TARJA HAUTAMÄKI Yksityisen turvallisuusalan valvonta ACTA WASAENSIA 360 OIKEUSTIEDE 17 JULKISHALLINTO Esitarkastajat Professori Heikki Kulla Oikeustieteellinen tiedekunta 20014 Turun yliopisto Professori Kirsi Kuusikko Oikeustieteiden tiedekunta Lapin yliopisto PL 122 96101 Rovaniemi III Julkaisija Julkaisupäivämäärä Vaasan yliopisto Marraskuu 2016 Tekijä(t) Julkaisun tyyppi Tarja Hautamäki Väitöskirja Julkaisusarjan nimi, osan numero Acta Wasaensia, 360 Yhteystiedot ISBN Vaasan yliopisto Filosofinen tiedekunta Julkisoikeus PL 700 65101 VAASA 978-952-476-702-6 (painettu) 978-952-476-703-3 (verkkojulkaisu) ISSN 0355-2667 (Acta Wasaensia 360, painettu) 2323-9123 (Acta Wasaensia 360, verkkojulkaisu) 1457-7992 (Acta Wasaensia. Oikeustiede 17, painettu) 2341-7854 (Acta Wasaensia. Oikeustiede 17, verkkojulkaisu) Sivumäärä Kieli 376 suomi Julkaisun nimike Yksityisen turvallisuusalan valvonta Tiivistelmä Yksityinen turvallisuusala täydentää yhä useammin poliisiviranomaisen julkisia turvalli- suuspalveluja. Erot julkisen ja yksityisen palvelun välillä ovat osin jopa hämärtyneet jul- kisen hallinnon rakenteiden ja lainsäädännön muutosten sekä yksityistämisen seurauk- sena. Tässä sekä yksityis- että julkisoikeuden alaan kuuluvassa tutkimuksessa systematisoi- daan yksityisen turvallisuusalan valvonnan sääntely, valvonnan ulottuvuudet, keinot ja valvonnan aukot perustuslain 22 ja 124 §:ien kannalta sekä kuvataan valvonnasta oi- keudellisesti vastaava järjestelmä. Tutkimuksen oikeuspoliittiset ulottuvuudet näkyvät ehdotuksina joidenkin yksityiseen turvallisuusalaan liittyvien osa-alueiden tarkempaan tarkasteluun ottamiseksi ja ehdotuksina lainsäädännön muutoksiksi. Valvonnan kannalta keskeisimmät oikeudelliset kysymykset liittyvät yksityistämiseen ja sitä koskeviin lainsäädännön aukkoihin ja puutteisiin. Valvonnan kehittämiseksi tulisi paneutua kolmeen kysymyskokonaisuuteen ja toimenpiteisiin ongelmakohtien ratkai- semiseksi. Pohdittavat kokonaisuudet ovat: 1) sääntelyn puutteista tai kokonaan puut- tumisesta johtuvien valvonnan aukkojen paikkaaminen yhdenvertaisuuden edistämisek- si, 2) oikeusturvan parantaminen monipuolistamalla valvontakeinoja ja laajentamalla niiden käyttömahdollisuuksia sekä 3) edellytysten luominen yksityisen turvallisuusalan itsesääntelylle. Asiasanat turva-ala, valvonta, julkinen valta, yksityistäminen, perusoikeudet, hyvä hallinto V Publisher Date of publication Vaasan yliopisto November 2016 Author(s) Type of publication Tarja Hautamäki Doctoral dissertation Name and number of series Acta Wasaensia, 360 Contact information ISBN University of Vaasa Faculty of Philosophy Departmen of Public Law P.O. Box 700 FI-65101 Vaasa Finland 978-952-476-702-6 (print) 978-952-476-703-3 (online) ISSN 0355-2667 (Acta Wasaensia 360, print) 2323-9123 (Acta Wasaensia 360, online) 1457-7992 (Acta Wasaensia. Science of Law 17, print) 2341-7854 (Acta Wasaensia. Science of Law 17, online) Number of pages Language 376 Finnish Title of publication Control of the Private Security Sector Abstract The private security sector increasingly complements the police authority’s public secu- rity services. Differences between the public and private services have even partially become blurred due to the changes in public administration structures and legislation as well as privatisation. This study, encompassing both the public and private law sectors, systematises the regulation of the control of the private security sector as well as the dimensions, means and gaps of control in terms of the clauses 22 and 124 of the Constitution of Finland, and it describes the system that is judicially responsible for the control. The juridico- political dimensions of the study are seen as proposals to closer analysis of some sec- tions of the private security sector and as suggestions for legislation amendments. The most central judicial issues regarding control pertain to privatisation and the gaps and deficiencies in the legislation connected to it. Three sets of questions and measures must be further examined in order to develop control and solve problematic aspects. These sets are 1) the filling of control gaps resulting from deficiencies in regulation or lack of it in order to improve equality; 2) the improvement of legal protection by the diversification and expansion of control methods and their uses; and 3) the creation of preconditions for the self-regulation of the private security sector. Keywords security, control, public power, privatisation, basic rights, good administration VII ESIPUHE Aloitin syksyllä 2006 työni ohessa toiseen akateemiseen tutkintoon johtavat opinnot tavoitteenani valmistua hallintotieteiden maisteriksi vuonna 2011. Toisin kuitenkin kävi. Tuona vuonna tarkastettiinkin lisensiaatin tutkimukseni. Alku- vaiheessa opintojani joudutti mm. se, että sain keskittyä lähes täysin pääaineeni eli julkisoikeuden opintoihin. Sivuaineiksi hyväksyttiin aiemmin suorittamani erilliset opintokokonaisuudet, ja Tampereen yliopistossa suoritetun FM- tutkinnon yleis- ja kieliopinnot kelpuutettiin korvaamaan Vaasan yliopiston vas- taavat opinnot lukuun ottamatta pakollisia ruotsin kielen yleisopintoja. Niin sa- notun virkamiesruotsin vaatimukset täyttäneet Tampereen yliopiston kurssisuo- ritukset, valtion kielitutkintolautakunnan pieni kielikoe, korkeimmin ei-natiivin kielenkäyttäjän arvosanoin suoritettu Euroopan unionissa yhteisesti tunnustettu yleinen kielikoe täydennettynä lähes kahden vuosikymmenen työkokemuksella kaksikielisten kuntien ja maakunnan liiton hallintotehtävissä eivät yllätten riittä- neet. Kielitaidosta vaadittiin erillistä suullista näyttöä. Digitalisaatiota ja tietoteknistä kehitystä yleensäkin on paljolti kiittäminen siitä, että tutkimustyöni on ollut mahdollista muun päivätyön ohessa. Tutkimus ei ole ollut aikaan tai paikkaan sidottua, kunhan vain sähköiset tietokannat ja verkko- yhteydet ovat toimineet. Vaikeinta oli kenties pysyä jatkuvasti muuttuvan lain- säädännön mukana. Kun vuoden 2017 alussa voimaan tulevaa lakia yksityisistä turvallisuuspalveluista ryhdyttiin muuttamaan jo ennen lain voimaan tuloa, työ alkoi tuntua varsinaiselta kilpajuoksulta lainsäätäjän kanssa. Lainsäätäjä oli käänteissään välillä digitalisaatiotakin vikkelämpi. Väitöskirjatyön onnistuminen edellyttää ennen kaikkea hyvää ohjausta tieteelli- sen tutkimuksen tekemiseen. Siitä saan kiittää professori Eija Mäkistä, joka on työn kuluessa auliisti antanut aikaansa ja neuvoja, kun olen niitä tarvinnut ja silloinkin, kun en vielä ole ymmärtänyt niitä tarvitsevani. Työni toisen ohjaajan OTT Kristian Siikavirran kommentit erityisesti eurooppaoikeuden alalta edistivät merkittävästi työn etenemisestä maaliinsa. Loppumetreillä työni esitarkastajina toimineet professorit Heikki Kulla ja Kirsi Kuusikko esittivät tarkkoja ja tärkeitä huomioita työni viimeistelemiseksi. Professori Kuusikolle esitän kiitokset myös siitä, että hän suostui työni vastaväittäjäksi. Entistä työnantajaani puolestaan on kiittäminen, että alun alkaen ryhdyin tähän lopulta väitöskirjaan johtaneeseen työrupeamaan. Motivaatio julkisoikeudellisten kysymysten syvempään pohdin- taan kumpusi suoraan työympäristöstäni ja siellä vallitsevasta organisaatiokult- tuurista. VIII Itsenäinen Suomi täyttää ensi vuonna 100 vuotta. Väitöskirjani valmistuu sopi- vasti juuri juhlavuoden kynnyksellä. Olkoon työni kunnianosoitus itsenäiselle Suomelle, joka toivottavasti myös tulevaisuudessa tarjoaa kaikille kansalaisilleen yhtäläiset mahdollisuudet kutakin kiinnostaviin opintoihin. Olkoon yksilöillä tulevaisuudessakin mahdollisuus useamman kuin yhden tutkinnon suorittami- seen. Vaikka ihmisen ikä on lyhyt, se on riittävän pitkä suuntautumiselle eri elä- mänvaiheissa erilaisiin asioihin. 18-vuotias ei voi tietää, mikä hänestä yli 40- vuotiaana tuntuu tärkeältä, ja mihin (työ)elämä häntä kuljettaa. Innoittakoon väitöskirjatyöni myös kaikkia niitä, jotka paneutuvat tutkimukseen sivutoimisesti leipätyönsä ohessa. Väitöskirjan valmistuminen on todistettavasti mahdollista niinkin ilman apurahoja ja tutkijakoulutuspaikkoja. Jos tässä vai- heessa jotain kadun, niin sitä, etten ryhtynyt tähän työhön jo vuosia aikaisem- min. Vaasan Asevelikylässä 1.9.2016 Tarja Hautamäki IX Sisällys ESIPUHE ................................................................................................ VII I JOHDANTO ........................................................................................ 1 1 Turvallisuusalan toimijat ja tutkimuskohteen rajaus ................. 4 2 Yksityinen turvallisuusala lukuina ............................................ 7 3 Tutkimustehtävä .................................................................... 10 4 Tutkimuksen ala ja metodi .................................................... 12 5 Keskeiset lähteet ................................................................... 15 6 Tutkimuksen keskeinen sisältö .............................................. 17 II TUTKIMUKSEN KESKEISET KÄSITTEET JA LÄHTÖKOHDAT .................. 19 1 Käsitys turvallisuudesta ......................................................... 19 1.1 Oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen ........................ 24 1.2 Turvallisuus-perusoikeus ja muut perusoikeudet ............. 29 1.3 Turvallisuus-perusoikeuden oikeusvaikutussuhteet ja tasot ............................................................................... 38 1.4 Turvallisuusalan tehtävät Suomessa ................................. 40 2 Turvallisuuden tarve ja turvallisuustietoisuuden lisääntyminen ........................................................................ 43 3 Mitä yksityistämisellä tarkoitetaan? ........................................ 47 3.1 Yksityistäminen nelitasoinen malli ................................... 50 3.2 Yksityistämisen malli yksityisellä turvallisuusalalla ........... 53 4 Valvonta-käsitteen sisältö ...................................................... 56 4.1 Tosiasiallinen valvonta ..................................................... 59 4.2 Epävirallinen kansalaisvalvonta ........................................ 61 4.3 Julkinen, virallinen valvonta – yksityinen, epävirallinen valvonta........................................................................... 66 4.4 Ulkoinen valvonta – sisäinen valvonta .............................. 67 4.5 Laillisuusvalvonta – tarkoituksenmukaisuusvalvonta ........ 69 4.6 Ohjaus ja valvonta ........................................................... 71 5 Organisaatioiden valvonta ..................................................... 73 5.1 Valvonnan tyypittely ........................................................ 75 5.2 Yleinen valvontajärjestelmän malli ................................... 76 III TURVALLISUUSALAN YKSITYISTÄMINEN JA SEN OIKEUDELLISET RAJAT .............................................................................................. 81 1 Turvallisuusalan yksityistämistä edistävät toimenpiteet ......... 81 1.1 New Public Management ja sisäisen turvallisuuden organisoituminen Suomessa ............................................ 81 1.2 Urbaani turvallisuuspolitiikka ja rikollisuuden ehkäisyn strategiat ......................................................................... 87 1.3 Euroopan unionin lainsäädäntö ja turvallisuusstrategiat ... 89 1.4 Yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädännön kehitys Suomessa ............................................................ 98 2 Perustuslain 124 §:n velvoitteet turvallisuusalan yksityistämiselle .................................................................. 108 2.1 Perusoikeuksien turvaaminen ........................................ 109 X 2.2 Julkisen tehtävän, julkisen hallintotehtävän ja julkisen palvelutehtävän suhteet sekä julkinen valta ................... 110 2.2.1 Julkinen tehtävä ja julkinen hallintotehtävä ............ 111 2.2.2 Julkinen palvelutehtävä .......................................... 114 2.2.3 Julkinen valta......................................................... 118 2.3 Hyvän hallinnon takeet ja oikeusturva ............................ 122 2.3.1 Hyvän hallinnon kehät ........................................... 127 2.3.2 Hyvä hallinto yksityisissä yhtiöissä ........................ 131 2.3.3 Palveluperiaate, neuvonta ja hyvän kielenkäytön vaatimus ............................................................... 135 3 Julkinen hallintotehtävä yksityisellä turvallisuusalalla ........... 141 3.1 Voimakeinojen käyttö .................................................... 145 3.2 Merkittävän julkisen vallan käyttö .................................. 152 3.3 Yleinen järjestys ja turvallisuus – järjestys ja turvallisuus: julkinen vai yksityinen tehtävä? ...................................... 156 3.4 Yksityisen turvallisuusalan tehtävien luonne .................. 160 4 Valvonta yksityisten turvallisuuspalvelujen oikeudellisten rajojen vartijana ................................................................... 162 IV VALVONNAN KEINOT JA VALVONTAJÄRJESTELMÄ ........................... 165 1 Julkisen valvonnan keinot .................................................... 165 1.1 Hallintovalvonnan keskeinen asema ............................... 167 1.2 Lupamenettely preventiivisen ja repressiivisen hallintovalvonnan keinona ............................................. 170 1.2.1 Turvallisuusalan elinkeinotoiminnan luvan- varaisuus .............................................................. 174 1.2.2 Yksityisen turvallisuusalan ammattien luvan- varaisuus .............................................................. 178 1.2.3 Koulutuksen järjestämislupa ja siihen liittyvät muutokset ............................................................ 188 1.2.4 Lupien peruuttaminen ........................................... 189 1.2.5 Lupien funktiot ...................................................... 198 1.3 Oikeussuoja valvontana ja hallinnon repressiiviset oikeussuojakeinot ......................................................... 201 1.3.1 Hallinnon oikeussuojajärjestelmän rakenne ........... 202 1.3.2 Oikaisumenettely .................................................. 206 1.3.3 Muutoksenhaku ..................................................... 209 1.3.4 Yleinen laillisuusvalvonta ....................................... 212 1.3.5 Virkavastuun toteuttaminen ja vahingonkorvaus- vastuu ................................................................... 221 1.3.6 Yhteenveto: hallinnon oikeussuojajärjestelmä lomittuu hallintovalvontaan ................................... 229 1.4 Kuluttajansuojan ulottuvuus turvallisuusalalla ................ 232 2 Valvonnallinen yhteistyö ...................................................... 238 2.1 Tosiasiallinen toiminta sekä sen ennakollinen ja ajantasainen valvonta .................................................... 238 2.2 Repressiivisen hallintovalvonnan mahdollistavan tiedon kokoaminen .................................................................. 243 2.2.1 Ilmoitukset ............................................................ 244 XI 2.2.2 Henkilöstö- ja työvuorotiedostot sekä turvallisuus- alan valvontatiedot................................................ 248 2.2.3 Tiedot ammattitaidosta ......................................... 249 2.2.4 Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan toimipaikkojen tarkastus ....................................... 250 2.2.5 Yhteenveto: tietojen kokoamisesta vastaava verkosto ............................................................... 251 2.3 Koulutusjärjestelmän valvonta ....................................... 252 3 Julkinen valvonta valtion ohjauskeinona ............................... 257 4 Ongelmakohtia julkisen valvonnan toteuttamisessa ............. 258 5 Yksityisen valvonnan keinot ................................................. 262 5.1 Sisäinen valvonta ........................................................... 262 5.2 Sisäinen tarkastus .......................................................... 265 5.3 Itsesääntely ................................................................... 266 5.4 Kansalaisvalvonta .......................................................... 268 6 Yhteenveto .......................................................................... 272 6.1 Valvonnan keinot, niiden funktiot ja valvottavat oikeudelliset rajat .......................................................... 272 6.2 Yksityisen turvallisuusalan valvontajärjestelmä .............. 274 V VALVONNAN KEHITTÄMISMAHDOLLISUUKSIA ................................. 276 1 Sääntelyn kehittämissuuntauksia ......................................... 276 2 Yksityisiä turvallisuuspalveluja koskevan lainsäädännön kehittäminen ....................................................................... 279 3 Valvonnallisten oikeussuojakeinojen täydentäminen ............ 284 3.1 Kuluttajansuojan soveltamisalan laajentaminen ............. 284 3.2 Yksityisten turvallisuuspalvelujen asiakkaansuoja .......... 288 4 Yhteissääntely ..................................................................... 291 5 Yhteenveto .......................................................................... 302 VI JOHTOPÄÄTÖKSET ......................................................................... 304 1 Valvontajärjestelmän verkostomaisuus, valvonnan keinot ja oikeusturva ......................................................................... 304 2 Yksityisen turvallisuusalan valvonnan haasteet .................... 306 3 Sääntelyn puutteet ja valvonnan aukot ................................. 308 4 Toimenpide-ehdotukset ....................................................... 311 LÄHTEET ............................................................................................. 313 Virallislähteet ................................................................................ 343 Eduskunnan oikeusasiamies ................................................ 355 Valtioneuvoston oikeuskansleri ............................................ 357 Eurooppaoikeus ............................................................................ 358 Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ........................................ 358 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ...................................... 358 Kotimainen oikeuskäytäntö ........................................................... 359 Korkein hallinto-oikeus ........................................................ 359 Korkein oikeus ..................................................................... 359 Hallinto-oikeudet ................................................................. 359 Kuluttajariitalautakunta ....................................................... 360 Kuluttajavalituslautakunta ................................................... 360 XII Kuviot Kuvio 1. Yksityisen turvallisuusalan yhdistämiä oikeudenaloja. .... 14 Kuvio 2. Turvallisuus-perusoikeuden oikeussuhteet ja tasot. ........ 