostettu riittävää kansallista strategista tahtotilaa ja visio- ta maaseudun kehittämisen suunnasta. Yhteisen strategisen suunnan puuttuminen lisää kitkaa toimijoiden keskuudessa. Kokonaisuus kateissa -diskurssissa myös keinoista tulee tavoitteita, kun maaseutuohjelman onnistumista mitataan rahan käytöllä. Alueellinen päätöksentekijä pyr- kii diskurssissa tunnistamaan asiakkaan tarpeet rakentuen yritystukiprosessin tiedonvälittäjäksi Diskurssien sisällä toimijoiden valtataistelu on vähäistä, koska valta kulminoituu norminan- tajalle. Diskursseissa korostuu päämäärä- eli vä- lineellinen rationaalisuus, byrokratian dysfunk- tionaaliset ominaisuudet jättävät ideaalimallin ominaisuudet taka-alalle. Viranomaiset pyrki- vät toiminnassaan kunnioittamaan valtionhal- linnon arvoja, mutta järjestelmän monimutkai- suus ja vaikeaselkoisuus ei mahdollista arvojen toteutumista käytännössä. Erityisesti avoimuus ja luotettavuus kyseenalaistuvat hitauden ja vii- veiden ansiosta. Rationaalisuuden perusteella diskurssit yhdistyvät yhdeksi suureksi diskurs- siksi, mikä voidaan nimetä maaseutuhallinnon byrokratian rautahäkiksi. Seuraava sitaatti ku- vaa tätä diskurssien solmua: ”Kun täs puhutaan just näistä, kysymyshän lähti tästä yritystukien rahoituksesta ja muus- ta niin tää, tietyllä tavalla ilmentyy just tässä, että kun on tuo historia ja kontrollitarve. Ja juuri, et niistä epäonnistumisista, takaisin- maksuista ja muista tehdään aika iso numero, ja pelote. Niin kyllä se on omiaan sitten myös- kin, jäykistämään sitä ja palataan ikään kuin mielellään siihen varmaan tekemiseen. Ei ha- luta näitä epävarmuuksia missään tapaukses- sa mukaan.” Arvioitsija Byrokratian rautahäkissä keinoista ja välineistä tulee itseisarvo. Maaseutuohjelman elinvoimai- sen maaseudun ja monipuolisen yrittämisen ta- voitteet hukkuvat lakien, asetusten ja määräys- ten toteuttamisen alle. Päämäärärationaalinen puhunta on niin hegemonista, että byrokratia- puhunnasta on kadonnut arvorationaalinen ulottuvuus. Byrokratia näyttäytyy maaseutuhal- linnossa autonomisena itsevaltiaana. Vihisen (2014) mukaan Euroopan unionin yhteistä maatalouspolitiikkaa on pyritty uudistamaan useita kertoja 1980-luvun lopulta lähtien, mutta uudistukset ovat tapahtuneet hyvin hitaasti ja matalalla profiililla. Vihinen (2014) arvioi, että hallinnolla on oma intressinsä nykyisenkaltai- sessa, monimutkaisessa ja laajassa maatalous- politiikassa, sillä sen voi katsoa takaavan heidän valta-asemiaan isojen resurssien ja monimutkai- sen sääntelyn hallitsijoina. Tämän tutkimuksen tulosten perusteella maaseutuhallinnon arjen puhunnassa ilmene- viä byrokratian ei-toivottuja seurauksia voi daan byrokratian ideaalimallin ominaisuuksien kehi- kon avulla kuvailla seuraavasti. Toimeenpano on tarkkaa sekä ohjeiden että valvonnan osal ta. Päätöksenteko on hidasta, asiat ovat mo ni mut- kaisia, vaikeasti ymmärrettäviä. Viran omais toi- mijat kyseenalaistavat toistensa osaamista ja ko- kemuksia ei kuunnella. Jatkuvuutta ei ole, koska ohjelmakaudet tuovat katkoksia tukijärjestel- miin. Yksittäisen viranomaisen harkintavalta on kaventunut päätöksenteossa, mutta toisaalta norminantajalla on liiaksikin valtaa säädösten 122 Acta Wasaensia 18 HALLINNON TUTKIMUS 1/2019 ja ohjeiden valmistelussa. Kaikki toimijat nou- dattavat lakeja ja asetuksia. Kitkatekijöitä ai- heuttavat toimijoiden väliset ristiriidat lakien ja asetusten tulkinnoista. Materiaali- ja henkilö- kustannuksia on vähennetty valtiontalouden säästökuurien leikkauksilla, mutta tukihallin- non kustannuksia ei seurata kokonaisuutena, joten byrokratian hinta on arvailua. Sääntelyn noudattaminen sitoo henkilöresursseja kehittä- misen kustannuksella. Byrokratian rautahäkkiä ja dysfunktionaalisia ominaisuuksia todentaa myös Valtiontalouden tarkastusviraston (2013) lausunto, että EU:n yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän hyö dyt ja haitat Suomessa ovat epätasapainos- sa. Järjestelmä takaa tukihallinnon laillisuuden, mutta jättää liian vähälle huomiolle aikaansaata- vat hyödyt ja hallinnosta aiheutuvat kustannuk- set. Valtiontalouden tarkastusviraston (2013) lausunnossa todetaan, että merkittäviin rahoi- tusoikaisuihin johtaneita virheitä ei ole ollut. Tältä osin järjestelmä toimii hyvin. Tutkimuksessa haastatellut henkilöt olivat mo tivoituneita haastateltaviksi ja valmiita avoi- meen keskusteluun haastattelutilanteessa. Haas - tattelujen aikana byrokratia oli esillä eri me- dioissa, joten maaseutuhallinnon byrokra tian ominaisuksia olisi voitu tutkia esimerkiksi leh- tileikkeiden tai sähköisten aineistojen kautta. Henkilökohtainen puhe toimijoiden kanssa tuotti kuitenkin arvokkaan ja rikkaan tutkimus- aineiston. Tutkimuksessa ei haastateltu EU-ta- son toimijoita, mitä voidaan pitää yhtenä tutki- muksen rajoitteena. EU-tason ja norminanta jien suhteen tarkastelu voisi olla uuden tutkimuksen aihe. Tutkimuksessa ei myöskään juurikaan tarkasteltu johtajuuden merkitystä byrokratian ilmiöön maaseutuhallinnossa, vaikkakin johta- jalla on aina merkittävä vaikutus organisaatioi- den toimintatapojen muodostumiseen, tässä tapauksessa byrokraattisuuden määrään. Tä mä voisi olla myös uuden tutkimuksen aihe. Dis- kurssianalyysi pyrkii kuvaamaan tutkittavan ilmiön sosiaalista todellisuutta, mutta diskurs- sit ovat aina tutkijan tulkitsemia. Tutkimuksen luotettavuutta olen pyrkinyt varmistamaan run- saalla tutkimusaineistolla ja huolellisella aineis- ton analyysilla. JOHTOPÄÄTÖKSET Tässä artikkelissa tarkasteltiin, millaisia byro- kratiaa kuvaavia diskursseja rakentuu maaseu- tuhallinnon toimijoiden puheessa EU-osa- ra hoitteisen maaseudun kehittämisohjelman yri tystukien valmistelun ja toimeenpanon yh- teydessä. Tutkimuksessa tunnistetut kolme dis- kurssia, lainkuuliaisuus, järjestelmä isäntänä ja kokonaisuus kateissa heijastavat byrokratian dysfunktionaalisia ominaisuuksia jättäen Max Weberin kehittämän byrokratian ideaalimallin erikoisominaisuudet varjoonsa. Tutkimuksen tulosten mukaan byrokratian ei-toivotut seu- raukset ovat kasvaneet maaseutuhallinnon ar- jen todellisuudessa byrokratian ideaalimallin ominaisuuksia dominoivaksi. Tämän tutkimuksen tulosten mukaan maa- seutuohjelman tukijärjestelmän monimutkai- suus ja yksityiskohtaisuus tuottavat byrokratian ei-toivottuja seurauksia. Tukipäätöksentekijän harkintavalta on liian vähäinen pystyäkseen ot- tamaan huomioon maaseudun nopeasti muut- tuvan toimintaympäristön ja tarvittavat erityis- piirteet päätöstä tehdessään. Tutkimuksen tu lokset tukevat Uusikylän ja kumppaneiden (2018) ja Karhisen (2019) esiin nostamaa tarvet- ta neuvonnan lisäämisestä viranomaistoimin- nassa. Viranomaisten panostaminen ennalta ta pahtuvaan neuvontaan valvonnan sijasta, tuottaisi vaikuttavampaa yritystukien toimeen- panoa ja vähentäisi byrokratian ei-toivottuja seu rauksia. Tarastin (2016) selvityksessä todetaan, että maaseutuhallinto yksinkertaistuu yhden toimi- jatason vähentyessä siirtämällä tehtävät kun- nista ja ELY-keskuksista pääosin maakuntien hoidettavaksi. Maaseutuhallinnon rakenteita on uudistettu 2000-luvulla, mutta pelkkä rakentei- den uudistaminen ei riitä byrokratian haittojen vähentämiseen. Tärkeä kysymys on, kuka hallit- see olemassa olevaa byrokraattista järjestelmää. Tutkimuksessa tunnistetut diskurssit korostavat Weberin (1980, 41) näkemystä siitä, että yksilö on merkityssisältöisen toiminnan ainoa harjoit- taja. Toiminnalla Weber tarkoittaa ihmisen käyt täytymistä, ulospäin ilmenevää tai sisäistä tekemistä, tekemättä jättämistä tai suostumusta. Tämän tutkimuksen tulokset vahvistavat, että byrokratia on viime kädessä palautettavissa yk- Acta Wasaensia 123 ARTIKKELIT | KUjALA 19 silöiden toiminnaksi, sillä sekä ongelmien mää- rittelyt että niiden ratkaisut, kuten myös maa- seutuhallinnon tuki- ja tietojärjestelmät ovat ihmisten tekemiä (vrt. Salminen & Kuoppala 1983; Vihinen 2001). Kriittinen diskurssianalyysi tähtää diskurssin muuttumiseen eli emansipatioon todellisuuden tietoiseksi tekemällä. Yrittäjien ja viranomaisten hallinnollisen taakan keventämiseksi tuki- ja tietojärjestelmät tulisi saada työkaluiksi ja ym- märrettäviksi kokonaisuuksiksi. Lakien, asetus- ten ja ohjeiden sisältö ja niiden toimeenpano tulisi olla tarkoituksenmukaista yrittäjyyden edistämisen kannalta, koska lainkuuliaisuus on kuitenkin pysyvää. Muutokset vaativat kan- sallista yhteistä tahtoa ja samalla myös vahvaa vaikuttamista Euroopan unionin yhteiseen lain- säädäntöön. Ahonen, Pertti (1989). Hallinto Hallintana: Hal- linnon Teorian Avaimet. Helsinki: Valtion hal- linnon kehittämiskeskus. Alasuutari, Pertti (1996). Toinen tasavalta. Suomi 1946–1994. Tampere: Vastapaino. Alasuutari, Pertti (2007). Yhteiskunta ja inhimilli- nen todellisuus. Helsinki: Gaudeamus. Albrow, Martin (1970). Bureaucracy. London: Pall Mall Press. Antikainen, Janne, Kahila, Petri, Palviainen, Simo, Pyykkönen, Sinikukka & Yli-Koski, Maria (2014). Manner-Suomen Maa seudun Ke hit tä- misohjelman 2014–2020 En nak ko ar viointi. Hel- sinki: Maa- ja metsätalousministeriö. Arovuori, Kyösti (2015). Political Effectiveness of Agricultural Policies – an Empirical Analysis. Hel sinki: Helsingin yliopisto. Burr, Vivien (2015). Social constructionism. London and New York: Routledge. Euroopan komissio (2010). Eurooppa 2020: Eu- roopan unionin kasvu- ja työlli syys strategia. Haettu sivulta https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/ TXT/?uri=LEGISSUM%3Aem0028. Fairclough, Norman (1995). Critical Discourse Analysis: The Critical Study of Language. Language in Social Life Series. London: Longman. Fairclough, Norman (2005). Discourse Analysis in Organization Studies: The Case for Critical Realism. Organization Studies 26(6): 915–939. Giddens, Anthony & Robert K., Merton (1987). Sociology: A brief but Critical Introduction. 2nd ed. San Diego: Harcourt Brace Jovanovich. Harisalo, Risto (2008). Organisaatioteoriat. Tam- pere: Tampereen yliopisto. Jokinen, Arja, Juhila, Kirsi & Suoninen, Eero (2016). Diskurssianalyysi: Teoriat, Peruskäsitteet Ja Käyttö. Tampere: Vastapaino. Karhinen, Reijo (2019). Uusi alku. Maatalous myös tulevaisuuden elinkeino. Helsinki: Maa- ja met- sätalousministeriön julkaisuja 2019:3. LÄHTEET Kivikko, Kari, Karjalainen, Sirpa, Mikander, Carl- Gustav, Konsala, Heikki, Kukkonen, Timo, Sihvola, Sanna & Latvala, Piia (2009). Maa- seudun yritys- ja hankerahoituksen hallin nol- lisen taakan vähentäminen – työryhmän selvitys. Helsinki: Työryhmämuistio Maa- ja metsä- talousministeriö 2009:12. Kuhmonen, Tuomas, Keränen, Reijo, Kytölä, Liisa, Salo, Hannu, Arovuori, Kyösti, Pyykkönen, Perttu, Mustonen, Verna & Ponnikas, Jouni (2009). Manner-Suomen maaseudun kehittä- misohjelma 2007–2013. Arviointiraportti vuo- delta 2008. Sonkajärvi: Suomen aluetutkimus FAR. Laki Ruokavirastosta 371/18.5.2018. Laki Maaseutuvirastosta 666/21.7.2006. Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista 897/20.11.2009. Laki maaseutuhallinnon järjestämisestä kunnissa 210/30.3.2010. Maa- ja metsätalousministeriö (MMM) (2019). Manner-Suomen Maaseudun Kehittämisohjelma 2014–2020. Haettu sivulta http://mmm.fi/maa- seutu/manner-suomen-maaseudun-kehitta- misohjelma-2014-2020, 26.2.2019. Merton, Robert K. (1968). Social Theory and Social Structure. (Enl. ed.). New York: The New Press. Morgan, Gareth (2006). Images of organization. London: Sage Publications, Inc. Männikkö, Marko & Paajanen, Visa (2016). Tar- kastuskertomus 4/2013. Maatalouden tuki hal- linto. Jälkiseurantaraportti. Helsinki: Valtion ta- louden tarkastusvirasto. Paajanen, Visa, Siirola, Jani & Vuorinen, Sami (2013). Maatalouden Tukihallinto. Tulok sel li suus- tarkastuskertomus. Tarkastuskertomus 4/2013. Helsinki: Valtiontalouden tarkastusvirasto. Peiponen, Mirva (2007). Arvot Virkamiehen Ar- jessa. Selvitys Virkamiesetiikan Nykytilasta. Hel- sinki: Valtiovarainministeriö. Pietikäinen, Sari (2000). Discourses of Differentiation: Ethnic Representations in 124 Acta Wasaensia 20 HALLINNON TUTKIMUS 1/2019 Helsinki: Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimus- toiminta. Uusitalo, Eero (2009a). Maaseutu – väliinputoajas- ta vastuunkantajaksi: Maaseutupolitiikan itse- näistyminen alue- ja maatalouspolitiikan puris- tuksessa. Mikkeli: Helsingin yliopisto, Ruralia- instituutti. Uusitalo, Eero (2009b). Maaseutupolitiikka – nel- jän toimijaryhmän yhteisöllisyyttä. Maaseudun uusi aika 3/2009, 69-74. Valtioneuvoston kanslia (2015). Ratkaisujen Suomi Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015. Hallituksen julkaisusarja 10/2015. Vartola, Juha (1979). Valtionhallinnon Ra ken teel- lisen Muutoksen Ongelmasta: Tutkimus Jul kis- hallinnon Kriisiteeseistä Ja Max Weberin By ro- kratiateoriasta Sekä Näiden Välisistä Suhteista Valtionhallinnon Rakenteellisen Muutoksen Ongelman Valossa. Tampere: Tampereen yli- opisto. Vihinen, Hilkka (2014). Euroopan unionin maa- talous- ja maaseutupolitiikka. Teoksessa Myk- känen, Juri & Paakkunainen, Kari, Johdatus Euroopan unionin politiikkaan. Helsingin yli- opisto: Politiikan ja talouden tutkimuksen lai- toksen julkaisuja 2014:16. Vihinen, Hilkka (2001). Recognising Choice: A Study of the Changing Politics of the Common Agricultural Policy through an Analysis of the MacSharry Reform Debate in Ireland and the Netherlands. Helsinki: MTT. Taloustutkimus (MTTL). Julkaisuja 99. Viinamäki, Olli-Pekka, Hyyryläinen, Esa, Vainio, Arttu & Metsälä, Riia (2013). Euroopan Unionin Leader- Toimintatavan Hallinnon Haasteet ja Kehittämisen Vaihtoehdot: Vertailevia Ha- vaintoja Seitsemästä EU-Maasta. Vaasa: Vaasan yliopiston julkaisuja. Weber, Max (1978a). Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, 1. Vol. 1. Berkeley: University of California Press. Weber, Max (1978b). Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, 2. Vol. 2. Berkeley: University of California Press. Weber, Max (1980). Basic concepts in sociology (8. pr.). Secaucus, N. J.: Citadel. Wodak, Ruth (2004). Critical Discourse Analysis. Teoksessa Seale, Clive, Gobo, Giampietro, Gubrium, Jaber F. & Silverman, David, Qualitative Research Practice, 197–213. London: Sage Publications. Newspaper Texts. Jyväskylä: University of Jyväs- kylä. Pietikäinen, Sari & Mäntynen, Anne (2009). Kurssi Kohti Diskurssia. Tampere: Vastapaino. Pyykkönen, Perttu, Kytölä, Liisa, Kuhmonen, Irene, Ponnikas, Jouni, Keränen, Jouni & Arovuori, Kyösti (2015). Manner-Suomen Maaseudun Ke- hit tämisohjelman 2007–2013 Jälkiarviointi. Hel- sinki: Maa- ja metsätalousministeriö. Salmi, Anita (2003). Ylhäältä annettu todellisuus: Leaderin ja ohjelmallisen aluekehityspolitiikan jäljillä. Vaasa: Vaasan yliopisto. Salminen, Ari (2004). Hallintotiede. Organi saa- tioi den hallinnolliset perusteet. Helsinki: Edita Prima Oy. Salminen, Ari & Kari Kuoppala (1983). Max Weberin Verstehen-Metodi Hallinnon tutki muk- ses sa. Vaa san Korkeakoulun Julkaisuja. Vol. no 98. Smith, B.C. (1988). Bureaucracy and Political Power. New York: St. Martin´s Press, Stenvall, Jari, af Ursin, Klaus, Tiihonen, Seppo, Nyholm, Inga & Airaksinen, Jenni (2016). Jul- kisen hallinnon kehitys Suomessa. Teoksessa Nyholm, Inga, Stenvall, Jari, Airaksinen, Jenni, Pekkola, Elias, Haveri, Arto, af Ursin, Klaus & Tiihonen, Seppo. Julkinen hallinto Suomessa, 33–68. Helsinki: Tietosanoma. Suomela, Kaj (2008). Maatalouden tuki- ja val- vontajärjestelmien yksinkertaistamista käsitte- levän työryhmän loppuraportti. Helsinki. Työ- ryhmämuistio Maa- ja metsätalousministeriö 2008:12. Suomen Ympäristökeskus (2018). Kaupunki- maa seutu-luokitus. Haettu sivulta https:// www.ymparisto.fi/kaupunkimaaseutuluokitus, 25.4.2018. Tarasti, Lauri, Kouki, Sami, Saarinen, Mikko, Ryyppö, Outi, & Sihvola, Sanna (2016). Val- tion aluehallinnon ja maakuntahallinnon uu- distaminen – lukuunottamatta sosiaali- ja ter- veydenhuollon uudistamista. Helsinki: Val tio- varainministeriön julkaisu 2016:3 Tiihonen, Seppo & Ylikangas, Heikki (1992). Virka, Valta, Kulttuuri. Suomalaisen hallintokulttuurin kehitys. Helsinki: Valtion painatuskeskus. Tuomi, Jouni & Sarajärvi, Anneli (2009). Laa dul- linen Tutkimus Ja Sisällönanalyysi. Helsinki: Tammi. Uusikylä, Petri, Alasuutari, Noora & Rantala, Kati (2018). Yrityksiin kohdistuva sääntelytaakka: kritiikki painottuu ongelmiin toimeenpanossa. Acta Wasaensia 125 PÄIVI KUJALA MMM, jatko-opiskelija Vaasan yliopisto ILKKA LUOTO FT, yliopistonlehtori Vaasan yliopisto SEIJA VIRKKALA HT, professori Vaasan yliopisto Yrittäjyyden edistäminen maaseutuhallinnossa paikkasokeaa, paikkatietoista ja paikkaperustaista kehittämistä Avainsanat: paikka, maaseudun kehittäminen, diskurssianalyysi, maaseutuhallinto, yritystuet 7MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 Artikkelissa tulkitaan eksogeenisen, endogee- nisen ja neoendogeenisen kehittämisen näkö- kulmia suhteessa laajempaan maaseudun kehit- tämisen teoriaperintöön. Tähän perustuen määri- tellään kolme yrittäjyyden edistämisen diskurssia: 1) paikkasokea, 2) paikkatietoinen ja 3) paikkape- rustainen hallinto. Diskurssianalyysin keinoin tar- kastellaan, millaisina nykyhetkeen kiinnittyvinä puhetapoina alueita ja paikkoja sanoitetaan maa- seutuhallinnon toimijoiden ja yrittäjien puheessa maaseudun kehittämisohjelman yritystukien val- mistelun ja toimeenpanon yhteydessä. Lisäksi pohditaan, millaisia jännitteitä näiden diskurssien välillä ilmenee. Tutkimuksen kontekstina on maa- seudun erilaistuva ja alueelliseen vaihteluun perustuva kehitys Suomessa sekä siihen vaikut- tava EU:n maaseutupolitiikka. Tutkimuksen tulosten perusteella maaseudun kehittämisoh- jelman toteutus vaikuttaa yritysten toimintaedel- lytyksiin paikkasokeasti tai opportunistisen paik- katietoisesti, mikä ei aidosti tue alueen omista tarpeista nousevaa kehittämistä. M aaseutualueet ovat viime vuosikym-meninä erilaistuneet johtuen esimer-kiksi alue- ja paikallistason voimava-roista vastata tunnistettuihin makro- tason muutoksiin, kuten maatalouden merkityksen vähenemiseen, maaseudun ja kaupungin suhteiden uudelleenjäsentymiseen ja globalisaatioon (vrt. Lee ym. 2010; Copus ym. 2011). Euroopan unionin koheesiopolitiikan tulisi tunnistaa alueiden, kult- tuurien ja toimintatapojen erot, mutta viimeai- kaisten tapahtumien perusteella yhteisöaluepoli- tiikka on murroksessa, kun alueet ovat erilaistu- neet ja erot ovat kärjistyneet myös sisäisesti. Euroopan unionin koheesiopolitiikka on pyr- kinyt vastaamaan alueellisen erilaistumisen haas- teeseen paikkaperustaisen kehittämisen idealla jo kahden ohjelmakauden ajan (Baltina 2014; Solly 2016; Sipikal ym. 2017). Paikkaperustaisen kehit- tämisen termi ei kuitenkaan esiinny Euroopan unionin maaseutupolitiikan eli yhteisen maatalo- uspolitiikan (CAP) toisen pilarin mukaisessa Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjel- massa (Kahila 2016, 66), vaikka paikkaperus- tainen kehittäminen on ollut laajan maaseutu- politiikan ohjenuora (Maaseutu politiikan yhteistyöryhmä 2014). Manner-Suomen maa- artikkelit 126 Acta Wasaensia 8 MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 artikkelit seudun kehittämisohjelman 2014–2020 (myö- hemmin: maaseudun kehittämisohjelma; Maa- ja metsätalousministeriö 2019) painopisteenä on kyl- läkin maaseudun elinvoiman ja elämänlaadun lisääminen sekä tavoitteena maaseudun elinkei- nojen monipuolistuminen ja vaikuttamisen mah- dollisuuksien paraneminen. Maaseudun sisäinen erilaistuminen sen sijaan nähdään ainoastaan nega- tiivisena tekijänä, eikä sen myönteisiä merkityksiä tunnisteta (Antikainen ym. 2014, 34). Maaseudun kehittämisohjelman yritystukialueluokitus ohjaa maaseutuhallinnon yritystukipäätöksiä, mutta ei ota huomioon paikallisuutta esimerkiksi verkosto- suhteiden kautta. Maaseutuhallinto ei toimi sijain- titekijöiden tai paikan viehkoustekijöiden1aktiivi- sena kehittäjänä, vaan hakemusten perusteella teh- tävien yritystukien jakajana. Tarkastelemme paikan merkitystä maaseudun kehittämisohjelman toimijoiden ja yrittäjien kehit- tämispuheessa yritystukien valmistelun ja toi- meenpanon yhteydessä. Artikkelin aineisto koostuu 38 maaseutuhallinnon toimijan sekä maa- seudun kehittämisohjelman mukaista yritystukea saaneen yrittäjän puolistrukturoiduista teemahaas- tatteluista. Tarkastelutapamme on teoriaohjau- tuva, hyödynnämme aineiston tulkinnassa maa- seutututkimuksessa käytettyjä eksogeenisen, endo- geenisen ja neoendogeenisen kehittämisen paradigmoja. Johdamme niistä käsin kolme yrittä- jyyden edistämisen diskurssia maaseutuhallinnon ja maaseudun kehittämisen konteksteissa. Kyseiset diskurssit jäsentävät haastateltavien puhetta aineis- tossamme, josta etsittiin ilmauksia alueista ja pai- koista yritystukien valmisteluun ja toimeenpanoon liittyen. Artikkeli pyrkii vastaamaan seuraaviin kysymyksiin: 1) Miten paikan ja alueen merkitys rakennetaan osana yrittäjyyden kehittämisen dis- kursseja maaseutuhallinnon kontekstissa? 2) Mil- laisten puhetapojen kautta maaseudun kehittämis- ohjelman toimijat määrittelevät paikan yritystu- kien valmistelussa ja toimeenpanossa? 1 Tarkoitamme ’viehkoustekijöillä’ paikan piirteitä pitäen sisällään palvelut, luonnonresurssit sekä sijaintiin kiinnittyvät aineettomat hyvinvointitekijät, kuten maiseman, paikkatunteen ja luonnonrauhan. Viehkoustekijät vastaavat lähinnä englannin- kielistä ’amenities’-sanaa. Yritykset tunnistetaan tärkeiksi maaseutualu- eiden elinvoimaisuutta rakentaviksi toimijoiksi (Kuhmonen 2012; Niska & Vesala 2013) ja yritys- toiminnan tuet ovat keskeinen väline maaseudun kehittämisohjelmien toimeenpanossa (Maa- ja metsätalousministeriö 2019). Kuhmonen (2012, 24) toteaa, että yrittäjyys on paitsi aikaan myös paikkaan kiinnittyvä ilmiö ja korostaa, että elleivät politiikkakeinot ole linjassa yrittäjien tavoitteiden kanssa, niille ei ole kysyntää. Lehtonen ja Muilu (2016) osoittavat tutkimuksessaan yritys- ja han- ketukien kohdentumisesta suhteessa paikallisen kehityksen edistämisen tarpeeseen, että valintakri- teerit tunnistivat heikosti yrittäjyysympäristöjä, jotka ovat varsin erilaisia esimerkiksi Joensuun seu- tukunnassa verrattuna Pohjois-Karjalan itäosiin. Hyytiän (2014) mukaan maaseutualueiden tuke- minen edellyttää näille alueille kohdennettuja politiikkatoimenpiteitä. Niska ja Vesala (2013) ovat tutkineet yritysten kehittämisen toimeenpani- joiden (policy implementer) ja yrittäjien (entrepre- neurship) välistä vuorovaikutusta diskurssiana- lyysin avulla. Heidän esittämässään pienyritys-dis- kurssissa politiikan toimeenpanijat toteuttavat yhteiskunnan tavoitteita yrittäjien välityksellä, kun taas yrittäjyys-diskurssissa politiikan toimeenpa- nijat palvelevat yrittäjien tarpeita. Paikan merkitystä ei ole tietääksemme tutkittu diskurssianalyysin avulla yritystoiminnan tukien toimeenpanon yhteydessä. Lisäksi yritystukien hal- linnon toimintatapojen tutkimusta on vain vähän suhteessa yrittäjyyden tutkimukseen. Tässä tutki- muksessa pyrimme täyttämään näitä tutkimusauk- koja. Diskurssien kuvausten avulla tuomme näky- väksi alueiden ja paikkojen määritelmällisten perusteiden muuttumisen ja siitä johtuvat haasteet yritystukien kohdentamisessa. Tämä teema näyt- täytyy erityisesti paikkasokean hallinnon diskurs- sissa, mutta myös opportunistisesti sijaintia korostavan paikkatietoisen diskurssin kohdalla. Paikkasokeutta ja paikkatietoisuutta haastava paikkaperustaisen hallinnon diskurssi edistää laaja-alaisesti yritystoiminnan mahdollisuuksia maaseudulla perustuen paikallisiin ja ylipaikalli- siin verkostoihin ja yhdistyvyyteen. Acta Wasaensia 127 9MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 Artikkelissa tarkastellaan seuraavaksi maa- seudun kehittämisohjelman yritystuen piirteitä, minkä jälkeen esitellään artikkelin teoreettinen vii- tekehys, joka sisältää maaseudun kehittämisen paradigmat ja niistä johdetut paikkasokean, paik- katietoisen ja paikkaperustaisen kehittämisen dis- kurssit. Tämän jälkeen kuvataan tutkimusaineisto ja sen suhde menetelmään. Analyysiosuudessa dis- kursseja käsitellään haastattelunäytteistä nostetta- vien esimerkkien avulla. Lopuksi pohdinnassa esi- tellään tutkimuksen keskeisimmät tulokset, joissa diskurssit liitetään maaseudun kehittämisen viite- kehykseen sekä yritysten tukipolitiikkaan ja siihen liittyvään sääntelyyn. Maaseudun kehittämisohjelman mukainen yritystuki Maa- ja metsätalousministeriö toimii maaseudun kehittämisohjelman hallintoviranomaisena ja vastaa ohjelman laadinnasta, toimenpiteiden suun- nittelusta, lainsäädännöstä sekä rahoituksen jaosta alueiden käyttöön. Ruokavirasto – aiemmin Maa- seutuvirasto – vastaa Euroopan unionin maata- loustuki- ja maaseuturahastojen varojen käytöstä Suomessa, toimii EU:n maksajavirastona ja huo- lehtii EU-tukien ja kansallisten tukien toimeenpa- nosta sekä sähköisestä asioinnista ja tietojärjestel- mistä. Ruokavirasto vastaa myös paikan päällä teh- tävistä otantatarkastuksista. ELY-keskukset vastaanottavat yritystukihakemukset ja päättävät tuen myöntämisestä sekä tuen maksamisesta. Leader-ryhmät rahoittavat investointeja oman strategiansa mukaisesti, harkiten tukien tarkoituk- senmukaisuuden, minkä jälkeen ELY-keskus tar- kastaa tuen myöntämisen laillisuuden ja päättää tuen myöntämisestä. Kunnat toimivat yritystukien osalta lähinnä neuvonantajana maaseutuhallinnon yhteistoiminta-alueiden tai kuntien elinkeinoyh- tiön kautta. EU-komissio hyväksyy kansallisen maaseudun kehittämisohjelman. (Tarasti ym. 2016; Maa- ja metsätalousministeriö 2019.) Yritystuet ovat yrityskohtaisia tukia ja niiden vaikuttavuuslogiikka on Pyykkösen ym. (2016, 69) mukaan hyvin suoraviivainen. Ne myönnetään yritystoiminnan aloittamiseen, investointeihin ja uusien työpaikkojen luomiseen, joten ne tukevat suoraan maaseudun kehittämisohjelman keskei- simpiä tavoitteita. Yritystuet ovat osaltaan mahdol- listaneet pienyritysten kilpailukyvyn kehittämisen. Tällä tavalla yritystuet ovat varmistaneet yritysten elin- ja toimintamahdollisuuksia. (Pyykkönen ym. 2016, 71.) Yritystukea saavien yritysten on sijait- tava maaseudulla, tukikriteerien mukaista maa- seutua lasketaan Suomen pinta-alasta olevan 95 % (Elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskus 2018). Kuntarajoihin perustuva kaupunki–maaseutu-luo- kitus on muodostunut ongelmalliseksi kuntien koon kasvaessa. Saman kunnan alueella voi olla sekä kaupunkimaisia että maaseutumaisia alueita. Kuntarajoista riippumattomien paikkatietoaineis- tojen käyttö mahdollistaa alueiden tarkemman tunnistamisen ja luokittelun (Suomen Ympäristö- keskus 2018; ks. kuva 1). ELY-keskukset ovatkin tehneet omat yritystukialueidensa rajaukset, jol- loin käytännössä vain suurimpien kuntien ja kau- punkien keskuksia on rajattu maaseutualueen ulkopuolelle (Ruokavirasto 2019). Kuluvalle ohjelmakaudelle 2014–2020 on laa- dittu yritystukien valintaperusteet, joita ELY-kes- kukset käyttävät arvioidessaan yritysten rahoitus- kelpoisuutta. Valintaperusteet koostuvat seitse- mästä eri aihealueesta, joista yksi on suunnitellun yrityksen sijainti painotuskertoimen ollessa 5 tai 15 % tukityypin mukaan. Leader-ryhmillä on omat, paikallisiin strategioihin pohjautuvat valin- taperusteensa. (Ruokavirasto 2019.) Maaseudun kehittämisohjelman yritystuet ovat osa Euroopan unionin yhteistä maatalouspoli- tiikkaa (CAP), joten niihin liittyvä sääntelyn pro- sessi on osa CAP-kokonaisuutta. Yritystukien toi- meenpanon ongelmiksi on tunnistettu jo ensim- mäisestä EU-ohjelmakaudesta alkaen raskaat hallinnolliset toimintatavat, yrittäjien riskinotto- kyvyn vähäisyys ja vähäinen kiinnostus tarjottuun tukeen (Maa- ja metsätalousministeriö 2001; Kataja & Patjas 2001; Ponnikas ym. 2008; Anti- kainen ym. 2014; Pyykkönen ym. 2016). 