39 Kuvio 3. Douglasin ja Wildavskin hälytyskolmio (Airaksinen 2012: 20). ...................................................................... 44 Kuvio 4. Organisatoris-funktionaalisen yksityistämisen piirteet turvallisuusalalla. ........................................................... 56 Kuvio 5. Yksityisen turvallisuusalan valvonnan ulottuvuuksia ja keinoja. .......................................................................... 58 Kuvio 6. Kansalaisten yhteiskunnallisen osallistumisen portaat Arnsteinin (1969: 217) mukaan. ..................................... 64 Kuvio 7. Valvonnan tyypittely Flamholtzin (1996: 8) mukaan. ....... 75 Kuvio 8. Valvontajärjestelmän yleinen malli Flamholtzin (1996: 16) mukaan. ......................................................................... 77 Kuvio 9. Julkisen tehtävän, julkisen hallintotehtävän ja julkisen vallan suhteet Huhtasen (2005: 132) mukaan. .............. 114 Kuvio 10. Hallinnon oikeussuojajärjestelmä. ................................ 203 Kuvio 11. Valvonnan mahdollistavan tiedon kokoamisesta vastaava verkosto. ...................................................................... 252 XIII Taulukot Taulukko 1. Suomen valtion sisäisestä turvallisuudesta vastaavat toimijat. ........................................................................... 6 Taulukko 2. Yksityisen turvallisuusalan ammatteihin hyväksytyt vuosina 2003–2013. ........................................................ 8 Taulukko 3. Yksityisiin turvallisuuspalveluihin liittyvät organisatorisen ja funktionaalisen yksityistämisen piirteet. ..................... 54 Taulukko 4. Julkista tehtävää määrittävät kriteerit Sarjan (2010: 27) mukaan ja niiden toteutuminen yksityisellä turvallisuusalalla. ......................................................... 113 Taulukko 5. Poliisin, järjestyksenvalvojan ja vartijan järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen sekä siihen liitännäisinä liittyvien tehtävien päällekkäisyydet Kerttulan (2010: 145–146) mukaan. ....................................................... 160 Taulukko 6. Yksityistä turvallisuusalaa koskevat luvat ja niitä käsittelevät lupaviranomaiset. ...................................... 173 Taulukko 7. Järjestyksenvalvojan, vartijan ja turvatarkastajan toimialueet, tehtävät, toimivalta ja voimankäyttövälineet (LYTP 15–19 §, 21 §, 25–26 §, 28 §, 32 §, 41–49 §, 51 §; L turvatarkastuksista tuomioistuimissa 5 §; PolL 3:1–3; TurvatoimiL 9–10 §; IlmailuL 97 §; L turvatoimista valtioneuvostossa 1 §, 3 §, 6–15 §). ............................. 180 Taulukko 8. Yksityisen turvallisuusalan legitimaatioiden edellyttämät vähimmäiskoulutusvaatimukset. .................................. 183 Taulukko 9. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 88 §:n mukaiset perusteet, joiden nojalla Poliisihallitus voi peruuttaa turvallisuusalan elinkeinoluvan. ................... 192 Taulukko 10. Henkilökohtaisten ammatinharjoittamislupien peruuttamisesta vastaavat viranomaiset ja peruuttamisen perusteet. .................................................................... 195 Taulukko 11. Ammatinharjoittamislupien peruutukset ja varoitukset vuosina 2003–2013 (Poliisihallituksen turvallisuusalan valvonnan tilastot 2003–2013). .................................... 196 Taulukko 12. Yksityistä turvallisuusalaa sääntelevien lupien funktiot. 198 Taulukko 13. Valvonnan keinot ja valvottavat oikeudelliset rajat. ....... 272 Taulukko 15. Yksityisen turvallisuusalan valvonta suhteessa EASA:n tarkistuslistan kriteereihin. .......................................... 298 Kartat Kartta 1. Yksityistä turvallisuusalaa koskevan kansallisen lainsäädännön taso Euroopan maissa vuonna 2011 (Confederation of European Security Services 2011: 140–150). ............................................................ 94 XIV Lyhenteet A AAL ADT AOA CoESS COM COSO EASA ECC-Net ECR EOA EOAE EOAH EOAK EOAM EIOS EIT ElinkeinoL em. EN EU ETY EUVL EY EYVL HAO HaV HaVM HE HetiL HL HLL ICoC ICoCA JO jv JVL JulkL JärjL KHO Asetus Laki asianajajista 12.12.1958/496 Antidopingtoimikunta Apulaisoikeusasiamies Confederation of European Security Services Komissio Committee of Sponsoring Organizations for the Treadway Commission European Advertising Standards Alliance European Consumer Centre Network European Court Reports Eduskunnan oikeusasiamies Eduskunnan oikeusasiamies, esitys Eduskunnan oikeusasiamies, huomautus Eduskunnan oikeusasiamies, käsitys Eduskunnan oikeusasiamies, ei toimenpidettä Euroopan ihmisoikeussopimus SopS n:o 19/1990 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Laki elinkeinon harjoittamisen oikeudesta 27.9.1919/122 edellä mainittu Euroopan neuvosto Euroopan unioni Euroopan talousyhteisö Euroopan unionin virallinen lehti Euroopan yhteisö Euroopan yhteisöjen virallinen lehti Hallinto-oikeus Hallintovaliokunta Hallintovaliokunnan mietintö Hallituksen esitys Henkilötietolaki 22.4.1999/523 Hallintolaki 6.6.2003/434 Hallintolainkäyttölaki 26.7.1996/586 International Code of Conduct International Code of Conduct for Private Security Providers’ Association Journal Officiell järjestyksenvalvoja Laki järjestyksenvalvojista 22.4.1999/533 Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621 Järjestyslaki 27.6.2003/612 Korkein hallinto-oikeus XV KKO KKV KM KRIL KSL KokL KP-oikeudet KP-sopimus KTM KulutusTurvL KVAL L LVM LYTP MaRaL MRA MRL NPM OECD OKA OKM OM OPH OPM OYL p PeV PeVL pk-yritykset PKL PL PolA PolHalL PolL PTR RL ry SEU Korkein oikeus Kilpailu- ja kuluttajavirasto Komiteanmietintö Kuluttajariitalautakunta Kuluttajansuojalaki 20.1.1978/38 Kokoontumislaki 22.4.1999/530 Kansalais- ja poliittiset oikeudet Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleisso- pimus SopS n:o 8/1976 Kauppa- ja teollisuusministeriö Laki kulutustavaroiden ja kuluttajapalvelusten turvallisuudesta 30.1.2004/75 Kuluttajavalituslautakunta Laki Liikenne- ja viestintäministeriö Laki yksityisistä turvallisuuspalveluista 12.4.2002/282 Laki yksityisistä turvallisuuspalveluista 21.8.2015/1085 (voimassa 1.1.2017 alkaen) Laki majoitus- ja ravitsemistoiminnasta 28.4.2006/308 Maankäyttö- ja rakennusasetus 10.9.1999/895 Maankäyttö- ja rakennuslaki 5.2.1999/132 New Public Management Organisation for Economic Co-operation and Development Oikeuskansleri Opetus- ja kulttuuriministeriö Oikeusministeriö Opetushallitus Opetusministeriö Osakeyhtiölaki 21.6.2006/624 Päätös Perustuslakivaliokunta Perustuslakivaliokunnan lausunto pienet ja keskisuuret yritykset Pakkokeinolaki 22.7.2011/806 Suomen perustuslaki 11.6.1999/731 Valtioneuvoston asetus poliisista 19.12.2013/1080 Laki poliisin hallinnosta 14.2.1992/110 Poliisilaki 22.7.2011/872 Poliisi, tulli ja rajavartiolaitos Rikoslaki 19.12.1889/39 rekisteröity yhdistys Sopimus Euroopan Unionista XVI SEUT SFS SM SMA SopMenL SopS SOX SPR SUEK SWD TEM Tp. TSS- oikeudet Tukes TurvatoimiL TVastuuL UlkL UNDP VahKorvL VankL Valvira YK v. WHO VN Va. vp YmVL Sopimus Euroopan Unionin toiminnasta Svensk författningssamling Sisäasiainministeriö, 1.1.2014 alkaen sisäministeriö Sisäasiainministeriön asetus Laki sopimattomasta menettelystä elinkeinotoiminnassa 22.12.1978/ 1061 Sopimussarja Sarbanes-Oxley-laki 2002 Suomen Punainen Risti Suomen urheilun eettinen keskus Commission Staff Working Paper Työ- ja elinkeinoministeriö Tilapäinen Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet Turvatekniikan keskus Laki eräiden alusten ja niitä palvelevien satamarakenteiden turvatoimis- ta ja turvatoimien valvonnasta 11.6.2004/485 Tuotevastuulaki 17.8.1990/694 Ulkoilulaki 13.7.1973/606 United Nations Development Programme Vahingonkorvauslaki 31.5.1974/412 Vankeuslaki 23.9.2005/767S Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Yhdistyneet kansakunnat versus World Health Organization Valtioneuvosto Väliaikainen valtiopäivät Ympäristövaliokunnan lausunto I JOHDANTO Yksityisten palvelujen merkitys järjestyksen ja turvallisuuden edistäjänä ja ylläpi- täjänä on kasvanut nopeasti. Ne täydentävät yhä useammin viranomaisen julkisia turvallisuuspalveluja, ja muutokset julkisen hallinnon rakenteissa ovat osaltaan hämärtäneet eroja julkisen ja yksityisen välillä. Kehitys on johtanut yksityistä turvallisuusalaa koskeviin lainsäädännön tarkistuksiin ja uudistuksiin sekä uusi- en turvallisuusalan ammattinimikkeiden ja osaamisalueiden syntymiseen. Varsi- naisten turvallisuuteen liittyvien tehtävien lisäksi yksityisen turvallisuusalan pal- velujen tuottajat tarjoavat aulapalvelu- ja kiinteistönhoitotehtävien kaltaisia oheispalveluja, joita kutsutaan myös monipalvelutehtäviksi. Lisäksi yksityinen turvallisuusala on integroitunut muiden toimialojen palveluihin ja tuotteisiin tuomalla niihin lisäarvoa kuten esimerkiksi yhdistämällä vartijan ja myyjän toi- menkuvat turvamyyjän tehtäväksi kaupan alalla.1 Tällainen erilaisten toimenku- vien yhdistäminen yhdeksi tehtäväkokonaisuudeksi ei ole saanut varauksetonta hyväksyntää alalla työskentelevien ja suuren yleisön keskuudessa2. Myös viranomaistoiminnan ja yksityisen turvallisuusalan suhteesta on käyty vil- kasta ja kriittistäkin keskustelua. Kun viranomaistehtäviä haluttiin kokonaan yksityistää yksityisille turvallisuuspalveluille, asia herätti kiivasta keskustelua Iso-Britanniassa. Maan kaksi suurinta poliisihallintoa, West Midlandsin ja Sur- reyn poliisi, pyysivät vuonna 2012 yksityisiltä turvallisuusalan toimijoilta tarjo- uksen poliisipalveluiden hoitamisesta, muun muassa rikosten tutkimisesta, lä- hiöpartioinnista, rikoksesta epäiltyjen kiinniottamisesta ja säilössäpidosta. The Guardianin verkkosivuilla julkaistiin asiaa koskeva artikkeli, joka on kerännyt 2081 lukijakommenttia ja sitä on maaliskuuhun 2016 mennessä jaettu sosiaali- sessa mediassa 51 506 kertaa.3 Vastareaktiona yksityistämisaikeille entinen vara- pääministeri John Prescott käynnisti Keep the police public –kampanjan, jonka tarkoitus oli torjua näin perustavaa laatua olevat muutokset poliisitoiminnan järjestämisessä4. Suomessa on keväällä 2015 syntynyt järjestyksen ylläpitämiseksi aivan uuden- tyyppinen poliisitoiminnan järjestely, joka sisältää markkinaehtoisia piirteitä. Tampereen kaupungin ja poliisin solmiman yhteistyösopimuksen mukaan poliisi 1 Paasonen 2014: 17. 2 Ks. esim. nettikeskustelut sivustoilla Homma (http://hommaforum.org/index.php? topic=71504.60), Pakkotoisto.com (http://www.pakkotoisto.com/yleinenkeskustelu/ 15239-turvallisuusalalle-vartijaksi-38/), Potku.net (https://www.potku.net/forum/ viewtopic.php?f=62&t=20503) ja Suomi24 (http://keskustelu.suomi24.fi/t/ 10859399) sekä Lahdenmäki 2012, Lumme 2013, Lustig 2012 ja Vanhala 2014. 3 Travis & Williams 2012. 4 Travis 2012. Ks. myös Blair 2012, Harris 2012 ja Travis & Jowit 2012. 2 Acta Wasaensia vahvistaa läsnäoloaan keskustassa ja Tampereen kaupunki avustaa poliisia 35 000 eurolla. Sekä Tampereen apulaispormestari Pekka Salmi että Sisä- Suomen poliisipäällikkö Markku Luoma korostavat, että kyseessä ei ole poliisi- palveluiden ostosta ja myynnistä vaan kaupungin ja poliisin yhteisestä intressistä järjestyksen takaamiseksi keskustassa. Tehtävää hoitamaan haluttiin nimen- omaan poliisi, koska järjestyksenvalvojien toimivalta katsottiin riittämättömäksi ilmenneisiin ongelmiin puuttumiseksi. Sopimukseen sisältyvä rahallinen korvaus on Kuntaliiton johtavan lakimiehen Riitta Myllymäen mielestä oikeudellisesti arveluttava. Koska kunta ei saa hoitaa valtiolle kuuluvia tehtäviä kuten poliisi- toimintaa, kyse on siitä, miten kunnan toimiala määritellään. Järjestelystä ei ole valitettu, joten tuomioistuinratkaisua asiaan ei ole odotettavissa.5 Eräissä valtioissa yksityisille turvallisuusalan yrityksille on ulkoistettu maahan- muuton valvontaan liittyviä tehtäviä. Esimerkiksi kansainväliselle G4S:lle, joka vastasi muun muassa Helsingin yliopiston vartioinnista, on annettu palestiina- laisalueilla, Australiassa ja Iso-Britanniassa vastaanottokeskusten hoitamiseen ja käännytyksiin liittyviä tehtäviä. Punaisen Ristin mukaan valtion siirtäessä vas- taanottokeskuksia yksityisten yritysten hoidettaviksi toiminnan painopiste siirtyy väistämättä vastaanottokeskuksen asiakkaiden hyvinvoinnin tavoittelusta par- haan mahdollisen taloudellisen tuloksen tavoitteluun. Punaisen Ristin mukaan G4S on ollut näissä tehtävissä osallisena ihmisoikeusloukkauksiin.6 G4S:n epäil- lään myös toimittaneen laitteistoja Israelin sotilasmiehityksen alla olevan Länsi- rannan tarkastuspisteisiin, jotka ovat osa Israelin Länsirannalle rakentamaa muuria, ja turvallisuusjärjestelmiä Israelin vankiloihin ja kuulustelukeskuksiin, joissa pidetään miehitetyltä alueelta kotoisin olevia vankeja. Nämä syyt saivat joukon Helsingin yliopiston professoreita, tutkijoita ja muuta henkilökuntaa ot- tamaan asiaan kantaa ja allekirjoittamaan vetoomuksen, jossa he pitävät G4S- yhtiötä sopimattomana hoitamaan yliopiston vartiointia, ja vaativat yliopistoa lopettamaan yhteistyön yhtiön kanssa.7 Vaatimukseen yhtyi myös Helsingin yli- opiston ylioppilaskunta, jonka kanta perustui tutkimuskeskus Whoprofitsin ja YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimiston raportteihin8. Vetoomuksesta keskustel- tiin laajalti lehdistössä ja sosiaalisessa mediassa9. Kilpailutuksen jälkeen Helsin- gin yliopisto päätti ostaa vartiointipalvelut toiselta yritykseltä kesäkuusta 2015 alkaen10. 5 Tuominen 2015: 37. 6 Tapanainen 2014: 23–25. 7 G4S ei sovi hoitamaan Helsingin yliopiston vartiointia 2014. 8 Saarinen J. 2015. 9 Ks. esim. Lämsä 2014, Pietiläinen 2014; https://twitter.com/JukkaKola/status/ 458551607689744384; https://www.facebook.com/MahtavaMerihaka/posts/101541 57 08 41 45147. 10 Saarinen J. 2015. Acta Wasaensia 3 Yksityisen turvallisuusalan kasvuun johtaneet syyt voidaan karkeasti jakaa nii- hin, jotka lisäävät turvallisuuspalvelujen tarvetta ja niihin, jotka tekevät palve- lujen laajenemisen uusille alueille helpommaksi. Kehityksen taustalla olevia teki- jöitä ja syitä voidaan selittää monin teorioin, joita Kerttula on väitöskirjassaan esitellyt. 11 Tarvetta ovat lisänneet esimerkiksi turvallisuustietoisuuden kasvu, muutokset lainsäädännössä, valtakuntien rajat ylittävän rikollisuuden lisään- tyminen, yritysten ja julkisyhteisöjen turvallisuustoimintojen ulkoistaminen ja yksityistäminen sekä liiketoiminnan kansainvälistyminen yleensä12. Samat tekijät samalla myös helpottavat yksityisen turvallisuusalan palvelujen laajenemista lisäten työtilaisuuksia alalla. Keskeisimpiä alan kehitykseen vaikuttavia tekijöitä on turvallisuustietoisuus. Sitä lisää etenkin pelko, jota turvallisuusalan yrittäjien ja vakuutusyhtiöiden on väi- tetty joskus jopa pyrkivän edistämään liiketoimintansa kasvattamiseksi. Mitä enemmän on pelkoa ja huolta turvallisuudesta, sitä suuremmaksi kasvavat tur- vallisuusalan markkinat. Tämä luo ristiriitoja turvallisuusalan liiketoiminnan ja sen eettisten velvoitteiden välille. Jos tarkoitus olisi aidosti edistää turvallisuutta ja toimia siinä mielessä eettisesti vahvalla pohjalla, alan liiketoiminnalta saattaisi kadota markkinat.13 Euroopan komissio on pitänyt turvallisuusalan markkinoiden kasvu- ja työlli- syyspotentiaalia merkittävänä. Turvallisuusala onkin valittu yhdeksi tärkeimmis- tä osa-alueista EU 2020 –strategian lippulaivahankkeessa Globalisaation aika- kauden yhdennetty teollisuuspolitiikka – Kilpailukyky ja kestävyys keskeiselle sijalle. Komission käynnistämän turvallisuuspolitiikkaa koskevan aloitteen en- simmäinen vaihe on toimintasuunnitelma innovatiivisen ja kilpailukykyisen tur- vallisuusalan edistämiseksi, jonka tavoitteena on lisätä turvallisuusalan kasvua ja työllisyyttä Euroopan unionissa. Toimintasuunnitelma käsittää vain kansainväli- sen kilpailun kannalta tärkeät turvalaitteiden asentamiseen ja huoltoon liittyvät palvelut. Turvallisuusalan vienti rakentuu lähinnä tuotteiden valmistukseen ja teknologioihin eikä turvallisuusalan henkilöstön tarjoamiin palveluihin.14 Turvallisuustietoisuuden lisääntyminen on osaltaan vaikuttanut julkisten palve- lujen yksityistämistä koskevaan sääntelyyn. Monissa Euroopan maissa järjestyk- seen ja turvallisuuteen liittyviä tehtäviä voidaan lainsäädännön nojalla siirtää julkiselta vallalta yksityiselle sektorille15. Julkinen valta on muuttunut palvelujen 11 Kerttula 2005:9; Kerttula 2010: 35–51. 12 Ammattina turvallisuus 2008: 9–10. 13 Koskela 2009: 308–311, 315; Turvallisuusalan liiketoiminnan kasvualueet ja mahdol- lisuudet Suomessa 2010: 34–35. 14 COM(2012)417 final: 2–3. 15 Confederation of European Security Services 2007: 63–64. 4 Acta Wasaensia tuottajasta palvelujen järjestäjäksi, joka voi huolehtia järjestämisvastuustaan tuottamalla palvelut itse tai tilaamalla ne yksityisiltä palveluntarjoajilta. Julkises- ta vallasta on siten tullut vain yksi palveluntuottaja muiden joukossa. Seuraukse- na julkisten palvelujen tuotantotapoja koskevan sääntelyn muuttumisesta on, että TSS-oikeuksien ja julkisen vallan perusoikeuksien turvaamisvelvollisuuden toteutuminen riippuvat yhä enemmän perusoikeuksien käyttöä turvaavasta ja täsmentävästä aineellisesta lainsäädännöstä.16 Julkisen hallinnon rakenteiden muutos ja sitä seurannut julkisten palvelujen yksityistäminen ovat luoneet paitsi tarpeita myös edellytyksiä yksityisten turvalli- suuspalvelujen sekä turvatekniikkateollisuuden kasvulle ja laajenemiselle uusille toimialueille. Tähän liittyy keskeisesti yhteiskunnallinen keskustelu julkisen ja yksityisen toimijan välisestä suhteesta ja työnjaosta, jossa on puhuttu sidosryh- mäyhteistyöstä, verkostoista ja kumppanuudesta yksityisen, julkisen ja kolman- nen sektorin välillä17. 1 Turvallisuusalan toimijat ja tutkimuskohteen rajaus Turvallisuus-toimialaa pidetään hajanaisena, mitä kuvaa muun muassa se, että alalla toimii paljon pk-yrityksiä, mutta alan liikevaihdosta suuri osa kertyy muu- taman ison kansainvälisen yrityksen toiminnasta. Usein turvallisuusala ymmär- retään niiden toimijoiden joukoksi, jotka sisältyvät Suomen virallisten tilastojen vartiointi- ja turvallisuuspalvelut –toimialaluokitukseen. Turvallisuuteen liittyviä tuotteita, ratkaisuja ja palveluja tarjoavien yritysten määrä on kuitenkin huomat- tavasti suurempi. Turvallisuusalaan voidaan yleisesti katsoa kuuluvan kaikki sel- laiset yritykset, jotka itse kokevat toimivansa alalla, ja joiden strategiana on myy- dä tuotettaan, palveluaan tai ratkaisuaan vetoamalla sen turvallisuusarvoon.18 Kansainväliset sopimukset velvoittavat ja muiden maiden lainsäädännöt ovat antaneet vaikutteita siihen, että Suomen lainsäädännössä turvallisuus nähdään varautumisena rikoksiin (security), palovaaroihin ja muihin tahattomiin fyysisiin riskeihin (safety) tai sotilaallisiin uhkiin (defence)19. Kussakin lähestymistavassa 16 Kerttula 2005: 9; Mäenpää 1997b: 1242; Rasinmäki 1997: 131; Tuori 2000a: 29–30. 17 Ks. esim. Tikkala 2000: 18–22, Virta 1998: 67–68, 92, 99–100, 159, Virta 2001: 1–3, 71–74, Virta 2006: 114–116, Virtanen & Stenvall 2010: 194. 18 Lanne & Kupi 2007: 3; Turvallisuusalan liiketoiminnan kasvualueet ja mahdollisuu- det Suomessa 2010: 5, 7. 19 Varautuminen rikoksiin ja varautuminen fyysisiin riskeihin ovat valtion sisäisen tur- vallisuuden eri puolia, joiden toisistaan poikkeavia merkityksiä englanninkielessä ku- vataan sanoilla security ja safety. Security merkitsee turvattua tilaa ja safety-sanalla halutaan kertoa, ettei ole vaaraa. Sisällöltään samoin ymmärrettyjä erillisiä termejä ei ole kehittynyt suomen kieleen. Englannin kielen defence ja suomen kielen puolustus sen sijaan ovat merkitykseltään jokseenkin yhtäläiset. Tässä tutkimuksessa on sel- Acta Wasaensia 5 turvallisuus nähdään objektiivista turvallisuutta edistävänä fyysisenä turvallisuu- tena. Valtion näkökulmasta turvallisuus on sisäistä20 ja ulkoista. Tosin kansain- välistymisen myötä sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden välinen ero on hämär- tymässä. Esimerkiksi monet yksityisiä turvallisuuspalveluja tarjoavista yrityksis- täkin ovat ylikansallisia.21 Turvallisuusalan toimijoilla tarkoitetaan tässä tutkimuksessa niitä viranomai- sia22, yksityisiä henkilöitä ja oikeushenkilöitä, joiden toimintaa säännellään lain- säädännössä security-näkökulmasta23. Valtion sisäisen turvallisuuden ylläpitä- miseen osallistuvat sekä viranomaiset että yksityiset tahot (ks. taulukko 1). vyyden vuoksi tarkoituksenmukaista puhua joissain yhteyksissä security- ja safety- näkökulmista. 20 Sisäisen turvallisuuden käsitettä lähellä on myös englanninkielinen policing-termi, jolla tarkoitetaan angloamerikkalaisessa oikeuskulttuurissa kaikkea toimintaa, jolla on jotakin tekemistä yhteiskunnallisen järjestyksenpidon kanssa. Policing voidaan määritellä säännellyksi toiminnaksi, jonka keskeisenä tarkoituksena on ylläpitää ylei- sesti hyväksyttyjä normeja ja sääntöjä ja suojata sosiaalisen systeemin järjestystä. Siihen liittyy myös valta tarvittaessa ryhtyä pakottaviin, ihmisiä ja omaisuutta koske- viin toimenpiteisiin. Policing-toiminnalla on yhteys myös rikostorjuntaan. Private po- licing –toiminnalla tarkoitetaan organisoituja, voittoa tavoittelevia henkilöllisiä pal- veluja, joiden ensisijaisiin tarkoituksiin kuuluu rikollisuuden kontrolli, omaisuuden ja hengen suojaaminen sekä järjestyksen ylläpitäminen. (Kerttula 2010: 68–69; Joh 2004: 55.) 21 HE 69/2001 vp s. 5. Suomessakin ala on pääosin ulkomaisten yritysten hallussa, niis- tä suurimpina ruotsalainen Securitas-konserni ja maailman suurin turvallisuusalan konserni Group4Securicor (G4S). Suurimmat suomalaisessa omistuksessa olevat var- tioimisliikkeet ovat Helsingin pörssiin listautunut Turvatiimi Oyj ja Otsopalvelut Oy (vuoteen 2008 saakka FPS Security Oy). (Kerttula 2010: 34–35.) 22 Viranomaisilla tarkoitetaan valtion ja kuntien pysyväisluonteisia toimielimiä, joille kuuluu julkishallinnollisia tehtäviä ja toimivaltaa niiden toteuttamiseksi, sekä toimie- limiä, joilla on vain palvelutehtäviä tai jotka muuten keskittyvät tosiasialliseen hallin- totoimintaan. Nykyään viranomaisesta käytetään myös nimitystä hallintoelin, joka voi olla organisatorisesti suppeampi tai laajempi kuin viranomainen. Eri laeissa vi- ranomaisella tarkoitetaankin hieman eri asioita. Yleensä viranomaiset ovat rakenteel- taan monijäsenisiä mutta yksikin virkamies, jolle on lainsäädännössä määritelty teh- tävä ja toimivalta voi muodostaa viranomaisen kuten esim. tasa-arvovaltuutettu, ku- luttaja-asiamies ja eduskunnan oikeusasiamies. (Jyränki, Perttunen & Vilkkonen 1982: 274; Koskinen & Kulla 2013: 12–13 ; Merikoski & Vilkkonen 1982: 98–99; Mä- enpää 1997a: 1175.) 23 Paasonen on kyseenalaistanut yksityisen turvallisuusalan toimijoiden luokittelemisen englanninkielisten käsitteiden avulla, koska useat palvelut kuuluvat molempiin näkö- kulmiin. Hänen mielestään yksityiseen turvallisuusalaan voidaan laajasti ajatellen liittää kaikki jollain tavalla turvallisuuteen liittyvä elinkeinotoiminta. (Paasonen 2014: 16.) Näin varmasti onkin, mutta tämän tutkimuksen rajauksissa luokittelu on toimiva. Security-näkökulmasta säänneltyyn yksityisen turvallisuusalan toimintaan liittyy lainsäädännössä erityinen valvontavelvollisuus, mikä ei kohdistus kaikkeen turvallisuusalaan liittyvään elinkeinotoimintaan. 6 Acta Wasaensia Taulukko 1. Suomen valtion sisäisestä turvallisuudesta vastaavat toimijat. Viranomaiset, julkisyhteisöt Yksityiset Poliisi ja poliisimiehet Julkisyhteisöjen sisäiset turvallisuusorganisaatiot Yritysten sisäiset turvallisuusorganisaatiot Yksityisen turvallisuusalan elinkeinonharjoittajat Yksityiset turvallisuusalan ammatinharjoittajat Vapaaehtoiset kolmannen sektorin toimijat Vapaaehtoiset yksityiset henkilöt Tämän tutkimuksen kannalta keskeinen viranomainen on poliisi24. Yleisessä kie- lenkäytössä poliisi-sanalla viitataan toisinaan poliisiorganisaatioon ja toisinaan henkilöön, joka on poliisiorganisaation palveluksessa ja käyttää poliisiorganisaa- tiolle kuuluvaa julkista valtaa. Sinisalon mukaan käsitettä poliisi on tarkoituk- senmukaisinta käyttää merkityksessä, joka tarkoittaa poliisimiesten muodosta- maa organisatorista kokonaisuutta25. Tässä tutkimuksessa poliisi-sanaa käyte- tään pääsääntöisesti Sinisalon määritelmän mukaisesti. Kun tarkoitetaan nimen- omaan poliisilaissa (22.7.2011/872) säädettyjä poliisivaltuuksia käyttäviä virka- miehiä (PolL 1:12), käytetään poliisilain mukaista käsitettä poliisimies26. Yksityisellä turvallisuusalalla27 tarkoitetaan tässä tutkimuksessa yksityisen elin- keinotoiminnan28, yksityisen turvallisuusalan ammatinharjoittajien29 ja vapaaeh- 24 Poliisi-sana on lainattu antiikin ajan kielistä useisiin eurooppalaisiin kieliin. Kreikan kielessä politeia tarkoitti sekä valtiota että valtiomuotoa ja polis kaupunkia (kaupun- kivaltiota). Latinassa sana oli muodossa politia. Keskiajan ja uuden ajan alun Euroo- passa poliisilla tarkoitettiin julkista toimintaa ylipäänsä ja myöhemmin erityisesti si- säasiainhallintoa. Vähitellen merkitys rajautui käsittämään poliisiviranomaisen ny- kyistä toimialaa vastaavat tehtävät. (Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 1.) 25 Sinisalo 1971: 23–24. 26 Poliisimiehet on jaettu päällystöön, alipäällystöön ja miehistöön (PolA 1 §). Tiettyjä poliisille kuuluvia valtuuksia on oikeutettu käyttämään vain päällystöön kuuluva po- liisimies. Kyseessä ovat toimenpiteet, joista päättäminen on laissa haluttu uskoa vaa- tiviin tehtäviin koulutuksen saaneelle poliisimiehelle, jolla voidaan katsoa olevan ko- kemusta ja vastuunottokykyä. (Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 2.) 27 Joskus yksityisestä turvallisuusalasta käytetään lyhyempää muotoa yksityinen turva- ala. 28 Elinkeino- ja elinkeinonharjoittaja –käsitteitä käytetään useilla eri oikeuden aloilla kuten esimerkiksi talous-, hallinto-, elinkeino-, kauppa- ja vero-oikeudessa, jolloin käsitteitä ei aina voida käyttää aivan samassa merkityksessä vaan niille annettavaa merkityssisältöä harkitaan kussakin yhteydessä erikseen (Uotila 1967: 1, 19–21). Tä- män tutkimuksen kannalta keskeisiä ovat hallinto- ja elinkeino-oikeudelliset merki- tykset. Kuluttajansuojalaissa elinkeinotoiminnalla tarkoitetaan sellaista liike- tai am- mattitoimintaa, johon liittyy kirjanpitovelvollisuus, sekä ammattimaista maatilata- louden harjoittamista (HE 360/1992 vp s. 49). Uotilan (1967: 21–37) mukaan elin- keino-oikeudellisen elinkeinokäsitteen tunnusmerkkejä on viisi: toiminnan itsenäi- syys, jatkuvuus, ansiotarkoitus ja vastikkeellisuus, laillisuus sekä hyvän tavan mukai- suus. Näistä muodostuu laajan teoreettisen elinkeinokäsitteen tunnusmerkistö. Sup- peana eli varsinaisena elinkeinokäsitteenä Uotila pitää toimintaa, jonka laki elinkei- non harjoittamisen oikeudesta (27.9.1919/122) käsittää elinkeinoksi. Acta Wasaensia 7 toistoiminnan muodostamaa kokonaisuutta. Turvallisuusalan yksityinen elinkei- notoiminta käsittää lain yksityisistä turvallisuuspalveluista (21.8.2015/1085) 2 §:ssä määritellyt tehtävät. Yksityisen turvallisuusalan elinkeinotoimintaan sisäl- tyy myös lailla erikseen säännelty turvatarkastustoiminta tuomioistuimissa, po- liisin tiloissa, lentoasemilla ja satamissa, valtioneuvostossa, ministeriöissä ja oi- keuskanslerinvirastossa silloin, kun niissä toimivat turvatarkastajat ovat turvalli- suusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa. Yksityisten yritysten sisäiset tur- vallisuusorganisaatiot jäävät tämän tutkimuksen ulkopuolelle. 2 Yksityinen turvallisuusala lukuina Vuodenvaihteessa 1996-1997 työskenteli yksityisellä turvallisuusalalla viidessä- toista EU-maassa noin 600 000 työntekijää eli keskimäärin 160 työntekijää/100 000 as30. Suomessa samana ajankohtana yksityisen turvallisuusalan työntekijöitä oli 69/100 000 as31. Työntekijämäärä kasvoi vuoteen 2008 mennessä 27 EU- maassa ja kahdeksassa muussa Euroopan maassa yhteensä noin 280 henki- löön/100 000 as. Suomessa työntekijämäärä kasvoi 193 henkilöön/100 000 as.32 Tilastojen esitystapa muuttui vuonna 2011, kun 27 EU-maassa ja seitsemässä muussa Euroopan maassa ilmoitettiin olleen yksityisen turvallisuusalan työnteki- jöitä keskimäärin 31,11 henkilöä/10 000 as ja Suomessa 1 henkilö/899 as33. Maa- ilmanlaajuisesti yksityisellä turvallisuusalalla työskenteli 2 miljoonaa henkilöä vuonna 200834. 29 Ammatinharjoittamisella viitataan yksityisoikeudessa yritystoimintaan, jota luonnol- linen henkilö harjoittaa omissa nimissään vastaten itse kaikista sitoumuksista. Am- matinharjoittaminen on luonnollisen henkilön päätyö ja tulon lähde. Suuria pääoma- panostuksia ei tarvita vaan pääasiallinen panos on yrittäjän oma henkilökohtainen ammattitaito, johon hän on saanut koulutuksen ja pätevyyden. (Ossa, Saarnilehto & Villa 2007: 2, 69.) Tässä tutkimuksessa ammatinharjoittamisella ei viitata ensisijai- sesti yritystoimintaa harjoittavaan luonnolliseen henkilöön vaan luonnolliseen henki- löön, joka on saanut koulutus- ja muihin pätevyysvaatimuksiin perustuvan hyväksy- misen (henkilökohtaisen ammatinharjoittamisluvan) toimiakseen yksityisen turvalli- suusalan ammatissa. Luonnollinen henkilö voi harjoittaa ammattia yksityisen yrityk- sen tai julkishallinnon palveluksessa, yrittäjänä tai vapaaehtoistoiminnassa. 30 De Waard 1999: 168. 31 Kerttula 2005: 9. 32 Confederation of European Security Services 2008. 33 Confederation of European Security Services 2011: 44, 143. 34 SWD(2012) 233 final: 10. 8 Acta Wasaensia Taulukko 2. Yksityisen turvallisuusalan ammatteihin hyväksytyt vuosina 2003–201335. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Vastaava hoitaja 289 270 277 269 274 277 294 304 314 324 326 Vartija 11573 11513 11737 12220 12508 12969 13704 14186 14545 14909 15939 Turvasuojaaja 3269 3971 4459 5021 4538 4452 4625 4955 5441 6462 6706 Järjestyksen- valvoja 40461 47170 47170 52891 51950 51988 53490 51308 50223 50605 52652 Yhteensä 55592 62924 63643 70401 69270 69686 72113 70753 70523 72300 75077 Vuosina 2003–2013 Suomessa on ollut taulukon 2 mukainen määrä yksityisen turvallisuusalan ammatteihin hyväksyttyjä henkilöitä. Samalla ajanjaksolla uusia vartioimisliikelupia myönnettiin 335 ja lupia peruutettiin joko hakemuksesta tai viranomaisaloitteisesti yhteensä 34036. Tilastot eivät kuitenkaan kerro koko to- tuutta alalla työskentelystä. Voimassa oleva lupa ei tarkoita, että luvanvaraista toimintaa aina harjoitettaisiin. Esimerkiksi vuonna 2007 voimassa olleista varti- oimisliikeluvan haltijoista alle puolet harjoitti alan liiketoimintaa ja vaikka varti- ointitehtävissä työskentelyyn oikeuttavien myönnettyjen ja voimassaolevien var- tijakorttien määrä on ollut nousussa, ammatinharjoittajien määrä ei ole noussut vastaavasti37. Vartioimisliikkeiden vuosi-ilmoitusten mukaan vuosina 2003–2011 vartijan työssä toimi 60–80 % vartijaksi hyväksytyistä. Vartijaksi hyväksyttyjen kokonaismäärästä ei siten voi suoraan päätellä vartijana toimivien kokonaismää- rää.38 Alalla työskennellään usein määräaikaisesti, osa-aikaisesti taikka sivutoi- misesti muun työn tai opiskelun ohessa. On arvioitu, että noin 50 % vartijoista tekee osa-aikatyötä tai on toiminut niin sanottuna väliaikaisena vartijana. Varti- joiden tekemien tosiasiallisten henkilötyövuosien määrästä ei siis myöskään ole täsmällistä tietoa.39 35 HE 22/2014 vp s. 5–8. Vuotta 2003 vanhemmat luvut eivät ole vertailukelpoisia tau- lukossa esitettyjen lukujen kanssa, koska vuonna 2003 astui voimaan järjestyslaki (27.6.2003/612), joka edellytti kauppakeskusten, liikenneasemien ja joukkoliikenne- välineiden järjestyksenvalvojilta sekä järjestyksenvalvojaksi että vartijaksi hyväksy- mistä (JärjL 23 §). Vaatimus ulotettiin lain muutoksella (20.8.2010/723) koskemaan myös Kansaneläkelaitoksen toimipisteeseen, työvoima- ja elinkeinotoimistoon, sata- maan ja lentopaikkaan asetettuja järjestyksenvalvojia. 36 Poliisihallituksen turvallisuusalan valvonnan tilastot 2003–2013. 37 Aho 2006: 45–50, 83; Ellonen 2010; Confederation of European Security Services 2008. 38 HE 22/2014 vp s. 6. 39 Kerttula 2010: 52; HE 22/2014 vp s. 6. Acta Wasaensia 9 Tosiasiassa järjestyksenvalvojan työtä tehneiden määrästä on vielä vaikeampi tehdä johtopäätöksiä kuin vartijoista, koska järjestyksenvalvontatoimintaa har- joittavilla yhteisöillä ja muilla järjestyksenvalvojia suoraan rekrytoivilla tahoilla ei ole samanlaista vuosi-ilmoituksen tekovelvollisuutta kuin vartioimisliikkeillä. Kaikki järjestyksenvalvojatoiminta ei myöskään edellytä elinkeinolupaa tai palve- lussuhdetta järjestyksenvalvojatoiminnan harjoittajaan. Järjestyksenvalvoja on voinut toimia suoraan palvelussuhteessa tahoon, jonka alueelle hänet on asetet- tu. Lisäksi järjestyksenvalvoja on saattanut toimia kertaluonteisesti vain jossakin yksittäisessä yleisötilaisuudessa.40 Päällekkäistä tilastointia syntyy siitä, että mo- net vartijat toimivat sekä vartijan että järjestyksenvalvojan tehtävissä. Yksityisel- lä turvallisuusalalla toimivan henkilöstön kokonaismäärää ei siten voi selvittää laskemalla yhteen alan eri ammatteihin hyväksytyt41. Selvittämällä suurimpien vartioimisliikkeiden henkilöstömäärät ja tosiasialliset henkilötyövuodet saatai- siin silläkin tavalla vain suuntaa antavia lukuja42. Liiketoiminnan kasvua mitataan yleensä liikevaihdolla. Yksityisen turvallisuus- alan liikevaihto ohitti Suomessa poliisin määrärahat vuonna 2000 ja on kasvanut sen jälkeen noin 5–10 %:n vuosivauhdilla ja muutamaa poikkeusvuotta lukuun ottamatta 1–4 % nopeammin kuin bruttokansantuote. Tosin 2000-luvun ensim- mäisen vuosikymmenen loppuvuosina liikevaihdon kasvu on osoittanut lieviä taantumisen merkkejä.43 Euroopassa liikevaihto on kasvanut noin 4–6 prosentin vuosivauhdilla ja liikevaihdoksi vuonna 2007 arvioitiin noin 15 miljardia euroa44. Vuonna 2011 liikevaihdoksi arvioitiin 35 miljardia euroa. Ajanjaksona 2005– 2010 turvallisuusalan liikevaihtoon perustuvan markkinaosuuden on arvioitu Euroopassa kasvaneen keskimäärin 13,3 %.45 Maailmanlaajuisesti turvallisuus- alan markkinat ylittivät 100 miljardin euron rajan vuonna 201146. Luotettavan ja vertailukelpoisen tiedon kokoaminen yksityisen turvallisuusalan liiketoiminnasta on hankalaa, sillä eri maissa ei ole yhteneviä seuranta- ja tilastointijärjestelmiä, mikä heijastuu myös eurooppalaisia turvallisuusalan tilastoja kokoavan Confede- ration of European Security Services (CoESS) –järjestön47 raportteihin. Eri vuo- 40 HE 22/2014 vp s. 8. 41 HE 22/2014 vp s. 5–8. 42 Ellonen 2010; Kerttula 2010: 52–53. 43 Turvallisuusalan yritysten suhdanne- ja toimialaraportti 2007; Turvallisuusalan yri- tysten suhdanne- ja toimialaraportti 2009; Aho 2006: 45–50, 83. 44 Confederation of European Security Services 2007: 5–6. 45 Confederation of European Security Services 2011: 143. 46 COM(2012) 417 final: 2. 47 Järjestö perustettiin vuonna 1989 EU:n jäsenmaiden kansallisten yksityisten turvalli- suusalan yritysten kattojärjestöksi (Confederation of European Security Services 2009). 10 Acta Wasaensia sina tehtyjen raporttien esittämistavatkaan eivät ole täysin vertailukelpoisia kes- kenään.48 Tiedon kerääminen yksityisen turvallisuusalan liikevaihdosta on myös kansalli- sesti vaikeaa, sillä osa yrityksistä on sellaisia, joissa turvallisuustoiminta muodos- taa vain osan koko liiketoiminnasta eikä yksityiskohtaista tietoa niiden turvalli- suuteen liittyvästä volyymistä tai osuudesta ole saatavilla. Liikevaihdon kasvu on 2000-luvulla ollut suurinta niissä yrityksissä, jotka ovat harjoittaneet liiketoi- mintaa useammalla kuin yhdellä turvallisuuden osa-alueella. Syynä voi olla se, että tukeutuminen useampaan liiketoiminta-alueeseen tasoittaa kysynnän vaihte- luja. Toisaalta selittävänä tekijänä voi olla suurten monialaisten yritysten kasvu yritysostojen kautta.49 Kerttula muistuttaa lisäksi, että yksityisellä turvallisuus- alalla liikevaihdosta 70–80 % on työvoimakustannuksia, jotka on sisällytettävä palvelun hintaan. Palvelujen myyntitulojen kasvusta saatetaan päätellä koko alan kasvavan, vaikka merkittävä osa kasvusta onkin työehtosopimusten palkkahin- noittelumääräyksistä johtuvaa näennäistä kasvua.50 3 Tutkimustehtävä Tutkimuksessa systematisoidaan security-näkökulmasta säänneltyyn yksityiseen turvallisuusalaan kohdistuva valvonta. Tarkoituksena on arvioida tarpeet kehit- tää valvonnan toimintamallia niin, että perustuslain (11.6.1999/731) 124 § ja pe- rusoikeudet voivat toteutua parhaalla mahdollisella tavalla. Tavoitteena on selvit- tää, miten valvonta on säännelty, mitä aukkoja siinä mahdollisesti voidaan havai- ta, onko lain muuttamiseen tarvetta ja millä sitä voidaan perustella. Tämä edel- lyttää tietoa, kuka yksityistä turvallisuusalaa valvoo, mitä valvotaan sekä millä tarkoituksella ja millaisin toimivaltuuksin valvontaa suoritetaan. Keskeistä on lakiin perustuvien velvollisuuksien, valtuuksien, valvontakeinojen ja valvontatoi- menpiteiden systematisointi. Viranomaisen käyttäessä julkista valtaa51 sitä velvoittavat perustuslain 22 §, pe- rusoikeudet, virkavastuu ja hyvän hallinnon periaatteet. Kun julkisen vallan käyt- 48 Vrt. Confederation of European Security Services 2007; Confederation of European Security Services 2008 ja Confederation of European Security Services 2011. 49 Turvallisuusalan liiketoiminnan kasvualueet ja mahdollisuudet Suomessa 2010: 43, 51. 50 Kerttula 2010: 53. 