128 Acta Wasaensia 10 MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 artikkelit Paikan ja alueen käsitteet maaseudun kehittämisen paradigmoissa Paikan arkikielinen käyttö perustuu kulttuurisiin sopimuksiin, joiden puitteissa se sopii väljästi niin esineiden ja asioiden sijainnin osoittamiseen kuin hallinnollisten ja maantieteellisten alueiden synonyymiksi. Onkin syytä huomata, että käsit- teellä ’paikka’ tarkoitetaan hyvinkin erikokoisia alueita. Maantieteessä paikalla on tarkoitettu nimen- omaan kokemuksellista paikkaa. Kuitenkin viime vuosien aikana paikan käsite on yleistynyt alueke- hittämispuheessa (Barca 2009; Luukkonen 2016, 31), kun on haluttu korostaa alueiden erityisyyttä ja omia lähtökohtia. Kehittämisen puhetavoissa paikka ja alue ovat jossakin määrin synonyymisiä, tosin sillä erotuksella, että paikalla ei ole aina yksi- selitteisiä rajoja, mutta alueet ovat hallinnollisesti tai muilla sovituilla kriteereillä määriteltyjä. Paikka on tilallisuutena ilmenevä muutoskokemuksia jäsentävä prosessi, joka perustuu toimijoiden arvoihin, hallintokulttuuriin, sosiaalisiin suhteisiin ja historiallisuuteen (Riukulehto 2016; Massey 2008, 31−32). Paikat voidaan käsittää myös kokoavina sol- muina, jotka tuovat yhteen paikallisia, alueellisia, kansallisia ja kansainvälisiä toimintoja. Maaseudun kehittämisen käsitteenä ”paikka” toimii näin ymmärrettynä hyvin, kun alueyhteisöllisyys ja pai- kallinen erityisyys tulevat huomioiduksi. (Esim. Gustafson 2001; Soini ym. 2006; Vanclay 2008.) Alueen ja paikan sosiokulttuurinen määrittely osana politiikkatoimia kytkeytyy maaseudun kehittämisen sääntelyyn. Maaseutualueiden kehit- tämisen puhetavat ovat kielellisesti tuotettua yhteiskunnallisuutta, jonka kautta sanoitetaan ja siten myös toiminnallistetaan alueyhteisöjä, alue- taloutta ja aluehallinnon rakenteita. Maaseudun kehittäminen perustuu siksi myös institutionaa- lisia tietorakenteita ylläpitäviin puhetapoihin. Niissä kohtaavat sääntelyyn perustuvat prosessit ja alueiden erityispiirteet, kuten sosiaaliset, taloudel- liset institutionaaliset rakenteet (Ray 2006; Shuck- smith 2009, Kahila 2013, Antikainen 2014, 34). Eksogeenisen (ulkosyntyisen), endogeenisen (sisäsyntyisen) ja neoendogeenisen (uusisisäsyn- tyisen) alueellisen kehityksen mallit ovat useiden tutkijoiden maaseudun kehittämisessäkin tunnis- tamia teoreettisia lähtökohtia (esim. Lowe ym. 1995, Atterton ym. 2010, Gkartzios ja Scott 2014, Bosworth ym. 2016, Bock 2016 sekä Gkartzios ja Lowe 2019). Kutsumme näitä teoreettisia malleja paradigmoiksi, koska ne ovat muodostuneet histo- riallisesti ja olleet vallitsevia eri vuosikymmeninä, mutta ne ovat jääneet kehittämisen kerrostumiksi, sillä uudet paradigmat eivät ole täysin korvanneet vanhoja. Nykyisen maaseutupolitiikan voidaan katsoa olevan kerroksellista ja siitä löytyy aineksia näistä kolmesta paradigmasta, joita tarkastelemme siis ideaalityyppisesti. Nämä paradigmaattiset puhetavat ovat lähinnä eri tavalla maaseudun kehittämisen ja maaseutuhallinnon tilanne- kuvia perustelevia ajattelutapoja, joiden paino- tukset ovat muuttuneet kulloistenkin yhteis- kunnallisten ja poliittisten olosuhteiden seu- rauksena. Eksogeenisen kehittämisen malliin pohjaavat teoriat tarkastelevat paikallisuuksien kyvykkyyttä ulkoa päin vaikuttavien ympäristöllisten, yhteis- kunnallisten ja globaalien voimien kautta (esim. Bosworth ym. 2016, 431). Alueita yksiselitteisinä objekteina tarkasteleva puhetapa on ominaista aluemaantieteelle, jossa alueet nähdään passiivisina ja vailla omaa tahtoa, koska aluetulkinnat tehdään ikään kuin ylhäältä käsin annettavina objektiivi- sina kehyksinä (esim. Martin 2005). Suomessa alu- eellistuminen tapahtui viime vuosisadan alusta lähtien osana kansakunnan rakentamista ja kansal- lista integraatiota. Maaseutualueiden roolina tässä integraatiossa ja eksogeenisen kehittämisen mallin mukaisessa puhunnassa oli tuottaa elintarvikkeita, energiaa ja raaka-aineita (esim. Lowe ym. 1995, 89; Bock 2016, 12). Eksogeenisen kehittämisen mallissa maaseutualueiden kehitys perustuu niiden omiin resursseihin, mutta niiden tulevaisuus riippuu kehittäjien tulkitsemana enemmän ulkoi- sista tekijöistä kuin sisäisistä tekijöistä, eikä malli huomioi juurikaan paikalliseen erityisyyteen perustuvaa sisäsyntyistä potentiaalia ja toimijuutta (vrt. Pike ym. 2008, 175–184). Siksi eksogeenisen kehittämisen malli on samalla perustelu niin Acta Wasaensia 129 11MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 sanottuun paikkasokeaan politiikkaan. Paikkaso- keaan diskurssiin perustuvat kehittämistoimenpi- teet johtavat viime kädessä eriarvoisuuden kas- vuun, koska kohdellessaan kaikkia alueita näen- näisen tasavertaisesti ne eivät huomioi alueiden erityispiirteitä (Sipikal ym. 2017). Vastareaktiona eksogeenisen kehittämisen suuntaukseen maaseutututkijat ryhtyivät 1970-luvulla korostamaan paikallisia resursseja, yrittäjyyttä, kylätoimintaa ja alhaalta ylös -näkö- kulmaa eli endogeenistä kehittämistä (esim. Atterton ym. 2011; Hyyryläinen, ym. 2011). Samaan aikaan humanistiset lähestymistavat yleis- tyivät, jolloin paikasta tuli salonkikelpoinen kehit- tämisen käsite. Yhteiskunnallisten rakenteiden tie- dostamisen ja subjektiivisen merkitysten korostu- misen myötä myös paikallisen voimaantumisen liikkeet yleistyivät (Peet & Thrift 1989). Endogee- nisen eli sisäsyntyisen kehittämisen paradigmassa omatoimiset paikallisyhteisöt, perinteisesti kylät, ovat alueensa rakentajia kehittäen paikallisia voi- mavaroja, yrittäjyyttä ja maaseudun monimuotoi- suutta (Kumpulainen 2013; vrt. Rosenqvist 2008, 73). Paikallisyhteisöt esitetään mallissa ainutkertai- sina ja erityisinä, minkä johdosta maaseutukin jäsentyy toimintojen ja paikkojen mosaiikiksi (Katajamäki & Kaikkonen 1991). Endogeenisessä lähestymistavassa ihmiset ja yritykset kiinnittyvät paikkaan samalla kun paikallisuuksia nostetaan kehittämistoiminnan kohteiksi (Ray 1999, 259; Atterton ym. 2011, 259). Endogeeninen para- digma selittää aineistossa esiteltävää paikkatietoista diskurssia, mutta ei suinkaan yksiselitteisesti. Se pohjustaa tietynlaista vääristynyttä paikkauskoa, jolloin maaseutupaikkoja yhtäältä romantisoidaan tai niiden itseriittoisuutta ylikorostetaan. Toisaalta esimerkiksi harvaan asutun maaseudun mahdolli- suudet yrittäjyyden ympäristönä nähdään olemat- tomana, vaikka juuri harvaan asuttu maaseutu mahdollistaisi luontoon ja luonto-osaamiseen perustuvien tarjontojen hyödyntämisen. Neoendogeeninen kehittämissuuntaus syntyi, kun maailmanlaajuiset tapahtumat ja ylipaikalliset verkostot alkoivat vaikuttaa yhä suoremmin pai- kallisyhteisöihin (Hyyryläinen ym. 2011). Neoen- dogeenisyyteen perustuva paikkaperustaisen kehit- tämisen paradigma korostaa strategisuutta ja hal- lintaa (Copus ym. 2011, 121; Luoto 2016), jossa tunnistetaan paikallisia ongelmia ja voimavaroja ja aluetta kehitetään poikkihallinnollisesti sisäisiin ja ylipaikallisiin verkostoihin perustuen. Paikka mää- rittyy sosiaalisten suhteiden, ideoiden ja taloudel- lisen vaihdannan kohtaamisessa, ja paikan kehittä- minen perustuu toimijaryhmien yhteistyöhön (Sack 2010). Neoendogeenisessä maaseudun kehittämisessä huomioidaan paikkojen ominais- piirteet ja resurssit, mutta niitä käytetään vuorovai- kutuksessa ulkoisten verkostojen ja resurssien kanssa (Bosworth ym. 2016, 429). Näin edistetään alueyhteisöjen kykyä toimia itsenäisemmin osana laajempia kehittämisen ja osaamisen verkostoja (ks. myös Zasada ym. 2015; Eskelinen 2016) Mikäli maaseutupolitiikka jää sektoripolitiikan ansaan (Kahila 2013, 59), se saattaa joutua globa- lisaatiokehityksen väliinputoajaksi. Tällöin perin- teisille maaseututoimialoille kohdistuvien sektori- politiikkatoimien vaikutukset saattavat olla jopa negatiivisia paikallisyhteisöjen elinvoimaisuuden näkökulmasta (Olfert & Partridge 2010, 151). Aineisto-osiossa esiteltävän paikkaperustaisen hal- linnon diskurssin johtoajatuksena on, että paikka määritellään liikkuvuuden ja saavutettavuuden kautta. Liikkuvuus ymmärretään ihmisten, tava- roiden ja tiedon liikkeiden lisäksi myös kulttuuri- sena vaihdantana sekä maaseudun ja kaupungin välisenä keskinäisriippuvuutena. Siten maantie- teellinen sijainti on vain yksi ulottuvuus, kun kes- kustellaan maaseudun yhteiskunnallisesta sijain- nista. Maaseutualueet eivät määrity vain paikkasoke- utta, paikkatietoisuutta tai paikkaperustaisuutta heijastelevina diskursseina. Nämä diskurssit kui- tenkin kuvaavat riittävästi niitä lähtökohtia, joita vasten analysoimme tutkimusaineistoa. Nykyhet- kessä määritelmänsä saavat diskurssit kantavat aina mukanaan myös historiallisia kaikuja, joista haas- tateltavat eivät aina ole itse tietoisia. Aineisto Tutkimusaineisto koostuu 38 puolistrukturoidusta teemahaastattelusta. Haastattelut tehtiin neljällä ELY-keskuksen toimialueella: Etelä-Pohjanmaalla, Hämeessä, Lapissa ja Pohjois-Karjalassa. Lisäksi 130 Acta Wasaensia 12 MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 artikkelit haastateltiin keskeisiä maaseutuhallinnon toimi- joita valtakunnan tasolla. Maa- ja metsätalousmi- nisteriöstä ja Maaseutuvirastosta haastateltiin johto- ja asiantuntijatason viranhaltijoita ja edus- kunnasta maa- ja metsätalousvaliokunnan jäseniä. ELY-keskusten haastatellut henkilöt olivat rahoitu- sasiantuntijoita, maksatuspäälliköitä ja maaseutu- ja energiayksikön päälliköitä. Jokaisella ELY-kes- kusalueella haastateltiin yhtä Leader-ryhmän toi- minnanjohtajaa, yhtä kunnan viranhaltijaa sekä kolmea maaseutuohjelman mukaista yritystoi- minnan tukea saanutta yrittäjää. Yrittäjät toimivat muun muassa matkailu-, elintarvikkeiden val- mistus- ja palvelualoilla. Haastateltavat edustivat siten Suomen koko maaseutuhallinnon ketjun toi- mijoita yrittäjästä lainsäätäjään, jolloin saatiin runsas ja rikas haastatteluaineisto. Haastatellut henkilöt jaettiin aineiston ana- lyysia varten viiteen ryhmään tehtäväkuvan mukai- sesti (ks. taulukko 1). Norminantaja-ryhmään lukeutuivat maa- ja metsätalousministeriön ja Maaseutuviraston viranhaltijat sekä kansanedus- tajat, päätöksentekijä-ryhmään lukeutuivat ELY- keskusten viranhaltijat, kehittäjiin kuntien yhteis- toiminta-alueiden ja elinkeinoyhtiöiden viranhal- tijat sekä Leader-ryhmien toiminnanjohtajat. Yrittäjä-ryhmän muodostivat maaseutuohjelman mukaista yritystukea saaneet yrittäjät ja arvioitsija- ryhmän muodostivat Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmien arviointia tehneet tutkijat. Haastatellut yrittäjät ja kehittäjät sijoittuivat kaupunki–maaseutu-luokituksen mukaiselle kau- pungin kehysalueelle, maaseudun paikalliskeskuk- siin, kaupungin läheiselle maaseudulle, ydinmaa- seudulle ja harvaan asutulle maaseudulle (kuva 1). ELY-keskusten edustajien voidaan katsoa edus- tavan omaa aluettaan ja norminantajien ja arvioit- sijoiden koko maata. Nämä haastattelut tehtiin kaupunkialueilla. Haastattelut tehtiin vuoden 2016 maalis–syys- kuun aikana yritysten tai organisaatioiden omissa tiloissa, kolme haastattelua tehtiin puhelimitse haastateltavien kiireiden vuoksi ja yksi haastattelu siirtyi tammikuulle 2017. Haastattelujen pituudet vaihtelivat 46 minuutista yli kaksituntisiin saakka, haastattelupuhetta kertyi yhteensä 51 tuntia 30 minuuttia. Haastatellut Lukumäärä Norminantaja: Kansanedustaja Maa- ja metsätalousministeriön viranhaltija Maaseutuviraston viranhaltija 2 4 3 Päätöksentekijä: ELY-keskuksen viranhaltija 6 Kehittäjä: Kuntien yhteistoiminta-alueen viranhaltija Kuntien elinkeinoyhtiön viranhaltija Leader-toimintaryhmän toiminnanjohtaja 2 2 4 Yrittäjä: Maaseutuohjelman mukaista yritystukea saanut yrittäjä 12 Arvioitsija: Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman arvioitsija 3 Yhteensä 38 Taulukko 1. Tutkimuksen haastattelut muodostettujen ryhmien mukaisesti Acta Wasaensia 131 13MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 Haastattelukysymysten teemat olivat samat kai- kille haastateltaville, mutta niitä varioitiin riippuen haastateltavan työtehtävästä. Haastattelut keskit- tyivät Manner-Suomen maaseudun kehittämisoh- jelman mukaisen yritystuen valmisteluun ja toi- meenpanoon. Haastattelut tehtiin siis kuluvalla EU-ohjelmakaudella 2014−2020, mutta haastatel- tavia pyydettiin kertomaan mahdollisia koke- muksia myös Suomen EU-jäsenyyden alusta alkaen, vuodesta 1995 lähtien. Teemojen läpäiseviä aiheita olivat maaseutuhallinnon toiminta, yri- tyksen toimintaympäristön merkitys sekä paikan ja alueen määritteleminen kehittämisen kontekstissa. Alueen ja paikan määrittelemiseksi kysyttiin muun muassa sitä, mitä merkitystä haastateltavan koke- musten mukaan sijainnilla oli yritystoiminnalle. Haastattelurunko lähetettiin haastateltaville etukä- teen tutustuttavaksi. Haastattelut nauhoitettiin ja litteroitiin sanatarkasti yhtä haastattelua lukuun Kuva 1. Haastattelupaikkakunnat kaupunki–maaseutu-luokituskartalla (Karttapohja: SYKE 2018) 132 Acta Wasaensia 14 MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 artikkelit ottamatta, joka sekin kuitenkin taltioitiin muis- tiinpanojen muodossa. Haastattelujen lisäksi tutkimuksen tausta- aineistona käytettiin Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman arviointiraportteja Suomen EU-ohjelmakausilta. Arviointitiedon merkitystä korostetaan EU-ohjelmien toimeenpanossa, vaik- kakin arviointitietoa on hyödynnetty liian vähän (Uusitalo 2009; Bachtler 2010). Diskurssianalyysi puheen tunnistamisessa Olemme pyrkineet tarkastelemaan paikkasokean, paikkatietoisen ja paikkaperustaisen hallinnon diskurssien esiintymistä ja käyttöä osana haasta- teltavien puhetta ja maaseutuhallinnon tavoit- teita ja toimintaa. Aineistolukua jäsentävät dis- kurssit johdettiin maaseudun kehittämisen kol- mesta teoreettisesta mallista, joita kutsumme paradigmoiksi. Foucault (2005, 258) näkeekin, että diskurssi on rakentunut olennaisesti histori- allisista, todellisista ja peräkkäisistä tapahtumista. Diskursseissa ei ole kyse vain informaation välit- tämisestä vaan sääntelyn, hallinnon, asemien ja identiteettien tuottamisesta. Valta ja tieto kyt- keytyvät toisiinsa, millä on makrotason institu- tionaalisia seurauksia. (Alasuutari 2011, 185, 188.) Tässä mielessä maaseudun kehittämisen instituutiot tuottavat ja toteuttavat tietynlaista diskursiivista muodostumaa. Aineiston analyysissa sovellettiin väljästi dis- kurssianalyysia Willigin mallin mukaisesti (Willig 2015, 155–161; Burr 2015, 191; ks. myös Alasuu- tari 2011, 185) ja kielen konstruktiivinen rooli maaseutuhallinnon ja sääntelyn toteutumisessa on aineistotulkinnan keskiössä. Paradigmoihin nojaavat diskurssit kuvaavat sitä, kuinka tietyn- laiset semioottiset muodostumat määrittävät alu- eille ja paikoille annettavia sisältöjä. Hallintopuhe kantaa mukanaan myös institutionaalisia ja sosiaa- lisia rakenteita, jotka vaikuttavat yritystukien val- misteluun ja toimeenpanoon. Analyysin aluksi ilmiö eli paikkapuhunnan tuottaminen paloiteltiin osiin: miten paikka käsit- teellistetään ja arvotetaan diskurssissa? Miten ohjelman alueellisuus ja paikallisuus määritellään diskurssissa? Seuraavaksi haastateltujen toimi- joiden puhetavoista etsittiin paikkasokeuden, paikkatietoisuuden ja paikkaperustaisuuden ilma- uksia yritystukiin liittyvistä sääntelyn prosesseista, hallintokäytännöistä ja maantieteellisistä erityis- piirteistä. Tutkimuksessa ei tarkasteltu ryhmien erilaisia tapoja tuottaa toimijakohtaisia diskursseja (ks. Jokinen ym. 2016, 80) eikä myöskään mah- dollisia aluekohtaisia eroavaisuuksia, vaan tarkoi- tuksena oli etsiä puheissa esiintyviä laajempia yhteisiä merkityksiä ja ristiriitaisia jännitteitä. Tavoitteena oli näin saada esille haastateltujen yhteisesti tunnistamia paikan ja alueen määri- telmiä osana hallinto- ja kehittämispuhetta. Tässä tutkimuksessa sääntelyyn liittyvät pro- sessit ja hallinnon toimintatavat nousevat haasta- teltavien puheissa kriittisen tarkastelun kohteeksi. Suomalaisen viranomaisen ja yrittäjän toimintata- paan kuuluu lakien ja asetusten noudattaminen, mikä korostuu kritiikin sijaan haastateltavien eetos- ja paatospuheena. Tämän asian suhteen haastateltujen puheet eivät juurikaan eronneet toi- sistaan. Diskurssien kautta esitämme myös tulkinnan maaseutuhallinnon päätöksentekijöiden ja yrittä- jien subjektipositioista ja siitä, mitä aitoja toi- minnan mahdollisuuksia nämä asemat tarjoavat. Samalla kyetään tarkentamaan kuvaa siitä, miten institutionaalisen vallankäytön ja tiedon tuo- tannon kohtaamisissa muodostetaan joko virallista puhetta tai sitä haastavaa, alueiden määritelmäl- listä perustaa muuntelevaa puhetta. Paikkasokeaa puhetta haastavat sekä paikkatietoinen diskurssi, joka näkee sijainnin strategisesti tärkeänä, että paikkaperustainen diskurssi, jonka puitteissa tukeudutaan verkostomaisesti määrittyvään paikan käsitteeseen. Diskurssit ovat kertomuksia samasta kohteesta, jolloin ne ovat myös erilaisia tapoja merkityksel- listää, kuvailla, ilmaista ja havainnollistaa maailmaa (Burr 2015, 75). Diskurssia ei voida analysoida riippumatta ajasta, jossa se kehkeytyy. Aineistosta nostetuilla diskursseilla on historialliset juuret ja nykyhetken tulkinnat, mutta myös tavoitetilat, joihin ne pyrkivät yhteiskunnassa vaikuttamaan. Diskurssintutkija on myös aina osa tutkimustaan ja rakentamassa diskursseja (Jokinen ym. 2016). Acta Wasaensia 133 15MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 Tämän tiedostaen pyrimme rakentamaan diskurs- seja määritteleviä tulkintoja aineiston huolellisella analysoinnilla, hyödyntäen kuitenkin myös omaa kokemustamme ja olemassa olevaa tietoa haastat- telupuheen merkitysten ymmärtämiseksi. Paikkasokean hallinnon diskurssi Paikkasokean hallinnon diskurssissa yritystoi- minnan sijainti riippuu tukijärjestelmien valin- takriteereistä ja alueluokituksista, jotka puolestaan norminantaja on määritellyt kansallisesti. Kehittä- misessä on siten vahvat eksogeeniset piirteet eikä se tunnista alueiden ainutkertaisuutta. Paikkasokean hallinnon diskurssi on haastatteluissa selvästi erot- tuva diskurssi, joka tähtää maaseutuohjelman tasa-arvoiseen toteuttamiseen ja virheettömän hal- linnon kulttuuriin. Paikkasokean hallinnon diskurssissa korostuvat raskaat hallinnolliset toimintatavat ovat tulleet Suomen EU-ohjelmakausien aikana taakaksi sekä päätöksentekijöille että yrittäjille. Alueluokituk- seen perustuva tukialuekartta nousee haastatelta- vien puheessa esille uusimpana kuormittajana. Tukialueiden rajaukset koettiin keinotekoisiksi ja ne aiheuttivat runsaasti karttaharjoituksia sekä yri- tystukien päätöksentekijöille että kehittäjille. Yri- tyksen sijainnilla harvaan asutulla maaseudulla, ydinmaaseudulla tai kaupungin läheisellä maaseu- dulla ei viranomaisten puheen mukaan juuri ole merkitystä, vaikka kehittämisohjelman tavoitteissa asiaa on painotettu. Että sen sijainnin painoarvo taitaa olla se viis prosenttia siellä valintakriteereissä, että ei se viime kädessä erottele niitä eri aluetyypeillä olevia hakemuksia. (Päätöksentekijä H25) Ja sitten se rajanveto, että miten se on tulkittu mut, meillä alueellisesti on linjattu ne alueet, missä sitä maaseutuohjel- maa toteutetaan. No meillä nyt sitten nää suurimmat kaupun- git --- niitten keskusta-alueet on rajattu tän maaseututuen ulkopuolelle. (Päätöksentekijä H25) Maaseudun kehittämisohjelmaa kuvataan tässä diskurssissa rahanjako-ohjelmaksi, ei niinkään potentiaalisten kehittämisideoiden aktivoijaksi. Maksatusten seuranta muodostuu toimenpiteiden mittariksi ja rahankäyttö kuvaa vaikuttavuutta. Ohjelman koetaan onnistuneen, kun rahat on käy- tetty. Kehittämisotetta, yhteisiä tavoitteita ja toi- menpiteiden vaikuttavuutta odotetaan, mutta vähäväkisiä alueita arvotetaan sen kautta, missä määrin niiden yritystoiminta on kannattavaa. Samalla maaseutuhallinnon omalla toiminnalla ohjataan keskittyvään kehitykseen, kun maaseu- tuohjelman välineet tunnistetaan riittämättömiksi maaseudun kehittämistyössä. Ja usein sitte tulee se kipukohta siinä, ettei ymmärretä miksei tätä palvelua tänne tueta. Mut siin tullaan siihen et nähdään, että eihän sitä kannata valtion rahaa laittaa sellaseen ku ei siellä oo niit asiakkaita. (Norminantaja H10) Paikkasokean hallinnon diskurssissa korostuu myös puhe siitä, että hallinnon käytännöissä kaiken pitää olla kaikille mahdollista, millä tahansa alueella. Tällä tavoin toiminnasta tulee tehotonta. Toisaalta uuden ohjelmakauden myötä tullut rajoite siitä, että tukea ei myönnetä pelkästään pai- kallisilla markkinoilla toimiville yrityksille, on koettu ristiriitaisestikin paikallisen kehittämisen esteeksi. Lupaukset kehittämisohjelman innovatii- visuudesta ja kokeilukulttuurista eivät haastatelta- vien puheen mukaan olleet ainakaan ohjelmatyön alkuvaiheessa toteutuneet. Sillä tavalla, se et kaikki pitää olla mahdollista. Niin kun kaikki on mahdollista niin mikään ei oikein tuu miksikään. (Normi- nantaja H10) Meidän työkalupakki on heikentynyt ja mä koen aika häm- mentävänä sen, että meidän puheet on, että tällä ohjelma- kaudella piti kokeilukulttuuri nostaa, mutta höpö höpö sellais- ta ei oo nyt nähtävissä, koska kaikki on heikentynyt viime kaudesta. (Kehittäjä H19) Yrittäjien odotukset neuvoa antavasta viran- omaisesta nousevat esille haastateltavien puheessa, mutta yritystukipäätöksiä tekevien viranomaisten ilmaisemissa käytännöissä muun muassa tukihake- musten valintajakso ja ajankäyttö rajoittavat neu- vontaa. Sen sijaan maksatustarkastaja käy yrityk- sissä tarkistamassa toimenpiteeseen liittyvät kuitit tuen maksatusta haettaessa. Päätöksentekijä ase- moituu diskurssissa tukien toimeenpanijaksi ja tukiehtojen valvojaksi. Yrittäjä kokee olevansa lähinnä valvonnan kohde, ja paikkasokean hal- 134 Acta Wasaensia 16 MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 artikkelit linnon ohjaus suuntautuu yrityksen perustamisen ja kehittämisen osalta ylhäältä alas. Tämän seu- rauksena yrittäjät menettävät kiinnostustaan tar- jolla olevaan tukeen. Sitte ku haettiin toimintaryhmästä rahaa, haettiin tuota aika loppuvaiheessa kautta kuitenki, niin kyllä sitä yritysrahaa, sitä ois ollu kuule. Siis sitä on, kaikkien rahastoitten yritysrahaa, koska sen saaminen on tehty niin p--n vaikeeksi niinkö tässä nyt tuli aikasemmin jo ilmi, ettei kellään pk-sektorin yrittäjillä tai mikroyrityksillä oo resursseja sitä käyttää. (Yrittäjä H21) Paikkasokean hallinnon diskurssi ei huomioi riittävästi maaseudun yritystoiminnan muuttu- nutta merkitystä. Yrittäjät asuvat maaseudulla, mutta eivät suurimmaksi osaksi ole juurikaan kyt- köksissä perinteiseen maatalouteen. Yritysten liike- vaihto on kasvanut, jolloin myös puhe maaseudun kehittämisohjelman yritystuesta tuntuu vieraalta ja voi rajoittaa kiinnostusta yritystuen hakemiseen. Nyt puhutaan maaseudun yritystoiminnasta. Se