51 Keskeisimmät julkista valtaa käyttävät tahot ovat valtio, kunnat ja kuntayhtymät vir- kamiehineen ja päätöksentekoelimineen. Perinteisesti julkisen vallan käytöllä on ymmärretty virkasuhteessa olevan henkilön oikeutta päättää yksityishenkilön eduista, oikeuksista ja velvollisuuksista. (Bruun, Mäenpää & Tuori 1995: 211; Koskinen & Kul- la 2013: 310.) Virkamies vastaa toimiensa lainmukaisuudesta ja on perustuslain 118.1 §:n mukaan virkatehtävissään rikos-, virkamies- ja vahingonkorvausoikeudellisessa Acta Wasaensia 11 töä sisältävä tehtävä on uskottu perustuslain 124 §:n nojalla yksityisen hoidetta- vaksi, sitä velvoittavat hallintolaissa (6.6.2003/434) säädetyt oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset. Merkittävän julkisen vallan käyttöä 52 sisältäviä tehtäviä ei perustuslain mukaan kuitenkaan voi hoitaa muu kuin viranomainen. Tutkimuksessa selvitetään, miten perustuslain 22 ja 124 §:t on otettu huomioon turvallisuusalaa yksityistettäessä ja mitä vaatimuksia ne asettavat valvonnalle. Koska perustuslain 22 § velvoittaa julkista valtaa turvaamaan perus- ja ihmisoi- keuksien toteutumista, siitä on johdettavissa julkisen vallan velvollisuus valvoa, että ne toteutuvat myös yksityisen käyttäessä julkista valtaa. Mitä enemmän jul- kisen vallan käytöllä voidaan puuttua yksilön asemaan, sitä tarpeellisempana valvontaa on pidettävä. Ydinkysymys onkin, onko valvonta ja sen sääntely riittä- vää ja sellaista, että se pystyy tuomaan esille perusoikeuksia ja oikeusturvaa mahdollisesti vaarantavat tekijät. Kyse on julkisen ja yksityisen toiminnan suh- teesta: kuinka paljon ja millä edellytyksin turvallisuusalaa voidaan yksityistää, jotta julkinen valta vielä pystyy tosiasiallisesti huolehtimaan perustuslain aset- tamista velvoitteista. Aiheutuuko yksityistämisestä kenties tarve myös muulle laillisuusvalvonnalle, jotta hyvän hallinnon vaatimusten toteutuminen varmistui- si yksityisellä turvallisuusalalla? Perusoikeussäännösten vaikutus eri tahoihin edellyttää, että niille on annettu perusoikeuksien kannalta merkityksellisiä tehtäviä ja toimivaltaa. Turvallisuus- alan kannalta merkittävimpiä perusoikeuksia ovat vapausoikeudet.53 Toimenpi- teet kohdistuvat usein yksilön oikeuteen henkilökohtaiseen turvallisuuteen, va- pauteen ja koskemattomuuteen, liikkumisvapauteen sekä omaisuudensuojaan. Henkilökohtainen koskemattomuus on läheisessä yhteydessä myös yksityis- elämän suojaan, jonka piiriin kuuluu oikeus määrätä itsestään ja kehostaan.54 Oman erityispiirteensä tutkimukseen tuo se, että tarkastelun kohteena on yksi- tyisen elinkeinotoiminnan sääntely ja valvonta siltä osin kuin kyseessä on turval- lisuusalan elinkeinoluvan haltijan harjoittamasta julkisesta tehtävästä. Mahdolli- nen muu liiketoiminta jää tämän tutkimuksen ulkopuolelle. Yksityisen turvalli- suusalan palveluja myyvän yrityksen asiakkaalle55 on tärkeä, että palvelun lain- vastuussa. Yksityisellä turvallisuusalalla julkisia tehtäviä hoitavia henkilöitä velvoit- taa sama vastuu rikoslain (19.12.1889/39) 40:12.1 nojalla. 52 Merkittävänä julkisen vallan käyttönä on pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkin- taan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai muuten puuttua merkittävällä ta- valla yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp s. 179). 53 Tuori 2000a: 29. 54 Ojanen 2001: 47; Pohjolainen & Majuri 2000: 199. 55 Turvallisuusalan asiakkaat jaetaan yleensä kolmeen pääsegmenttiin: kauppa ja teolli- suus, julkinen sektori sekä kiinteistö- ja kuluttajamarkkinat. Kaupan ja teollisuuden osuus on noin 70 % muiden segmenttien osuuden jakautuessa melko tasan. (Turvalli- suusalan liiketoiminnan kasvualueet ja mahdollisuudet Suomessa 2010: 6, 37.) 12 Acta Wasaensia mukaisuuteen, laatuun ja sopimuksenmukaisuuteen voi luottaa. Palvelun tulee täyttää varsinaisen turvallisuusalaa koskevan lainsäädännön ohella myös muun lainsäädännön vaatimukset56. Palvelujen ostoa ja myyntiä koskevat yksityisoi- keudelliset kysymykset eivät sisälly tämän tutkimuksen tehtävänasetteluun. Se, kuka on yksityisen turvallisuuspalvelun asiakas, ei aina ole yksiselitteistä. Palvelun loppukäyttäjänä tai hyödynsaajana voi viime kädessä olla yksilö, vaikka palvelun on hankkinut esimerkiksi julkinen tai yksityinen yhteisö taikka yritys. Turvallisuus voi olla myös lisäarvo ja saattaa tulla välillisesti jonkin tuotteen tai palvelun mukana, jolloin asiakas ei ole varsinaisesti ostanut turvallisuutta vaan jotakin muuta kuten esimerkiksi pääsylipun jalkapallo-otteluun. Asiakkuus voi myös ketjuuntua, jolloin turvallisuuspalvelun loppukäyttäjän määrittäminen voi olla vaikeaa. Kuka esimerkiksi on viime kädessä lentomatkaan liittyvän turvalli- suuden ostaja, hyödynsaaja ja käyttäjä: viranomainen, ilmailulaitos, lehtoyhtiö vai lentomatkustaja?57 4 Tutkimuksen ala ja metodi Tutkimus kuuluu sekä julkis- että yksityisoikeuden alaan. Oikeudenalajaotus ymmärretään perinteisen suomalaisen oikeudenalajaotuksen mukaisesti, jonka välittömät esikuvat ovat 1800-luvun saksalaisessa käsitelainopillisessa doktrii- nissa ja jonka juuret ovat joiltain osin roomalaisessa oikeudessa. Pääjaotus on yksityisoikeus – julkisoikeus. Julkisoikeus ymmärretään suppeassa merkitykses- sä, joka käsittää valtio-oikeuden alajaotteluineen.58 Julkisoikeudellisesta näkökulmasta tutkimuksessa on elementtejä yleishallinto- oikeuden, erityishallinto-oikeuden, elinkeino-oikeuden ja rikosoikeuden aloilta. Kehikkoon kuuluu myös valtiosääntöoikeus perusoikeuksien turvaamista, julki- 56 EU:n tuoteturvallisuusdirektiivi (2001/95/EY) saatettiin Suomessa voimaan kulutta- jaturvallisuuslailla (30.1.2004/75) 16.2.2004 alkaen. Lakia sovelletaan kuluttajapal- veluksiin siltä osin kuin niiden aiheuttamien terveys- ja omaisuusvaarojen ehkäisemi- sestä ei muussa lainsäädännössä ole säännöksiä, joissa edellytetään vähintään samaa turvallisuustasoa. (L kulutustavaroiden ja kuluttajapalvelusten turvallisuudesta 1–2 §.) Yksityinen turvallisuusala kuuluu lain soveltamisalaan vain turvasuojaustoimin- nan osalta, kuten tutkimuksessa myöhemmin todetaan kuluttajansuojaa koskevassa osuudessa. Suomessa tuoteturvallisuuden valvonta on jaettu eri viranomaisille siten, että Tukes (Turvatekniikan keskus) vastaa kulutustavaroiden turvallisuuden valvon- nasta ja kunnat (yleensä kunnan terveystarkastaja) palveluiden turvallisuudesta. Joi- denkin tavaroiden ja palveluiden kuten yksityisen turvallisuusalan turvallisuudesta ja valvonnasta on säädetty erikseen. 57 Lanne & Kupi 2007: 40. 58 Subjektiteorian mukaan oikeussuhteen luonne sekä yksityisoikeuden ja julkisoikeu- den rajanveto riippuvat oikeussuhteen subjekteista ja siitä, missä ominaisuudessa nämä ovat oikeussuhteen osapuolina (ks. Björne 1979: 5–7, 15). Acta Wasaensia 13 sen vallan käyttöä ja julkisten (hallinto)tehtävien hoitamista tarkasteltaessa.59 Eurooppaoikeuteen 60 viitataan julkisoikeudellisesta näkökulmasta silloin, kun tarkastellaan turvallisuusalan yksityistämistä. Yksityisoikeudellisesta näkökul- masta tutkimus sivuaa yhteisöoikeutta 61 sekä erityisen yksityisoikeuden alaan kuuluvia työ- ja talousoikeuksia, jotka sijoittuvat yksityis- ja julkisoikeuden rajal- le. 62 Yksityistä turvallisuusalaa koskevat myös julkisoikeuden alaan kuuluvien elinkeino- ja rikosoikeuden säädökset. Viranomaistoiminnan sääntely kuuluu erityishallinto-oikeuden alaan. Viranomaisten ja yksityisen turvallisuusalan toi- mijoiden välisiä suhteita sääntelevät pääasiassa yleishallinto-oikeudelliset sää- dökset (ks. kuvio 1). Nykykeskustelussa oikeusjärjestystä lähestytään usein konsistenssin ja koherens- sin käsitteiden kautta. Konsistenssi on oikeusnormeihin liittyvää keskinäistä ris- tiriidattomuutta, jota taataan muun muassa normiristiriitojen ratkaisuvälineillä lex superior, lex posterior ja lex specialis. Koherenssi taas on lähinnä oikeusperi- aatteiden ominaisuus, jolla viitataan sisällölliseen johdonmukaisuuteen.63 59 Valtiosääntöoikeus ja hallinto-oikeus ovat niin kiinteässä yhteydessä toisiinsa, että joskus voi olla vaikea erottaa, kummasta oikeudenalasta on kyse. Kuuluipa yksittäi- nen säädös sitten valtiosääntö- tai hallinto-oikeuden alaan, sitä asetettaessa ja sovel- lettaessa ei voi sivuuttaa perustuslainmukaisuusnäkökohtaa eikä perusoikeusulottu- vuutta. (Jyränki & Husa 2012: 75.) 60 Aiemmin käytetyt käsitteet yhteisöoikeus ja EY-oikeus vanhenivat Lissabonin sopi- muksen myötä, koska siinä luovuttiin Maastrichtin sopimuksen pilarimallista (Raitio 2013: 1). 61 Yhteisöoikeudella tarkoitetaan yritystoimintaa koskevaa yksityisoikeudellista säänte- lyä (Ossa, Saarnilehto & Villa (2007): 1, 68–69). 62 Laakso 1990: 2-3; Ossa, Saarnilehto & Villa (2007): 68–69. 63 Tuori 2004: 1200. Björne systematisoi normeja oikeusjärjestelmän avulla jakamalla ne sisällöllisesti eri oikeudenaloihin (Björne 1979: 2). Tuorin mukaan normistoja voi- daan luoda myös luokittelevassa eli klassifikatorisessa mielessä nojautuen oikeusjär- jestykselle ulkoisiin kriteereihin, jotka perustuvat normien yhteiskunnallisen säänte- lykohteeseen (Tuori 2004: 1200–1201). 14 Acta Wasaensia Kuvio 1. Yksityisen turvallisuusalan yhdistämiä oikeudenaloja. Useilla oikeudenaloilla on kiinnostuttu siitä, mikä on oman oikeudenalan suhde oikeusjärjestyksen perustaviin lähtökohtiin, ja mikä oikeusjärjestyksen eri lohko- ja yhdistää64. Vuoden 1995 perusoikeusuudistus on vahvistanut käsitystä, että perusoikeusnormit eivät ole ainoastaan julkisoikeuden vaan koko oikeusjärjes- tyksen perusnormisto, joka oikeusperiaatteina läpäisee jopa siviilioikeuden ydin- alueen65. Oikeusjärjestys on valtiosääntöistynyt ja eri oikeudenalat ovat valtio- sääntöoikeudellistuneet. Enää ei kärjistäen ole olemassa ”perusoikeusvapaata” lainsäädännön osa-aluetta.66 Koska tässä tutkimuksessa tarkastellaan yksityisen turvallisuusalan valvontaa ja kuvataan valvonnasta oikeudellisesti vastaava järjestelmä, tutkimuksen oikeu- 64 Viljanen 2002: 26. 65 Tuori 1998: 1012–1013. 66 Viljanen 2002: 26, 30, 36. Perusoikeuskeskeiseen ajatteluun on suhtauduttu myös kriittisesti. Paasto pitää tulkintaa jokaisen ratkaisutilanteen rakentumisesta perusoi- keuslähtöisenä punnintana tai kansalaisten keskinäisten suhteiden jäsentymisestä perusoikeudenhaltijoiden suhteina käytännön elämää ja ratkaisutilanteita suhteetto- masti kuormittavana sekä oikeudenalalle ominaista sääntelyjärjestelmää ja sen ym- märtämistä häiritsevänä. Analyyttinen koulukunta on Paaston mukaan siviilioikeu- den alueella jo aiemmin mahdollistanut perusoikeusnäkökulmasta esitetyn tyyppiset muutokset oikeudellisessa ajattelussa. Paasto asettaakin oikeudenalan oman perin- teen perusoikeuksista lähtevän systematiikan edelle. (Paasto 2004: 124.) PERUSOIKEUDET YKSITYISOIKEUS JULKISOIKEUS Yksityinen turvallisuusala Viranomainen Yleishallinto- oikeus Rikosoikeus Työoikeus Talousoikeus Erityishallinto- oikeus Elinkeino-oikeus Yhteisöoikeus Valtiosääntöoikeus Acta Wasaensia 15 denaloja toisiinsa yhdistävän systematisoinnin kriteerinä on yksityinen turvalli- suusala. Tarkoitus on selvittää yksityisen turvallisuusalan valvontaa koskeva normisto ja sen konsistenssi. Perusoikeuksien, joista erityisesti vapausoikeuksi- en, nähdään vaikuttavan taustalla yhdistäen yksityisen turvallisuusalan valvontaa säänteleviä normeja ja oikeudenaloja. Tutkimusmetodi on lainopillinen. Näin ollen tutkimuksen perustehtävä on selvit- tää oikeussääntöjen sisältöä (oikeudellinen tulkinta67) ja systematisoida oikeus- säännöksiä.68 Tutkimus on luonteeltaan enemmän systematisoiva kuin tulkitse- va, koska tarkoituksena on selvittää yksityistä turvallisuusalaa koskevan valvon- tajärjestelmän rakenne, jotta sen sääntelyn riittävyyttä voidaan arvioida. Koska tutkimukseen sisältyy valvontajärjestelmän kuvaus, sen toiminnan arviointia ja oikeudellista systematisointia, tutkimukseen liittyy myös oikeuspoliittisia ulottu- vuuksia. Ne näkyvät ehdotuksina joidenkin yksityiseen turvallisuusalan valvon- taan liittyvien osa-alueiden tarkempaan oikeudelliseen tarkasteluun ottamiseksi ja ehdotuksina lainsäädännössä havaittujen aukkojen ja puutteiden poistami- seksi. 5 Keskeiset lähteet Tutkimusaineistona ovat käyttäytymistä ohjaavat lupanormit, viranomaisen ja yksityisen turvallisuusalan toimijan toimivaltaa määrittelevät kompetenssinormit ja hallinnossa noudatettavia menettelynormeja sisältävä voimassa oleva lainsää- däntö 69. Keskeisiä lähteitä ovat myös lainvalmisteluaineistot ja muut virallis- lähteet. Yksityiseen turvallisuusalaan suoraan liittyviä tuomioistuinratkaisuja löytyy valitettavan vähän. Vain muutamassa KKO:n ratkaisussa käsitellään alaan varsinaisesti liittyviä asioita. Yleisesti voimakeinojen käyttöön ja oikeuttamis- 67 Oikeussäännöksiä on tulkittava, koska säädökset ovat epämääräisiä. Yksityiskohtai- simmillaankaan ne eivät voi yksiselitteisesti kattaa kaikkia tapauksia. Säädökset ovat epätäydellisiä, koska lainsäätäjä ei ole voinut mainita tai ottaa huomioon kaikkia mahdollisia tapauksia lakia säätäessään. Ne saattavat olla myös ristiriidassa keske- nään. Samaan tapaukseen saattaa soveltua yksi tai useampi säädös, mikä vaatii yh- teensovittamista tai päätöstä tapaukseen sovellettavasta säädöksestä. (Kiikeri & Yli- koski 2004: 104.) 68 Aarnio 1989: 288; Husa 1995: 134. Aarnion (1978: 96) mukaan jokainen oikeusjärjes- tystä koskeva käsitys perustuu johonkin systematisointiin. Avainasemassa ovat käsit- teiden väliset yhteydet eli käsitejärjestelmän sisäinen rakenne. Tulokseksi saadaan oikeudellisten ilmiöiden hallitsemisen kannalta välttämättömät teoriarakennelmat. (Aarnio 1986: 111.) Ks. tulkitsevasta (käytännöllisestä ja systematioivasta (teoreetti- sesta) lainopista Aarnio 1997: 36–37, 53. Lainoppi pohjautuu Aarnion (1989: 60–61) mukaan aina jossain määrin lakipositivistiseen taustaoletukseen. Se hyväksyy tietyn oikeuslähdeluettelon, nojautuu määrättyihin metodisiin sääntöihin ja periaatteisiin sekä on jossain määrin arvosidonnaista. Arvokäsitteitä käytetään tulkintojen perus- teina tai arvoasetelmiin viitataan välillisesti esitettäessä perusteluja. 69 Laakso 1990: 16–27. 16 Acta Wasaensia perusteisiin liittyviä ratkaisuja on hiukan enemmän, mutta ne eivät ole olleet yksityisen turvallisuusalan kannalta kovin merkittäviä. 70 Eduskunnan oikeus- asiamiehen ja apulaisoikeusasiamiehen ratkaisut ovat koskeneet etupäässä toimi- valtuuksien käyttöä ja niiden suhdetta perus- ja ihmisoikeuksiin71. Koska Euroo- pan unionin lainsäädännössä ei suoraan säännellä yksityistä turvallisuusalaa, Euroopan yhteisöjen tuomioistuinratkaisuja on vähän ja ne ovat liittyneet pää- asiassa siihen, onko jäsenmaan kansallisessa lainsäädännössä huomioitu henki- löiden, tavaroiden ja palvelusten vapaata liikkuvuutta sekä sijoittautumisen va- pautta koskeva EU-sääntely72. Tästä poiketen tapaus Brink’s Security Luxem- bourg v. komissio koski komission tarjouspyyntömenettelyssä tapahtunutta muo- tovirhettä73. Paasonen on todennut, että yksityiseen turvallisuusalaan liittyvän kansainvälisen ja kotimaisen tutkimuksen yhteisenä piirteenä on tutkimuksen vähäisyyden li- säksi sen yksipuolisuus74. Suomalainen tutkimus on keskittynyt pitkälti tarkaste- lemaan vartioimistoimintaa sivuavia valtiosääntöoikeudellisia erityiskysymyksiä kuten esimerkiksi voimakeinojen käyttöä julkisen vallan kriteerinä75. Alan kasva- via koulutustarpeita palvelemaan ilmestyneissä oppikirjoissa on keskitytty alalla työskentelevien toimivaltuuksiin ja oikeudelliseen asemaan76. Viime vuosina on valmistunut myös muutama yksityisen turvallisuusalan lainsäädännön tarkoituk- senmukaisuutta arvioiva tutkimus 77. Paasonen toteaa väitöskirjansa täyttävän yksityisen turvallisuusalan sääntelyyn liittyvää empiiristä tutkimusaukkoa ja osoittavan, että niin Suomessa kuin maailmallakin on suoranainen puute yksityi- sen turvallisuusalan oikeustieteellisestä tutkimuksesta78. Tämä tutkimus paikkaa osaltaan tätä puutetta. Lisäksi tutkimus täyttää yksityistettyjen ja ulkoistettujen julkisten palvelujen valvontaa koskevan yleisen oikeudellisen tutkimuksen tar- peita. Julkisten palvelujen yksityistämiseen ja ulkoistamiseen liittyvää oikeudel- 70 Ks. esim. KKO 1982-II-159, KKO 2010:23, KKO 2004:75 ja KKO 2008:21. 71 Ks. esim. EOAK 30.9.2009 Dnro 1640/4/08; EOAK 10.2.2009; EOAK 13.9.2006 Dnro 3492/4/04; EOAH 30.3.2007 Dnro 3285/4/04; EOAK 4.12.2012 Dnrot 2396/2/11 ja 3792/4/11; EOAE 19.6.2013 Dnro 1222/2/11. 72 Ks. esim. Tapaus 114/97 komissio v. Espanja (1998) ECR I 6717; Tapaus 355/98 ko- missio v. Belgia (2000) ECR I 1221; Tapaus 283/99 komissio v. Italia (2001) ECR I 4363; Tapaus 476/05 komissio v. Italia (2008) ECR 2007 I 11091 ja Tapaus 189/03 komissio v. Alankomaat (2004) ECR I 09289. 73 Tapaus 437/05 Brink’s Security Luxemboug SA v. komissio (2009) ECR II 03233. 74 Paasonen 2014: 13. 75 Esim. Hakalehto-Wainio 2008; Keravuori-Rusanen 2008; Kerttula 2005 ja 2010; Kerttula, Huttunen & Ojala 2008; Majanen 1979; Pohjolainen & Majuri 2000. 76 Esim. Kerttula, Huttunen & Ojala (2008). Paasonen (2008). 77 Esim. Ellonen 2012; Paasonen 2014. 78 Paasonen 2014: 128. Acta Wasaensia 17 lista tutkimusta79 on tehty jonkin verran, mutta palveluja koskevan valvonnan tutkimus80 näyttäytyy hyvin vähäisenä. 6 Tutkimuksen keskeinen sisältö Johdantoa seuraavassa pääluvussa II pohditaan tutkimuksen keskeisiä käsitteitä kuten perusoikeutta turvallisuuteen, yksityistämistä ja valvontaa. Pääluku III keskittyy turvallisuusalan yksityistämisen oikeudellisten rajojen määrittämiseen. Perustuslain säännöksillä on yhtä aikaa turvallisuusalan yksityistämistä ja yksi- lön perusoikeuksia rajoittavia, turvaavia ja edistäviä funktioita. Perustuslain 124 §:n nojalla turvallisuusalan yksityistäminen on mahdollista, ja julkisen vallan käyttöä sisältäviä turvallisuustehtäviä voidaan antaa yksityisten toimijoiden hoi- dettaviksi tietyin rajoituksin. Samalla kun perusoikeussäännökset takaavat yksi- lön oikeuksia, ne rajoittavat perustuslain 124 §:n ohella mahdollisuuksia edistää turvallisuusalan yksityistämistä ja yksityisen turvallisuusalan toimijoiden toimi- valtuuksia. Perustuslain 22 ja 124 §:istä sekä perusoikeussäännöksistä on johdet- tavissa julkisen vallan velvollisuus valvoa turvallisuusalan yksityisiä toimijoita ja niiden toiminnan laillisuutta81. Pääluvuissa II ja III esitellyt näkökohdat muodostavat oikeudellisen perustan yksityisen turvallisuusalan julkisen valvonnan, valvonnallisen yhteistyön ja yksi- tyisen valvonnan keinoille sekä valvontajärjestelmälle. Valvonnan keinot ja val- vontajärjestelmä on kuvattu tarkemmin pääluvussa IV. Pääluku V sisältää ehdo- tuksia valvontajärjestelmän kehittämiseksi muillakin kuin lainsäädännön kei- noin. Päälukuun VI on koottu tutkimuksen johtopäätökset ja tutkimuksen poh- jalta nousseet toimenpide-ehdotukset. Tämän tutkimustyön rinnalla on koko ajan ollut vireillä yksityisen turvallisuus- alan lainsäädännön uudistamishanke. Valtioneuvosto antoi 3.4.2014 eduskun- nalle esityksen laiksi yksityisistä turvallisuuspalveluista sekä eräiksi siihen liitty- viksi laeiksi (HE 22/2014 vp), jonka oli tarkoitus tulla voimaan 1.1.2015. Halli- tuksen esityksen eduskuntakäsittely päättyi kuitenkin vasta 12.3.2015, kun esitys hyväksyttiin toisessa käsittelyssä eduskunnan täysistunnossa82. Sisäministeriön poliisiosasto asetti 26.6.2015 ajalle 1.7.2015–30.6.2016 yksityisen turvallisuus- alan lupaprosessien tehostamista koskevan lainsäädäntöhankkeen, jonka tehtä- vänä oli antaa esitys muutoksista yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain (21.8.2015/1085) lupaprosesseja koskeviin säännöksiin sekä muista lähinnä tek- 79 Esim. Harisalo 1986; Komulainen 2010; Rasinmäki 1997. 80 Esim. Hoffrén 2009; Pantti 1993. 81 Saraviita 2011: 296. 82 PTK 172/2014 vp. 18 Acta Wasaensia nisluonteisina pidettävistä muutoksista83. Muutokset tulevat voimaan yhtä aikaa kuin laki yksityistä turvallisuuspalveluista, joka on säädetty astumaan voimaan 1.1.201784. Uudella lailla kumotaan vanha laki (12.4.2002/282) yksityisistä tur- vallisuuspalveluista (LYTP 113 §). Vaikka uusi laki ei tutkimuksen kirjoitushetkellä ole vielä voimassa, tutkimukses- sa viitataan sen säännöksiin, ellei muuta mainita, koska eduskunta on sen hyväk- synyt ja se on laadittu yhdistämällä suuremmitta muutoksitta vuoden 2002 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista ja lain järjestyksenvalvojista (22.4.1999/533) säännökset. Lainsäädäntöä on seurattu 29.8.2016 saakka. 83 SM 035:00/2015. 84 HE 42/2016 vp s. 1. Acta Wasaensia 19 II TUTKIMUKSEN KESKEISET KÄSITTEET JA LÄHTÖKOHDAT Koska turvallisuuden ja valvonnan määrittelyjen kirjo on moninainen, tässä pää- luvussa otetaan kantaa siihen, miten niiden sisältö tässä tutkimuksessa ymmär- retään, ja missä merkityksessä niitä käytetään. Luvussa esitetään myös malli tur- vallisuus-perusoikeuden oikeussuhteiden ja tasojen havainnollistamiseksi sekä pohditaan turvallisuuden tarvetta ja turvallisuustietoisuuden lisääntymistä. Yksi- tyisen turvallisuusalan sijoittumisen hahmottamiseksi osana valtakunnallista kokonaisturvallisuutta luodaan katsaus siihen, mitä yksityistämisellä ja valvon- nalla tarkoitetaan. Valvonnan toteuttaminen edellyttää valvontajärjestelmää, jonka teoreettista rakennetta tarkastellaan luvun lopuksi. 1 Käsitys turvallisuudesta Turvallisuus on käsitteenä varsin moniulotteinen ja sillä on monta rinnakkaista ja osin päällekkäistäkin määritelmää. Paasonen ei pidä keskustelua turvallisuus- käsitteen määrittelystä hedelmällisenä, koska käsitteen sisältö vaihtelee eri asiayhteyksien mukaan85. Ymmärrys turvallisuuden eri ulottuvuuksista yleisellä tasolla on kuitenkin tarpeen, jotta käsite voitaisiin tyydyttävällä tavalla määritellä kussakin asiayhteydessään. Turvallisuus voidaan määritellä sitomalla se menettelytapoihin: jokin on turval- lista, kun tietyt toimenpiteet on toteutettu. Tavallista on määritellä turvallisuus riskin kautta: mitä pienempi riski, sitä suurempi turvallisuus. Turvallisuus voi olla myös ominaisuus eli toiminnan lopputulos sekä käsitteellinen tavoite eli pro- sessin laatu. Organisaatioissa eri ihmiset ja yhteisöt voivat määritellä turvalli- suuden eri tavoin esimerkiksi organisaation vastuuna, asenteena tai kulttuurin tuotteena. Turvallisuutta voidaan tarkastella myös koettuna turvallisuuden tai turvattomuuden tunteena. Kun turvallisuutta tarkastellaan erityisesti yrityksen näkökulmasta, käytetään käsitettä yritysturvallisuus. 86 Lisäksi turvallisuus on myös varmuutta, vaarattomuutta (vaarojen poissaoloa), luotettavuutta ja ennus- tettavuutta merkitsevä arvo87. Arvolla tarkoitetaan kaikkea, mitä halutaan, tavoi- tellaan tai arvostetaan, siis sitä, mitä pidetään arvokkaana ja hyvänä88. Turvalli- suus on lisääntymätön arvo, jonka maksimia ei voi ylittää. Lisääntymätön arvo 85 Paasonen 2014: 16. 86 Lanne & Kupi 2007: 8–9. 87 Virta 1998: 24–25. 88 Salminen & Ikola-Norrbacka 2009: 128. 20 Acta Wasaensia koetaan arvoksi vain sen ollessa vaarassa tai kun se on jo menetetty. Kun arvo toteutuu, sitä ei koeta arvoksi, sitä helposti laiminlyödään ja se unohdetaan (vrt. esim. terveys).89 Tämän tutkimuksen kannalta soveltuva yleinen lähtökohta turvallisuuden mää- rittelemiseksi on Kuluttajaviraston (1.1.2013 alkaen Kilpailu- ja kuluttajavirasto) käsitys turvallisuudesta. Turvallisuus on sellainen kokonaisvaltainen fyysinen ja psyykkinen tila, jossa kenellekään ei aiheudu loukkaantumisia tai vammautu- misia eikä kenenkään psyykkistä tasapainoa horjuteta tarpeettomasti. Kun vaa- rallisen tapahtuman todennäköisyys ja seurausten vakavuus (riskit) ovat hyväk- syttäviä, toiminta on turvallista.90 Riski viittaa tapahtumaan liittyvään epävar- muuteen, joka joskus voidaan ilmaista todennäköisyytenä. Riskit voidaan jakaa kolmeen tyyppiin: vahinko, häpeä ja likaantuminen eli saastuminen. Tässä yhtey- dessä riskillä tarkoitetaan vahinkoa, jonka voi aiheuttaa esimerkiksi rikos, ja sen mukanaan tuomaa haittaa. Riskit jaetaan edelleen primaari- ja sekundaaririskei- hin. Primaaririski on uhka, joka halutaan eliminoida jollakin turvatoimella tai – laitteella. Sekundaaririskit syntyvät primaaririskin eliminoinnin seurauksena. Riski voi kohdistua joko yksilöön tai systeemiin. Yksilöriski on sosiaalinen silloin, kun ihminen ei omalla päätöksellään voi päästä eroon ryhmästä, johon hän kuu- luu. Riskit voidaan luokitella myös viittaamalla vaaran aiheuttajaan, esimerkiksi yksilö itse, toinen yksilö, toinen yksilö ryhmän jäsenenä, luonto tai systeemi.91 Turvallisuus on tavoitetila, johon pyritään ja jota halutaan ylläpitää. Erilaiset turvatoimet ovat välineitä, jotka antavat turvaa92 kontrolloimalla turvallisuutta uhkaavaa vaaraa ja vähentämällä riskejä. Turvatoimilla voidaan parantaa tilan- netta eli kontrolloida vaarallisia muutostapahtumia. Niillä voidaan säilyttää myös status quo estämällä tilanteen heikkeneminen. Voidaan puhua myös aktiivisista ja passiivisista turvatoimista. Aktiiviset turvatoimet reagoivat muutoksiin sekä perustuvat toimintaan ja tekoihin (esim. vartija). Aktiivisen turvatoimen tun- nusmerkkeihin kuuluu myös, että se on tilanteen kuluessa tarvittaessa peruutet- tavissa. Passiivisilla turvatoimilla säilytetään status quo ilman erityistä toimintaa ja tekoja (esim. lukko). Turvatoimilla varaudutaan ennakoituihin vaaroihin. Va- rotoimista puhutaan silloin, kun tarkoitetaan ennakolta ehkäiseviä aktiivisia tai passiivisia turvatoimia, joilla varaudutaan ennakoimattomiin vaaroihin.93 89 Airaksinen 2012: 276–277. 90 Kuluttajaviraston ohjeet ohjelmapalvelujen turvallisuuden edistämiseksi 2003: 4. 91 Airaksinen 2012: 11, 64, 67–68. 92 Turva on lupaus turvallisuudesta. Se koskee tilaa, jossa vaaraa ei ole olemassa, tai toimia, jotka vähentävät vaaraa. (Airaksinen 2012: 81–82.) 93 Airaksinen 2012: 81–85. Acta Wasaensia 21 Koskela on kuvannut turvallisuuden monikerroksisuutta viidellä käsitteellä: las- kennallinen, koettu/henkilökohtainen, kulttuurinen/rakenteellinen, sosiaalinen ja imaginäärinen. Toteutuneiden rikosten lukumäärästä voi päätellä riskin joutua rikoksen kohteeksi. Koettu turvallisuus on henkilökohtainen tunne, johon kui- tenkin aina vaikuttavat ne kytkökset, joilla yksilö kiinnittyy yhteisöön ja yhteis- kuntaan. Kulttuurisena käsitteenä turvallisuus ymmärretään asemana suhteessa muihin, esimerkiksi alakulttuureihin, mihin voi liittyä yhteiskunnallisten raken- teiden mahdollistamaa eriarvoisuuksien ylläpitämistä ja alistamista. Sosiaalisesti ymmärrettynä turvallisuus riippuu siitä, miten hyvin tuntee paikalliset tavat ja osaa reagoida erilaisiin tilanteisiin. Turvallisuus on myös kollektiivisen mieliku- vituksen, median ja muiden tietolähteiden muovaama imaginäärinen kokonai- suus.94 Koskelan ajattelu seuraa Furedia95 jäsentämällä turvallisuutta yksilön näkökul- masta pelon ja turvattomuuden kulttuurina, joka selittää yksilön kokeman turval- lisuuden ja pelon suhdetta. Pelon kulttuuri selittää turvattomuuden lisään- tymistä, vaikka turvallisuuden aste koko ajan lisääntyy.96 Havainnoimme ja ko- emme mahdollisia riskejä ja vaaroja sitä herkemmin mitä turvatumpaa elämäm- me objektiivisesti on97. Pelon kulttuurissa on psykologinen ja fyysinen puoli. Eri- tyisesti yksilönä ihminen on heikko ja haavoittuvainen. Ympäröivä maailma taas on täynnä uhkaavia riskejä: maailma on vaarallinen, paha ja julma. Airaksinen pitää Furedin ja Koskelan ajattelua retorisesti oivallisena mutta kuitenkin epä- määräisenä ja epäanalyyttisenä heuristisena ideana. Airaksisen mielestä puhe pelon kulttuurista on liioiteltua. Hänen mielestään on parempi puhua vaaran ubiikkiyhteiskunnasta98, jossa ihmisen on koko ajan huomioitava vaarat, uhat ja riskit, vaikka hän ei läheskään aina pelkää niitä. Ubiikkiyhteiskunta on objektiivi- nen kun taas pelon kulttuuri on subjektiivinen tila. Merkittävin ero pelon kult- tuurin ja vaaran ubiikkiyhteiskunnan välillä Airaksisen mukaan on, että ubiik- kiyhteiskunnassa kaikki vaarat eivät pelota ja että ihminen elää omaa elämäänsä omien riskiensä kanssa. Tätä näkökulmaa Airaksinen kutsuu yksilöturvallisuu- deksi.99 94 Koskela 2009: 103–106. 95 Ks. esim. Furedi 2002 ja 2008. 96 Airaksinen 2012: 15–16. 97 Alvesalo & Kivivuori 2003: 231. 98 Mannermaa kutsuu tietoyhteiskuntaa ubiikkiyhteiskunnaksi (lat. ubi que = kaikkialla tai monessa paikassa oleva), jossa teknologioiden kehittyminen vaikuttaa elämänmal- leihimme ja tapaamme toimia. Tulevaisuudessa kaikki ihmiset yksityisinä, viran- omaisina ja yrityksinä valvovat ja ovat valvottavia tekoälyn, verkon ja elektronisen kommunikaation koko ajan läsnä ollessa. (Mannermaa 2008: 25–41.) Airaksisen mu- kaan riski, vaara ja pelko ovat teknologioiden tavoin koko ajan läsnä, vaikka niitä ei aina edes huomata. Tällöin voidaan puhua vaaran ubiikkiyhteiskunnasta. (Airaksi- nen 2012: 19.) 99 Airaksinen 2012: 15–19. 22 Acta Wasaensia Jos turvallisuudesta halutaan saada mahdollisimman kattava kokonaiskäsitys, sitä on lähestyttävä monesta näkökulmasta. Professorit Niemelä ja Lahikainen johtivat 1990-luvulla turvattomuustutkimushanketta, jonka tulokset tuottivat 23 eri turvattomuuden ulottuvuutta, jotka läpäisivät kaikki elämänalueet perhe- ja ihmissuhteista työelämään, talouteen jne. Tällaista kaikki elämän alueet kattavaa laajaa käsitystä turvallisuudesta kutsutaan inhimilliseksi turvallisuudeksi 100 . Niemelä on itse kyseenalaistanut, onko näin laaja-alainen turvallisuus-käsite tarkoituksenmukainen. Hän toteaa kuitenkin, että toisaalta on kysyttävä, miksi rajata käsite kapeaan merkitykseen, kun turvallisuuden ja turvattomuuden ilmiö näyttää joka tapauksessa koskevan useita eri elämänalueita.101 Inhimillistä turvallisuutta suppeampi on niin sanottu laaja turvallisuuskäsitys, jonka mukaan uhkatekijöiden toteutumisella voi olla merkittäviä seurauksia Suomelle, väestölle tai yhteiskunnan elintärkeille toiminnoille102 mutta osa seu- rauksista kuten esimerkiksi ihmishenkien menetykset ja vakavat vammautumiset ovat vältettävissä. Laajaan turvallisuuskäsitykseen perustuvalla kokonaisturvalli- suuden103 hallinnalla pyritään turvaamaan yhteiskunnan elintärkeiden toiminto- jen jatkuvuus paitsi normaalioloissa myös häiriötilanteissa104 ja poikkeusolois- sa105. Painopiste on ollut onnettomuuksilta (safety) ja rikollisuudelta (security) suojaamisessa, vaikka sotilaallisilta uhkilta suojautuminen onkin tunnustettu oleelliseksi osaksi kokonaisuutta.106 Oikeusdogmaattisen tutkimuksen lähtökohdaksi pelon ja turvattomuuden kult- tuuri, yksilöturvallisuus tai inhimillinen turvallisuus eivät sovellu, koska niiden kaikkia ulottuvuuksia ei voida tutkia voimassa olevaa lainsäädäntöä systema- 100 Niemelä 2000: 24–25; Niemelä & Lahikainen 2000a: 7; Niemelä & Lahikainen 2000b: 9–10. 101 Niemelä 2000: 36. 102 Elintärkeät toiminnot ovat yhteiskunnalle välttämättömiä toimintokokonaisuuksia (Kokonaisturvallisuusstrategia 2012–2015: 161). 103 Kokonaisturvallisuudella tarkoitetaan yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen tur- vaamista viranomaisten, elinkeinoelämän ja järjestöjen yhteistyönä. Elintärkeiden toimintojen turvaamisella ylläpidetään valtiollinen itsenäisyys, yhteiskunnan turvalli- suus sekä väestön elinmahdollisuudet. (Kokonaisturvallisuusstrategia 2012–2015: 12, 161–162.) Kyse on eri hallinnonalojen välisestä poikkihallinnollisesta toiminnasta se- kä valtion, kuntien, elinkeinoelämän ja järjestöjen välisestä yhteistoiminnasta (Nurmi 2011: 389). 104 Häiriötilanteilla tarkoitetaan tapahtumia ja tilanteita, jota edellyttävät johtamisessa tai palvelutuotannossa normaalioloista poikkeavia toimenpiteitä, tehtäviä ja toimival- tuuksia (Kokonaisturvallisuusstrategia 2012–2015: 161; Nurmi 2011: 385–386). 105 Poikkeusoloja ovat valmiuslain 3 §:ssä ja puolustustilalain (22.7.1991/1083) 1 §:ssä säädetyt tilanteet. Valtioneuvosto toteaa yhteistoiminnassa presidentin kanssa poik- keusolot, joissa voidaan ottaa käyttöön ja käyttää valmiuslaissa säädettyjä toimival- tuuksia, jotka ovat välttämättömiä ja oikeasuhtaisia lain tarkoitusten saavuttamiseksi. Toimivaltuuksia voidaan käyttää vain, jos tilanne ei ole hallittavissa viranomaisten säännönmukaisin toimenpitein. (Kokonaisturvallisuusstrategia 2012–2015: 163.) 106 Kokonaisturvallisuusstrategia 2012–2015: 12–13, 163; Nurmi 2011: 384–385. Acta Wasaensia 23 tisoimalla ja tulkitsemalla. Myöskään laajaa turvallisuuskäsitystä ei oteta tämän tutkimuksen lähtökohdaksi, sillä se on tutkimuskysymysten kannalta tarpeetto- man laaja ja sisältää myös paljon sellaisia osa-alueita, joiden oikeudellinen tut- kimus on hankalaa. Tämän tutkimuksen turvallisuuskäsitys onkin perinteinen, kapea näkemys, jossa valtiolla on kaksi turvallisuutta uhkaavien riskien torjuntaan liittyvää tehtävää, joiden toteuttamisesta huolehtivat turvallisuus- ja puolustusinstituutiot107. Kan- sakuntaa suojellaan vihollisilta ulko- ja puolustuspolitiikoilla keskeisimpinä toi- mijoina puolustusvoimat, puolustusliitot ja YK. Sisäisen järjestyksen ylläpitämi- sestä sekä kansalaisten fyysisen koskemattomuuden ja oikeuksien suojaamisesta huolehtivat poliisi, rajavartio- ja oikeuslaitos. Tavoitteena on kansalaisten suojelu rikollisuudelta ja väkivallalta. Ääritapauksessa kurin ja järjestyksen yllä- pitäminen voi johtaa poliisivaltioon, jossa lähes kaikki yhteiskunnallisesti ja ta- loudellisesti merkitykselliset toiminnot on säännelty rajoituksilla, kielloilla tai lupasäännöksillä. Oikeassa mittakaavassa kyseessä on oikeusvaltio, jossa viran- omaisten toimintaan kuuluu lainalaisuusperiaate ja mahdollisuus yksipuolisesti velvoittavaan vallan käyttöön.108 Kansalaisten suojelu -tavoitteeseen kiinnittyvät oleellisesti käsiteparit järjestys ja turvallisuus sekä yleinen järjestys ja turvallisuus, joita käsitellään tarkemmin turvallisuusalan yksityistämistä koskevassa luvussa. Viranomaisvalvonnalla var- mistutaan siitä, että yksityisten turvallisuuspalvelujen hoitama järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen on oikeusvaltiollisen kansalaisten suojelu –tavoit- teen mukaista. Kun turvallisuudesta tulee liiketoimintaa, syntyy samoista mark- kinoista ja eduista keskenään kilpailevia yrityksiä. Tästä aiheutuvan turvatto- muuden estämiseksi valtion on valvottava turvallisuusalan liiketoimintaa. Airak- sisen mukaan vain valtio voi viime kädessä tyydyttää ihmisten turvan tarpeen valvomalla ja säätelemällä turvallisuusalan elinkeinotoimintaa ja huolehtimalla, etteivät turvallisuusalan yritykset ole vaaraksi toisilleen ja kansalaisille.109 Moderni oikeudenmukaisuusteoria korostaa turvallisuutta ihmisoikeutena 110 . Tässä tutkimuksessa oikeutta henkilökohtaiseen turvallisuuteen tarkastellaan 107 Nyky-yhteiskunnassa yksilön oma riskienvastainen toiminta on tehty vaikeaksi. Yksi- lön kuuluu antaa riski poliisille, vartijalle tai muulle virallisesti valtuutetulle taholle hoidettavaksi ja luottaa heihin. Myös minimaalista valtiota vaatineet ääriliberaalit ovat sitä mieltä, että valtion olennainen tehtävä on järjestää, valvoa ja kehittää turvaa. Jo Thomas Hobbes katsoi 1600-luvulla, etteivät ihmiset kykene kantamaan vastuuta omasta kokonaisturvallisuudestaan, koska turvatoimet johtavat konflikteihin muiden kanssa. (Airaksinen 2012: 36, 288.) 108 Mäenpää 2013: 60–62, 137–139; Niemelä 2000: 25–26; Saraviita 2011: 68. 109 Airaksinen 2012: 289. 110 Karapuu 1987, 74; Niemelä 2000: 22–23. 24 Acta Wasaensia perustuslaissa turvattuna perusoikeutena. Turvallisuuteen oikeutena liittyy tietty paradoksaalisuus. Oikeutena se tarkoittaa, etteivät ihmiset saa vaarantaa tai va- hingoittaa muita ihmisiä. Yksilön oikeus turvallisuuteen rajoittaa siten muiden ihmisten tekojen vapautta, jos ne aiheuttavat vaaraa ja vahinkoa yksilölle. Oikeus turvallisuuteen on siis vaatimus muita yksilöitä vastaan, mitä jokainen yksilö odottaa muiden kunnioittavan.111 Turvallisuudessa voidaan erottaa objektiivinen eli yksilöllisestä kokemuksesta riippumaton taso ja subjektiivinen eli koettu taso. Objektiivisella turvallisuudella tarkoitetaan esimerkiksi sitä, ettei kansalaisia uhkaa sota tai nälänhätä, että kan- salaisten elinikä nousee ja että lääketieteen keinoin onnistutaan voittamaan va- kavia tauteja. Poliisiterminologiassa turvallisuus on yleensä nähty kapeasti, ob- jektiivista turvallisuutta edistävänä, fyysisenä turvallisuutena. Tosin lähipoliisi- toiminnan myötä ajattelu on laajentunut käsittämään myös muita turvallisuuden ulottuvuuksia.112 Suomen lainsäädännössä yksityinen turvallisuusala nähdään fyysistä turvalli- suutta suojaavana. Sen seurauksena yksityinen turvallisuusala edistää objektii- vista turvallisuutta vastaamalla sellaiseen järjestyksen tarpeeseen ja tarpeeseen suojautua sellaisia ulkoisia vaaroja vastaan, joihin poliisi ei ole velvollinen varau- tumaan tai joihin varautumiseen julkisten turvallisuuspalvelujen ei koeta riittä- vän. Kansalaisten objektiivisen turvallisuuden tasoa on onnistuttu lisäämään, mutta subjektiivinen turvallisuuden tunne ei kuitenkaan ole kohonnut. Tähän sisältyy Airaksisen esittämä turvan ja turvallisuuden paradoksi: ”Mitä enemmän on turvaa, sitä enemmän kaivataan turvatoimia, mutta mitä enemmän on turva- toimia, sitä vähemmän on turvallisuutta”. Turvatoimet merkitsevät vaaran ole- massaoloa ja tuovat aina vaaran mieleen. Siitä syystä ihmiset pelkäävät, vaikka turvatoimin onkin saavutettu hyvä turvallisuus.113 1.1 Oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen Kun Suomen perustuslaintasoinen sääntely koottiin vuonna 2000 voimaan astu- neeseen uuteen perustuslakiin, perusoikeussäännökset ehdotettiin otettavaksi siihen sellaisina kuin ne olivat hallitusmuodon vuonna 1995 uudistetussa II lu- vussa. Oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen oli omaksuttu Suomen perusoi- keusjärjestelmään kansainvälisistä ihmis- ja perusoikeussopimuksista. Sekä YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 9 artiklassa että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklassa todetaan, että jokaisella on 111 Airaksinen 1993: 192; Airaksinen 2012: 287–292. 112 Alvesalo & Kivivuori 2003: 231; Niemelä 2000: 21; Virta 1998: 24–25. 113 Airaksinen 2012: 85–86. Acta Wasaensia 25 oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen.114 Euroopan ihmisoikeus- sopimuksen velvoitteet ovat tiukkoja. 1 artiklan mukaan ”Korkeat sopimusosa- puolet takaavat jokaiselle lainkäyttövaltaansa kuuluvalle tämän yleissopimuksen 1 osassa määritellyt oikeudet ja vapaudet”. Sanamuoto edellyttää sopimuksen ratifioineelta valtiolta velvoitteiden välitöntä turvaamista.115 Suomalaisessa oike- uskielessä perusoikeus-käsitteellä viitataan ensisijaisesti valtionsisäiseen perus- tuslakitasoiseen sääntelyyn. Ihmisoikeuksilla tarkoitetaan kaikille ihmisille yleensä kansainvälisellä sopimuksella tunnustettua arvoa.116 Euroopan ihmisoikeussopimuksessa käsitteen henkilökohtainen turvallisuus on katsottu turvaavan mielivaltaista vapauteen puuttumista117 vastaan ja vahvista- van yksilön vapaudenriistämiseltä nauttimaa suojaa. Vapaudenriiston on tapah- duttava lain määräämässä järjestyksessä. Sille tulee olla peruste kansallisessa laissa ja kansallista lakia on sovellettava yhdenmukaisesti Euroopan ihmisoike- ussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen a–f –kohdissa määriteltyjen edellytysten kanssa.118 Tuori on lisäksi tuonut esiin kansainvälisessä keskustelussa nousseen kannan, jossa oikeudelle henkilökohtaiseen turvallisuuteen annettaisiin myös itsenäistä merkitystä, vaikka Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ei erikseen mainitakaan oikeutta henkilökohtaiseen koskemattomuuteen samoin kuin halli- tusmuodossamme vuonna 1995.119 Tuori muistuttaa, että myös Euroopan ihmis- oikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohdassa ja 10 artiklan 2 kohdassa puhutaan tur- vallisuudesta ihmisoikeuksien rajoitusperusteiden yhteydessä. Artiklassa 8 käyte- tyn ”public safety” Tuori katsoo merkitsevän yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Artiklan 10 termi ”national security” viittaa Tuorin mukaan ulkoiseen turvalli- suuteen.120 Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa turvatun oikeuden rauhan- omaiseen kokoontumisvapauteen tulkintakäytännön mukaan valtiolla on katsot- tu olevan positiivinen velvoite suojella kokoontumisvapauden käyttöä ulkopuoli- 114 A Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksesta 18.5.1990/439; EIOS:n 5 artikla 23.10.1998/769; A kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen sekä siihen liittyvän valinnaisen pöytäkirjan voimaansaattamisesta 30.1.1976/108. 