on kans vä- hän ristiriitainen, koska osa yrityksistä ei tunne olevansa koto- naan, kun puhutaan maaseuturahotuksesta. (Päätöksentekijä H12) Sokeasti toimiva hallinto välttelee kehittämis- vastuuta pyrkiessään kohtelemaan tasaveroisesti kaikkia alueita ja toimijoita. Päätöksiä perustellaan lainmukaisuudella, mikä on luonnollisesti hyvän hallinnon perusta, mutta tasapäistäminen ei lisää osumatarkkuutta potentiaalisten maaseututoimi- joiden ja yrityksien tukemiseksi. Paikkatietoisen hallinnon diskurssi Paikkatietoisen hallinnon diskurssi näyttäytyy ris- tiriitaisena maaseudun kehittämisen diskurssina. Yrityksen tarkka sijainti tunnistetaan merkityksel- liseksi, toimialakohtaiseksi asiaksi. Käytännöissä, joista sekä norminantajat, päätöksentekijät että neuvonantajat puhuvat, yritystoiminnan paikka saa uuden, kaksiportaisen luokituksen: syrjäinen maaseutu ja kaupungin läheinen maaseutu. Maa- seudun eriytyminen ikään kuin syvenee huomaa- matta. Autioituvan maaseudun ja keskittävän kehityksen on koettu edenneen Suomen maaseu- dulla jo niin pitkälle, että myös maaseudun kehit- tämisohjelman valmistelijoiden ja toimeenpani- joiden puhunnassa toimenpiteet suunnataan tie- toisesti kaupungin läheiselle maaseudulle. Se vaan on pikkuhiljaa, ku meiän palveluita karsitaan koko ajan maaseudulta pois että, siel on tämmösiä aivan yllättäviä- kin tekijöitä ollu, mitkä on vieny sitä asukasintoo. Tietysti nämä koulukysymykset nyt on ollu vuoskymmenet, kohtahan niitä ei tarvi enää pohtia, ku niitä ei oo. Mutta sitten, esimer- kiks tämmönenkin ku, muuttivat näitten Kela-kyytien kor- vausmenettelyä, ni sillon lähti maaseudulta taksit. (Kehittäjä H8) Kannattaako johonkin hyvin syrjäiseen kylään rakentaa isoh- koo teollisuushallia, että sitten jos menee huonosti niin, sen arvo on aika mitätön. Mutta jos sen rakentaa johonki kirkonky- lään tai jonku, vähä isomman kaupungin läheisyyteen niin sillonhan sillä saattaa olla jo markkina-arvoaki, sillä hallilla. (Päätöksentekijä H12) Laaja-alaisen maaseudun kehittämisen kannalta paikkatietoisen hallinnon diskurssi koostuu nega- tiivisuuden sävyttämästä puheesta, koska puheet liittyvät yhtäältä maaseutualueiden tyhjenemiseen ja toisaalta ylikorostuneeseen käsitykseen paikan itseriittoisuudesta. Tämän diskurssin sisällä haasta- teltavat tunnistavat sijaintiedut ja -haitat. Ohuesti tunnistetut paikan viehkoustekijät pyrkivät kään- tämään puhetta positiiviseksi. Paikan viehkous näkyy haastateltujen puheissa niin, että paikka on itsessään arvokas, vaikkei se välttämättä ole sidottu mihinkään tuotannonteki- jään eikä ole suoranaisesti taloudellisen lisäarvon lähde. Viehkoustekijöinä nousevat esille muun muassa sähköttömyys, kokemus puhtaasta vesisa- teesta, telmiminen vitivalkoisessa lumessa, ympä- ristön mystiikan ja terapeuttisen vaikutuksen kokemus, paikan historian tuottama positiivinen jännite ja syrjäisen maaseutualueen vapauden tunne. Myöskin perinteinen maalaismaisema, järvet ja hoidetut pellot koostuvat edelleen tär- keäksi osaksi maaseudun paikallisuuksien pito- ja vetovoimaisuutta. Ja sitten puhtaus. Että just nää, Kaukoidästäkin nyt on täällä porukkaa, ne oli justiin eilenkin ihan haltioissaan, kun sataa kirkasta vettä. Sanoi, että Kaukoidässä niin kirkasta vettä ei oo satanu vuosikymmeniin. (Yrittäjä H38) Acta Wasaensia 135 17MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 Eli tää on sikäli ihan loistava paikka -- kaupunkilaisten mieles- tä tää on erämaata ja meidän mielestä me ollaan tosi hyvällä keskeisellä sijainnilla. (Yrittäjä H38) Yritystuen valintakriteerit eivät tunnista riittä- västi paikan erityispiirteitä, mukaan lukien vieh- koutta, resurssitekijänä. Syrjäinen maaseutu näh- dään helposti kannattamattomana yritystukien myöntämiselle, jolloin maaseutualueiden potenti- aaliset yritysideat eivät kehity täysimääräisesti yri- tystoiminnaksi. Ohjelmallisen kehittämistyön ja alueellisen toimeenpanon ristiriita on kuultavissa erityisesti päätöksentekijöiden puheissa, minkä koetaan rajoittavan alueen lähtökohdista ja tar- peista nousevaa toimintaa. Valtakunnallisen ohjelman toimeenpanon käynnistyessä kokemus ”ylhäältä” tulevasta ohjauksesta alueille on vahvaa. Mä sanoisin näin että, meiän ohjelmat ovat siirtynyt enem- män ja enemmän siihen suuntaan, että meillä annetut raamit ja se, mahdollisuus vaikuttaa päätöksiin ja tehdä tulkintoja siellä ELY-keskuksissa, missä näitä hakemuksia käsitellään, on kavennettu ja kavennettu ohjelmasta toiseen. (Norminantaja H24) Päätöksentekijä asemoituu diskurssissa yritystu- kiehtoihin liittyvän tiedon välittäjäksi ja ehkä osin tahtomattaan myös maaseutu–kaupunki-dikoto- mian voimistajaksi. Yrittäjä asemoituu diskurssissa luovaksi kehittäjäksi, joka hyödyntää yritysympä- ristönsä potentiaalia. Yhteiskunnan ympäröivä todellisuus rajoittaa kuitenkin molempien mah- dollisuuksia toimia. Paikkatietoisen hallinnon diskurssissa nähdään tärkeäksi, että yrittäjät sitoutuvat tiettyyn paikkaan itse tunnistettujen vahvuustekijöiden kautta. Pito- voimaa syntyy myös yrittäjän kyvystä suunnata yritystoimintaansa uudelleen ja hyödyntää alueen tarjontoja monipuolisesti ja paikalliseen tietoon perustuen. Yritysten kiinnittymistä määrättyyn paikkaan lisää myös se, että yrittäjät tunnistavat onnistuneensa välittämään paikan hengen asiak- kailleen. Elikkä se miljöö on justiin se, joka mahdollistaa, ja tästäki mo- net sanoo, että täs on jotaki mystiikkaa ja tätä terapeuttista vaikutusta tietenkin ja siihen uskon, koska mä, oon nyt täälä toistakytä vuotta tehny töitä ja en muista, että olisin koskaan pahalla päällä lähtenyt kotia. Että, kyllä tämä miljöö on sella- nen, jonka varaan mä ny rakennan justiin tätä uutta. (Yrittäjä H4) Paikkatietoisen hallinnon diskurssi nostaa kriit- tisesti esille ohjelmallisen kehittämistyön vähäisen integroitumisen muuhun yhteiskunnan kehittämi- seen, ja samalla myös yhteistä kansallista maa- seudun kehittämisen tahtotilaa peräänkuulutet- tiin. Huolta aiheutti myös norminantajan maa- seudun tuntemuksen oheneminen. Maaseudun arjen koettiin olevan kaukana norminantajien todellisuudesta, ja sinänsä myös hyvinkin paikka- tietoisen keskittämispolitiikan olevan vallitseva käytäntö. Ja toinen puoli vielä, ihan tän ulkopuolelta on se et mikä on kansallinen tahtotila. Siis ei puhuta maaseudusta. Ei puhuta alueista, siis siitä et minkälaisia ne on. (Arvioitsija H1) Keskittämispolitiikka elää sielläki kuitenki takaraivossa että, saa nähä, mä kyl tuun seuraan nyt tätä, oikeen maaseudun osuutta, mitä sinne menee. (Norminantaja H18) Paikkatietoinen hallinto luo sääntelyä ja perus- telee päätöksiään kulloinkin vallitsevan poliittisen ilmapiirin mukaisesti. Yksiulotteiset ja polarisoivat maaseututulkinnat sopivat huonosti globalisoitu- neeseen yhteiskuntaan, jossa toimitaan osana jat- kuvaa muutosta sekä haastetaan totuttuja tietora- kenteita. Paikkaperustaisen hallinnon diskurssi Paikkaperustaisen hallinnon diskurssi tähtää kehit- tämistyön vaikuttavuuteen huomioimalla globali- saation ja digitalisaation kehityksen lisäksi maa- seutu–kaupunki-vuorovaikutuksen. Paikkaperus- taisessa puhunnassa yhteistyö tapahtuu verkostoissa osana laajempaa tilanne- tai tehtäväkokonaisuutta. Sijainnillisuus ei silloin ole toiminnan este eikä rajoite, vaan toiminnan kehys. Paikallisia erityis- piirteitä kehitetään alueen ulkopuolisen tiedon 136 Acta Wasaensia 18 MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 artikkelit avulla, jolloin luodaan uusia kasvun mahdolli- suuksia. Tässä diskurssissa nousee esille, että yksin yrit- täminen ei ole aina paras vaihtoehto. Yrittäjien ver- koston keskeisiä osallisia ovat omat työntekijät, tavarantoimittajat, alihankkijat, naapuriyrittäjät, viranomaiset, neuvojat ja muut yhteistyökump- panit. Yritysten asiakkaat tulevat eri puolilta maa- ilmaa, ja yrittäjät etsivät uusia ideoita ja toiminta- tapoja aktiivisesti opintomatkoilla ja messuilla. Myös viranomaisten puhetavassa korostuu yhä enemmän verkostomainen tekeminen, siinä missä hallinnon omat käytännöt kehittyvät verkostomai- siksi. Verkostoja on norminantajien, päätöksenteki- jöiden, kehittäjien ja yrittäjien kesken, paikallisesti, kansallisesti, Euroopan laajuisesti ja globaalisti. Ohjelmatyössä hanketoiminnan merkitys on tun- nistettu verkostojen rakentamisen apu välineeksi. Joo. Ja tänä päivänä et sä voi toimia ilman verkostoa. (Yrittäjä H4) Tämmönen verkostoajattelumalli on tärkee, eli me ollaan kan- nustajia, sparraajia, mahdollistajia, mut sitten että, meillä täytyy olla semmonen verkosto siellä taustalla, jonka kautta asioita hoidetaan ja haetaan sitä, oikeanlaista asiantuntemus- ta. (Päätöksentekijä H23) Täs pitäs muistaa että, tästä yksittäisen pienyrittäjän yhen hengen yrityksen ideaalista päästäs siihen, että pitäs kuiten- kin yritysyhteistyötä ja verkostoja rakentaa. Ja tässä tullaan siihen, mihin meiän pitäs käyttää niitä elinkeino- ja kehittä- mishankkeita. (Norminantaja H18) Päätöksentekijä asemoituu paikkaperustaisen hallinnon diskurssissa mahdollisuuksien raken- tajan subjektipositioon sekä hallinnon verkoston solmukohdaksi, yrittäjästä tulee sääntelyyn liit- tyvän prosessin osallinen eikä pelkkä kohde. Dis- kurssi mahdollistaa päätöksentekijän ja yrittäjän tasavertaisenkin keskustelun, koska sijaintipu- hunta asetetaan osaksi laajempaa yhteiskunnallista ja jopa globaalia verkostonäkökulmaa. Diskurssissa yrittäjän avarakatseinen ajattelu saa ilmaa siipiensä alle maaseutuluokituksista riippumatta. Viran- omaisille diskurssi tarjoaa mahdollisuuden muun muassa kokeilukulttuurin entistä parempaan huo- miointiin. Paikkaperustaisen hallinnon diskurssi tunnistaa yrityksen sijainnin merkityksen myöskin toimiala- kohtaisena asiana, kuten paikkatietoisen hallinnon diskurssikin, mutta positiivisesti. Palvelualat, muun muassa hoivayritykset, tarvitsevat asiakaspo- tentiaalia ympärilleen, ja yritykset tarvitsevat myös osaavaa työvoimaa. Tästä tunnistettiin myös poik- keuksia: esimerkkeinä mainittiin metsäkoneyritys Ponsse Oy, joka harjoittaa vientitoimintaa syrjäi- syydestä huolimatta ja Veljekset Keskinen Oy, joka on Suomen suurin kyläkauppa 500 asukkaan Tuurin kylässä. Yrittäjien puheissa korostuu luon- tainen yhteistyö ja jatkumo maaseudun ja kau- pungin välille. Niin sehän häviää se etäisyyden merkitys. Mut tän ymmärtä- minen tässä yhteiskunnassa on äärettömän vaikeeta, koko ajan kuvitellaan, että se keskittäminen Helsinkiin tarvitaan, niin paljo lisää asuntoja ja työpaikkoja ja kuitenkin iso osa työstä on semmosta, et sillä paikalla ei oo tuon taivaallista merkitystä. (Norminantaja H18) Elikkä meillä nyt esimerkiks vois olla tämä pieni ympyrä, kun meiltä katotaan, niin toi keskusta on se pieni ympyrä, josta löytyy ruokakaupat, elintarvikkeita, viinakauppa, apteekki, sairaala ja tämmöset. Ja sitten se isompi ympyrä --. Sitten seu- raava iso rinki --. (Yrittäjä H6) Diskurssissa paikallinen tieto jalostuu toimi- joiden viranomais- ja kehittäjäverkostoissa. Pää- töksentekijöiden tietomäärää arvostetaan ja yhteistyö koetaan helpoksi, niin sidosryhmien kuin yrittäjien taholta, mikä itsessään haastaa viranomaisia jatkuvaan oppimiseen. Siel voi olla pieni sektori, millä ne vois jopa päästä vientiin. Ja sillon maaseutuhallinnon hanskassa pitäs olla kaikki nää Team Finland ja nää palvelut ja nehän periaatteessa ELY:jen kautta on. Mut pystyykö yrittäjä itse näkemään tavotteensa ja pystyykö hallinto tukemaan siinä. (Norminantaja H35) Paikkaperustaisen hallinnon diskurssissa huo- lenaiheina nousevat esille ennen kaikkea toimimat- tomat tietoliikenneyhteydet, Suomen tiestön huono kunto ja vähäiset julkisen liikenteen yhte- ydet. Tekemistä koetaan olevan vielä jäljellä, vaikka Acta Wasaensia 137 19MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 ohjelmatyössä erityisesti digitalisaatioon on haasta- teltavien mukaan panostettu. Mut sit taas digitalisaatio, kun se toimii ja maaseutuohjelmas- takin on esimerkiks viime kaudella rahotettu 42 laajakaista- hanketta niin, ne on tietysti luonu mahdollisuuksii siihen et yritystoiminnalle ei ole este sijoittua minne se haluaa. (Normi- nantaja 33) Ja niin ku sanottu niin meillä ei edelleenkää 4G toimi täällä mitä me toivottais. Meillä olis yrityksen kehittämisideoita sen tiimoilta. (Yrittäjä H32) Paikkaperustaisen kehittämisen yhdeksi tär- keäksi osatekijäksi tunnistettiin paikallisen yhteisön sosiaalinen pääoma. Maaseudun paikal- lisyhteisöön sopeutumisen vaikeutta kuvaa yhden yrittäjän toteamus siitä, että muualta muuttanut yrittäjä perusti paikkakunnalle yrityksen ohella myös kodin, mutta kotiutuminen uuteen asuin- kuntaan ei ole tapahtunut. Asia tunnistetaan haas- teelliseksi myös norminantajan puheessa. Me ollaan sopeuduttu tälle omalle alueelle, siis omaan, tähän omalle tontille ja omaan paikkaan hyvin, mutta kumpikaan meistä ei ole kotiutunu ”tähän kotikuntaan”. (Yrittäjä H30) Ja siinä tullaan nyt siihen kylän kehittämiseen ja yhteisölliseen kehittämiseen siitä et miten vastaanotetaan sitä vierasta. Et se, yrityksen maallemuuttoki niin se on, se lähtee siitä asumis- preferenssistä, eli tarkottaa et sen yhteisön kans on otettava vastaan. Tää on aika iso asia. (Norminantaja H18) Paikkaperustainen hallinto perustuu osallistu- miseen ja verkostomaiseen hallintaan. Nykyinen lainsäädäntö ja hallinto sekä hallinnollisiin aluei- siin perustuvat perinteiset tietorakenteet eivät kui- tenkaan tue paikkaperustaisia käytänteitä vielä riit- tävästi. Pohdinta Tässä artikkelissa tarkasteltiin yrittäjyyden edistä- misen käytäntöjä maaseutuhallinnossa, konteks- tina maaseudun erilaistuva kehitys ja Suomessa harjoitettava EU-politiikka. Aineiston diskurssia- nalyyttinen läpivalaisu osoittaa, että maaseudun kehittämistä ohjaavat erilaiset alue- ja paikkakä- sitykset, joilla on myös paradigmaattiset historial- liset juuret. Paikkasokean, paikkatietoisen ja paik- kaperustaisen hallinnon diskurssit perustelevat yritystukien maksamiseen liittyviä vallitsevia käy- täntöjä. Parhaimman selitysvoiman analyysi tar- joaa tuomalla näkyviin ilmeisiä puutteita ja käsit- teellisiä kivettymiä sekä tätä kautta myös maaseu- tuhallinnon kehittämisen mahdollisuuksia. Diskurssit tulee ymmärtää ideaalisina, sillä usein ne esiintyvät päällekkäin, mutta ovat myös keske- nään kilpailevia ja toisiaan haastavia. Tulokset on esitelty tiiviisti taulukossa 2 (seuraavalla sivulla). Paikkasokean hallinnon diskurssissa on eniten eksogeenisen kehittämisen piirteitä ja paikka rakentuu siinä heikosti. Paikkasokean hallinnon diskurssi kuitenkin dominoi ja se on vahva institu- tionaalinen käytäntö, jonka hegemoninen asema perustuu vallitseviin lakeihin, asetuksiin ja muuhun sääntelyyn. Tukiehdot koetaan tiukoiksi ja ehdottomiksi. Paikkasokean hallinnon diskurs- sissa alueet eivät kilpaile keskenään, sillä alueel- listen toimijoiden liikkumavara suhteessa hallin- toon on vähäistä. Ohjelmallisen kehittämisen alu- eellisen tasa-arvon vaatimus estää kuitenkin paikkojen ominaispiirteiden huomioimista. Tämä diskurssi perustuu rationaalisen suunnittelun ideaan, jonka mukaan päättäjät allokoivat resurssit ja tekevät yritystukipäätökset sääntelyn puitteissa ennalta määrättyjen kriteerien mukaan, virheitä välttäen. Yritystuen positiiviset ulkoiset vaiku- tukset eivät pääse paikkasokean hallinnon diskurs- sissa esille, koska raskas hallinnollinen taakka nousee yritystuen vallitsevaksi ominaisuudeksi (vrt. Ray 1999, 260). Paikkatietoisen hallinnon diskurssissa endogee- nisen kehittämisen piirteet ovat vallitsevia. Tavoit- teena on kehittää paikan resursseja ja hyödyntää sen tarjontoja. Paikkatietoisen hallinnon diskurs- sissa yrityksen sijaintia pidetään tärkeänä, mutta opportunistisesti osana kulloinkin valittuja lähtö- kohtia. Esimerkiksi viehkoustekijät ovat alueellisen identifioitumisen, tiedon, osaamisen ja positii- visten emootioiden lähteitä, mutta hallinto ei jär- jestelmällisesti tunnista näitä maaseutuyritysten kilpailutekijöiksi. Paikkatietoisuus on sisäisesti ris- tiriitainen ja jopa paradoksaalinen diskurssi, koska se tuottaa myös keskittymisen ja kaupun- kien läheisyyden tärkeyttä painottavaa puhetta. 138 Acta Wasaensia 20 MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 artikkelit Paikkasokea hallinto Paikkatietoinen hallinto Paikkaperustainen hallinto Maaseudun kehittämisen paradigma Eksogeeninen Endogeeninen Neoendogeeninen Diskurssin asemoituminen ja käyttö Hallinnon vallitseva käytäntö, tasa-arvoista päätöksentekoa eriarvoistavassa paikkojen maailmassa Työkalun kaltainen ja opportunistinen, käytetään jopa toisillensa ristiriitaisten asioiden perusteluna Muutoksen selittäjä ja muita diskursseja haastava, laajentaa paikan määritelmällistä perustaa Paikan merkitys diskurssin käytännöissä Paikan heikko tunnistaminen, kohtelu annetun alueluokituksen tai muun normin mukaista Paikan arvottaminen sijainnillisesti määrittyvien näkökulmien ja toimijuuksien kautta Paikka alueellisten ja globaalien verkostojen risteysasemana, saavutettavuus laajasti ymmärrettynä Yritystukien toimeenpano ja tuen paikantuminen Ohjelmaa toteutetaan ennalta vahvistetun suunnitelman mukaisesti, virheitä välttäen. Tuet ja paikalliset tarpeet eivät aina kohtaa Sijaintihyödyt ja -haitat perusteluina, mutta myös paikallinen tieto, tunne ja taito. Tuki kohtaa helpommin jo menestyvät paikat Joustavasti määriteltävä paikka, verkostojen voimalla yhteistyötä. Tuki voi kohdentua niin ongelmiin kuin mahdollisuuksiinkin Sääntelyn prosessi Sääntely rajoittaa, prosessit ovat ehdottomia. Toisaalta, kun kaikki on kaikille mahdollista, toimeenpano on tehotonta Sääntelyn prosessit ovat paradoksaalisia, koska tarkastelussa samanaikaisesti haasteet ja mahdollisuudet Sääntelyn prosesseista keskustellaan ja ne nähdään mahdollisuutena, tavoitteena laaja osallistuminen Päätöksen­ tekijän rooli Ohjelman toimeenpanija, lainvartija ja konkreettisen vallan käyttäjä Tiedon välittäjä ja aluepoliittisten trendien seuraaja, mutta vallitseva käytäntö rajoittaa Alustojen, verkostojen ja mahdollisuuksien rakentaja, mutta vallitseva käytäntö rajoittaa Yrittäjän rooli Valvonnan kohde, tuen vastaanottaja Luova kehittäjä, trendien ja paikkatarjontojen hyödyntäjä Verkostotoimija, asemoituminen kehittämisen osalliseksi Taulukko 2. Paikkasokean, paikkatietoisen ja paikkaperustaisen hallinnon diskurssien vertailu Acta Wasaensia 139 21MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 Diskurssi on reitti alueiden kilpailuun ja kääntyy lopulta keskittymispuheeseen heikentäen syr- jäisten paikkakuntien kehitysedellytyksiä. Vaikka paikallinen tieto nähdäänkin arvokkaaksi, paikka- tietoisen hallinnon diskurssi ei huomioi riittävästi ohjelmallisessa kehittämistyössä ”alhaalta ylös” tulevia ideoita ja ehdotuksia. Paikkaperustaisen hallinnon diskurssissa on eniten neoendogeenisen kehittämisen piirteitä. Haastateltavien puheessa paikkaperustaisen hal- linnon diskurssi esiintyy jossakin määrin muodik- kaana suhtautumistapana, kun se haastaa samalla sekä paikkasokean että paikkatietoisen hallinnon diskurssia. Paikkaperustainen kehittäminen ja hal- linto voidaan toisaalta liittää laajaan maaseutupoli- tiikkaan. Yleisyydestään huolimatta puhunta alu- eiden verkostoista, digitalisaatiosta ja sosiaalisesta pääomasta ei kuitenkaan vaikuta samassa laajuu- dessa hallinnon käytännöissä. Tämä diskurssi liittyy ajattelutapaan, jonka mukaan paikat ovat monenlaisten alueellisten ja ylipaikallisten verkos- tojen risteymiä. Siten paikkojen ainutlaatuisuus syntyy erilaisten verkostojen kohtaamisesta ja niiden yllättävästäkin yhteisvaikutuksesta. Paikan määritelmällistä perustaa laajennetaan ja maaseu- tumaisuuden ilmentymät saatetaan nähdä merki- tysrakenteina, hallinnan verkostoina ja esimerkiksi tietoverkkojen kautta tapahtuvana saavutettavuu- tena. Mitä tärkeämpiä paikat ovat ohjelman toteu- tuksessa, sitä enemmän maaseutuhallinnon toimi- joilla on toimintatilaa. Paikkasokean hallinnon diskurssissa paikallisen kehittämisen toimintatila jää vähäiseksi, sillä runsaan sääntelyn takia hal- linnon päätöksentekijät kokevat alistuneisuutta kehittämisohjelman toteuttamisessa. Paikkatie- toisen hallinnon diskurssissa päätöksentekijöitä kuvataan tiedon välittäjinä ja solmukohtina, mutta myös aluepoliittisten trendien seuraajana. Tämä näkyy esimerkiksi siten, että yhteiskunnassa vallit- seva keskittävän kehittämisen käytäntö muo- dostuu myöskin maaseutuohjelman toteutuksen rajoitteeksi. Tukiperusteet saattavat niin ikään vai- kuttaa epäjohdonmukaisilta. Mikäli hallinnolla olisi mahdollisuus toimia aidosti paikkaperustaisen diskurssin hengessä, eri toimijoilla olisi enemmän toimintatilaa ja he voisivat luoda alustoja ja tukea alueen sisäisten ja ulkoisten verkostojen rakenta- mista. Paikkasokeassa hallinnossa paikallinen toimi- juus häviää paitsi hallinnolta myös yrittäjiltä, kun yrittäjästä tulee valvonnan kohde ja hänen ase- mansa määräytyy tukikriteereistä käsin. Paikkatie- toisen hallinnon diskurssissa yrittäjät ovat luovia kehittäjiä, jotka ovat kiinnittyneet maaseudulle asuinpaikan tai ilmeisen ansaintapotentiaalin kautta, mutta hallinnon käytännöt rajoittavat näiden tekijöiden kehitysroolia. Paikkaperustaisen hallinnon diskurssissa yrittäjistä tulee kehittämisen osallisia, ja he luovat verkostoja yhdessä hallinnon toimijoiden kanssa. Mitä vahvemmin yrittäjät ase- moidaan yritystukiprosessin yhteydessä kehittä- misen osallisiksi, sitä vaikuttavampaa yritystukien käyttö on yrittäjyyden edistämisen välineenä maa- seutualueiden kehittymisen kannalta. Nykyinen maaseudun kehittämisohjelman tukijärjestelmä perustuu maaseutuhallinnon alue- luokitukseen, joka tulkintamme mukaan ei ota riittävästi huomioon paikan ominaispiirteitä ja viehkoustekijöitä eikä yrittäjien verkostomaisia suhteita. Maaseutuhallinto on käytännössä paikka- sokeaa, vaikka niin paikkatietoinen kuin paikkape- rustainenkin puhunta on aineistossamme yleistä. Toisinaan norminantajien ja päätöksentekijöiden puheissa on ylikorostunutta paikkauskoa, jossa paikka tai alue nähdään itseriittoisena tai maa- seutua esitetään romantisoituna toimintaympäris- tönä. Samalla tavalla paikkaperustaisen hallinnon diskurssissa yrittäjien paikat tulevat osaksi laa- jempia verkostoja. Usein tähän diskurssiin liitty- vissä puhetavoissa ei kuitenkaan osata eksplisiitti- sesti määritellä alueiden toiminnallista tai hallin- nollista roolia riittävän selkeällä tavalla. Näyttäisi kuitenkin siltä, että paikkaperustaisen hallinnon lisääminen voi edistää yritystukien tehokkuutta, sillä se korostaa verkostoitumista ja resurssien jakamista. Kun paikallisuutta määritel- lään myös temaattisesti, on mahdollista irrottautua ainakin osittain perinteisemmästä aluemaantieteel- lisestä paikkakäsityksestä. Näkemyksemme mukaan paikkaperustaisuutta tulisi kehittää paikkakohdistuvuutena, jolloin yri- tystukia maksetaan maaseutuvaikutusten eikä yri- tyksen sijainnin perusteella. Kaupunkiyhteistyön 140 Acta Wasaensia 22 MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 artikkelit avulla kehitetään maaseutua esimerkiksi siten, että kaupungeissa sijaitsevat yritykset voisivat panostaa maaseutupalvelujen tarjontaan, temaattisesti maa- seutumaisuuteen tai tietyille maaseutupaikkakun- nille tai alueille. Paikkaperustaisuus tarkoittaa alu- eiden ominaispiirteiden varassa toteutettavaa kehittämisstrategiaa, kun kehittymistä edistävät toimijat edustavat paikallista näkökulmaa, vaikka eivät välttämättä toimisi itse alueelta käsin. Tämä edellyttää, että keskushallinto ymmärtää paremmin monenlaisten maaseutujen strategisen tulevaisuuspotentiaalin esimerkiksi ilmastonmuu- toksen suhteen. Nyt tulisi aktiivisesti etsiä tuki- muotoja, jotka soveltavat joustavaa aluekäsitystä, vaikuttavat yrityksistä houkuttelevilta ja saavat aikaiseksi positiivisia maaseutuvaikutuksia. Maa- seutuvaikutusten arviointi voisi olla osa yritystu- kien valintakriteeristöä. Lähteet Alasuutari, Pertti 2011. Laadullinen tutkimus 2.0. Vastapaino, Tampere. Atterton, Jane, Robert Newbery, Gary Bosworth & Arthur Affleck 2011. Rural enterprise and neo-endogenous development. The Handbook of Entrepreneurship in Agriculture and Rural Development. 256–280 Antikainen, Janne, Petri Kahila, Simo Palviainen, Sinikukka Pyykkönen & Maria Ylikoski 2014. Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 ennakkoarviointi. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2/2014, Helsinki. Bachtler, John 2010. Place-Based Policy and Regional Development in Europe. Horizons 10:44, 54–58. Baltiņa, Līga 2014. A Place-Based Approach in EU Regional Development and Its Application in Latvia. Baltic Journal of European Studies 4:1, 34–53. Barca, Fabrizio 2009. An agenda for a reformed cohesion policy: A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations. Independent Report prepared at the request of Danuta Hübner. European Commission, Brussels. Bock, Bettina B. 2016. Rural Marginalisation and the Role of Social Innovation; A Turn Towards Nexogenous Development and Rural Reconnection. Sociologia Ruralis 56:4, 552–573. Bosworth, Gary, Ivan Annibal, Terry Carroll, Liz Price, Jessica Sellick & John Shepherd 2016. Empowering Local Action through Neo-Endogenous Development; The Case of LEADER in England. Sociologia Ruralis 56:3, 427–449. Burr, Vivien 2015. Social constructionism. Routledge, London and New York. Castells, Manuel 2000. Materials for an exploratory of the network society. British Journal of sociology 51:1, 1–18. Copus, Andrew K., Mark Shucksmith, Thomas Dax & David Meredith 2011. Cohesion Policy for rural areas after 2013. A rationale derived from the EDORA project (European Development Opportunities in Rural Areas)–ESPON 2013 Project 2013/1/2. Studies in Agricultural Economics 113:2, 121–132. Elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskus. Saatavissa: https://www. ely-keskus.fi/web/ely/maaseudun-yritysrahoitus1. [Viitattu 11. 