115 Pellonpää, Gullans, Pölönen & Tapanila 2012: 15. 116 Jyränki & Husa 2012: 377–378. 117 Ks. EIT tapaus Ceyhan Demir and others v. Turkki (13.1.2005), jossa oli kyse viran- omaisen vastuusta vankilakapinan ja vanginkuljetuksen aikana pahoinpidellyn van- gin kuolemasta, ja EIT tapaus Öcalan v. Turkki (12.5.2005), jossa oli kysymys työvä- enpuolueen johtajan rikoksista, mm. yllyttämisestä kuolemaan johtaneisiin terrorite- koihin. EIT korosti oikeutta turvallisuuteen yksilöllisenä oikeutena eli oikeutena vi- ranomaisen toimenpiteisiin mielivallalta suojelemiseksi. 118 Hirvelä & Heikkilä 2013: 120–121, 127; Pellonpää, Gullans, Pölönen & Tapanila 2012: 392–393; 396–401. 119 Tuori 1999c: 922; van Dijk & van Hoof & van Rijn & Zaakl 2006: 457. 120 Tuori 1999c: 923. 26 Acta Wasaensia selta häirinnältä121 (SopS 19/1990). Myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 artiklassa todetaan, että jokaisella on oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen tur- vallisuuteen. 12 artikla takaa jokaiselle oikeuden rauhanomaiseen kokoontumis- vapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, am- mattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa.122 Kokoontumisvapautta ei saa tulkita rajoittavasti. Kokoontumisvapauteen puuttumisen tulee perustua lakiin ja syiden tulee olla sekä vakuuttavia että pakottavia. Puuttumiseksi ei kuitenkaan katsota sitä, että kokoontumiselle pitää hakea etukäteen lupa tai että siitä pitää ilmoittaa viranomaisille.123 Sellainen ennakkoilmoitusmenettely, joka tosiasiassa estäisi kokouksen järjestämisen esimerkiksi edellyttämällä ilmoituksen tekemistä kohtuuttoman aikaisin, on Suomessa kielletty124. Perusoikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen taataan perustuslain 7.1 §:ssä, jossa säädetään jokaisen oikeudesta elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Perustuslain näkökulma turvallisuuteen on rikoksiin varautumista ja henkilöturvallisuuden edistämistä kuten Suomen perusoikeusjärjestelmään vaikuttaneen Euroopan ihmisoikeussopimuksen eng- lanninkielisessä 5 artiklassakin todetaan: ”Everyone has the right to liberty and security of person”. Turvallisuutta myös tarkoittavan safety-sanan käyttäminen olisi merkinnyt varautumista palovaaroihin ja muihin tahattomiin fyysisiin ris- keihin. Perusoikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen voidaan edelleen ryhmi- tellä uskonnon ja omantunnonvapautta, sananvapautta sekä kokoontumista ja yhdistymistä koskeviin vapausoikeuksiin (PL 11–13 §). Niihin luetaan myös oi- keudet henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen (PL 7 §), liikkumis- vapaus (PL 9 §) sekä omaisuudensuoja (PL 15 §). Henkilökohtainen koskematto- muus on lisäksi läheisessä yhteydessä yksityiselämän suojaan (PL 10 §), jonka piiriin kuuluu oikeus määrätä itsestään ja kehostaan.125 Perusoikeusuudistuksen yhteydessä turvallisuutta ei sidottu kiinteästi henkilö- kohtaiseen vapauteen vaan sen mainitsemisella haluttiin korostaa julkisen vallan 121 Ks. EIT tapaus Plattform ”Ärzte for das Leben” (21.6.1998 A 139), jossa EIT vahvisti viranomaisen velvoitteeksi ryhtyä tarvittaessa kohtuullisiin toimenpiteisiin laillisen mielenosoituksen suojelemiseksi vastamielenosoittajilta. Jos kokoontumisvapautta pyritään estämään yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvillä perusteilla, EIT vaatii yleensä todellista näyttöä yleisestä häiriöstä tai turvallisuusriskistä. Ks. EIT ta- paus Makhmudov v. Russia (26.7.2007 no. 35082/04), jossa EIT piti protestimielen- osoituksen kieltämistä turvallisuussyihin vedoten mielivaltaisena, kun samanaikai- sesti muut kaupunginlaajuiset joukkotapahtumat jatkuivat keskeytyksettä. (Hirvelä & Heikkilä 2013: 609.) 122 EYVL N:o C 364, 18.12.2000, s. 1. 123 Hirvelä & Heikkilä 2013: 606–607; Pellonpää, Gullans, Pölönen & Tapanila 2012: 759–760. 124 Saraviita 2011: 213. 125 Ojanen 2001: 47, Pohjolainen & Majuri 2000: 199. Acta Wasaensia 27 toimintavelvoitteita suojata yhteiskunnan jäseniä rikoksilta ja muilta heihin koh- distuvilta oikeudenvastaisilta teoilta126. Tuori korostaa sitä, että perusoikeusuu- distuksen yhteydessä hallitusmuotoon lisätty säännös ei vastaa Euroopan ihmis- oikeussopimuksen valvontaelinten tulkintakäytäntöä, jossa oikeus henkilökohtai- seen turvallisuuteen on nähty epäitsenäisenä, henkilökohtaisen vapauden suo- jaan liittyvänä oikeutena127. Yksilö ei siten voi Euroopan ihmisoikeustuomiois- tuimessa vedota pelkästään oikeuteensa turvallisuuteen eikä oikeus turvallisuu- teen Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaan velvoita julkista valtaa sen tur- vaamiseen muuten kuin henkilökohtaisen vapauden suojaamisen yhteydessä. Perustuslaissa oikeus turvallisuuteen nähdään laajemmin kuin Euroopan ihmis- oikeussopimuksessa. Kyse ei ole pelkästään vapaus-perusoikeuden takeesta vaan julkiselle vallalle kansalaisten turvallisuuden toteutumiseksi toimintavelvoitteita luovasta itsenäisestä perusoikeudesta. 128 Perusoikeusuudistuksen yhteydessä turvallisuuden merkitykseen osana perusoikeuksia liittyvä tulkinnallinen ero kansainvälisten sopimusten ja Suomen perusoikeusuudistuksen välillä ei herät- tänyt juurikaan keskustelua129. Viranomaisen toimintavelvoitteet ymmärretään yleensä perusteiksi toteuttaa positiivisia vapauksia eli lisätä kansalaisten toimintamahdollisuuksia. Kuitenkin kansalaisten turvallisuus-perusoikeuden toteutumiseksi valtiolla katsotaan ole- van perusoikeuksiin nojautuva aktiivinen toimintavelvollisuus rajoittaa130 kansa- laisten vapautta131. Vuosina 2005–2009 vapausperusoikeuksia rajoitettiin anta- malla laajojakin toimivaltuuksia ensin poliisille ja muille turvallisuusviranomai- sille ja sittemmin myös yksityiselle turvallisuusalalle. Tämä oli osittain seurausta kansainvälisen terrorisminvastaisen toiminnan laajamittaisesta aktivoitumises- ta.132 Ajatellaan, että kyse ei olekaan kansalaisten oikeuksiin puuttumisesta, vaan heille perustuslain nojalla kuuluvan turvallisuuden takaamisesta. Käsitys positii- visten vapauksien toteuttamisesta on siten liukunut kansalaisten vapauden ra- joittamisen suuntaan.133 126 HE 309/1993 vp s. 47; Saraviita 2011: 157. 127 Tuori 1999c: 922. 128 Tuori 1999c: 925–929; Esitys järjestyslaiksi 2000: s. 63–66; Kerttula 2010: 58. 129 Viljanen 2001: 165–166. 130 Suomen valtiosääntöoikeudessa erotetaan toisistaan perusoikeuksien rajoittaminen tavallisella lailla, tilapäinen perusoikeuspoikkeus perustuslain 23 §:ssä säännellyissä poikkeusoloissa ja perusoikeuspoikkeus poikkeuslain säätämisjärjestyksessä (Ojanen 2001: 43; Ojanen 2003: 50–51). 131 Aer 2000: 76 . 132 Saraviita 2011: 155, 158–159. 133 Aer 2000: 76–77. 28 Acta Wasaensia Oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen on muiden perusoikeuksien tapaan nähty nimenomaan yksilön oikeutena134. Oikeushenkilöiden perusoikeussuoja on kuitenkin saanut kannatusta jo ennen perusoikeusuudistusta. Muun muassa Kas- tari on ollut sitä mieltä, että perusoikeudet voisivat kuulua myös oikeushenkilölle ”itse oikeushenkilön kulloisestakin laadusta sekä myös kunkin kansalais- vapauden luonteesta johtuvin modifikaatioin”135. Hidénin mukaan oikeushenki- löt voisivat saada välillistä perusoikeussuojaa, jonka hän ulottaisi vain yksityisoi- keudellisiin oikeushenkilöihin. Oikeushenkilöiden turva voitaisiin hakea muusta lainsäädännöstä. Perustuslain tehtävä ei ole turvata kaikkea sitä, mitä oikeusjär- jestys turvaa. 136 Länsinevan kanta taas on selvästi oikeushenkilöiden perus- oikeuksia puoltava, vaikka hän pitääkin perusoikeusjärjestelmän lähtökohtana yksilöiden perusoikeuksia. Hän katsoo, ettei oikeushenkilöiden perusoikeus- suojan tarvitse olla yhtä voimakas kuin yksityishenkilöiden. Oikeushenkilöihin välittömästi sovellettavia perusoikeuksia Länsinevan mukaan ovat omai- suudensuoja, elinkeinovapaus, yhdenvertaisuus sekä kokoontumis- ja yhdisty- misvapaus.137 Kultalahti on arvostellut Länsinevaa siitä, että hän näyttää kuten Hidénkin sulkevan julkisen vallan elimet perusoikeussuojan ulkopuolelle, vaikka hän kuitenkin hyväksyy oikeushenkilöiden perusoikeussuojan 138. Viljanen sen sijaan pitää koko kysymystä oikeushenkilöiden perusoikeussuojasta normaaleis- sa lainsäädäntötilanteissa akateemisena. Hänen mukaansa lainsäädäntöhankkeet kohdistuvat vain poikkeuksellisesti oikeushenkilöiden oikeuksiin, ja silloinkin taustalta voidaan useimmiten paikallistaa luonnollisia henkilöitä.139 Oikeushenkilöt liittyvät keskeisesti yksityiseen turvallisuusalaan niin alan yrityk- sinä, palveluja ostavina tahoina kuin toimenpiteiden kohteinakin. Jos oikeushen- kilöillä ei olisi perusoikeussuojaa, perusoikeuksien välinen punnintatilanne olisi pystyttävä palauttamaan luonnollisten henkilöiden perusoikeuksiin silloinkin, kun osapuolina olisi vain oikeushenkilöitä. Tätä ajatellen Kerttula on asettunut kannattamaan näkemystä, että oikeushenkilötkin nauttisivat perusoikeussuojaa, koska se ilmentää oikeusvaltiossa vallitsevia perustavaa laatua olevia periaatteita. Ellei näin olisi, siitä aiheutuisi Kerttulan mukaan sattumanvaraisista seikoista kuten esimerkiksi yhtiömuodosta riippuvia ongelmia. Perussoikeussuojaa saisi esimerkiksi toiminimellä toimiva yrittäjä mutta osakeyhtiömuodossa toimiva ei, 134 Vrt. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 artiklan viittaus ”jokaiseen”, joka kattaa periaatteessa luonnollisten henkilöiden lisäksi myös oikeushenkilöt. Tulkinnasta riippuu, voiko oikeushenkilö tulla jostakin oikeudesta osalliseksi. Esim. artiklassa 5 säädetyn henkilökohtaisen vapauden suojan ei katsota ulottuvan oikeushenkilöihin. (Pellonpää, Gullans, Pölönen & Tapanila 2012: 15–16.) 135 Kastari 1972: 72–80. 136 Hidén 1996: 759–760. 137 Länsineva 2002: 105–112, 115–116. 138 Kultalahti 2003: 710–711. 139 Viljanen 1999a: 119; Viljanen 2011b: 98. Acta Wasaensia 29 vaikka yrittäjien intressit olisivat samanlaiset. Lisäksi yksityisten välisissä ho- risontaalisuhteissa luonnollinen henkilö voisi aina vedota perussoikeussuojaan kun taas oikeushenkilö ei, mikä johtaisi siihen, että horisontaalisuhteissa tapah- tuvissa punnintatilanteissa perusoikeusjärjestelmä voisi koitua oikeushenkilön vahingoksi, mutta ei koskaan sen hyödyksi.140 Oikeushenkilöihin Länsinevan näkemyksen mukaan välittömästi sovellettavaan kokoontumisvapauteen liittyy keskeisesti turvallisuus-perusoikeus. Esimerkiksi jokin yhdistys voi päättää kokoontumislain (22.4.1999/530) 2 §:ssä tarkoitetun mielenosoituksen järjestämisestä, jonka täytäntöönpanosta vastaa yhdistyslain (26.5.1989/503) 35 §:ssä edellytetty yhdistystä edustava hallitus. Mielenosoituk- sen järjestäjällä ja siihen osallistuvilla yksilöillä on oikeus turvallisuuteen paitsi toisiin yksilöihin myös muihin yksityisiin oikeushenkilöihin ja julkiseen valtaan, johon yksityinen turvallisuusala tässä yhteydessä rinnastuu, nähden. Vaikka tur- vallisuus-perusoikeus on lähtökohtaisesti yksilön oikeus, pidän perusteltuna sen välitöntä soveltamista myös yksityisiin oikeushenkilöihin niiden käyttäessä ko- koontumisoikeutta. Rekisteröidyn yhdistyksen jäsenet eivät yhdistyslain 6 §:n mukaan vastaa henkilökohtaisesti yhdistyksen velvoitteista. Johdonmukaista olisi, etteivät rekisteröidyn yhdistyksen jäsenet myöskään olisi pakotettuja tur- vautumaan henkilökohtaisiin perusoikeuksiinsa toimeenpannessaan yhdistyksen tekemiä päätöksiä, ja että kaikki asiaan liittyvät oikeudet ja velvollisuudet olisivat siitä päätöksen tehneellä yhdistyksellä. 1.2 Turvallisuus-perusoikeus ja muut perusoikeudet Perusoikeusuudistuksen jälkeen keskeisenä ajatuksena on ollut, että perusoi- keuden oikeusvaikutukset eivät rajoitu vain yhteen oikeusvaikutukseen vaan niitä voi liittyä yhteen perusoikeuteen useita141. Laajan perusoikeusnäkemyksen mu- kaan julkisen vallan velvollisuuteen kunnioittaa perusoikeuksia kuuluu olla itse rajoittamatta perusoikeuksien toteutumista. Julkisella vallalla on myös velvolli- suus suojata yksilöä muiden yksilöiden pyrkimyksiltä rajoittaa perusoikeuksia. Turvaamisvelvollisuus edellyttää julkista valtaa turvaamaan aktiivisin toimin yksilön perusoikeuden toteutumista. Perusoikeuden ohjelmallinen vaikutus mer- kitsee siihen sisältyvää velvollisuutta lainsäädännön tai hallintokäytännön uudis- tamiseen perusoikeuden mahdollisimman laajaksi toteuttamiseksi. Kompetens- sivaikutuksen johdosta perusoikeus saattaa sekä velvoittaa lainsäätäjää ja viran- omaista että samalla antaa velvoitetuille kelpoisuuden tai toimivallan toimia vel- voitteen toteuttamiseksi. Tulkintavaikutus edellyttää perusoikeusmyönteistä la- 140 Kerttula 2010: 67–68. 141 Karapuu & Jyränki 1999: 85. 30 Acta Wasaensia kien ja alemmanasteisten säännösten tulkintaa viranomaisissa ja tuomioistuimis- sa. Abrogaatiovaikutus (syrjäyttävä vaikutus) kieltää perusoikeuden kanssa risti- riidassa olevan säännöksen soveltamisen. Subjektiivisen oikeuden perustava vai- kutus antaa yksilölle mahdollisuuden tarvittaessa vedota tuomioistuimessa pe- rusoikeuteen.142 Turvallisuus-perusoikeuden turvaaminen voidaan joissain tapauksissa nähdä muiden perusoikeuksien täydentäjänä. Yhden perusoikeuden rajoittamista voi- daan yleensä myös helposti perustella toisen perusoikeuden turvaamisella. Niitä vapausoikeuksia rajoittavia toimia, joita usein perustellaan turvallisuudella, voi- taisiin monesti perustella myös omistusoikeudella. Esimerkiksi liikkumis- ja oleskeluoikeuden rajoittaminen sellaisissa tiloissa, jotka ovat yksityisessä omis- tuksessa, mutta yleiseen käyttöön tarkoitettuja kuten esimerkiksi kauppakeskuk- set, saa aikaan jännitteen liikkumisvapauden ja omaisuudensuojan välille. 143 Omaisuudensuojaa on pidetty ensisijaisesti yksilöä suojaavana suhteellisena pe- rusoikeutena, joka edistää yksilöiden taloudellista vapautta ja turvallisuutta, ja joka on sovitettava yhteen muiden perusoikeuksien kanssa144. Liikkumisvapautta taas ei voi täsmällisesti erottaa oikeudesta henkilökohtaiseen koskematto- muuteen. Se voi lisäksi kytkeytyä syrjintäkieltoon145 esimerkiksi oikeutena liikkua yleiseen käyttöön tarkoitetuissa tiloissa tai julkisilla kulkuneuvoilla ilman syrjin- tää.146 Vapausoikeuden ohella turvallisuuteen liittyy myös vaatimus-, valta- ja suojaoi- keuden ulottuvuudet. Vapausoikeuteen ei sisälly velvoitetta toimia toisin, vaan kukin saa kohdata riskinsä haluamallaan ja uskaltamallaan tavalla joutumatta siitä vastuuseen. Vaatimusoikeus turvallisuuteen kuuluu oleellisesti hyvinvointi- valtion politiikkaan. Yksilön vaatiessa turvallisuutta valtiolle syntyy velvoite jär- jestää turvaa. Turvallisuuden vaaliminen edellyttää valtaoikeuksien omaamista. Valtaoikeus merkitsee auktoriteetin kuten esimerkiksi valtion tai vartijan anta- mien ohjeiden ja käskyjen sitovuutta. Suojaoikeudesta on kyse silloin, kun haital- 142 Karapuu 2011: 83–87. 143 Kerttula 2010: 58, 62–63; KM 1992:3 s. 382–384. 144 Länsineva 1999: 477. Omistusoikeus kuuluu sisällöltään tarkemmin konkretisoimat- tomiin perusoikeuksiin, joiden turvaaminen on perustuslaissa säädetty lainsäätäjän tehtäväksi (Rasilainen 2008: 742–743). Turvallisuus- ja omistusoikeudet kytkeytyvät toisiinsa, koska monet organisaatioiden turvallisuuskysymyksistä liittyvät viime kä- dessä omistusoikeuden eri ulottuvuuksiin (Kerttula 2010: 65). 145 Rikoslain 11:11:n syrjintäsäännöksen tunnusmerkistössä tekotapoja on kolme: 1) jota- kuta ei palvella yleisesti noudatettavilla ehdoilla, 2) henkilöltä kielletään syrjivällä pe- rusteella pääsy tilaisuuteen tai kokoukseen tai hänet poistetaan sieltä ja 3) joku asete- taan ilmeisen eriarvoiseen tai muita olennaisesti huonompaan asemaan. Nuutila & Nuotio (2009: 272) ovat jakaneet rikoslain syrjintäperusteet kahteen ryhmään 1) henkilön ominaisuuksiin sekä 2) yksityiselämään kuuluviin perusteisiin ja kansalais- vapauksien käyttöön liittyviin perusteisiin. 146 Ojanen & Scheinin 2011: 317–318; Scheinin 1999: 294, 301. Acta Wasaensia 31 liseksi tai vaaralliseksi katsottu toiminta estetään kokonaan tai tehdään vaikeaksi esimerkiksi lainsäädännöllä.147 Vapaus- ja vaatimusoikeudet ovat yksilön kannal- ta keskeisiä turvallisuus-perusoikeuden ulottuvuuksia. Turvallisuuteen liittyvät valta- ja suojaoikeuksien ulottuvuudet antavat julkiselle vallalle edellytykset huo- lehtia yksilön vaatimusoikeuden myötä julkiselle vallalle syntyvästä yksilön oike- uksien suojaamisvelvoitteesta sekä perustuslain 22 §:ssä määrätystä velvollisuu- desta turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perusoikeuksien eri oikeusvaikutusten välille saattaa syntyä jännite, joka edellyt- tää eri intressien punnintaa. Keskeisimmät perusoikeudet, joiden kanssa turvalli- suus voi joutua konfliktiin ovat yhdenvertaisuus ja syrjintäkielto (PL 6 §), oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen (PL 7 §), liikkumisvapaus (PL 9 §), yksi- tyiselämän suoja148 (PL 10 §), sananvapaus149 (PL 12 §), kokoontumisvapaus150 (PL 13 §) ja omaisuudensuoja (PL 15 §). Vartijalle, järjestyksenvalvojalle ja turva- tarkastajalle on järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi laissa säädetty tie- tyin edellytyksin oikeudet puuttua henkilökohtaiseen vapauteen ja koskematto- muuteen (kiinniottaminen151, säilössäpito, tarkastaminen, voimakeinojen käyt- täminen), liikkumisvapauteen (pääsyn estäminen, poistaminen, kiinniottaminen, säilössäpito) ja omaisuudensuojaan (tarkastaminen, esineiden ja aineiden poisot- taminen) (LYTP 15–17 §; 41–43 § 45–46 §; L turvatarkastuksista tuomioistuimis- sa 2 §, 5–6 §; L turvatarkastuksista valtioneuvostossa 7–15 §; TurvatoimiL 10 §; 147 Airaksinen 2012: 287–292. 148 Yksityiset turvallisuuspalvelut voivat suojata etenkin kotirauhaa ja siihen läheisesti liittyvää julkisrauhaa. Valtiosääntöoikeudellisen tarkastelun kohteena on ollut koti- ja julkisrauhan ulottuvuuksien sijaan lähinnä kotirauhaan puuttumisen edellytykset. (Kerttula 2010: 63.) Viljasen (1999b: 343) mukaan PL 10 §:n mukaisen kotirauhan si- sältö on riippumaton muun lainsäädännön mukaisen kotirauhan sisällöstä. Rikosoi- keudellinen ja perustuslain kotirauhakäsite voivat siten poiketa toisistaan. Kerttula (2010: 63) pitää tätä ongelmallisena, mutta ei perustele kantaansa. 