2 2019]. Eskelinen, Heikki 2016. Paikkaperustainen kehittäminen - Suomi isossa kuvassa. Teoksessa Luoto, Ilkka, Mari Kattilakoski & Peter Backa (toim.). Näkökulmana paikkaperustainen yhteiskunta. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Helsinki. 47–55. Foucault, Michel 2005. Tiedon arkeologia. Toinen painos. Vastapaino, Tampere. Gkartzios, Menelaos & Philip Lowe 2019. Revisiting neo- endogenous rural development. Teoksessa: Scott, Mark, Nick Gallent & Menelaos Gkartzios (ed.). The Routledge Companion to Rural Planning. Routledge, New York. Grillitsch, Markus 2018. Place-based entrepreneurship and innovation policy for industrial diversification. Papers in Innovation Studies 2018/3, Lund University, CIRCLE - Center for Innovation, Research and Competences in the Learning Economy. Gustafson, Per 2001. Meanings of place: everyday experience and theoretical conceptualizations. Journal of Environmental Psychology 21:1, 5–16. Hyyryläinen, Torsti, Hannu Katajamäki, Sirkku Piispanen & Vesa Rouhiainen 2011. Neoendogeenisen maaseutupolitiikan ilmeneminen kylätoiminnassa. Maaseudun uusi aika. Maaseutututkimuksen ja -politiikan aikakauslehti 19:2, 20–38. Jokinen, Arja, Kirsi Juhila & Eero Suoninen 2016. Teoria, peruskäsitteet ja käyttö. Vastapaino, Tampere. Acta Wasaensia 141 23MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 Kahila, Petri 2016. Paikkaperustaisuuden kehittäminen vahvasti paikkaperustaisessa maassa. Teoksessa Luoto, Ilkka, Mari Kattilakoski & Peter Backa (toim.). Näkökulmana paikkaperustainen yhteiskunta. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Helsinki. 59–72. Kahila, Petri 2013. Uusi erilaistuva eurooppalainen maaseutu. Maaseudun uusi aika. Maaseutututkimuksen ja -politiikan aikakauslehti 21:2–3, 47–61. Kataja, Jukka-Pekka & Martti Patjas 2001. EU:n tavoite 5B- ja 6-ohjelmat ja maaseudun kehitys Suomessa vuosina 1995– 1999. Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen työpapereita, Helsinki. Katajamäki, Hannu & Rauno Kaikkonen 1991. Maaseudun kolmas tie. Sarja A:1. Helsingin yliopisto. Maaseudun tutkimus- ja koulutuskeskus, Seinäjoki. Kuhmonen, Tuomas 2012. Maatilayrittäjien tavoitteiden moniulotteisuus ja yrittäjyyspolitiikka. Maaseudun Uusi Aika. Maaseutututkimuksen ja -politiikan aikakauslehti 20:3, 14– 28. Kumpulainen, Kaisu 2013. Tutkimusmatka suomalaiseen kylätutkimukseen. Maaseudun Uusi Aika. Maaseutututkimuksen ja -politiikan aikakauslehti 21:2–3, 12–22. Lee, Richard, Mark Schucksmith & Hilary Talbot 2010. Synthesis of Theme Papers. EDORA. Working Paper 10. Lehtonen, Olli & Toivo Muilu 2016. Paikallisesta kehittämistarpeesta kriteeri paikkaperustaisen aluekehittämisen kohdentamiselle. Teoksessa Luoto, Ilkka, Mari Kattilakoski & Peter Backa (toim.). Näkökulmana paikkaperustainen yhteiskunta. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Helsinki. 109–128. Luoto, Ilkka, Mari Kattilakoski & Peter Backa 2016. Näkökulmana paikkaperustainen yhteiskunta. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Helsinki. Luukkonen, Juha 2016. Paikallisen tiedon mahdollisuus kansainvälisessä toimintaympäristössä. Teoksessa Luoto, Ilkka, Mari Kattilakoski & Peter Backa (toim.). Näkökulmana paikkaperustainen yhteiskunta. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Helsinki. 29–46. Lowe, Philip, Jonathan Murdoch & Neil Ward 1995. Networks in Rural Development: Beyond Exogenous and Endogenous Models. Julkaisussa: Jan Douwe van der Ploeg & Gert van Dijk (ed.). Beyond modernisation: the impact of endogenous rural development. Van Gorcum, Assen. Maa- ja metsätalousministeriö 2001. Alueellinen maaseudun kehittämisohjelma tavoite 1-ohjelman ulkopuoliselle alueelle vuosille 2000–2006. Helsinki. Maa- ja metsätalousministeriö 2015. Mahdollistavaa maaseudun kehittämistä. Alue- ja kuntatutkimuskeskus Spatia, Avaintaito Osuuskunta Suomi, Helsingin yliopisto/ Ruralia-instituutti & MDI Public Oy. Helsinki. Maa- ja metsätalousministeriö 2019. Saatavissa: https://mmm.fi/ maaseutu/manner-suomen-maaseudun- kehittamisohjelma-2014-2020. [Viitattu 13.12. 2019]. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2014. Mahdollisuuksien maaseutu. Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma 2014–2020. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 9/2014, Helsinki. Martin, Geoffrey J. 2005. All possible worlds. A history of geographical ideas. Oxford University Press, New York. Massey, Doreen 2008. Toim. Mikko Lehtonen, Pekka Rantanen & Jarno Valkonen. Suom. Janne Rovio. Samanaikainen tila. Vastapaino, Tampere. Niska, Miira & Kari M. Vesala 2013. SME Policy implementation as a relational challenge. Entrepreneurship & Regional Development 25:5–6, 521–540. Olfert, Rose M. & Mark D. Partridge 2010. Best Practices in Twenty- First-Century Rural Development and Policy. Growth and Change Vol. 41:2, 147–164. Peet, Richard & Nigel Thrift (toim.) 1989. New models in geography. The political-economy perspective. Routledge, London. Pike, Andy, Andre´s Rodriguez-Pose & John Tomaney 2008. Local and Regional Development. Routledge, New York. Ponnikas, Jouni, Verna Mustonen, Heikki Keränen, Sirpa Korhonen, Keimo Sillanpää, Tommi Ålander, Liisa Kytölä & Timo Tiainen 2008. Alueellisen maaseudun kehittämisohjelman (ALMA) 2000–2006 jälkiarviointi. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 6/2008, Helsinki. Pyykkönen, Perttu, Liisa Kytölä, Irene Kuhmonen, Jouni Ponnikas, Reijo Keränen & Kyösti Arovuori 2016. Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2007–2013 jälkiarviointi. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 10/2015, Helsinki. Ray, Christopher 2006. Neo-endogenous rural development in the EU. Teoksessa: Cloke, Paul, Terry Marsden & Patrick Mooney. Handbook of Rural Studies. SAGE, London. 278–291. Ray, Christopher 1999. Endogenous Development in the Era of Reflexive Modernity. Journal of Rural Studies 15:3, 257–267. Riukulehto, Sulevi 2016. Kunnat, rajat, kulttuuri. Muutoskokemuksia. SKS, Helsinki. Rosenqvist, Olli 2008. Kilpailukykyisen Suomen kehittäminen - keskustelua valtakunnallisen maaseutupoliittisen strategian lähtökohdista. Maaseudun uusi aika. Maaseutututkimuksen ja -politiikan aikakauslehti 16:3, 73–77. Ruokavirasto. Saatavissa: https://www.ruokavirasto.fi/yritykset/ Yritystuet/maaseudun-yritystuet. [Viitattu 11. 2. 2019.] 142 Acta Wasaensia 24 MAASEUDUN UUSI AIKA 3 | 2019 artikkelit Sack, Robert D. 2010. Geography as a tool for developing the mind: a theory of place-making. The Edwin Mellen Press, Lewiston. Shucksmith, Mark 2009. Disintegrated Rural Development? Neo- endogenous Rural Development, Planning and Place-Shaping in Diffused Power Contexts. Sociologia Ruralis 50:1, 1–14. Sipikal, Miroslav, Valeria Szitasiova, Peter Uramova & Maria Pisar 2017. Spatially Blind or Place Based Policy? A comparison of innovation support in the Czech and Slovak Rebublic. E+M Ekonomie a Management; Liberec 20:1, 16–28. Soini, Katriina, Hannes Palang & Semm Kadri 2006. From places to non-places? Landscape and sense of place in the Finnish and Estonian countryside’s. Teoksessa: Terkenli, Theano S. & Anne- Marie d`Hauteserre. Landscapes of a New Cultural Economy of Space. Springer Netherlands. 117–148. Solly, Alys 2016. Place-based Innovation in Cohesion Policy: Meeting and Measuring the Challenges. Regional Studies, Regional Science 3:1, 193–198. Suomen Ympäristökeskus 2018. Kaupunki-maaseutu -luokitus. Saatavissa: http://www.ymparisto.fi/ kaupunkimaaseutuluokitus. [Viitattu 25.4.2018.] Tarasti, Lauri, Sami Kouki, Mikko Saarinen, Outi Ryyppö & Sanna Sihvola 2016. Valtion aluehallinnon ja maakuntahallinnon uudistaminen–lukuun ottamatta sosiaali- ja terveydenhuollon uudistamista. Valtiovarainministeriön julkaisu 3/2016, Helsinki. Uusitalo, Eero 2009. Maaseutu–väliinputoajasta vastuunkantajaksi: maaseutupolitiikan itsenäistyminen alue- ja maatalouspolitiikan puristuksessa. Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti, Helsinki. Vanclay, Frank 2008. Place matters. Making sense of place: exploring concepts and expressions of place through different senses and lenses. Edited by Franc Vanclay, Matthew Higgins and Adam Blackshaw. National Museum of Australia Press. Ch 1: 3–11. Willig, Carla 2015. Discourse Analysis. Teoksessa: Jonathan A. Smith (toim.). Qualitative Psychology. A practical guide to research methods. SAGE Publications Ltd, London. 143–167. Zasada, Ingo, Michaela Reutter, Annette Piorr, Marianne Lefebvre & Sergio Gomez y Paloma 2015. Between capital investments and capacity building–Development and application of a conceptual framework towards a place-based rural development policy. Land Use Policy 46:178–188. Acta Wasaensia 143 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 DOI: 10.1111/soru.12326 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology This is an open access article under the terms of the Creative Commons Attribution-NonCommercial License, which permits use, distribution and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited and is not used for commercial purposes. Authorities as Enablers in Rural Business Support Policy Regime – Case-Study Finland Päivi Kujala*, Seija Virkkala and Merja Lähdesmäki Abstract This article focuses on rural business support as a policy regime of the second pillar of the Common Agricultural Policy (CAP). We examine the relationships present in the regime to find out how authorities become enablers in the entrepreneurship promotion process. A rural business support regime is considered as a government policy network, consisting of dynamic collaboration and interaction between the European Commission, policymakers, policy implementers and rural entrepreneurs. Based on 38 interviews of rural development actors in Finland, our case-study identifies four properties in the relationships, namely trust, learning, discretion and creativity that are crucial factors in enabling interactions in the rural business support regime. As a contribution, we develop a model for enabling rural authority. We conclude the article by presenting implications for the legitimacy, coherence and durability of the rural business support regime in Finland and in the EU, as we argue that enabling action affects these policy impacts. Key words CAP, enabling, interaction, policy regime, rural authorities, rural entrepreneurship Introduction Entrepreneurship – understood as the creation of new firms and development of small firms (Pato and Teixera 2014) – is seen as an essential element of growth-oriented regional and rural policies aiming to turn peripheral weaknesses into core business assets (Anderson 2000). Accordingly, there are high political expectations of entrepreneurship for the indigenous economic growth and de- velopment of rural areas in European countries and beyond (Pike et al. 2006). Rural development policy – especially through subsidies – aims to guide rural entrepreneurs to meet these expectations of policymakers and society (North and Smallbone 2006; Niska and Vesala 2013; Pato and Teixeira 2014). 144 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 213 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology Previous literature has suggested that high political expectations of the role of en- trepreneurship may nevertheless not be met because of the low interest of entrepre- neurs in support and assistance measures identified in many countries (Meccheri and Pelloni 2006; Audet and St-Jean 2007; Niska and Vesala 2013). The excessive bureaucracy has been acknowledged as one explanation that hinders entrepreneurs’ interest in business development measures (North and Smallbone 2006; Niska and Vesala 2013; Stępień and Czyżewski 2016; Kujala 2019). Similarly, it has also been claimed that entrepreneurs’ reluctance to apply support may stem from a problem- atic relationship between the policymakers and entrepreneurs (e.g., Niska and Vesala 2013; Klofsten et al. 2019). Accordingly, previous research has suggested that the role of authorities in the business support is crucial, but calls for more elaboration since their actions in the business support have received little attention (Pyysiäinen and Vesala 2013). To meet these research needs, our aim in this study is to find out how authorities can become enablers so that the dysfunctional aspects of bureaucracy are as low as possible (see Merton 1968; Papadopoulos 1997; Navarro et al. 2016). By adopting the distinction between enabling and coercive type of bureaucracy (see Adler and Bryan 1996; Adler 1999, 2012), we argue that rural authority as an enabler supports the en- trepreneurial process broadly by utilising the opportunities of the rural development programmes (RDPs) in full for the benefit of the entrepreneur. We examine the authority-entrepreneur -relationships in the rural business sup- port process within the second pillar of the Common Agricultural Policy (CAP). The policy is implemented through RDPs in every European Union (EU) Member State. We agree with Pressman and Willdavsky (1984) that the understanding of the simple sequences of events depends on complex chains of reciprocal interaction. Similarly, Grant (2010) emphasises that there is a need for an analysis of relations between pol- icy actors. Therefore, we study the relationships in the rural business support process by conceptualising the rural business support of the second pillar of the CAP as a pol- icy regime (see Wilson 2000; Howlett 2009; Sheingate 2012; May and Jochim 2013; Kuhmonen 2018a). We will illustrate the structure of the institutional arrangements of the regime and its functioning by analysing the links, interaction and feedbacks between the different administrative bodies and the entrepreneurs applying for the support. We suggest that the properties of the relationships between rural authorities and rural entrepreneurs in this regime influence whether authorities act as enablers. Accordingly, our research questions are: 1. How does the institutional arrangement of the rural business support policy regime appear as interaction between the actors of the regime? 2. Which factors affect the interaction between actors in the business support policy regime so that the rural authority becomes an enabler? In order to respond to these research questions, rural business support policy will be examined with the help of a case-study of the Finnish rural business support regime showcasing the relationships between the European Commission, national policymakers, regional policy implementers and rural entrepreneurs. Acta Wasaensia 145 214 KujAlA et Al. Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology Based on inductive data analysis on the relationships in the regime we found four properties – namely, trust, discretion, creativity and learning – and the crucial factors that potentially facilitate rural authorities to become enablers in entrepreneurship promotion. We formed a model of an enabling rural authority which contributes to existing policy–entrepreneurship literature on CAP and other development pro- grammes (e.g., North and Smallbone 2006; Shucksmith 2009; Pato and Teixeira 2014). Our results further demonstrate that these factors have implications for legit- imacy, coherence, and durability (mentioned by May and Jochim 2013) of the rural business support regime. We suggest that the analysis of the interactions between the bodies in government and the rural entrepreneurs reveals the dysfunctions of the policy regime, which in turn will help improve the design of rural development policy and accordingly increase the impact of business support. The article is structured in six sections. In the next section, we discuss the con- ceptual framework of the article by first explaining the idea of rural authorities as enablers. Second, we describe the interaction between rural authorities and entrepre- neurs with the notion of a policy regime, and third, illustrate the rural business sup- port system serving as a policy regime lens within the EU. After that, we address our research methodology and introduce the Finnish case-study. In the fourth section, the empirical findings and the model of enabling rural authority will be presented. Finally, we provide a discussion and conclusions. Rural entrepreneurship promotion as a policy regime Rural entrepreneurship and enabling rural authorities Entrepreneurial ventures in rural areas can emerge out of traditional activities like agrifood, be new ways to use locally embedded resources (e.g., North and Smallbone 2000; Stathopoulou et al. 2004), or have a looser character in which the rural location is the home area of an entrepreneur (e.g., Avramenko and Silver 2010; Anderson et al. 2016). Even if rural entrepreneurs actively discover and exploit business opportuni- ties, they have several barriers for success like distance from major markets, smaller pools of local labour, limited business diversification, and poor availability of external funding (Cowie et al. 2019). Rural enterprises often need development agencies, or intermediaries linking the entrepreneurial initiatives to rural authorities that support business activities (Smallbone et al. 2003; OECD 2014, pp. 95–112; Klofsten et al. 2019). Accordingly, rural authorities are expected to make specific efforts to catalyse entrepreneurship in rural regions and it should be expected that these efforts would be fully exploited (North and Smallbone 2006). Current entrepreneurship literature emphasises entrepreneurship as a process and the role of opportunity within it (Shane 2003; Heinonen and Hytti 2016). The en- trepreneurial process consists of the discovery, evaluation and exploitation of oppor- tunities. Entrepreneurs need support in the discovery process and feedback on their business ideas, but entrepreneurship promotion often concentrates only on busi- ness ideas formulated in proposals (Heinonen and Hytti 2016). This is a narrow ap- proach because formulated proposals often are a limited part of the entrepreneurship 146 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 215 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology process. In the ideal situation, the rural authority broadly supports entrepreneurs, including the discovery and evaluation of entrepreneurial opportunities. In this arti- cle, we define this activity of a rural authority as enabling entrepreneurship processes. We approach the issue of rural authority as an enabler for entrepreneurship by applying the findings of entrepreneurship studies (North and Smallbone 2006; Baumgartner et al. 2013; Korsgaard et al. 2015) in the context of rural authorities sup- porting entrepreneurship and studies on neo-endogenous rural development, which is based on local resources and participation but also characterised by dynamic interac- tions between local areas and their wider environments (Schucksmith 2009; Gkartzios and Scott 2014; Bock 2016; Bosworth et al. 2016; Lowe et al. 2019) as follows: An enabling rural authority has the ability and motivation to support the entre- preneurial process particularly in the discovery process in broad terms and is not confined to acting upon a clearly defined business proposal. As part of this broad support, the interaction between rural authorities and entrepreneurs is characterised as cooperation, reciprocity and knowledge sharing. Rural authorities can exploit their knowledge of the RDP and the business environment and thus contribute to the en- trepreneurial process. The interaction between rural authorities and entrepreneurs enhances the capabilities of enterprises to develop and utilise new knowledge and useful networks in the discovery process, which is emphasised especially in the net- worked or neo-endogenous rural development approach. The interaction between rural authorities and enterprises does not work in a vac- uum, instead it is a part of the rural business support regime of the second pillar of the CAP. The next section will introduce and conceptualise the features of the rural business support regime. Rural entrepreneurship promotion as a policy regime lens In this paper, we define a regime as a network of policy actors and their relation- ships by applying the concept of policy regimes (Stone 1993; see also Rhodes 1997, 2000). According to Kuhmonen (2018a, p. 849) policy regimes are as ‘meso-level, problem-related, dynamically stable, multidimensional governance arrangements configured by substantive and institutional elements’. A meso-level concept stands for programme level operationalisation (Howlett 2009), in our approach, the repre- sentatives of the organisations and the relationships between them. The rural busi- ness support regime and its functioning is thus described through the relationships of the actors constituting the regime. Because of the complexity of the relationships, they can either enhance or limit the structural possibilities of governance. Like May and Jochim (2013), we further ac- knowledge policy regimes as governing arrangements for addressing a set of problems, accompanied by the ideas, institutional arrangements and interest alignments (see Sheingate 2012; Kuhmonen 2018a). Starting with problems allow for the ‘consider- ation of the various combination of multiple laws, rules, and administrative actions that together constitute relevant governing arrangements’ (May and Jochim 2013, p. 429). The notion of a policy regime provides us with an approach through which to study how and what kind of means legitimacy, coherence, and the durability of a specific Acta Wasaensia 147 216 KujAlA et Al. Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology policy can be achieved (May and Jochim 2013). A legitimacy crisis occurs when political leaders challenge the rationality of the existing regime and people lose confidence in the old regime ‘persuading people that existing arrangements are no longer legitimate, or inevitable and that alternative arrangements are possible and feasible’ (Wilson 2000, p. 265). The absence of policy coherence sends confusing messages to potential target groups – such as entrepreneurs in our case – on the importance of their concerns and will limit the impact of the policies (North and Smallbone 2006; May and Jochim 2013). Howlett (2009) emphasises that successful policy design requires policy aims and pol- icy tools to be coherent and consistent. Policies that fail to achieve their public purpose or that have adverse, unintended side effects can undermine the regime by turning supporters into opponents (May and Jochim 2013). Sheingate (2012) highlights that the feedback effects of regime components reveal how the legitimacy and coherence of a policy regime are essential factors in explaining its durability. A business support regime as a part of pillar II of the CAP The second pillar of the CAP supports the economic viability of rural communities and rural enterprises through rural development measures (European Commission 2019). Second-pillar measures have been co-financed by the Commission and Member States since their beginnings in the Agenda 2000 CAP reform and the subsidiarity principle implies that policymaking should be undertaken at Member State level (Burrel 2009). The problems the business support regime was formed to address include lack of employment and vitality, rural deprivation, marginalisation, and selective out-migra- tion from rural areas (e.g., Pato and Teixeira 2014; Klofsten et al. 2019). The agenda tackling rural problems has been set at the EU and national levels, based on the idea that the problems can be solved with more enterprises and enterprise support. The vi- tality of the countryside is related to the maintenance of the economic and social fab- ric in the rural areas (Kuhmonen 2018b, p. 688). Accordingly, while the goals of the RDPs are the same for every Member State, they can be flexed to emphasise goals in their own way and institutional arrangements may vary between the Member States. However, the problems and challenges of the CAP are strongly reflected in the rural business support regime. The CAP is formed within a multilevel regional government structure and displays strong elements of path dependency (Kay 2003; Kuhmonen 2018a) and resistance to change (Grant 2010). The CAP has been marked by considerable complexity since its inception (e.g., Kay 2003; Grant 2010). Accordingly, the debate on the need to simplify the CAP has long been taking place (European Commission 2005, 2019; Aakkula et al. 2006; Burrel 2009; Grant 2010; Kuhmonen 2018a, 2018b). Research methodology Case-study In order to understand the rural business support regime under the CAP, we follow a case-study methodology (Stake 2000). A case is ‘a specific, a complex, functioning 148 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 217 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology thing’ which can be seen as an integrated system having a boundary and purpose (Stake 2000, p. 2). According to Stake (2000), a case study is both a learning process on the research object and the product of learning. The researcher has an interpre- tive role in the process of understanding the case; reality is seen as multifaceted and subjective, based on different meanings and understanding. Our case is the Finnish rural business support policy regime under the CAP contain- ing relatively stable arrangements that span several administrations (see Mossberger and Stoker 2001). Our focus is on the main actors of the regime and their relation- ships. The Finnish Parliament acts as the national legislative body, the Ministry of Agriculture and Forestry acts as the managing authority and the Agency for Food Affairs (previously Rural Affairs) as a paying agency. Together these form the group National Policymaker in our case-study. Regional Centres for Economic Development, Transport, and the Environment (ELY centres) and Local Action Groups (LAGs) form the group Regional and Local Policy Implementer. Fifteen ELY centres and 54 LAGs have the authority to finance the investments of rural enterprises to implement the regional or local strategic plan within the framework of the national RDP. The ELY centres are decision-makers on matters of law. The LAGs assess whether applications targeted to them are appropriate to their local development strategy. A significant number of Finnish enterprises (42 per cent) are located in rural areas and thus are po- tential beneficiaries of the business support available under the CAP. Entrepreneurs are clients of the administration, but at the same time, the practical implementers of the RDP and the last actor of the business support regime. They form the group Rural Entrepreneur. The European Commission approves and monitors the RDPs. Our case-study is intrinsic, it does not represent other cases of rural business sup- port regimes under the CAP. Instead, it illustrates some issues of the studied phe- nomenon (Stake 2000), namely the relationships between the bodies and actors in the regime. The case-study is generalised as a model of enabling authority. Data and analysis The study relies on 38 semi-structured interviews conducted in Finland (Table 1). Key informants were identified using a purposeful sampling strategy and in the case of MPs, through snowball sampling (see Patton 2015). The interviewees were national policymakers, regional and local policy implementers, and rural entrepreneurs, who had received financial support for their business activities. In addition to those in- formants, programme evaluators and local municipality authorities were interviewed to acquire a diverse picture of the functionality of the policy regime. Local municipal- ity authorities act mainly as advisers to entrepreneurs in the context of business sup- port. The interviewees were chosen on the assumption that they either knew as much as possible of the practices of the business support process or had experience of the process of diverse organisations. The interviews were conducted at the national level and in the regions of four ELY centres, face-to-face on the premises of companies or organisations March 2016– January 2017. The interviews were recorded and transcribed verbatim, except for one interview, which was recorded in the form of notes. In addition, the evaluation reports Acta Wasaensia 149 218 KujAlA et Al. Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology of the RDPs 2007−2013 and 2014−2020 were used as secondary data in the contextu- alisation and interpretation of the case-study. The interview themes were the same for all the interviewees, but we differentiated the perspectives of the questions according to the interviewee group. The themes covered the feelings as a rural authority or entrepreneur when the fourth EU fund- ing period was underway in Finland, the motivation to work, identifying a eligible business idea and the administrative burdens of promoting entrepreneurship in the framework of the RDP. We were also interested in what kind of information is shared between an entrepreneur and a policy implementer to find solutions to the potential barriers of innovation. We conducted an inductive content analysis (Hsieh and Shannon 2005; Thomas 2006) with the help of NVivo-software. Accordingly, during the first phase of the analysis, we read the transcript and identified the relationships between the main actors in the regime. We studied what kind of interactions take place in each relation- ship. Then we coded the text for phrases that were meaningful in terms of smooth interaction or ones limiting the promotion of entrepreneurship. After categorising the codes, we identified four key properties of enabling relationships: trust, discre- tion, creativity and learning. We then proceeded with the analysis by examining the expectations and experiences of each respective actor of trust, discretion, creativity and learning in the relationships of the regime (see Virkkala et al. 2017). The process meant we acquired a more detailed view of how these properties were emphasised Table 1: Categories of interviewees The interviewees n N National Policymaker 9 Members of Finnish Parliament 2 Ministry of Agriculture and Forestry 4 Agency for Rural Affairs (Agency for Food Affairs) 3 (Regional and Local) Policy Implementer 10 Centres for Economic Development, Transport and the Environment (ELY) 6 Executive Managers of Leader groups (LAGs) 4 Rural Entrepreneur 12 Entrepreneurs who received subsi- dies from 12 the rural development programme Evaluator and advisor 7 Evaluators of the rural develop- ment programme 3 Local municipality authorities 4 Total 38 150 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 219 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology in each relationship and that view enabled us to determine eight crucial factors of enabling authority. Analysis of the rural business support regime in Finland Institutional arrangement of rural business support policy regime This section describes each of four identified relationships of the business support policy regime, namely those with the Commission, policymakers at national level, policy implementers at regional and local levels, and rural entrepreneurs (Figure 1) to answer the first research question. First, there is a relationship between entrepreneurs and policy implementers, who meet when an entrepreneur submits a business support application, and a policy implementer evaluates and then approves or rejects the application. The electronic enterprise support application system significantly reduces the face-to-face contact between entrepreneurs and decision-making authorities. The entrepreneur and the policy implementer meet face-to-face when the payment inspector visits the enter- prise to conduct control of the payment of the subsidies prior to paying the subsidies. The implementers stated that they want to cooperate with entrepreneurs, but at the same time, limit the social proximity within the authority role. Second, the relationship between policy implementers and policymakers is guided by the governance and management principles stemming from the national culture, but also from the CAP guidelines provided by the Commission. Interaction between policy implementers and policymakers takes place through face-to-face trainings, meetings, video conferencing and via email and telephone. Laws, regulations and guidelines prepared by policymakers guide implementers’ decisions on business support and payments. In addition, policymakers prepare performance guidance and steering to the policy implementer. Figure 1: Institutional arrangements in the rural business support regime (see Csikszentmihalyi 2014 according to Koski 2001) ZƵƌĂůĞŶƚƌĞƉƌĞŶĞƵƌ 'ŽǀĞƌŶĂŶĐĞ͕ h ŽŵŵŝƐƐŝŽŶ WŽůŝĐLJŵĂŬĞƌ WŽůŝĐLJŝŵƉůĞŵĞŶƚĞƌ Acta Wasaensia 151 220 KujAlA et Al. Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology The third relationship deals with the relations between rural entrepreneurs and policymakers and can be seen in the regulations derived from the CAP as well as national business and policy traditions. Interaction between entrepreneurs and pol- icymakers takes place mainly through business support controls and policymaking. In everyday life, entrepreneurs viewed policymakers as very distant partners, but were aware of their importance in promoting business conditions. Entrepreneurs also stressed that individual entrepreneurs are often not involved in the design of develop- ment programmes but are represented by the interest organisations of entrepreneurs. Fourth, the relationship between policymakers and the Commission is crucial for the preparation of the legislation for business support measures. In this relationship, a culture of the implementation of business support is formed. Interviewees empha- sised that the interaction with the Commission mainly occurs between the Ministry of Agriculture and Forestry and the Commission. Communication takes place through bilateral meetings, face-to-face consultations, emails, and electronic queries. The policy implementers stated that their collaboration with the Commission occurred through the controls of the Commission which was, however, seen as a somewhat constructive way of interacting. Analysis of relationships The analysis reveals four key properties of four relationships in the rural business support regime: trust, discretion, creativity and learning; and on closer examination of our data, we concluded with eight crucial factors that allow a rural authority to be- come an enabler of entrepreneurship promotion (Figure 2). According to the empiri- cal analysis, four relationship properties are interrelated, even though we have treated them as analytically separate. Discretion and creativity but also creativity and learning are two sides of the same coin. Trust between the administrative bodies permits in- dividual and collective actors application of discretion and discretion is necessary for creativity and learning. Trust. The interviewees stressed two factors concerning trust, mutual trust and predictability. Mutual trust between the actors has been identified to be one of the significant preconditions for successful governance increasing the efficiency of regime (see Cook and Schilke 2014; Cline and Williamson 2020), thus, enhancing learning and successful innovation processes (King et al. 2019). Definitions of trust usually contain a belief or confidence that others will behave in a predictable manner that overrides pure self-interest (Luhman 1979). Even though trust has predominantly been examined in the context of individuals and groups, a broad stream of literature emphasises that people can develop trust in public institutions as well (Doney and Cannon 1997). In our study, institutional trust emerged as trust in the government system as such, mainly meaning that subsidy payments are determined by regulations and money is not lost anywhere in the business support regime. The situation is elucidated upon in the following interview excerpt: I remember that during the first programme period there was an inspection in our region by the Commission and they inspected the cash flows and followed the money chains 152 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 221 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology from ministry to the policy implementer and from there to entrepreneurs. Moreover, the biggest surprise to them was that the money was not lost anywhere in the chain. (‘Policy Implementer’) In the relationship between entrepreneurs and policy implementers, trust was de- scribed as a mutual understanding and willingness to seek solutions to entrepreneurs’ problems. Since the relationship builds on a certain power asymmetry, entrepreneurs are to an extent wary of misfeasance. In such an asymmetric relationship, trust is sup- ported by the unilateral obligation of the trustee to act in the other’s interest (Thomas 1998). In our data, the entrepreneurs reinforced this idea by expecting honesty of the implementers. Nevertheless, trust was still undermined by entrepreneurs’ expe- riences of applications for support payments, which were perceived as restrictive and even precluded by the implementers. These included detailed inspection, the fear of misconduct by the authorities and suspicion of the beneficiary. It was thought that Finland often goes to extremes in the implementation of rules, which slows down or even hinders the smooth preparation and implementation of programme measures. There are quite a few new, young people among inspectors and they want to do the so-called perfect job, and the potential for cheating must be minimised. They do not think what it causes for the opposite side, if there are these checks for buns that cost 40 cents. All this creates a lot of fuss in the whole support chain. (‘Policy Implementer’) In the relationship between policy implementers and policymakers, a sense of mistrust stemmed from the interviewees’ experience of a lack of shared understand- ing about the objectives and implementation of the RDP. The implementers expected an open discussion with the policymaker, but it was not realised in their opinions. Figure 2: The relationships and the properties: enhancing factors of enabling authority (authors’ own compilation) dƌƵƐƚ >ĞĂƌŶŝŶŐ ŶĂďůŝŶŐ ƌƵƌĂů ĂƵƚŚŽƌŝƚLJ DƵƚƵĂůƚƌƵƐƚ WƌĞĚŝĐƚĂďŝůŝƚLJ džƉĞĚŝĞŶĐLJ ĞĐŝƐŝŽŶͲŵĂŬŝŶŐ ƐƉĂĐĞ <ŶŽǁůĞĚŐĞĞdžĐŚĂŶŐĞ WŽůŝĐLJůĞĂƌŶŝŶŐ WŽůŝĐLJ ŝŵƉůĞŵĞŶƚĞƌ WŽůŝĐLJŵĂŬĞƌ ZƵƌĂůĞŶƚƌĞƉƌĞŶĞƵƌ hŽŵŵŝƐƐŝŽŶ &ĂĐƚŽƌƐ Acta Wasaensia 153 222 KujAlA et Al. Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology This is exemplified in the following interview excerpt describing an implementer’s experience. For me it seems like the policymaking authorities are sitting in an ivory tower, giving us instructions on what to do. And if we don’t listen. I thought that we already passed that time and now it would be time for interaction and trustful conversation. […] Just try to shoot at the tower and it will get back at you. (‘Policy Implementer’) In the relationship between entrepreneurs and policymakers, the entrepreneurs expected continuity, predictability, clarity, timeliness, simplicity and pragmatic sup- port mechanisms for the subsidy and data systems. The experience of the entrepre- neurs was that delays to the start of the EU funding period and processing applications had weakened the trust in the whole RDP. Furthermore, the interviewees considered that the implementation of the RDP is built on the needs of the administration, the authority serves the administration, and an administrative focus has captured Finland and all of Europe. Thus, instead of the entrepreneur, other authorities or stakeholders were generally perceived as the clients of policymakers. Accordingly, a change was called for. In my opinion, the governance for citizens and entrepreneurs, taking the right attitude and practical knowledge, they are the three key things we need to do. This is, where the change must take place. (‘Policymaker’) Respondents reporting on the relationship between policymakers and the Commission highlighted trust as a good conversational atmosphere. The issues are negotiated and, according to the interviewees, Finland is heard in the Commission. However, the policymakers stated that confidence is undermined by the Commission’s ongoing interpretations of legislation, particularly at the beginning of the program- ming periods. Furthermore, respondents also indicated that confidence suffered from the Commission’s checks. Even small errors in Member States were considered to lead to excessive control measures by the Commission. Discretion. Discretion is traditionally divided into consideration involving matters of law and expediency considerations. However, according to Mäenpää (2008), the strict division has become irrelevant and it would be better to speak about the degree of discretion between the two extremes. Mäenpää (2008) highlights that policy-oriented solutions aiming to achieve a politically relevant goal can be distinguished from purely legal considerations. An expediency consideration can be defined, therefore, as decision-making where the managing authority chooses one of a variety of legal alternatives to identify the optimal and appropriate solution in each case. In our data, the interviewees highlighted the expediency consideration and the space in which the policy implementer can decide whether a specific project proposal can be supported. In the relationship between entrepreneurs and policy implementers, experiences on the limited exercise of expediency consideration were particularly evident in the detailed checks on the payment of business support. The entrepreneurs stated that 154 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 223 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology the implementers did not dare to exercise the existing discretion but acted confidently so that no mistakes were made. I will give you an example of the bureaucracy. I think it’s a good thing that there is some monitoring but … In the support application we said that we’ll buy a fridge for our customer kitchen. But later we thought a fridge-freezer would suit us better and we bought that in- stead. It was a little cheaper than a fridge we planned to buy. Still, they didn’t approve the fridge-freezer because it was not stated in the application. For me, this feels like a miscar- riage of justice. (‘Entrepreneur’) In the relationship between policy implementers and policymakers, the emphasis was on the compliance with implementation guidelines and administrative practices. With respect to discretion, the emphasis was on legality, which left little scope for the application of the expediency consideration because the legislation was so detailed. The implementers expected a broader margin of discretion for the regional imple- menters. The evaluators highlighted that there is little room for manoeuvre when making support decisions, as the criteria for support and selection dominate. That seems to be like a by-the-book method, it’s tightly framed what type of business is ok, and there is little room for interpretation. (‘Evaluator and Advisor’) In the relationship between policymakers and entrepreneurs, the limited scope of discretion was evident in the policymakers’ narratives when they highlighted the in- terpretation of the spirit of the law in promoting entrepreneurship. Business support and related legislation was understood as a positive thing and business support itself was seen as adding value. However, the experience was that the spirit of the law does not come into play when it filters down to entrepreneurs. Indeed, the respondents reported many obstacles and challenges because the chain of implementation is so long that guidance and practice fail to be enabling and become too restrictive. In the relationship between policymakers and the Commission, while the poli- cymakers highlighted that the Commission should streamline its activities; the Member States should also take advantage of their own knowledge of their circum- stances and use their discretion in making sensible national legislation. Nevertheless, the experiences reported included caution in the exercise of discretion and asking the Commission for guidance. Most of the interviewees stressed that the aim is to ensure that things are going right from the EU perspective, thus neglecting the right to exer- cise national discretion. The underlying motive was told to be the fear of inspections by the Commission and claims for the recovery of the paid support. In Finland, remarkably often, this is what the ministries do, they leave the question before legislating whether we can do it or not. Then an official in the EU gets the question and, for certainty, gives a strict answer. The ministry gets a strict answer and it gets even stricter and the result is that we do not exercise discretion. (‘Policymaker’) Creativity. In addition to discretion, creativity was seen to be needed particularly for the rural authorities to support entrepreneurs broadly. The interviewees recognised knowledge exchange and indigenous solutions as the key factors of creativity. Acta Wasaensia 155 224 KujAlA et Al. Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology Askay and Spivack (2010, p. 3) highlight that ‘creativity is a social process, one that comes about through people and their interactions and the exchange of knowledge’. Creativity produces indigenous and useful solutions in the course of the activities of entrepreneurs and rural authorities (Koski 2001), and thus has an impact on business development. Creativity is often seen as an input for innovation (Amabile 1998; del- Corte-Lora et al. 2015). Thus, creativity is a central precondition for innovation, which is one of the horizontal objectives of RDPs. In the relationship between entrepreneurs and policy implementers, the imple- menters considered that their role in the process of business support had changed over the EU programme periods. More specifically, the implementers thought that the opportunity to discuss issues with entrepreneurs was limited, because they felt they were prohibited from advising entrepreneurs due to the new business support selection practices. They, therefore, highlighted that they were not able to utilise all their skills and knowledge in the process, and accordingly, the possibility of creative thinking was considered very limited. This is demonstrated in the following interview excerpt, where an implementer considers the changes to work tasks: If entrepreneurs were a little lost with their business ideas, we used to visit them and make evaluations based on our own knowledge and expertise. But, currently, we are prohibited from doing that. Previously we were able to take care of entrepreneurs’ application process more comprehensively. […] So it brings us back to creativity, it has become increasingly nar- row. (‘Policy Implementer’) At the time of the interviews, it was very rare for the policy implementers to be involved in constructing a business support application. Nevertheless, the entrepre- neurs expected that the implementers would have the courage to comment on their plans and provide advice concerning the application, as they had become accustomed to during previous programme periods. When I visited this ‘implementer’, and told him about the business idea, he helped me. He was always prepared to organise assistance, but still, he didn’t take any decisions that wouldn’t be in line with the legislation. (‘Entrepreneur’) Some of the policy implementers had the motivation and ability to use creativ- ity in the space of available discretion to support the entrepreneurs in their discov- ery processes widely. This enabling had taken place by combining the knowledge of the implementer and the entrepreneur creatively, illustrated by an experienced implementer: Well, my professionalism has increased, and I can say that I know the legal and operational framework related to the business support. Therefore, I’m able to navigate in that environ- ment and find creative solutions on how to promote business ideas and support enterprises in my own area. (‘Policy Implementer’) In the relationship between policy implementers and policymakers, creativity was combined with the planning of the goals and measures of the RDP as well as the courage to find new solutions in the implementation, within the framework of laws and regulations. The interviewees emphasised that nobody dares to use creative 156 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 225 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology thinking even though the RDP promotes innovation and the culture of experimenta- tion. Anyhow, a policymaker highlighted the use of creative thinking in his narrative: However, now ELY is considering whether the application is OK or not. We wish that they could use creativity, but they don’t really dare to use it, they just grab a phone or send an email and ask what do I do now? Do you have any instructions? (‘Policymaker’) Nevertheless, the subject of creativity prompted some mixed discourses among the policymakers. Accordingly, while some creativity was mainly seen to enhance the interaction, some interviewees considered creativity a challenge for the functionality of the regime. For example, a policymaker underlined that ‘using creativity would get us in big trouble’. Instead of using creativity, some policymakers, therefore, wanted to see clear and unambiguous programme priorities and measures, without any room for subjective interpretation. In the relationship between entrepreneurs and policymakers, creativity was un- derlined mainly as an encouragement to experiment boldly with the business devel- opment even though monitoring and sanction practices were especially perceived to restrict risk-taking. Creativity was not considered a very visible feature either in the relationship between policymakers and the Commission. The policymakers stressed that while the RDP is an enabling programme, the exploitation of opportunities is often caught up with authorities’ interpretation and their way of looking at the world. In governance processes, this means the exercise of discretion on the part of the authority. Learning. The rural business support regime is a dynamic system with many actors, and there is potential to learn in different phases of the support chain (see Pressman and Wildavsky 1984). Accordingly, the interviewees emphasised both experiential learning and policy learning. Experiential learning requires giving and receiving feedback, and the possibility of making mistakes (Morgan 2017). The feedback process in the public sector can, however, face many obstacles, which might relate, for instance, to power, status, hierarchy, fear and ambition. Although learning has taken place as entrepreneurs’ knowledge of how to establish and develop a business with external support has grown during the EU funding pe- riods, the official language was still considered difficult. The implementers stressed the importance of getting feedback from entrepreneurs to improve programme gov- ernance practices but thought that there was not enough of that feedback. One reason offered was an assumption that entrepreneurs felt uncertain particularly regarding how any critical feedback would affect their future actions. Entrepreneurs are careful when they offer feedback because they are afraid of what will happen next time when they are applying. (‘Policy Implementer’) A significant obstacle to learning was created by a strong cultural tradition and the goal of having a flawless administration. More specifically, failures were not seen as an opportunity for learning and a chance to improve performance (see Morgan 2017). For example, the entrepreneurs considered that subsidy recoveries and sanctions for unintentional errors were often disproportionate. To avoid mistakes, the entrepre- neurs often used a consultant to assist in filling out the support application, which the entrepreneurs considered an expensive option. Acta Wasaensia 157 226 KujAlA et Al. Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology The reports on the interaction between policy implementers and policymakers par- ticularly emphasise the clarity of legislation and implementation guidelines. This was reflected, for example, in the policymakers’ views that at the beginning of the new EU funding period, joint training sessions concentrated more on studying the details of legislation, leaving no time for discussion of the content of the promotion of entre- preneurship. The fourth funding period in Finland was underway and the delay in launching the programme had adversely affected interactions in all relationships and trust between the actors involved in the policy regime. It’s just like going into this EU funding period, every period is starting from zero, and then practising for the first two, three years and only after that they are able to start working. (‘Entrepreneur’) Both the policy implementers and policymakers considered that the results of the ongoing evaluation had not been used to any great extent during the previous EU funding period, which could have, however, facilitated policy learning. Learning was also called for when drafting legislation and in the preparation of data systems. Complex legislation and several measures were considered for the main reasons for the delay in the data system, which had also been the case with the previous change- over of the programming period. The delay caused tension between the actors and delayed processing of entrepreneurs’ applications for support. Those who are implementing should be heard more – what you want to support should be considered in the legislative work. We should have an assessment of digitalisation in legislation. Bending legislation to digitalisation is not the same as the paper process. (‘Policymaker’) The importance of the knowledge of the regions was highlighted widely in the relationships between regime actors. The policy implementers suggested that work experience in local or regional administration should be a requirement to work as a policymaker since learning always comes partly through experience. The entrepre- neurs expected policymakers to be familiar with rural conditions, but in their expe- rience, policymakers’ understanding of rural conditions and rural entrepreneurship was rather poor. Some policymakers recognised this themselves. What worries me is the dwindling practical knowledge of the countryside in our civil service, in our politics, everywhere in the society. This is perhaps one of the biggest problems for rural development. (‘Policymaker’) In the relationship between policymakers and the Commission, learning first and foremost involved simplifying the practices of support implementation. The aim – simplification – was shared, but the experience was that the practices involved, and particularly regarding support payments and controls, were still complicated. Model of enabling rural authority Based on the results of our case-study, we compiled the model of enabling rural authority presented in Figure 2. Our case-study revealed four properties and eight 158 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 227 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology factors describing the ideal situation between the interaction of business support policy regime actors: high trust, which is divided into mutual trust and predictabil- ity; discretion for authorities, meaning an expediency consideration and space for decision-making; readiness to use creativity and exchange knowledge leading to indigenous solutions; and learning manifesting as experiential learning and policy learning. Accordingly, we suggest that an enabling rural authority supports the entre- preneurial process broadly, not only by approving or rejecting the completed applica- tions received. In order to achieve this ideal situation, authorities need to be encouraged to exer- cise their expediency consideration and to use creativity in their relationships with entrepreneurs. That state of affairs could be promoted by building mutual trust be- tween actors. Even more importantly, the central role of experiential learning should be acknowledged in RDPs. Failures should be acknowledged as part of learning and the tolerance of failure by the authorities needs to be increased. Giving and receiving feedback is a crucial aspect of broadly supporting entrepreneurs, and of policy learn- ing throughout the whole regime. Using creativity to simplify regulation that is ever more complex is also needed. Discussion In the ideal situation, a rural authority acts as enabler in the enterprise support policy regime. Even if enabling authorities cannot solve all the CAP problems (see Kuhmonen 2018b), they can better attract the entrepreneurs to apply and utilise the business supports. However, this can be achieved only when the enabling factors function properly. We found problems hindering the smooth and effective interaction in the regime, which might limit the policy outcome. The expediency consideration of the rural authority is narrow and the authorities, owing to a fear of making mis- takes, have not even used the existing space for discretion. The authorities were not able to utilise all their skills and knowledge in the business support process, which restricted the possibility of their engaging in creative thinking and led to the situa- tion in which they did ceased to develop entrepreneur´s business idea (see Lowe et al. 2019). The interviewees considered that the strong cultural tradition and objective of having flawless administration created an obstacle to learning, since failures were not seen as an opportunity for learning and a chance to improve performance (see Adler 1999). Although there was high institutional trust among policy regime actors in the case-study, the suspicion of the beneficiary (enterprises) and the restrictions on the payments have diminished the trust of the entrepreneurs in the rural business support policy regime. Based on the detailed findings of the case-study, we discuss and reflect the micro-level results on relationships between the actors to the meso-level rural business support regime with the characteristics of legitimacy, coherence, and durability highlighted by the evaluators of the CAP (e.g., Grant 2010; Alons and Zwaan 2015; Kuhmonen 2018a, 2018b). Legitimacy refers to desirable, proper or appropriate regime, coherence to the functionality of multilevel governance and the clarity of the roles of different bodies in the regime, and durability to the sustainability of the regime. Acta Wasaensia 159 228 KujAlA et Al. Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology Bouckaert (1993, p. 146) highlights that the problem with legitimacy in the public sec- tor is the widening gap between administrators and administrated, which was also evident in our case-study. While the interviewees expected that the authorities would serve entre- preneurs, the experience was that the administration is being built for authorities, not on the needs of entrepreneurs. In a legitimate business support regime, all actors, including entrepreneurs, should feel that they have a meaningful role in implementing the goals of the policy regime (Stone 1993). An administration that considers clients needs improves legitimacy while at the same time improving efficiency (Bouckaert 1993). However, the interviewees reported the dysfunctions of bureaucracy, like being too slow, lacking pre- dictability and being too complicated, which creates distrust and accordingly, influences legitimacy (see Grant 2010; Kuhmonen 2018a; Berkhout et al. 2019). Coherence is a challenge for the regime since the CAP decision-making is so complex that nobody can govern the whole as Grant (2010) and Kuhmonen (2018a) have also argued. The interviewees were unsure of who was leading the whole rural development policy regime when ambiguous programme goals led to detailed interpretations. When no one manages the policy regime, then no one takes real responsibility for the implementation of the programme. This has led to the problems of coherence of the regime, which can be evaluated, from the viewpoint of functionality of multilevel governance and the clarity of the roles of different bodies. According to our findings, the spirit of the business support leg- islation law does not come into play when it filters down to the entrepreneur, while instead of guidance, the emphasis is on restrictions. As our case-study confirms, the national institutions need to address the development of policy-specific ad- ministrative skills, technical knowledge, and management attributes related to ne- gotiations both at the Council of Agriculture Ministers (CoAM) level and national government level and implementation rules (see Kay 2003), instead of operating the rural business support policy smoothly. The CAP has been a highly path-dependent policy regime, with the problems of extensive regulation and bureaucracy. Even if the rural business support regime has been long-lasting with regular evaluations, the case-study findings indicate some re- curring problems with durability. First, the change of programme periods has been more problematic than earlier. Even though there have been significant efforts to expand digitalisation there were major delays at the beginning of the implementation. Second, the bureaucracy and the emphasis on legality by the authorities have not left room for the use of creativity to exploit new development opportunities (Dwyer et al. 2007; Burrel 2009). The limited expediency consideration, scarce creativity, and low tolerance of failure and reflection might have had unintentional impacts by weakening the results of business support especially in the remote rural areas, where employment and sustainability are needed most (e.g., North and Smallbone 2006). That fact may affect the sustainability of the outcomes of the whole rural business support regime, especially as they relate to the diversification of rural economies in the EU. The implication is that the complex support practices make the goals of the programmes very difficult to achieve (see Shucksmith 2009). In addition, the de- velopment functions of rural authorities have decreased during the EU programme 160 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 229 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology periods. Instead of the level of support offered (see Bosworth et al. 2020), the con- cern should be with the dysfunctions of the bureaucracy and the improvement of the practices. Conclusion In this study, we defined the concept of enabling authority in the context of rural en- trepreneurship support. We utilised the notion of a policy regime to examine how the institutional arrangement of rural business support actors appears as an interaction between policy actors. We identified four relationships, and studied which factors affect the interaction between actors in the business support policy regime so that rural authority becomes an enabler. The main contribution of our inductive study is a model for enabling rural authority. Accordingly, our study contributes to the knowledge of entrepreneurship promo- tion in rural areas by suggesting that identification of the relationship properties – trust, discretion, creativity and learning – and also the factors that allow rural au- thorities to act as an enabler, improve the potential impact of the effective use of rural business support instruments. More trust in the beneficiaries, broader discretion for implementation, enhanced opportunities for creative thinking and more feedback and acceptance of mistakes as a source of learning both at the individual and the regime level are necessary. Therefore, we suggest that the influence of the business support policy regime should be considered when discussing the relationships be- tween the rural authorities and the entrepreneurs. In addition to that the CAP imple- mentation needs to be simplified to best serve the needs of rural entrepreneurs (see also Niska and Vesala 2013). Our study has certain limitations that indicate the need for further research. The empirical data for our research were gathered solely in the Finnish context. While rural business support regimes can vary between countries, there are also common elements stemming from the EU rural development policy and the CAP. For this reason, the results of our study can improve the understanding of the challenges involved in the promotion of rural business support beyond the na- tional context in question. Since the interviews were not conducted at the EU level, the role of the Commission is based only on national-level views, which as such, is valuable for the preparation of EU policy. Future research could focus on the relationship between the national policymaker and the Commission and their possible shared view of the client of the development programme and future CAP. Problem definition and solution proposals are usually included in policy preparation. In our study, we have supposed that the enabling rural authority has significant impact on rural development; however, more research is required to define its concrete influence. Data Availability Statement Data available on request from the authors. The data that support the findings of this study are available from the corresponding author upon reasonable request. Acta Wasaensia 161 230 KujAlA et Al. Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology *Corresponding author. REFERENCES Aakkula, J., L. Kröger, K. Kuokkanen & et al. (2006) Implementation of policies for sustainable development in the context of CAP. New challenges for research. Background Note 3. MTT Economic Research pp. 1–19 Adler, P.S. (1999) Building better bureaucracies. Academy of Management Executive 13 (4) pp. 36–47 Adler, P.S. (2012) The sociological ambivalence of bureaucracy: from Weber via Gouldner to Marx. Organization Science 23 (1) pp. 244–266 Adler, P.S. and B. Bryan (1996) Two types of bureaucracy: enabling and coercive. Administrative Science Quarterly 41 (1) pp. 61–89 Alons, G. and P. Zwaan (2015) New wine in different bottles: negotiating and selling the CAP post-2013 reform. Sociologia Ruralis 56 (3) pp. 349–370 Amabile, T.M. (1998) A model of creativity and innovation in organisations. Research in Organizational Behavior 10 pp. 123–167 Anderson, A.R. (2000) Paradox in periphery: an entrepreneurial reconstruction? Entrepreneurship & Regional Development 12 (2) pp. 91–109 Anderson, A.R., C. Wallace and L. Townsend (2016) Great expectations or small country living? Enabling small rural creative businesses with ICT. Sociologia Ruralis 56 (3) pp. 450–468 Askay, D. and A. Spivack (2010) The multidimensional role of trust in enabling creativity within virtual communities of practice: a theoretical model integrating swift, knowledge-based, in- stitution-based, and organisational trust. Conference Paper: system sciences (HICSS), 43rd Hawaii International Conference Audet, J. and E. St-Jean (2007) Factors affecting the use of public support services by SME own- ers: evidence from a periphery region of Canada. Journal of Developmental Entrepreneurship 12 (2) pp. 165–180 Avramenko, A. and J.A.K. Silver (2010) Rural entrepreneurship: expanding the horizons. Entrepreneurship and Innovation Management 11 (2) pp. 140–155 Baumgartner, D., M. Pütz and I. Seidl (2013) What kind of entrepreneurship drives regional development in European non-core regions? A literature review on empirical entrepreneur- ship research. European Planning Studies 21 (8) pp. 1095–1127 Berkhout, P., K. Hart and T. Kuhmonen (2019) EU rural development policies: Present and future. EU bioeconomy economics and policies. Pp. 213–241 in L. Dries, W. Heijman, R. Jongeneel et al. eds, EU Bioeconomy: Economics and Policies: volume II (Cham: Palgrave Macmillan) Bock, B.B. (2016) Rural marginalisation and the role of social innovation: a turn towards nexog- enous development and rural reconnection. Sociologia Ruralis 56 (4) pp. 552–573 Bosworth, G., I. Annibal, T. Carroll et al. (2016) Empowering local action through neo-endoge- nous development; the case of leader in England. Sociologia Ruralis 56 (3) pp. 427–449 Bosworth, G., L. Price, V. Hakulinen et al. (2020) Rural social innovation and neo-endogenous rural development. Pp. 21–32 in F. Navarro and E. Cejudo eds, Neoendogenous development in rural areas: results and lessons (Cham: Springer Geography) Bouckaert, G. (1993) Governance between legitimacy and efficiency: citizen participation in the Belgian fire services. Pp. 145–157 in J. Kooiman ed., Modern Governance. New Government– Society Interactions (London: Sage) Burrel, A. (2009) The CAP: Looking back, looking ahead. European Integration 31 (3) pp. 271–289 Cline, B.N. and C.R. Williamson (2020) Trust, regulation, and contracting institutions. European Financing Management pp. 1–37 Cook, K.S. and O. Schilke (2014) The role of public, relational, and organisational trust in eco- nomic affairs. Corporate Reputation Review 13 (2) pp. 98–109 162 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 231 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology Cowie, P., P. Tiwasing, J. Phillipson et al. (2019) Rural innovation and small business develop- ment. In M. Scott, N. Gallent, M. Gkartzios eds, The Routledge companion rural planning (Abingdon: Routledge) Csikszentmihalyi, M. (2014) The systems model of creativity (Dordrecht: Springer) del-Corte-Lora, V., T. Vallet-Bellmunt and F.X. Molina-Morales (2015) Be creative but not so much. Decreasing benefits of creativity in clustered firms. Entrepreneurship and Regional Development 27 (1–2) pp. 1–33 Doney, P. and J. Cannon (1997) An examination of the nature of trust in buyer-seller relation- ships. Journal of Marketing 61 (2) pp. 35–51 Dwyer, J., N. Ward, P. Lowe et al. (2007) European rural development under the Common Agricultural Policy’s ‘Second Pillar’: institutional conservatism and innovation. Regional Studies 41 (7) pp. 873–887 European Commission (2005) Communication from the commission on simplification and better regulation for the common agricultural policy. COM: 2005: 509 Final. 19 October 2005. (Brussels: Commission of the European Communities) European Commission (2019) Rural development. An official website of the European Union: Available at https://ec.europa.eu/info/food-farmi ng-fishe ries/key-polic ies/commo n-agric ultur al-polic y/rural -devel opment_en Accessed 17 December 2019 Gkartzios, M. and M. Scott (2014) Placing housing in rural development: exogenous, endoge- nous and neo-endogenous approaches. Sociologia Ruralis 54 (3) pp. 241–265 Grant, W. (2010) Policy instruments in the common agricultural policy. West European Politics 33 (1) pp. 22–38 Heinonen, J. and U. Hytti (2016) Entrepreneurship mission and content in Finnish policy pro- grammes. Journal of Small Business and Enterprise Development 23 (1) pp. 149–162 Howlett, M. (2009) Governance modes, policy regimes, and operational plans: a multilevel nested model of policy instrument choice and policy design. Policy Sciences 42 (1) pp. 73–89 Hsieh, H.-F. and S.E. Shannon (2005) Three approaches to qualitative content analysis. Qualitative Health Research 15 (9) pp. 1277–1288 Kay, A. (2003) Path dependency and the CAP. Journal of European Public Policy 10 (3) pp. 405–420 King, B., S. Fielke, K. Bayne et al. (2019) Navigating shades of social capital and trust to leverage opportunities for rural innovation. Journal of Rural Studies 68 pp. 123–134 Klofsten, M., C. Norrman, E. Cadorin et al. (2019) Support and development of small and new firms in rural areas: a case study of three regional initiatives. SN Applied Sciences 2 (110) pp. 1–9 Korsgaard, S., R. Ferguson and J. Gaddefors (2015) The best of both worlds: how rural en- trepreneurs use placial embeddedness and strategic networks to create opportunities. Entrepreneurship & Regional Development 27 (9–10) pp. 574–598 Koski, J.T. (2001) Luova hierre. Näkökulmia yksilöiden, ryhmien ja organisaatioiden luovuuteen (Jyväskylä: Gummerus Kustannus Oy) Kuhmonen, T. (2018a) The evolution of problems underlying the EU agricultural policy regime. Sociologia Ruralis 58 (4) pp. 846–866 Kuhmonen, T. (2018b) Systems view of future of wicked problems to be addressed be the com- mon agricultural policy. Land Use Policy 77 pp. 683–695 Kujala, P. (2019) Maaseutuhallinnon arjen todellisuus – puhetta byrokraattisuudesta. Hallinnon Tutkimus 38 (1) pp. 6–20 Lowe, P., J. Phillipson, A. Proctor et al. (2019) Expertise in rural development: a conceptual and empirical analysis. World Development 116 pp. 28–37 Luhmann, N. (1979) Trust and power (Chichester: Wiley) Mäenpää, O. (2008) Tarkoituksenmukaisuus – vallanjaon rajapyykki? Pp. 137–154 in S. Hurri ed., Demokraattisen oikeuden ehdot (Helsinki: Tutkijaliitto) Acta Wasaensia 163 232 KujAlA et Al. Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology May, P.J. and A.E. Jochim (2013) Policy regime perspectives: policies, politics, and governing. Policy Studies Journal 41 (3) pp. 426–452 Meccheri, N. and G. Pelloni (2006) Rural entrepreneurs and institutional assistance: an empiri- cal study from mountainous Italy. Entrepreneurship & Regional Development 18 (5) pp. 371–392 Merton, R.K. (1968) Social theory and social structure. (Enl. ed.). (New York: The New Press) Morgan, K. (2017) Speaking truth to power: the political dynamics of public sector innovation. Pp. 49–61 in D. Kyriakou, M.P. Martínez, I. Periáñez-Forte et al. eds, Governing smart spe- cialisation (London: Routledge) Mossberger, K. and G. Stoker (2001) The evolution of urban regime theory: the challenge of conceptualisation. Urban Affairs Review 36 (6) pp. 810–835 Navarro, F.A., M. Woods and E. Cejudo (2016) The LEADER initiative has been a victim of its own success. The decline of the bottom-up approach in rural development programmes. The cases of Wales and Andalusia. Sociologia Ruralis 56 (2) pp. 270–288 Niska, M. and K.M. Vesala (2013) SME policy implementation as a relational challenge. Entrepreneurship & Regional Development 25 (5–6) pp. 521–540 North, D. and D. Smallbone (2000) The innovativeness and growth of rural SMEs during the 1990s. Regional Studies 34 (2) pp. 145–157 North, D. and D. Smallbone (2006) Developing entrepreneurship and enterprise in Europe`s peripheral rural areas: some issues facing policymakers. European Planning Studies 14 (1) pp. 41–60 OECD (2014) Innovation and modernising the rural economy. OECD Rural Policy Reviews. (Paris: OECD Publishing) Papadopoulos, D.A. (1997) Side effect of bureaucratic formalism: some administrative aspects of CAP implementation in Greece. Sociologia Ruralis 37 (2) pp. 287–301 Pato, M.L. and A.A.C. Teixeira (2014) Twenty years of rural entrepreneurship: a bibliometric survey. Sociologia Ruralis 56 (1) pp. 3–28 Patton, M.Q. (2015) Qualitative research & evaluation methods. Integrating theory and practice 4th edn (Thousand Oaks, CA: Sage) Pike, A., A. Rodriquez-Pose and J. Tomaney (2006) Local and regional development (Hoboken, NJ: Taylor & Francis Ltd) Pressman, J.L. and A. Willdavsky (1984) Implementation (Berkeley, CA: University of California) Pyysiäinen, J. and K.M. Vesala (2013) Activating farmers: uses of entrepreneurship discourse in the rhetoric of policy implementers. Discourse & Communication 7 (1) pp. 55–732 Rhodes, R.A.W. (1997) Understanding governance: policy networks, governance, reflexivity, and accountability (Buckingham: Open University Press) Rhodes, R.A.W. (2000) Governance and public administration. Pp. 54–90 in J. Pierre ed., Debating governance (Oxford: Oxford University Press) Shane, S. (2003) A general theory of entrepreneurship: the individual–opportunity nexus (Northampton, MA: Edward Elgar) Sheingate, A. (2012) A new politics of food? A policy regime approach. Johns Hopkins University. Paper presented at APPAM Fall Research Conference, November 8–10 2012, Baltimore. Available at: https://appam.confex.com/appam/ 2012/webpr ogram/ Paper 2861. html Accessed 11 October 2019 Shucksmith, M. (2009) Disintegrated rural development? Neo-endogenous rural development, planning and place-shaping in diffused power contexts. Sociologia Ruralis 50 (1) pp. 1–14 Smallbone, D., R. Baldock and D. North (2003) Policy support for small firms in rural areas: the English experience. Environment and Planning C: Government and Policy 21 (6) pp. 825–841 Stake, R.E. (2000) Case studies. Pp. 435–454 in N.K. Denzin, Y.S. Lincoln eds, Handbook of qualitative research (Thousand Oak, CA: Sage) Stathopoulou, S., D. Psaltopoulos and D. Skuras (2004) Rural entrepreneurship in Europe: a re- search framework and agenda. International Journal of Entrepreneurial Behaviour & Research 10 (6) pp. 404–425 164 Acta Wasaensia Authorities As enAblers in rurAl business support policy regime 233 Sociologia Ruralis, Vol 61, Number 1, January 2021 © 2020 The Authors. Sociologia Ruralis published by John Wiley & Sons Ltd on behalf of European Society for Rural Sociology Stępień, S. and A. Czyżewski (2016) Economic aspects of the implementation of the rural devel- opment programme 2014–2020. Reminiscences and projection. Journal of Agribusiness and Rural Development 4 (42) pp. 651–658 Stone, C.N. (1993) Urban regimes and the capacity to govern: a political economy approach. Journal of Urban Affairs 15 (1) pp. 1–28 Thomas, C.W. (1998) Maintaining and restoring public trust in government agencies and their employees. Administration & Society 30 (2) pp. 166–193 Thomas, D.R. (2006) A general inductive approach for analysing qualitative evaluation data. American Journal of Evaluation 27 (2) pp. 237–246 Virkkala, S., A. Mäenpää and Å. Mariussen (2017) A connectivity model as a potential tool for smart specialisation strategies. European Planning Studies 25 (4) pp. 661–679 Wilson, C.A. (2000) Policy regimes and policy change. Journal Public Policy 20 (3) pp. 247–274 Päivi Kujala* School of Management, Regional Studies University of Vaasa Finland paivi.kujala@kuusnetikka.fi Seija Virkkala School of Management, Regional Studies University of Vaasa Finland Merja Lähdesmäki Ruralia Institute University of Helsinki Finland Acta Wasaensia 165 Rural business support policy and rural enterprise economy: the neoendogenous approach to entrepreneurship promotion of Common Agricultural Policy Päivi Kujala and Seija Virkkala, University of Vaasa Abstract This chapter introduces the neoendogenous rural development approach to serve as a lens on the rural enterprise economy and rural business support policy. The interpretation of the rural enterprise economy via the neoendogenous approach comprises three elements. First, the local embeddedness of rural enterprises con- sisting of the realization of the indigenous potential, like natural and human assets. The second element is the exchange of knowledge within local and extra-local net- works. The third element is the politico-administrative level comprising the insti- tutions of rural business support policy. We study how rural business support pol- icy appears to rural entrepreneurs. The main focus is on the relationship between entrepreneur and rural authority, which is the closest policy implementer to the entrepreneur in the multi-level European Union policy governance system of the rural development programme (RDP) in the second pillar of the common agricul- tural policy (CAP). We illustrate the interpretation of rural enterprise economy with an analysis of empirical data consisting of 12 semi-structured interviews of Finnish entrepreneurs who had received financial support for their business activ- ities from the RDP. We underline the tensions between administrative bureau- cracy and broad support of entrepreneurial discovery of enterprises as a function of rural authorities. The findings show that the success of the policy actions de- pends on using the full potential of neoendogenous approach, including local amenities and emerging local and extra-local networking. Accordingly, entrepre- neurs should be treated as equal participants with rural authorities. Keywords: rural business support policy, neoendogenous development ap- proach, rural entrepreneur, Common Agricultural Policy 166 Acta Wasaensia 1. Introduction Rural businesses make a broad contribution to the regional and national econo- mies of which they are a part (Atterton et al., 2011). We are interested in how a rural business support policy can assist the rural enterprise economy by enhancing the innovativeness of rural enterprises. Our focus is on the European Union (EU) and the company subsidies implementing the rural development programme (RDP) of the common agricultural policy (CAP). The rural areas are significant in the EU: according to the standard definition more than 91 per cent of its territory is rural, and over 56 per cent of the population in its 27 Member States live in rural areas (McElwee and Smith, 2014). However, the localities and their preconditions vary in European rural areas. The RDP is the sec- ond pillar of the CAP supporting the economic viability of rural communities and rural enterprises (European Commission, 2019) where the first pillar supports ag- riculture. Second-pillar measures have been co-financed by the Commission and the Member States since their beginnings in the Agenda 2000 CAP reform (Dwyer et al., 2007; Berkhout, Hart and Kuhmonen, 2019). CAP is a complex system (e.g. Kuhmonen, 2018), and the RDP has evolved as a complicated multi-level govern- ance system with a lot of EU and national regulation. The RDPs direct a lot of ex- pectations to entrepreneurs as employers securing, maintaining, and developing the livelihood of rural regions. Still, the bureaucratic character of the support might influence the enterprises not applying for subsidies or assessing the process to be too bureaucratic (Dwyer et al., 2007). Indeed, according to the evaluators, rural business support is insufficient to foster the development of rural entrepre- neurship (North and Smallbone, 2006; Avramenko and Silver, 2010). Scholars have studied different aspects of rural entrepreneurship (e.g. Pato and Texeira, 2014; Gaddefors and Andersson, 2019) and rural enterprise support pol- icy in general (Meccheri and Pelloni, 2006; North and Smallbone, 2006; Klofsten et al., 2019). There is also emerging literature on the impacts of the RDP, which focuses either on agri-environmental measures directed at farms (the main target of the RDP) or on the LEADER approach (Navarro, Woods and Cejudo, 2016). Some studies focus on rural development impacts beyond the agricultural sector, such as regional well-being or vitality of rural areas (Bakucs, Ferto and Benedek, 2019; Mack and Fintineru, 2018), or like the study of Michalek, Ciaian and Di Mar- cantonio (2020) on the impact of the RDP on the food processing sector in Poland. We believe that it is vital to understand and study the design and implementation of the rural business support of the pillar II CAP. First, because the RDP accounts for one quarter of the total CAP budget (three quarters is allocated to agriculture), Acta Wasaensia 167 and the CAP for one third of the Common European budget. Second, the develop- ment programmes aim to affect rural well-being by enhancing the rural enterprise economy, which is the subject of this book. Third, regarding the importance of en- terprises in rural development and business subsidies as a means of developing entrepreneurship, there is relatively little research on the practices of the rural business support system. The national authorities have organised ex-ante, interim, and ex-post evaluations of the impacts of RDPs according to the framework given by the EU Commission. Nevertheless, there is a need for different approaches to this program, and especially from the experiences of the entrepreneurs. We aim to respond to this research need using the neoendogenous approach to rural development in studying the RDP subsidies as they appear to the enterprises. We are interested in the ways in which entrepreneurs consider their localities, local resources, networks, and the multi-level governance system of the CAP. The neo- endogenous development approach has been used in studies of rural development and especially in the LEADER programmes (Bosworth et al., 2016; Dax et al., 2016), and in research on rural enterprise (Atterton et al., 2011) but not in studying the promotion of entrepreneurship in the context of the RDP. Ray (2006) distin- guishes three planes of neoendogenous development approach. The first level is based on local resources and local participation. The second level is characterized by dynamic interactions between local areas and their wider environments, and the third level is the politico-administrative system, which in our case is the multi- level EU policy governance. We state that even though business support is an ex- ogenous opportunity in rural development, it could be fully exploited for the ben- efit of the rural economy by using the neoendogenous approach (see Ray, 1999). Accordingly, the research question of this chapter is: How does the neoendogenous approach manifest in the rural business support policy from the perspective of the rural enterprise economy? We approach the research question by considering rural economic development from the perspective of both enterprises and rural development policy, especially the business support policy of the second pillar of the CAP. The neoendogenous approach emphasizes both the local, bottom-up development of enterprises and more centralized, top-down policy in the form of EU and national regulation. Since the rural enterprise economy is a new notion it is useful to explore it from different perspectives like neoendogenous rural development. The following section outlines this chapter’s conceptual framework. First, we dis- cuss the elements of neoendogenous development derived from rural entrepre- neurship studies. Second, we introduce the neoendogenous development ap- proach as a lens on the rural enterprise economy. The third section illustrates our 168 Acta Wasaensia interpretation by outlining the data and method employed. The fourth section de- scribes the findings of the analysis of the empirical data comprising 12 semi-struc- tured interviews of Finnish entrepreneurs who had received financial support for their business activities from the RDP of the second pillar of the CAP. The final section comprises a discussion and the conclusions. 2. Conceptual framework 2.1 Entrepreneurship studies and rural areas Rural areas are diverse, extending from the near-urban to remote wilderness. Ru- rality has been defined, for instance, through population density, the rate of pop- ulation loss or gain, settlement size, local economic structure, and the landscape. Rurality offers a diverse entrepreneurial milieu for enterprises (Avramenko and Silver, 2010; Makkonen et al., 2020). Many rural areas face difficult challenges for sustained growth and development posed by accessibility and marginalization; however, rural areas can also have advantages over urban areas based on the avail- able resources (Bosworth and Bat Finke, 2020). Experience of a rural place is sub- jective, culturally contingent, and dependent on the market position. Rural regions differ in their economic performance and development depending on their histor- ical and institutional backgrounds. The local culture and history of rural areas in- fluence the ways in which enterprises and other actors mobilize local resources (Lang, Fink and Kibler, 2014; Gaddefors, Korsgaard and Ingstrup, 2020). Entrepreneurship in terms of the creation of businesses or the modernization and expansion of existing ones is a critical element of rural development (Baumgart- ner, Pütz and Seidl, 2013) and positively influences levels of employment (Labri- anidis, 2006) and welfare. Entrepreneurship has often meant innovation in terms of novel products, services, processes, and ways of organizing activities. Rural en- terprises create something new, for instance, by linking the uniqueness of the local to emergent global values (Anderson, 2000). Entrepreneurship can be seen as a process consisting of the discovery, evaluation, and exploitation of opportunities. Rural enterprises need support in this process. Since the environment of enter- prises is more open and networked, the support should be broader than financial subsidies alone. Rural entrepreneurship studies have dealt with the role of local resources in entre- preneurial processes, the embeddedness of enterprises, and local and extra-local networks for the entrepreneurial process. The entrepreneurs have used local re- Acta Wasaensia 169 sources to develop unique rural products and services, like activities related to na- ture conservation (Anderson, 2000). The physical nature resources, including landscape, and cultural heritage, are embedded in the local context and form a sense of place. The notion of amenities refers to the natural and cultural opportu- nities for living and entrepreneurship offered by the rural environment (see OECD, 2006: 69–78). Rural entrepreneurs do not operate in isolation and are instead part of their social and local context, which is encapsulated through the concept of embeddedness meaning the nature, depth, and extent of entrepreneurs’ ties to a location (Atterton et al., 2011). According to Granovetter (1985), economic activity requires social relations, which play an essential role in terms of generating the trust for that per- mits economic activity to occur. Indeed, rural entrepreneurs are often embedded in different communities, which are based on shared convictions, values, or exper- tise (Nordberg, Mariussen and Virkkala, 2020). Local networks can be informal links among actors forming a community promot- ing endogenous development. Cooperation supports the economic activities of ru- ral enterprises and is an essential stimulus for innovation. While local networks are critical, extra-local connections can supplement local embeddedness and re- source bases. The combination and mutual reinforcement of local and extra-local networks seem essential aspects to ensure successful enterprises (Korsgaard, Fer- guson and Gaddefors, 2015; Dubois, 2016). There is a diverse range of support functions, organizations, policies, programmes, and measures that stimulate and support various forms of rural entrepreneurship (Gretzinger et al., 2018). In this support constellation, we focus on rural authori- ties, which are regional state implementers and part of the multi-level governance system of the EU rural policies. Rural authorities are expected to stimulate entre- preneurship in rural regions (North and Smallbone, 2006). In the ideal situation, the rural authority is an enabler supporting the exploitation of local resources, and local and extra-local networking among the rural enterprises. The authority con- tributes to the entrepreneurial process through its knowledge of the RDP and the business environment. The interaction between rural authorities and entrepre- neurs is characterized as cooperation, reciprocity, and knowledge sharing (Kujala, Virkkala and Lähdesmäki, 2021). We frame the rural authority as an enabler of entrepreneurship with the help of approach of neoendogenous rural development (Bock, 2016; Lowe et al., 2019). 170 Acta Wasaensia 2.2 Rural enterprise economy through the lens of the neoendogenous approach The neoendogenous development approach emerged in the early 2000s as a syn- thesis of endogenous (bottom-up) and exogenous (top-down) theories containing elements of both views (Ray, 2006). The neoendogenous approach seeks to pro- mote local and extra-local connections that will strengthen the terms on which lo- cal people deal with the outside world (Atterton et al., 2011; Lowe et al., 2019). Extra-local networks, like rural-urban and local-global relationships, enable knowledge exchange that facilitates development potential and the exploitation of amenities in rural areas (Gkartzios and Lowe, 2019). The elements of neoendoge- nous development were suggested by an OECD report (2006) and are also in line with place-based development, a policy central to EU cohesion policy (Barca, 2009). Furthermore, EU rural development policies have transitioned towards a more place-based approach (Zasada et al., 2015; Vasta et al., 2019). The neoendogenous development approach is a loose framework, “an effort to ra- tionalize what was actually happening on the ground, a way of thinking about how things work in practice” (Gkartzios and Lowe, 2019). The approach is still devel- oping and can be interpreted differently. This chapter uses the neoendogenous de- velopment approach as a lens on the rural enterprise economy. We apply the ap- proach in studying both the enterprises and rural business support policy that is part of the multi-level governance system of the second pillar of the CAP. The multi-level governance system encompasses institutions like the EU, the Member States, regional authorities, municipalities and LAGs and their relations (Bosworth et al., 2020). Viewing the rural enterprise economy through the lens of neoendogenous devel- opment implies that local resources are the main building blocks for a rural enter- prise economy. Accordingly, the realization of the indigenous potential of the rural enterprise economy can occur with the help of the extra-regional networks. Our interpretation of the neoendogenous development approach to the rural enterprise economy comprises three levels (Figure X.1). The core issue is rural entrepreneurs and their networks, which are the drivers of development. Those entrepreneurs are embedded in the local community and their local context, which is the lower level in the figure. The upper level is a politico-administrative level which supports rural enterprises through, for example, RDPs, and thus affects the rural enterprise economy. The main actors in the politico-administrative system are national poli- cymakers like ministries and state agencies, regional policy implementers, which in the Finnish case study are regional state offices (ELY Centres) and which (with LAGs) have the authority to finance investments in rural enterprises to implement the regional or local strategic plan within the framework of the national RDP. The Acta Wasaensia 171 European Commission approves and monitors the RDPs. Entrepreneurs are cli- ents of the administration, but at the same time, the practical implementers of the RDP (Kujala, Virkkala and Lähdesmäki, 2021). The most important relationships are those between policy implementers and enterprises. Figure x.1. Rural enterprise economy and entrepreneurship promotion interpreted by neoendogenous approach 3. Research methodology This chapter is based on the analysis of 12 semi-structured interviews of entrepre- neurs, part of a research study conducted in the form of 38 interviews in Finland in 2016. The interviewed entrepreneurs had received financial support for their business activities from the RDP. The other interviewees were national rural poli- cymakers, regional policy implementers, executive managers of LAGs, represent- atives of local municipalities, as well as evaluators of the RDP programmes 2007– 2013 and 2014–2020, and members of the Finnish Parliament. The interviews were conducted face-to-face on the premises of companies in four regions in Finland: South Ostrobothnia, Häme, Lapland, and North Karelia, rep- resenting core countryside, rural areas close to urban areas or sparsely populated rural areas March 2016–January 2017. The interviewed entrepreneurs were active businesspeople and were chosen according to a purposeful sampling strategy (Pat- ton, 2015) to capture the experience of applying for subsidies. The enterprises were 172 Acta Wasaensia involved in rural tourism, multidisciplinary rural tourism with a reindeer farm, a food business, and the service sector. The interview themes covered the path to becoming an entrepreneur, the motivation to apply for business support from the RDP, the challenges of the business support application process, and the knowledge shared between an entrepreneur and a policy implementer in the inno- vation process. Besides, the interviews focused on two major themes of the busi- ness location. First, we were interested in the meaning of the location of an enter- prise from a business point of view, and second, how the managing authorities im- prove the business environment. To find out how the neoendogenous approach manifests in the rural business sup- port policy from the perspective of the rural enterprise economy, we analysed the transcribed data based on directed content analysis (Hsieh and Shannon, 2005). Our interpretation of neoendogenous development (see figure X.1) is the frame- work of empirical analysis. First, we examine the role of the rural places of the enterprises. We assume that the local embeddedness of rural enterprises influ- ences their activities. Second, we examine the role of local and extra-local cooper- ation for the enterprises. Third, we discuss the impressions of the rural entrepre- neurs who received business support from the RDP of the politico-administrative system of the CAP. We analyse features of both rural enterprise and the business support policy reported by the entrepreneurs. 