149 Sananvapauden rajoituksia ei yleensä perustella turvallisuudella. Sitä voidaan joutua punnitsemaan muiden perusoikeuksien kanssa, kun tilojen omistaja tai haltija rajoit- taa oleskelua hallitsemallaan alueella. Sananvapaus voi joutua vastakkain omistusoi- keuden tai yksityisyyden suojan kanssa, jos omistusoikeudesta johtuvat rajoitusoi- keudet rajoittaisivat myös sananvapautta (Kerttula 2010: 63–64.) 150 Kokoontumisvapauden kannalta on ongelmallista, että tahot, joiden tehtävänä on turvata kokoontumisvapauden käyttämistä, voivat joutua järjestyksen ylläpitämiseksi myös rajoittamaan samaa oikeutta. Turvaamisvelvollisuus on säädetty poliisille. Vel- voitteen ulottuvuudesta yksityisen turvallisuusalan toimijoihin niiden hoitaessa jul- kista hallintotehtävää ei ole säännöksiä. (Kerttula 2010: 64; Pohjolainen & Majuri 2000: 62–65.) 151 Suppeassa merkityksessä kiinniottamisella tarkoitetaan itsenäistä, lyhytkestoista vapaudenriistoa sisältävää pakkokeinoa. Laajemmassa merkityksessä sillä tarkoite- taan lisäksi henkilön tosiasiallista valtaanottamista kuten pidättämistä, vangitsemis- ta, noutoa tms. vapaudenriistotoimenpidettä varten. (Majanen 1979: 139.) Yksityisel- lä turvallisuusalalla kiinniottamisen merkitys on suppea. Poliisin ja muun viranomai- sen suorittamana kiinniottaminen voi saada laajan merkityksen. 32 Acta Wasaensia IlmailuL 97 §; PolL 3:2–4). Näillä toimenpiteillä saatetaan puuttua myös PL 10 §:ssä turvattuun jokaisen yksityiselämään ja kunniaan. Pelkkä punninta eri intressien välillä ei Metsärannan mukaan kuitenkaan riitä, sillä punninta-näkökulma saattaa hänen mukaansa johtaa ääripäiden yksipuoli- seen painottamiseen: joko viranomaisen toimivaltuuksien lisäämiseen yksilön oikeuksien kustannuksella tai yksilön oikeuksien korostamiseen. Harkintatilan- teisiin tarvitaan kriteerejä, joilla asiaa on mahdollista lähestyä jäsennellysti, ja jotka varmistavat harkinnan kontrolloitavuuden.152 Lainsäätäjällä on harkintati- lanteessa enemmän harkintavaltaa kuin lain soveltajalla, ja se on luonteeltaan varsin abstraktia, koska tilanteeseen ei yleensä liity tiettyjä yksilöitä ja konkreet- tisia perus- ja ihmisoikeusintressejä. Lain soveltajalla puolestaan on tiedossa tapaukseen liittyvät tosiseikat ja sen myötä myös tiettyjen yksilöiden konkreetti- set asemat ja eri intressien merkitykseen vaikuttavat seikat.153 Valtion suojeluvelvollisuus on luonut perusoikeusjärjestelmään vapauden ja tur- vallisuuden välille pysyvän jännitteen, koska turvallisuuden toteuttaminen voi edellyttää toisen vapauteen puuttumista154. Perusoikeuksien yleiset rajoitusedel- lytykset on tiivistetty perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä ja oikeuskir- jallisuudessa seitsemäksi vaatimukseksi, joiden kaikkien tulee täyttyä.155 Rajoi- tuksen olennainen sisältö, laajuus ja täsmälliset edellytykset tulee ilmetä suoraan lain säännöksestä 156. Hyväksyttäviä rajoitusperusteita voivat olla korkeintaan vain ne, jotka ovat ihmisoikeussopimuksen asianomaisesta oikeudesta määrää- vän artiklan mukaan hyväksyttäviä 157. Hyväksyttävyyteen liittyy myös yleinen yhteiskunnallinen hyväksyttävyys, ja se, onko rajoitus kytkettävissä johonkin toi- seen perusoikeuteen 158. Perusoikeuden ytimen on säilyttävä koskemattomana niin, ettei oikeutta tehdä tyhjäksi rajoittamisella. Rajoitus ei myöskään saa men- nä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa oikeushyvään.159 Perusoikeuden rajoittamiseen oikeuttavat edellytykset on pyritty sisällyttämään yksittäisiin pe- rusoikeussäännöksiin. Perustuslain 23 §:ssä, jossa säädetään perusoikeuksista poikkeusoloissa, on määritetty yleinen poikkeamisvaltuus perusoikeussuojasta niin sanotun hätätilaoikeuden nojalla. Tarkoituksena on, että poikkeusoloissakin rajoitus jäisi tilapäiseksi, ja että kynnys poikkeamiseen olisi korkea (aseellinen 152 Metsäranta 2015: 66–68. 153 Länsineva 2001: 141–142. 154 Ollila 2005: 783–784; Viljanen 2001: 167. 155 Ks. esim. PeVM 25/1994 vp s. 5; PeVL 43/2010 vp s. 1–2, 5; HE 22/2014 vp s. 107; Viljanen 2011a: 144–163. 156 PeVM 25/1994 vp s. 5; Ojanen 2003: 53; Viljanen 2011a: 147–151. 157 PeVM 25/1994 vp s. 5; Ojanen 2001: 43; Viljanen 2011a: 154–157. 158 PeVL 9/2002 vp s. 2; PeVL 24/2002 vp s. 2; Viljanen 2011a: 154–157. 159 Ojanen 2003: 41; Viljanen 2011a: 157. Acta Wasaensia 33 hyökkäys tms. ja poikkeuksen välttämättömyys kansakunnan olemassaolon kan- nalta).160 Vartiointi-, järjestyksenvalvonta- ja turvatarkastustoimintaa sääntelevissä laeissa annetut valtuudet perusoikeuksien rajoittamiseksi täyttävät pääsääntöisesti ylei- set perusoikeusrajoitusten vaatimukset. Ainoastaan ydinalueen koskemattomuu- den vaatimukseen perusoikeuksia rajoittava lainsäädäntö ei anna selkeää vas- tausta. Sen seurauksena ydinalueen määrittely jää tosiasiallisia tehtäviä hoitavien henkilöiden vastuulle. Perusoikeuksien turvaamisen ja valvonnan kannalta tilan- ne ei ole tyydyttävä. Miten voi valvoa, noudatetaanko ydinalueen koskematto- muuden vaatimusta, jos sen rajoja ei ole täsmällisesti määritetty? Lisäksi ydin- alueen koskemattomuutta loukataan yleensä tosiasiallisessa toiminnassa. Sen systemaattinen havaitseminen edellyttäisi ajantasaista valvontaa, minkä järjes- tämiseen tuskin on osoitettavissa resursseja. Jälkikäteinen valvonta esimerkiksi asianosaisen tekemän kantelun perusteella saattaa olla vaikeaa paitsi siksi, että ydinalueen määrittely puuttuu, myös siksi, että tosiasiallisessa toiminnassa suo- ritettuja toimenpiteitä ei aina kirjata valvonnan kannalta riittävällä tarkkuudella tapahtumailmoituksiin. Perustuslakiin ei sisälly säännöstä perusoikeuksien keskinäisestä hierarkiasta tai etusijajärjestyksestä ristiriitatilanteissa. Suomalaisessa perusoikeusajattelussa perusoikeuksien välisiä ristiriitatilanteita ja jännitteitä ratkotaan kahdella tavalla, joita voidaan soveltaa myös yhtä aikaa. Ensiksi kullakin perusoikeudella ajatel- laan olevan tietty ydinsisältö ja sen lisäksi jokin tietty reuna-alue, jossa perusoi- keuteen voidaan puuttua enemmän ja syvemmin kuin ydinalueella.161 Toisessa ratkaisumallissa oikeusnormit jaetaan periaatteisiin ja sääntöihin. Periaatteita yritetään toteuttaa niin pitkälle kuin se on oikeudellisesti ja tosiasiallisesti mah- dollista. Säännöille on tunnusomaista joko-tai-luonteisuus. Sääntöjen jänniteti- lanteissa on olennaista sääntöjen soveltamisalojen tarkka määrittely, jonka lop- putuloksena on usein, että vain toinen sääntö todetaan soveltamiskelpoiseksi.162 Vapausoikeuksien keskinäisissä ristiriitatilanteissa jälkimmäisestä ratkaisu- mallista näyttää tulleen vallitseva. Suuntauksena on ollut nähdä oikeus turvallisuuteen itsenäisenä oikeutena, jol- loin turvallisuus ymmärretään yhteiskunnan kollektiiviseksi oikeudeksi tai ”tilak- si”, ja sen on tulkittu tarkoittavan turvallisuutta yleisen järjestyksen ja turvalli- suuden merkityksessä. Perusoikeussuojan pääpaino nähdään samalla yhteiskun- 160 Husa & Pohjolainen 2002: 200; Tuori 2011: 822–823; 829–830. 161 Toimivaltuuksia, jotka puuttuvat perusoikeuden ydinalueeseen olennaisesti ja syvälli- sesti, on oikeudellisissa yhteyksissä luonnehdittu perusoikeusherkiksi (Keravuori– Rusanen 2008: 434). 162 Ojanen 2003: 65–67. 34 Acta Wasaensia nan jäsenten välisissä suhteissa eikä julkisen vallan ja yksityisen välisissä suh- teissa.163 Tästä osoituksena voi pitää yksityisten turvallisuuspalvelujen toiminnan sääntelyä, joka tietyin edellytyksin mahdollistaa yksilön muihin vapausoikeuksiin puuttumisen (henkilökohtainen vapaus ja koskemattomuus, liikkumisvapaus sekä omaisuudensuoja), jos yleinen järjestys ja turvallisuus tai toisen yksilön taikka yksilöiden turvallisuus ovat uhattuina. Ylimmät laillisuusvalvojat ovat kri- tisoineet ja jopa kyseenalaistaneet tämäntyyppisen käsityksen turvallisuudesta itsenäisenä perusoikeutena, josta sellaisenaan voitaisiin johtaa oikeus toisten perusoikeuksien rajoittamiseen164. Perusoikeusjärjestelmän sisäinen moniaineksisuus on johtanut käytännössä sii- hen, että jotkut perusoikeudet ovat saaneet suuremman painoarvon kuin toi- set165. Esimerkiksi turvallisuus-perusoikeus on saanut korostuneen aseman ylei- sötilaisuuksia koskevassa lainsäädännössä. Oikeudesta henkilökohtaiseen turval- lisuuteen ei kuitenkaan ole ainakaan vielä muodostunut Pohjolaisen pelkäämä yleinen turvallisuuslauseke, josta muodostettaisiin superoikeus, jonka nojalla melkein kaikkiin muihin perusoikeuksiin puuttuminen tulisi mahdolliseksi 166. Tuori puolestaan on epäillyt, että yksittäisiä toimia, joille ei ole perustetta toimi- valtasäännöksissä tai jotka ovat jopa ristiriidassa niiden kanssa, saatetaan ryhtyä oikeuttamaan perusoikeussäännöksiin palautettavalla turvallisuuden ylläpitämis- tehtävällä. Vertikaalisuhteiden rajoituksia perusteltaisiin siis horisontaalisuhtei- den turvaamisella.167 Wuorikin on kritisoinut turvallisuuden lähes ”pyhää kaikille elämänalueille vaikuttavaa asemaa”168. Tuorin epäily ei ole ollut aiheeton. Poliisi on joissain tapauksissa perustellut toi- mintaansa varsinaisen toimivaltuuden puuttuessa nimenomaan turvallisuus- perusoikeuden turvaamisella ja tehtäväkseen määrättyjen tehtävien hoitami- sella169. Oikeuskanslerin mukaan se, että jokin asia on määrätty poliisin tehtä- väksi, ei vielä luo toimivaltaa. Vaikka tavoite olisikin hyväksyttävä kuten esimer- kiksi rikollisuuden torjuminen, se ei oikeuta poikkeamaan oikeusvaltion keskei- sistä periaatteista.170 Huolestuttavaa on, että vastaavanlainen käytäntö näyttää viime vuosikymmeninä levinneen myös yksityiselle turvallisuusalalle. Kauppa- keskusten kiinniottotiloja on käytetty ilman lainmukaista toimivaltuutta kiin- niotettujen säilössäpitoon. Kyse on yleensä ollut myymälävarkaustapauksista, 163 Tuori 1999c: 923–924, 930. 164 Lindstedt 2007: 1031–1033; Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus 2000: 277– 278. 165 Aer 2000: 225. 166 Pohjolainen 1999: 941. 167 Tuori 1999c: 931. 168 Wuori 2003: 397–398. 169 Ks. esim. EOAK 18.12.2003 Dnro 1634/4/01; EOAK 5.7.2007 Dnro 456/4/06. 170 Valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus vuodelta 2004: 54, 79–80. Acta Wasaensia 35 jolloin poliisin tulo on kestänyt, ja kiinniotettu on käyttäytynyt aggressiivisesti.171 Näissäkin tapauksissa toiminnan tavoite on hyväksyttävä, mutta toimivaltuuk- sien puuttuessa kuitenkin lainvastainen. Jotta yksityisen turvallisuusalan toimin- ta ei kehittyisi perusoikeusnäkökulmasta kielteiseen suuntaan, toimivaltuuksien lainmukaisen käytön valvontaan tulisi erityisesti kiinnittää huomiota. Vapausoikeuksien ryhmään kuuluvista perusoikeuksista näyttää muodostuneen sääntelemätön hierarkia, jossa turvallisuus-perusoikeus on muiden yläpuolella ja sen toteutuminen pyritään kaikissa olosuhteissa aina turvaamaan. Muita vapaus- oikeuksia sovelletaan niin pitkälle kuin se tosiasiallisesti on mahdollista. Niiden toteutumatta jäämisen oikeutus perustellaan ensisijaisesti turvallisuus-perus- oikeuden toteuttamisella 172 ja toissijaisesti jonkin toisen vapausoikeuden tur- vaamisella. Asian tekee ongelmalliseksi se, että lainsäädännön tulkintakäytän- nössä yksilön oikeus turvallisuuteen ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden yllä- pitäminen on usein lähes samastettu. Tällöin yksilöllisiä vapausoikeuksia saate- taan alistaa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden alle. Pahimmillaan yksilön on luovuttava oikeuksistaan kollektiivisen turvallisuuden nimissä. Nuotion mielestä turvallisuuden maksimointi edellyttäisi vapauden minimointia. Siksi turvallisuus jää eräänlaiseksi utopiaksi.173 Myös Koskela ja Tuominen ovat todenneet monien turvallisuuteen tähtäävien toimenpiteiden olevan luonteeltaan sellaisia, että niitä toteutettaessa samalla menetetään jotakin174. Lavapuro ja Tuori ovat yhtä mieltä siitä, että yksilön oikeudet ja kollektiiviset hyvät kuten yleinen järjestys ja turvallisuus tulisi lainsäädännössä erottaa toisis- taan. Viljanenkin on pitänyt tärkeänä, että oikeus henkilökohtaiseen turvallisuu- teen pidetään mahdollisimman kaukana yleisen järjestyksen ja turvallisuuden käsitteestä, vaikka kaikissa tilanteissa se ei hänen mukaansa olekaan mahdollis- ta175. Lavapuro moittii perustuslakivaliokuntaa kollektiivisen hyvän ja yksilön 171 EOAK 12.12.2012 Dnro 4402/2/10. 172 Ks. esim. kantelu eduskunnan oikeusasiamiehelle, jossa poliisin on kerrottu tehneen etukäteen apulaisoikeusasiamiehen lainvastaiseksi toteaman ”linjapäätöksen”, että kaikki kansainväliseen jalkapallo-otteluun saapuvat, jotka yrittävät tuoda kiellettyjä aineita ja esineitä tilaisuuteen, on otettava säilöön, koska kokemuksen mukaan moni ei poistu paikalta, vaikka pääsy tilaisuuteen on evätty (EOAK 9.6.2005. Dnro 1445/4/03). 173 Nuotio 2008: 258–259. 174 Koskela 2003: 281; Koskela & Tuominen 2003: 116. 175 Viljanen (2001: 163, 171–173, 184) viittaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon 35/1997 vp, jossa valiokunta puoltaa tarkastusoikeuden välttämättömyyttä, kun ky- seessä on suurten asevarastojen aiheuttama uhka yleiselle järjestykselle ja turvalli- suudelle. Esimerkiksi kotirauhan piirissä olevan aseiden säilytystilan tarkastamisella yleisen järjestyksen ja turvallisuuden varmistamiseksi on riittävän läheinen yhteys henkilökohtaiseen turvallisuuteen perustuslaissa turvattuna oikeutena. Huolimatto- masti säilytetyt aseet voivat joutua luvattomiin käsiin ja aiheuttaa vakavan vaaran yk- silön hengelle ja terveydelle. 36 Acta Wasaensia oikeuksien rajanvedon laiminlyönnistä, erityisesti suhteellisuusperiaatteen kan- nalta merkittävän perusoikeusloukkauksen todennäköisyyden riskiarvioinnin tekemättä jättämisestä. Hänen mukaansa perustuslakivaliokunnan tulisi ottaa aina selkeästi kantaa siihen, kuinka konkreettisena yhden perusoikeuden rajoit- tamisen perusteena käytettyä uhkaa toiselle perusoikeudelle pidetään. Esimer- kiksi milloin yleisötilaisuuteen osallistuvat saattavat vaarantaa muiden osallistu- jien oikeuden henkilökohtaiseen turvallisuuteen niin, että sillä perusteella kaik- kien osallistujien oikeutta henkilökohtaiseen koskemattomuuteen voidaan rajoit- taa antamalla järjestyksenvalvojille kokoontumislain 23 §:n nojalla henkilöiden tarkastusoikeus. 176 Kerttula yhtyy Lavapuron näkemykseen, että perustuslaki- valiokunnan kannanottojen tulisi perustua konkreettiseen todennäköisyysarvi- oon177. Keravuori–Rusasen mielestä yksilölle kuuluvien perusoikeuksien ja julki- sen edun välisissä konfliktitilanteissa huomio on siirtynyt intensiteettivertailusta eräänlaiseen intressivertailuun, mikä on muodostunut ongelmakohdaksi julkisen vallan käytön valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa178. Viljanen pitää mahdollisena, että kollektiivinen hyvä voisi erityisin perusteluin toimia perusoikeuksien rajoitusperusteena. Oikeutta henkilökohtaiseen turvalli- suuteen ja kollektiivista yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä ei Viljasen mukaan voida kaikissa tilanteissa pitää toisistaan erillään. Hän katsoo, ettei perusoikeuksien horisontaalivaikutukseen liity ylitsepääsemättömiä ongel- mia, jos rajoitus läpäisee yleisten rajoitusedellytysten testin. Testi on ymmärret- tävä kokonaisuutena, jonka läpäiseminen edellyttää jokaisesta osatestistä suoriu- tumista. Oikeutta henkilökohtaiseen turvallisuuteen tarkasteltaisiin rajoituspe- rusteen hyväksyttävyyttä koskevan osatestin yhteydessä. Tuorin kritiikkiä henki- lökohtaisella turvallisuudella argumentoinnista ei Viljasen mielestä ole syytä yleistää koskemaan muilla perusoikeuksilla argumentointia. Toisaalta Viljanen kuitenkin yhtyy Tuorin käsitykseen, ettei henkilökohtaiseen turvallisuuteen liit- tyvän perusoikeuden päätehtävä voi olla toisen perusoikeuden rajoittaminen.179 Myöskään Länsinevan mielestä kaikkia kollektiivisia intressejä ei voi jättää pe- rusoikeusjärjestelmän ulkopuolelle vaan jotkut kollektiiviset intressit saattavat olla yhteydessä yksilöllisiin intresseihin, ja siten ne voivat olla myös niihin palau- tettavissa. Länsineva on Tuorin kanssa yhtä mieltä siitä, ettei yleistä järjestystä ja turvallisuutta voida punnita samantasoisesti yksilöllisten perusoikeuksien kans- sa. Jotkut kollektiiviset intressit voivat kuitenkin muita helpommin läpäistä pe- 176 Lavapuro 2000: 417–418. 177 Kerttula 2010: 81. 178 Keravuori–Rusanen 2008: 458. 179 Viljanen 2001: 170, 173, 175, 179–180. Acta Wasaensia 37 rusoikeuksien rajoitusedellytysten testin, koska niillä on kiinteä yhteys perusoi- keusjärjestelmään.180 Ei ole täysin selvää, milloin jonkin perusoikeusloukkauksen riski on niin suuri, että sen estämiseksi on välttämätöntä puuttua yksilön muihin perusoikeuksiin. Jonkinasteinen yksimielisyys oikeusoppineiden kesken vallitsee lähinnä siitä, että kollektiiviperusteinen turvallisuus on voitava jollain tavalla kytkeä yksilöiden henkilökohtaiseen turvallisuuteen, jotta siihen voitaisiin vedota perusoikeuksien rajoitusperusteen181. Vastuu perusoikeuksien loukkaamattoman ydinalueen mää- rittelystä jää käytännössä tosiasiallisia tehtäviä hoitaville henkilöille. Kun yksilön oikeus turvallisuuteen on lainsäädännön tulkintakäytännössä lähes samastettu yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen, käsitykset perusoikeuksien ydin- ja reuna-alueiden sisällöstä ja rajoista saattavat hämärtyä sekä tulkinnat eri henkilöiden tekeminä erota toisistaan. Määrittely ja rajanveto saattaa olla nopei- ta toimenpiteitä vaativissa olosuhteissa vaikea tai jopa liian vaativa tehtävä. Polii- sitoiminnan laillisuusvalvonnassa on vastaavien tilanteiden yhteydessä havaittu, että perusoikeuksiin saatetaan puuttua liian ”väljällä” tulkinnalla, kun tosiasialli- sen toiminnan tehokkuutta on jouduttu punnitsemaan ihmis- ja perusoikeus- kysymysten vastapainona182. Sama uhka saattaa liittyä yksityiseen turvallisuus- alaan. Kun alan toiminta perustuu liiketaloudellisiin periaatteisiin ja toimeksian- tosopimuksiin, työntekijä joutuu monesti työskentelemään turvallisuusalan elin- keinoluvan haltijan, toimeksiantajan ja lain määräysten ristipaineessa. Ristiriita- tilanteissa perusoikeusmyönteinen toimintatapa saattaa väistyä toimeksiantajan intressien toteuttamiseksi. 180 Länsineva 2002: 139–140. 181 Kerttula 2010: 85. 182 Jonkka 2004: 51. Tuori (1999c: 931) onkin varoittanut poliisin yleistoimivaltuuden ”haamusta”. Perustuslakivaliokunnan perustelukäytännöistä on hänen mukaansa ly- hyt askel siihen, että poliisin toimia, joille ei ole valtuutusta toimivaltasäännöksissä tai jotka ovat jopa niiden kanssa ristiriidassa, ryhdytään perustelemaan velvollisuu- della taata kansalaisten henkilökohtainen turvallisuus. Ks. myös Lindstedtin (2007: 1032) viittaukset eduskunnan oikeusasiamiehen ja apulaisoikeusasiamiehen kolmeen ratkaisuun, joissa poliisi oli perustellut toimintaansa ilman nimenomaista toimival- tuutta tai ainakin valtuutta merkittävästi väljentäen turvallisuus-perusoikeuden tur- vaamisella. Kerttulan (2010: 80–81) mukaan poliisi ei kuitenkaan vedonnut em. ta- pauksissa perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöihin vaan kyseessä oli pyrkimys yleisemmin venyttää lain tulkintamahdollisuuksia vetoamalla perusoikeusmyöntei- seen tulkintaan tai vetoamalla kokonaisvaltaiseen, periaatteet huomioon ottavaan tulkintaan. 