4. The neoendogenous rural development and rural business support experienced by entrepreneurs 4.1 Local resources and embeddedness Each entrepreneur interviewed had their own story of the place (see Korsgaard, Ferguson and Gaddefors, 2015). The place was understood both as a concrete site or estate and as the local environment of the entrepreneur. For example, the place of the enterprise was an old family estate, a company purchased that became fa- miliar through work, or entrepreneurs had purchased an estate that felt like their own. The entrepreneurs were satisfied with and proud of their location and con- sidered the place of the enterprise to be a platform for creative thinking and inno- vation. Entrepreneurs had succeeded in transmitting their sense of place to their customers, which was considered the basis of good service. The place as the enter- prise’s local environment consisted of those material and non-material amenity factors that bind an entrepreneur to a site and create continuity for entrepreneur- ship. Acta Wasaensia 173 The entrepreneurs highlighted that rural business support had made it possible to start and develop a business. In many cases, there was no equity, so subsidies were required to facilitate financing. Entrepreneurs also welcomed joint negotiations with local banks and business support experts on finance. Business support was considered useful, if only because the application process requires entrepreneurs to undertake economic planning. One interviewee stated that business support …has created jobs in the countryside and allowed estates to exist in such a way that it continues to make a livelihood in the countryside possible. There are no animals in the barn, but other things occur with human beings. The barns are used as banquet rooms or otherwise. [Interviewee 2, rural tourism] Even the remote location of an enterprise was not a significant barrier to entrepre- neurship as it had once been. Many interviewees felt that digitalization facilitated new ways of placemaking. However, they confirmed the finding of Avramenko and Silver (2010) that rurality can be seen as an enabler or a constraint, depending on the perspective. In the words an entrepreneur in a sparsely populated area: ‘The sense of remoteness does not exist when we are in the middle of the forest’ [Inter- viewee 11, service sector]. The entrepreneurs had often based their business idea on local resources and had relied on active local business contacts to help start the business. The core com- munity of entrepreneurs consisted of their family members, company employees and an established customer base. Family members were the most significant col- laborative network and employees for many companies. However, the workload of companies had increased, so most of the companies had hired employees. Conse- quently, entrepreneurs also wondered why useful measures had not been main- tained to aid the development of businesses. For example, entrepreneurs recalled business support for the hiring of the first employee, which had been a successful measure offering a significant incentive to boost employment. Hiring the first em- ployee had often boosted revenue and encouraged the hiring of more staff. The crucial resource for rural businesses is accessibility, which is sometimes prob- lematic in rural areas. Entrepreneurs highlighted that the poor condition of the roads was a significant disadvantage to their businesses. Public transport was also no longer universally accessible. Local conditions had created some confusion among the customers of rural tourism: I reply that unfortunately, we don't have local traffic. Well, tourists say that they come to the "city centre" bus station, so how do they get to our company? No 174 Acta Wasaensia problem, I pick them up in my car, and they still have some pretty confusing fa- cial expressions when they come from the bus to the shop yard. [Interviewee 9, rural tourism] Entrepreneurs appreciated education, and thus professional competence. A few entrepreneurs had obtained qualifications in entrepreneurship when they started the business. In their view, there was sufficient suitable, tailored training available. Above all, entrepreneurs stressed that the entrepreneur gives a face to the com- pany, emphasizing the entrepreneurial spirit of the interviewees, as one of them stated: “When an entrepreneur has the desire, the will, and the ability, then he/she will be able to do anything.” [Interviewee 14, food business entrepreneur] 4.2 Local and extra-local networks The entrepreneurs interviewed had created networks with surrounding actors, and with the help of digitalization, the entrepreneurs had acquired national and global networks (see Dubois, 2016). Networks surround entrepreneurs, but the border between local and extra-local has transferred and is currently porous for the en- trepreneur. The change is a potential advantage for a rural enterprise economy. The local networks reported mostly comprised local municipalities, financing and accounting services, business advisers, NGOs, and other enterprises. The role of the municipalities was considered to be key, especially in building the enterprises innovation environment. Intermediators, like business advisory services now serve larger areas due to declining populations in rural areas, thus, entrepreneurs con- sidered those services essential. Cooperation with local entrepreneurs like joint meetings, training, and study tours often took place through local business associ- ations. The companies had quite an extensive network of supporting organizations whose duties included visiting the enterprises on site. That was something the companies expected of rural authorities because entrepreneurs found face-to-face meetings essential, even if they generally used electronic means of communication with pol- icy implementers. One entrepreneur reflected the need: I have such a habit that a person who gets involved in one way or another in my business, so the first compliment is that he/she comes to the spot so he/she will get inside a bit of what is planned. [Interviewee 3, rural tourism] The entrepreneurs interviewed nevertheless identified many challenges regarding their locality. The lack of local services, which would help their own business, was Acta Wasaensia 175 undeniable in sparsely populated areas. Rural tourism companies, for example, would have liked to join with local foodservice enterprises, but there was no longer any foodservice in the neighbourhood. Digital channels were crucial for entrepreneurs in accessing knowledge and com- munication. However, when it comes to digital connectivity, many areas still had severe shortcomings, and many entrepreneurs were still learning how to exploit electronic channels. The entrepreneurs collaborated with the village associations, among others, as part of attempts to improve the infrastructure of the business environment. Entrepreneurs created versatile connections to develop their business. They had a pervasive extra-local network consisting of regional development organizations, educational institutions, urban links, national business agencies, political actors, interest organisations, companies, and transnational organizations, among others. One interviewee stated: We know entrepreneurs everywhere in Finland, and we have become good friends over the years. We work together, especially with entrepreneurs who have different markets. That way we do not compete, but we can benefit from cooperation. [Interviewee 2, rural tourism] Some tourism entrepreneurs had used top designers on their interior room plans and a food business entrepreneur designed packaging with an advertising agency. Entrepreneurs cooperate with retail trade alongside research institutes in food product development. Entrepreneurs were actively involved in nationwide busi- ness associations and, by extension, were influencing the development of their in- dustries. The entrepreneurs included policy implementers like rural authorities in their networks, and they also maintained contact with national policymakers and MEPs to exchange knowledge on political issues. Transnational cooperation was widespread among entrepreneurs. Entrepreneurs networked while visiting fairs, on study tours, or visiting companies overseas, and especially those involved in rural tourism had foreign customers. Some entrepre- neurs exported their products abroad and, accordingly, also imported goods from abroad. Many entrepreneurs emphasized that in principle, the ideas for develop- ment come for the most part from abroad. 176 Acta Wasaensia 4.3. Cooperation with politico-administrative institutions in rural business support When asked about the effect of business support and related legislation, the entre- preneurs considered it generally favourable and as having a value-adding function, but nevertheless some felt that the spirit of the law was not being upheld when it filtered down to entrepreneurs. The rural business support policy system was con- sidered bureaucratic and laden with checks stemming from the CAP regulation, the EU Commission, and the national level. The entrepreneurs stated that the pay- ment of business support was overregulated and governed by detailed checks, and the inspectors were fearful of misuse of the business subsidies. One concrete man- ifestation of the top-down approach was thorough inspections and treating the beneficiary with suspicion. I will give you an example of the bureaucracy. I think it’s a good thing that there is some monitoring but...in the support application we said that we’ll buy a fridge for our customer kitchen. But later we thought a fridge-freezer would suit us bet- ter and we bought that instead. It was a little cheaper than a fridge we planned to buy. Still, they didn’t approve the fridge-freezer because it was not stated in the application. For me, this feels like a miscarriage of justice. [Interviewee 9, rural tourism] From the perspective of rural enterprises, there are many obstacles, and the long chain of implementation influences practice so that the rules of the business sup- port in the RDP become restrictive rather than enabling, especially during the pay- ment stage. However, rural authorities belong to the EU-wide multi-level admin- istrative system of rural development policy. They must follow the national and EU-level regulations, which might explain their cautious approach to policy imple- mentation. This is a feature of the exogenous rural development model in the op- eration of business support of the CAP. Rural authorities as policy implementers, however, act as a hub for the knowledge exchange related to local information, enterprise activities and business support regulation. Although the entrepreneurs viewed the implementation of the RDP as bureaucratic and replete with top-down regulation, the interviewees were quite satisfied with the advice and support from the individual civil servants who allo- cated the company subsidies. Entrepreneurs expected high levels of expertise from rural authorities. While entrepreneurs also had considerable knowledge, that cre- ated a requirement that policy implementers must maintain their competence, as one entrepreneur stated: “It's unfortunate, if there is such a feeling that which of us knows more, the authority or me, when there are sanctions for foolish things” [Interviewee 7, rural tourism with a reindeer farm] Acta Wasaensia 177 Most of the entrepreneurs described the cooperation between themselves and the policy implementers as marked by mutual understanding and a willingness to seek solutions to the entrepreneurs’ concerns. The entrepreneurs expected continuity, predictability, clarity, timeliness, simplicity, and pragmatic support mechanisms for the subsidy and data systems. Entrepreneurs also expected the cooperation of the authorities in developing innovation. The process of innovation is not a smooth linear one (Cowie et al., 2019) and the entrepreneurs stated that building some flexibility into the business aid application system, for instance permitting changes to plans, would be an important step towards innovative businesses. However, the institutional culture appears to still be “conservative, preoccupied with regulation and control, not appropriate to stimulate or support local aspirations” as Dwyer et al. described it in 2007 (p. 880). Furthermore, entrepreneurs and the rest of soci- ety expect the budget allocated to be used effectively. Nevertheless, the success of the business support policy is often still measured by the fact that all allocated money has been spent (see Bosworth et al., 2020). 5. Conclusion This chapter contributes in two ways through its response to the research question on the neoendogenous approach to the rural enterprise economy and business support policy. The first contribution is to expand on the studies of rural business support of the RDP by adding a neoendogenous development approach. Second, the chapter links the definition of a rural enterprise economy to the rural develop- ment and development policy approach. The neoendogenous approach is a loose framework emphasizing multi-sectoral and multiscale development, as well as the integration of economic and govern- ance perspectives. In our view, the neoendogenous development approach is suited to describing the rural enterprise economy. In addition to taking account of the embeddedness of entrepreneurs in the wider environment, it also explains the significance of the rural business support of the RDP of the second pillar of the CAP, which belongs to the politico-administration system. Therefore, the neoen- dogenous approach can be used in a normative way as an ideal model. The success of the policy actions depends on using the full potential of the neoendogenous ap- proach, including local amenities and emerging local and extra-local networking. In an ideal case, policy implementers offer broad support to enterprises in their entrepreneurial process, including the discovery, evaluation, and exploitation of opportunities, and feedback on their business ideas (Kujala, Virkkala and Lähdesmäki, 2021). They also support rural enterprises in connecting them to ex- tra-local networks, in line with the neoendogenous development model (Ray, 178 Acta Wasaensia 2006; Bosworth et al., 2016). Continued improvement depends strongly on per- suading entrepreneurs to get involved in rural development activities so that the focus is on the development according to the spirit of the RDP, and not on comply- ing with detailed rules and controlling practices. In addition to the allocation of subsidies, rural authorities could act as advisers to entrepreneurs and a partner in the rural enterprise economy characterized by neoendogenous development. That step could ensure the rural enterprises as implementers of the RDP, become the central actors in rural development even in the politico-administrative system. In order to ensure business support is used improve the rural enterprise economy, the administrative burden should be reduced for both entrepreneurs and authori- ties. That might be achieved by changing the culture of the implementation of de- velopment programmes from a restrictive form to an enabling one (Adler, 1999). An enabling rural authority would support the entrepreneurial process broadly by fully utilizing the opportunities of the RDPs to the benefit of the entrepreneur (Kujala, Virkkala and Lähdesmäki, 2021) to support neoendogenous rural devel- opment. The policy implication of our findings relates to the broad support of en- trepreneurial discovery among enterprises as a function of the rural authorities. Such a policy would enable entrepreneurs to be equal participants alongside rural authorities. This study also has limitations. First, the neoendogenous interpretation of rural enterprise economy was constructed based on the enterprises which have applied and received rural business support. However, rural enterprise economy moreover consists of enterprises which have not applied rural business support. Second lim- itation is that the influence of digitalisation on the implementation of rural busi- ness support policy has not been analysed very closely. Nevertheless, our findings reveal that when entrepreneurs use the knowledge available through digital chan- nels, they can become stronger and more equal players alongside the authorities. These limitations indicate the need for future research. References Adler, P. S. (1999) ‘Building better bureaucracies’, Academy of Management Ex- ecutive, 13(4), pp. 36–47. Anderson, A. R. (2000) ‘Paradox in periphery: an entrepreneurial reconstruc- tion?’, Entrepreneurship & Regional Development, 12(2), pp. 91−109. doi: 10.1080/089856200283027. Atterton, J., Newbery, R., Bosworth, G., and Affleck, A. (2011) ‘Rural enterprise and neo-endogenous development’, in Alsos, G.A., Carter, S., Ljunggren, E., and Welter, F. (ed.) The handbook of research on entrepreneurship in agriculture and Acta Wasaensia 179 rural development. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, pp. 256–280. doi: 10.1093/erae/jbr068. Avramenko, A., and Silver, J. A. K. (2010) ‘Rural entrepreneurship: expanding the horizons’, Entrepreneurship and Innovation Management, 11(2), pp. 140−155. doi: 10.1504/IJEIM.2010.030065. Bakucs, Z., Ferto, I. and Benedek, Z. (2019) ‘Success or waste of taxpayer money? Impact assessment of rural development programs in Hungary’ Sustainability, 11(4), pp. 1−23. doi: 10.3390/su11072158. Barca, F. (2009). An agenda for reformed cohesion policy: a place-based ap- proach to meeting European Union challenges and expectations. Available at: https://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/future/barca_en.htm (Ac- cessed: 30 October 2020). Baumgartner, D., Pütz, M. and Seidl, I. (2013) ‘What kind of entrepreneurship drives regional development in European non-core regions? A literature review on empirical entrepreneurship research’, European Planning Studies, 21(8), pp. 1095−1127. doi: 10.1080/09654313.2012.722937. Berkhout, P., Hart, K. and Kuhmonen, T. (2019) ‘EU rural development policies: present and future. EU bioeconomy economics and policies’, in Dries, L., Heijman, W., Jongeneel, R., Purnhagen, K., and Wesseler, J. (ed.) Bioeconomy: Economics and Policies. Vol. II, Palgrave Advances, pp. 213–241. Bock, B. B. (2016) ‘Rural marginalization and the role of social innovation: a turn towards nexogenous development and rural reconnection’, Sociologia Ruralis, 56(4), pp. 552–573. doi: 10.1111/soru.12119. Bosworth G. and Bat Finke, H. (2020) ‘Commercial counterurbanisation: a driving force in rural economic development’, Environment and Planning A: Economy and Space, 52(3), pp. 654–674. doi: 10.1177/0308518X19881173. Bosworth, G., Annibal, I., Carroll, T., Price, L., Sellick, J., and Shepherd, J. (2016) ‘Empowering local action through neo-endogenous development; The case of LEADER in England’, Sociologia Ruralis, 56(3), pp. 427–449. doi: 10.1111/soru.12089. Bosworth, G., Price, L., Hakulinen, V., and Marango, S. (2020) ‘Rural social inno- vation and neo-endogenous rural development’ in Navarro, F. and Cejudo, E. (ed.) Neoendogenous development in rural areas: results and lessons. Cham: Springer, pp. 21−32. doi: 10.1007/978-3-030-33463-5_2. Cowie, P., Tiwasing, P., Phillipson, J., and Gorton, M. (2019) ‘Rural innovation and small business development’ in Scott, M., Gallent, N., and Gkartzios, M. (ed.) The Routledge companion rural planning. Abingdon: Routledge. doi: 10.4324/9781315102375. Dax, T., Strahl, W., Kirwan, J., and Maye, D. (2016) ‘The Leader programme 2007– 2013: enabling or disabling social innovation and neo-endogenous development? 180 Acta Wasaensia Insights from Austria and Ireland’, European Urban and Regional Studies, 23(1), pp. 56–68. doi: 10.1177/0969776413490425. Dubois, A. (2016) ‘Transnationalising entrepreneurship in a peripheral region: the translocal embeddedness paradigm’, Journal of Rural Studies, 46, pp. 1–11. doi: 10.1016/j.jrurstud.2016.05.003. Dwyer, J., Ward, N., Lowe, P., and Baldock, D. (2007) ‘European Rural Develop- ment under the Common Agricultural Policy's 'Second Pillar': institutional con- servatism and innovation’, Regional Studies, 41(7), pp. 873–888. doi: 10.1080/00343400601142795. European Commission. (2019) ‘Rural development’. An official website of the Eu- ropean Union. Available at: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisher- ies/key-policies/common-agricultural-policy/rural-development_en. (Accessed: 3 September 2020). Gaddefors, J. and Anderson, A. R. (2019) ‘Romancing the rural: reconceptualizing rural entrepreneurship as engagement with context(s)’, The International Journal of Entrepreneurship and Innovation, 20(3), pp. 159–169. doi: 10.1177/1465750318785545. Gaddefors, J., Korsgaard, S. and Ingstrup, M. B. (2020) ‘Regional development through entrepreneurial exaptation: epistemological displacement, affordance and collective agency in rural regions’, Journal of Rural Studies, 74, pp. 244–256. doi: 10.1016/j.jrurstud.2019.10.010. Gkartzios, M. and Lowe, P. (2019) ‘Revisiting neo-endogenous rural development’, in Scott, M., Gallent, N. and Gkartzios, M. (ed.) The Routledge companion to rural planning. New York: Routledge, pp. 159–169. doi: 10.4324/9781315102375. Granovetter, M. (1985) ‘Economic action and social structure: the problem of em- beddedness’, American Journal of Sociology, 91(39), pp. 481–510. doi: 10.1086/228311. Gretzinger, S., Fietze, S., Brem, A., and Ogbonna, T. U. (2018) ‘Small scale entre- preneurship: understanding behaviours of aspiring entrepreneurs in a rural area’, Competitiveness Review, 28(1), pp. 22–42. doi: 10.1108/CR-05-2017-0034. Hsieh, H.-F. and Shannon, S. E. (2005) ‘Three approaches to qualitative content analysis’, Qualitative Health Research, 15(9), pp. 1277–1288. doi: 10.1177/1049732305276687. Klofsten, M., Norrman, C., Cadorin, E., and Löfsten, H. (2019) ‘Support and devel- opment of small and new firms in rural areas: a case study of three regional initia- tives’, SN Applied Sciences 2(110), pp. 1–9. doi: 10.1007/s42452-019-1908-z. Korsgaard, S., Ferguson, R. and Gaddefors, J. (2015) ‘The best of both worlds: how rural entrepreneurs use placial embeddedness and strategic networks to create op- portunities’, Entrepreneurship & Regional Development, 27(9–10), pp. 574–598. doi: 10.1080/08985626.2015.1085100. Acta Wasaensia 181 Kuhmonen, T. (2018) ‘The evolution of problems underlying the EU agricultural policy regime’, Sociologia Ruralis 58(4), pp. 846–866. doi: 10.1111/soru.12213. Kujala, P., Virkkala, S. and Lähdesmäki M. (2021) ‘Authorities as enablers in rural business support policy regime: case‐study Finland’, Sociologia Ruralis, 61(1), pp. 212–233. doi.org/10.1111/soru.12326. Labrianidis, L. (2006) ‘Fostering entrepreneurship as a means to overcome barri- ers to development of rural peripheral areas in Europe’, European Planning Stud- ies, 14(1), pp. 3–8. doi: 10.1080/09654310500339067. Lang, R., Fink, M. and Kibler, E. (2014) ‘Understanding place-based entrepreneur- ship in rural Central Europe: a comparative institutional analysis’, Int. Small Bus. J, 32(2), pp. 204–227. doi: 10.1177/0266242613488614. Lowe, P., Phillipson, J., Proctor, A., and Gkartzios, M. (2019) ‘Expertise in rural development: A conceptual and empirical analysis’, World Development, 116, pp. 28–37. doi: 10.1016/j.worlddev.2018.12.005. Mack, G. and Fintineru, G. (2018) ‘Do rural development measures improve vital- ity of rural areas in Romania?’, AgroLife Scientific Journal, 7(2), pp. 82–98. Makkonen, T., Gretzinger, S., Hjaltadottir, E., Lorenzen, A., and Shearmur, R. (2020) ‘Guest editorial: Innovation in peripheries and borderlands’, Journal of Rural Studies, 78, pp. 531–533. doi: 10.1016/j.jrurstud.2020.06.030. McElwee, G. and Smith, R. (2014) ‘Researching rural enterprise’, in Fayolle, A. (ed.) Handbook of research on entrepreneurship: what we know and what we need to know. Cheltenham: Edward Elgar, pp. 432–470. doi: 10.4337/9780857936929.00022. Meccheri, N. and Pelloni, G. (2006) ‘Rural entrepreneurs and institutional assis- tance: An empirical study from mountainous Italy’, Entrepreneurship & Regional Development 18(5), pp. 371–392. doi: 10.1080/08985620600842113. Michalek, J., Ciaian, P. and Di Marcantonio, F. (2020) ‘Regional impacts of the EU Rural Development Programme: Poland's food processing sector’, Regional Stud- ies, 54(10), pp. 1389–1401. doi: 10.1080/00343404.2019.1708306. Navarro, F. A., Woods, M. and Cejudo, E. (2016) ‘The LEADER initiative has been a victim of its own success. The decline of the bottom‐up approach in Rural Devel- opment Programmes: the cases of Wales and Andalusia’, Sociologia Ruralis, 56(2), pp. 270–288. doi: 10.1111/soru.12079. Nordberg, K., Mariussen, Å., and Virkkala, S. (2020) ‘Community-driven social in- novation and quadruple helix coordination in rural development: case study of the LEADER group Aktion Österbotten’, Journal of Rural Studies, 79, pp. 157–168. doi: 10.1016/j.jrurstud.2020.08.001. North, D. and Smallbone, D. (2006) ‘Developing entrepreneurship and enterprise in Europe's peripheral rural areas: some issues facing policymakers’, European Planning Studies, 14(1), pp. 41–60. doi: 10.1080/09654310500339125. 182 Acta Wasaensia OECD. (2006) The new rural paradigm: Policies and governance. Paris: OECD publishing. Pato, M.L. and Teixeira, A.A.C. (2014) ‘Twenty years of rural entrepreneurship: A bibliometric survey’, Sociologia Ruralis 56(1), pp. 3–28. doi: 10.1111/soru.12058. Patton, M. Q. (2015) Qualitative research & evaluation methods. Integrating the- ory and practice. Fourth Edition. London: Sage. Ray, C. (1999) ‘Endogenous development in the era of reflexive modernity’, Jour- nal of Rural Studies, 15(3), pp. 257–267. doi.org/10.1016/S0743-0167(98)00072- 2. Ray, C. (2006) ‘Neo-endogenous rural development in the EU’, in Cloke, P., Marsden, T. and Mooney, P. (ed.) Handbook of rural studies. London: Sage, pp. 278–291. doi.org/10.4135/9781848608016.n19. Vasta, A., Figueiredo, J., Valente, L.M.P., Vihinen, H., and Nieto-Romero, M. (2019) ’Place-based policies for sustainability and rural development: the case of a Portuguese village "Spun” in traditional linen’, Social Sciences, 8(10), p. 289. doi.org/10.3390/socsci8100289. Zasada, I., Reutter, M., Piorr, A., Lefebvre, M., and Gomez y Paloma, S. (2015) ‘Be- tween capital investments and capacity building: development and application of a conceptual framework towards a place-based rural development policy’, Land Use Policy, 46, pp. 178–188. doi.org/10.1016/j.landusepol.2014.11.023.