38 Acta Wasaensia 1.3 Turvallisuus-perusoikeuden oikeusvaikutussuhteet ja tasot Perusoikeusjärjestelmä rakentuu lähtökohtaisesti yksilön ja valtion väliseen ver- tikaalisuhteeseen, yksilön suojalle valtion toimia vastaan. Kehitys on kuitenkin johtanut siihen, että pääpainoksi on muotoutunut yhteiskunnan jäsenten välisen horisontaalisuhteen määrittäminen (ks. kuvio 2).183 Käsitys yksilön ja julkisen vallan välisestä vertikaalisuhteesta pohjautuu 1600–1700–luvuilla kehittyneen virkamieshallinnon periaatteisiin ja omaksuttiin Suomessa vuoden 1919 halli- tusmuotoon. Nykyisen käsityksen mukaan julkisella vallalla on sekä positiivinen että negatiivinen toimintavelvoite suhteessa kansalaisiin. Positiivinen toiminta- velvoite velvoittaa julkista valtaa edistämään perusoikeuksien toteutumista. Tur- vallisuus-perusoikeuteen liittyy erityisen vahva valtion velvoite suojata yksilöä toisten yksilöiden tekemiltä rikoksilta tai muilta oikeudenloukkauksilta. Julkisen vallan tulee huolehtia muun muassa rikosvastuun toteutumisesta ja kansalaisten oikeuksista esimerkiksi rikoksen uhrin asemaa parantavalla lainsäädännöllä.184 Julkisen vallan positiivista toimintavelvoitetta toteutetaan muun muassa perus- tuslakia alemmanasteisella normistolla, jonka tavoitteena on lisätä objektiivista turvallisuutta185. Yksityiseen turvallisuusalaan kohdistuvalla sääntelyllä ediste- tään turvallisuus-perusoikeuden toteutumista. Julkisen vallan negatiivinen toimintavelvoite, joka edellyttää valtiota pidättäyty- mään loukkaamasta yksilön oikeuksia, turvaa perusoikeuksien takaamaa yksi- tyisautonomiaa186. Sen ohella perusoikeudet voivat vaikuttaa myös yksilöiden välisissä horisontaalisuhteissa. Horisontaalivaikutus voi olla välitöntä tai välillis- tä. Kun perusoikeussäännöksessä säädetään, että asiasta säädetään tarkemmin lailla, perusoikeussäännöksen vaikutus on välillinen. Silloin perusoikeudet vai- kuttavat yksilöiden välisiin horisontaalisuhteisiin perustuslakia alemmanasteis- ten normien kautta eikä perusoikeussäännökseen voi suoraan vedota. Kun vaiku- tus on välitön, asiasta ei ole säädetty alemmanasteista normia ja yksilö voi vedota suoraan perusoikeussäännökseen toista vastaan esitettävälle oikeusvaateelle.187 Kollektiivisilla intresseillä on aina jonkinasteinen yhteys henkilökohtaisiin perus- oikeuksiin. Siksi toisen lisäys ei automaattisesti vähennä toisen painoarvoa. Vas- taava pätee myös perusoikeuksien vertikaali- ja horisontaalivaikutuksiin. Vaikka 183 Tuori 1999c: 930. 184 HE 309/1993 vp s.47; Mäenpää 2013: 48–49. 185 Yksilön oikeudet ja lisääntyvä kontrolli voivat silloin helposti joutua kollisioon (Al- vessalo & Kivivuori 2003: 232–233). 186 Viljanen 1999a: 153. 187 Ojanen 2003: 48–49; Tuori 1999a: 667. Ks. perusoikeuksien vaikutuksesta yksityis- oikeudellisten oikeushenkilöiden horisontaalisiin suhteisiin Hidén 1996: 759–760; Länsineva 2002: 105–112, 115–116; Viljanen 1999a: 119; Viljanen 2011b: 98; Kerttula 2010: 67–68. Acta Wasaensia 39 pääpaino on alun perin nähty julkisen vallan ja yksilön välisissä suhteissa, ho- risontaalivaikutusta ei nykykeskustelun valossa voi jättää huomiotta.188 Kuvio 2. Turvallisuus-perusoikeuden oikeussuhteet ja tasot. Kuvio 2 on kehitelty Vainion turvallisuuden nelikenttä –analyysin 189 pohjalta havainnollistamaan turvallisuus-perusoikeuden oikeussuhteita ja tasoja. Kuvio havainnollistaa myös yksityisen turvallisuusalan paikkaa julkisen vallan ja kansa- laisten välillä julkista valtaa käyttävänä yksityisenä toimijana, jonka toiminta vaikuttaa siihen, millaiseksi kansalaiset kokevat turvallisuuden subjektiivisella tasolla. Kansalaisten keskinäiset suhteet ovat horisontaalisia yksilöiden välillä, yksilöiden ja ryhmien sekä eri ryhmien välillä. Yksilöllinen turvallisuus190 muodostuu yksi- lön vertikaalista suhteesta julkiseen valtaan ja horisontaalista suhteesta toiseen yksilöön sekä yksilöiden muodostamiin ryhmiin ja oikeushenkilöihin. Kollektiivi- sella turvallisuudella tarkoitetaan esimerkiksi mielenosoitusta varten kokoontu- neiden ryhmien vertikaalia suhdetta julkiseen valtaan ja horisontaalista suhdetta toisiin ryhmiin, oikeushenkilöihin ja yksilöihin. Julkisen vallan, yksilöiden, mui- den ryhmien ja oikeushenkilöiden on pidättäydyttävä loukkaamasta mielenosoit- tajien kollektiivista turvallisuutta. Oikeussuhteiden tarkastelussa kollektiivisen turvallisuuden merkitys jää kuitenkin melko marginaaliseksi, koska kollektiivi- nen turvallisuus pohjautuu nykysääntelyssä yksilölliseen turvallisuuteen. 188 Kerttula 2010: 85. 189 Vainio 2007: 34–37. 190 Vainio käytti nimitystä individualistinen turvallisuus. Pidän suomenkielistä käsitettä yksilöllinen turvallisuus kuitenkin käyttökelpoisempana, koska se mielestäni kuvaa paremmin käsitteen vastakohtaisuutta kollektiiviselle turvallisuudelle. Yksilöllistä turvallisuutta ei pidä sekoittaa tämän pääluvun 1 luvussa selostettuun Airaksisen tur- vallisuuskäsitykseen ubiikkiyhteiskunnan yksilöturvallisuudesta. Negatiivinen toimin- tavelvoite Kollektiivinen turvallisuus Positiivinen toimintavelvoite Kansalaiset Objektiivinen taso Subjektiivinen taso Julkinen valta Yksityinen turvallisuusala Yksilöllinen turvallisuus 40 Acta Wasaensia Yksilöllisen ja kollektiivisen turvallisuuden vertikaali suhde julkiseen valtaan syntyy julkisen vallan toimintavelvoitteiden seurauksena ja on johdettavissa vir- kamieshallinnon periaatteesta. Julkisen vallan oikeussuhteet ovat luonteeltaan pelkästään vertikaaleja, koska perusoikeussäännöstön on katsottu turvaavan vain yksilön eikä julkisen vallan oikeuksia. Julkista valtaa käyttävien viranomaisten keskinäisiin suhteisiin ei siten voi syntyä horisontaaleja perusoikeusvaikutuksia. Toimintavelvoitteidensa johdosta julkinen valta pyrkii lisäämään turvallisuuden objektiivista tasoa esimerkiksi parantamalla yksityisten turvallisuuspalvelujen toimintamahdollisuuksia lainsäädännön keinoin. Julkisen vallan tavoitteena on pyrkiä näin kohottamaan kansalaisten kokemaa turvallisuuden subjektiivista tasoa. Uuden perustuslain voimaantulon jälkeen yksityisen turvallisuusalan sääntely on ollut erityisen tarkastelun kohteena, mihin perustuslain 22 §:n voi katsoa velvoit- tavan. Onhan julkinen valta siirtänyt perustuslain 124 §:ä soveltaen osan sille lähtökohtaisesti kuuluvista järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitoon kuuluvista tehtävistä ja julkisen vallan käytöstä lain nojalla yksityisten turvallisuus- palvelujen hoidettavaksi. Yksityisen turvallisuusalan ja kansalaisten välille syntyy siten julkisen vallan ja kansalaisten suhteeseen verrattava vertikaalisuhde. Yksi- tyisiä turvallisuusalan toimijoita velvoittavat silloin suhteessa kansalaisiin samat positiiviset ja negatiiviset toimintavelvoitteet kuin julkista valtaakin. Yksityisen turvallisuusalan toimintakenttä sijoittuu turvallisuuden subjektiiviselle tasolle, missä se asettuu toisaalta vertikaalisuhteessa kansalaisten ja julkisen vallan vä- liin mutta on samaan aikaan myös horisontaalisuhteessa luonnollisiin henkilöi- hin ja muihin yksityisiin oikeushenkilöihin, jolloin on luontevaa ajatella perusoi- keussuojan ulottuvan myös yksityisellä turvallisuusalalla toimiviin oikeushenki- löihin. 1.4 Turvallisuusalan tehtävät Suomessa Turvallisuusalan tehtävät on yleensä jaettu viranomaistehtäviin, yritysten ja jul- kisyhteisöjen omien turvallisuusorganisaatioiden tehtäviin sekä yksityisten tur- vallisuuspalveluyritysten tehtäviin. Poliisiviranomaisella on päävastuu valtion si- säisestä turvallisuudesta ja sotilasviranomaisella valtion ulkoisesta turvallisuu- desta191. Yritysten ja julkisyhteisöjen sisäisille turvallisuusorganisaatioille kuuluu sekä lakisääteisiä tehtäviä että yritysten omaehtoisia turvallisuustehtäviä kuten esimerkiksi lailla sääntelemätön omavartiointitoiminta192. 191 HE 69/2001 vp s. 5. 192 HE 69/2001 vp s. 40–41. Acta Wasaensia 41 Yksityiset turvallisuuspalveluyritykset täydentävät valtion sisäisiä (poliisin) julki- sia turvallisuuspalveluja tarjoamalla muun muassa vartiointi-, järjestyksenval- vonta-, turvatarkastus- ja turvasuojauspalveluja, joiden harjoittamiseen edellyte- tään turvallisuusalan elinkeinolupaa (LYTP 2 §). Vartioimisliiketoiminnan perin- teisiä toimintamuotoja ovat paikallis-, piiri-, lähi- ja myymälävartiointi sekä hen- kilösuojaukseen, arvokuljetuksiin ja hälytyskeskus- ja valvomotoimintaan liitty- vät tehtävät 193. Yksityisetsivätoiminta tuli osaksi vartioimisliiketoimintaa, kun 1.10.2002 voimaan astunut laki yksityisistä turvallisuuspalveluista kumosi ase- tuksen yksityisetsivän ammatista (11.2.1944/112). Edellä esitetyssä tehtäväjaossa ei ole huomioitu yksityistä vapaaehtoistyötä, jon- ka rooli on usein merkittävä yleisötilaisuuksien ja suurten yleisten kokousten järjestyksenvalvonnassa194. Vapaaehtoistyö voi olla yksityisen henkilön suoraan tai välillisesti yhteisönsä kautta suorittamaa työtä ja sitä tehdään yleensä henki- lön omasta aloitteesta ja hänen halustaan. Työ voi liittyä harrastukseen tai kansa- laistoimintaan. 195 Vapaaehtoistoiminnan, jota tehdään palkatta ja pakotta- mattomasti toisten ihmisten tai yhteisön eduksi, on sanottu täydentävän ja jopa korvaavan julkisiin ja kaupallisiin palveluihin liittyviä puutteita196. Yleisötilaisuuksissa ja suurissa yleisissä kokouksissa vapaaehtoistoiminnalla täy- dennetään julkisia ja yksityisiä kaupallisia turvallisuuspalveluja, joita ei välttä- mättä ole riittävästi samanaikaisesti tarjolla suhteellisen lyhytkestoiseen suureen tilaisuuteen. Yksityinen henkilö, joka täyttää järjestyksenvalvojista annetun lain vaatimukset ja jonka tilaisuuden järjestäjä on tehtävään asettanut, voi huolehtia järjestyksenvalvontatehtävistä (LYTP 26 §, 35 §). Tilaisuuden järjestäjä voi myös tehdä sopimuksen järjestyksenvalvonnasta vapaaehtoistoimintaa harjoittavan re- kisteröidyn yhdistyksen197 kanssa, jolla on edellytykset tarjota lain edellyttämän 193 Paasonen & Hänninen 2011: 20. 194 Vapaaehtoistyöllä tarkoitetaan sellaista työtä, jota henkilö suorittaa työpaikalla muun sopimuksen kuin työ- tai toimeksiantosopimuksen perusteella vastikkeetta olematta virka- tai siihen rinnastettavassa palvelussuhteessa (TyöturvallisuusL 55 §). Vapaaeh- toistyö on läheisessä suhteessa käsitteeseen kolmas sektori, jolla tarkoitetaan yksityi- siä, valtion instituutiorakenteen ulkopuolella olevia itsehallinnollisia organisaatioita, jotka pääasiassa eivät ole kaupallisia eivätkä jaa voittoa johtajilleen ja jäsenilleen. Ihmiset voivat vapaasti tukea niitä tai liittyä niihin. Kolmanteen sektoriin tavallisim- min yhdistetyt organisaatiot ovat muodoltaan yhdistyksiä ja säätiöitä. (Konttinen 2008a; Helander 2002: 55–62.) 195 HE 59/2002 vp s. 54. 196 Yeung 2002: 11. 197 Yhdistyslain 5–6 §:ien mukaan vain rekisteröidyt yhdistykset voivat hankkia oikeuk- sia ja tehdä sitoumuksia. Yhdistys saa harjoittaa sellaista ansiotoimintaa, josta on määrätty sen säännöissä tai joka muutoin välittömästi liittyy sen tarkoituksen toteut- tamiseen taikka jota on pidettävä taloudellisesti vähäarvoisena. Rekisteröidyt yhdis- tykset merkitään lain 9 luvun määräysten mukaan yhdistysrekisteriin, jota ylläpitää Patentti- ja rekisterihallitus. Jos aatteellisella yhdistyksellä on elinkeinotoiminnan harjoittamista varten pysyvä toimipaikka tai palveluksessa vähintään yksi työntekijä, 42 Acta Wasaensia koulutuksen saaneita vapaaehtoisia järjestyksenvalvojia. Korvaus palvelusta maksetaan silloin yhdistykselle eikä yksityiselle henkilölle. Vapaaehtoistyöntekijän oikeudellisesta asemasta ei juuri ole säännöksiä. Ainoas- taan työturvallisuuslain (23.8.2002/738) 55 §:ssä mainitaan vapaaehtoistyö, joka on säännöksessä määritelty samaksi tai samankaltaiseksi työksi kuin työpaikan muiden työntekijöiden tekemä työ, ja jota henkilö tekee työnantajan kanssa te- kemänsä muun sopimuksen kuin työ- tai toimeksiantosopimuksen perusteella taikka olematta työnantajaan virka- tai siihen rinnastettavassa palvelussuhteessa. Vain tässä tapauksessa työnantajan on katsottu olevan mahdollista täyttää työ- turvallisuuslain velvoitteet, koska silloin työnantaja on tietoinen kyseisestä työs- kentelystä ja voi vaikuttaa siihen oman tavanomaisen työnjohtonsa kautta. Muul- la tavoin kuten esimerkiksi talkootyönä suoritettu vapaaehtoinen työ jää työtur- vallisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.198 Poliisia avustavista vapaaehtoistyöntekijöistä on säädetty erikseen poliisilain 8:4:ssä ja 9:3–4:ssä, mutta säännösten sisältö ei vastaa työturvallisuusalain 55 §:ä. Koska poliisilain 9:4.1:n mukaan vapaaehtoisia saa käyttää vain sellaisissa avustavissa tehtävissä, joihin ei sisälly merkittävän julkisen vallan käyttöä, polii- sia avustavan vapaaehtoistyöntekijän työ ei voi olla täsmälleen samaa tai saman- kaltaista kuin poliisimiehen. Lisäksi lain 4.1 §:n mukaan vapaaehtoistyöntekijällä on myös oikeus kohtuulliseen palkkioon, jolloin poliisia avustava vapaaehtois- työntekijä ei täytä vapaaehtoistoimintaan liittyvää palkattomuuden kriteeriä. Laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista on jätetty elinkeinolupavaatimuksen ulkopuolelle ilmaisena talkootyönä harjoitettava järjestyksenvalvontatoiminta199. Lain perusteluissa ei tarkemmin määritellä ilmaisen talkootyön sisältöä tai poh- dita ilmaisena talkootyönä harjoitettua järjestyksenvalvontatoimintaa hoitavan henkilön oikeudellista asemaa eikä mainita lainkaan vapaaehtoistyönä harjoitet- tavaa järjestyksenvalvontatoimintaa. Epäselväksi jää, mitä lainsäätäjä ilmaisella talkootyöllä täsmälleen tarkoittaa. Ellosen mukaan yksityisen turvallisuusalan tehtävät tulisi jakaa ammattimaisiin elinkeinotoiminnan muodossa harjoitettaviin tehtäviin sekä harrastustoiminnas- sa ja varainkeruutarkoituksessa suoritettaviin tehtäviin200. Vaikka Ellosen ehdo- tus sisältää ajatuksen yksityisen turvallisuusalan vapaaehtoistoiminnasta, hän- kään ei ota kantaa vapaaehtoistyöntekijän oikeudelliseen asemaan. kaupparekisterilain (2.2.1979/129) 3.1, 2 §:ssä edellytetään sen merkitsemistä Patent- ti- ja rekisterihallituksen ylläpitämään kaupparekisteriin. 198 HE 59/2002 vp s. 54–55. 199 HE 22/2014 vp s. 48. 200 Ellonen 2012: 152–155. Acta Wasaensia 43 Koska työturvallisuuslain 55 §:n lisäksi vapaaehtoistyöntekijän oikeudellisesta asemasta ei ole muuta sääntelyä, hänen oikeusturvansa kannalta tärkeiksi muo- dostuvat sosiaaliturvakysymykset ja työnantajan vakuutusturva. Myös vapaa- ehtoistyöntekijä saattaa aiheuttaa korvausvastuuseen johtavan vahingon, hänelle voi sattua työtapaturma tai hän voi vapaaehtoistyön aikana sairastua vakavas- ti. 201 Järjestyksenvalvontatehtävissä tällaisten riskien todennäköisyys voi olla suuri. Jotta vapaaehtoistyöntekijä ei jäisi työturvallisuuslain soveltamisalan ul- kopuolelle ja joutuisi henkilökohtaiseen korvausvastuuseen työssä aiheutuneesta vahingosta ja työtapaturmasta, laista tulisi vapaaehtoistyöntekijän oikeuksien turvaamiseksi ilmetä, että järjestyksenvalvontatehtäviä voi harjoittaa ammatti- maisena elinkeinotoimintana tai vapaaehtoistyönä, mutta ei talkootyönä. 2 Turvallisuuden tarve ja turvallisuustietoisuuden lisääntyminen Tarveteorioiden mukaan turvallisuuden tarve202 ilmenee tarpeena suojautua ul- koisia vaaroja vastaan, jatkuvuuden ja järjestyksen tarpeena sekä sisäisen, henki- sen tasapainon tarpeena203. Airaksinen ei pidä turvallisuutta aitona ja oikeana tarpeena, koska sen puutteen määrittelemiseksi ei ole objektiivista, tieteellistä tapaa. Airaksisen mukaan turvallisuuden puutteen käsittelemiseksi on kehitelty tarpeen kanssa analogiseksi konstruoitu näennäisobjektiivinen ajatusmalli, jossa on ensin konstruoitava käsitys turvallisuusvajeesta, ja siten saatu tulos on konst- ruoitava tarpeen määritelmän mukaiseksi.204 Turvallisuuden tarpeen syntymiseksi tarvitaan kokemus vaarasta tai riskistä205. Havainnollistaakseen tätä Airaksinen viittaa yksinkertaistettuun Douglasin ja Wildavskin hälytyskolmio-malliin206, jossa hälyttäjä laukaisee hälytettävässä vaa- ran kokemisen, joka poistuu sammuttajan toiminnan ansiosta (ks. kuvio 3). 201 Klami 2001: 62–66. 202 Tarve on tieteellisesti havaittavissa oleva ja yleensä poistettavissa oleva puutostila, joka haittaa yksilön normaalia elämää ja joka siksi johtaa vaatimukseen poistaa puu- tos. (Airaksinen 2012: 179; Sulkunen 1991: 61.) 203 Virta 1998: 24–25. 204 Airaksisen 2012: 184. 205 Ihmiset reagoivat uhkiin hyvin eri tavoin. Vaaran tajun ja riskitietoisuuden perusteel- la ihmiset voidaan karkeasti jakaa heikkoihin (arat, pelokkaat, välinpitämättömät) ja vahvoihin (tarmokkaat, rohkeat, hullut). Ääripäistä arat ovat jokaisen hälyttäjän toi- veyleisö, joka pelkää ja säikkyy kaikkea. Tarmokas ohjautuu riskimääritysten ja – analyysien mukaan ja vaatii, että riski sopeutuu ihmiseen, jos sitä ei pystytä poista- maan. Arkaa sen sijaan hallitsee riski, johon hän itse pyrkii sopeutumaan. (Airaksi- nen 2012: 34.) 206 Airaksinen 2012: 20; Douglas and Wildavski 1983. 44 Acta Wasaensia Kuvio 3. Douglasin ja Wildavskin hälytyskolmio (Airaksinen 2012: 20). Hälyttäjä voi olla mikä tahansa tekijä, joka rikkoo hälytettävässä rauhan tunteen sekä tuo pintaan vaaran ja riskin ajatuksen, mikä motivoi toimintaan vaaran poistamiseksi. Hälyttäjä voi olla samalla myös sammuttaja, mihin voi liittyä mer- kittäviä eettisiä ongelmia. Hälyttäjän huolena on hälytettävän harkittu ja perus- teltu välinpitämättömyys. Hälyttäjä haluaa hälytyksen menevän perille. Jos toi- vottua vaikutusta ei ole, asia on korjattava lisäämällä hälytyksen voimaa. Jos hä- lyttäjä itse on myös sammuttajan roolissa ja hyötyy hälytyksestä, hänen kannal- taan on luonnollisesti edullista hälyttää niin usein kuin mahdollista, vaikka hälyt- täminen ei olisikaan perusteltua. Ihanteellisinta olisikin, että hälyttäjä ja sam- muttaja olisivat eri tahoja. Hälytettävän vastuulle jää siis viime kädessä hälytyk- sen luotettavuuden arviointi.207 Yksityisen turvallisuusalan palvelujen ja tuotteiden tarjoajat ovat useimmiten elinkeinonharjoittajia, jotka toimivat liiketaloudellisin periaattein tavoitteenaan taloudellisesti maksimaalinen tulos ja liiketoiminnan edistäminen. Ne kehittävät ja markkinoivat palvelujaan ja tuotteitaan, jotta niistä tultaisiin tietoisemmiksi ja että ne menisivät paremmin kaupaksi. 208 Yksityisen turvallisuusalan elinkei- noelämän pyyteettömyys turvallisuustietoisuuden levittäjänä on siten helppo kyseenalaistaa, koska hyöty näkyy ennen kaikkea alan liikevaihdon kasvuna. Ih- minen ostaa itselleen turvaa, kun myyjä on tuonut esiin riittävästi vaaran merk- kejä, eikä salli ostajan torjua niitä209. Jos yksityisen turvallisuusalan palveluja ja tuotteita ei hankita toivotussa määrin, alalla aletaan pohtia, millä keinoin kulut- tajien tarpeet aktivoidaan ostotapahtumaksi. Riittääkö markkinointi vai onko kenties vaikutettava yhteiskunnan rakenteisiin ja lainsäädäntöön? Myöskään median hälyttäjän rooli vaarojen ja riskien esille tuojana ei aina ole neutraali. Taloudelliset kuten esimerkiksi levikin edistämiseen liittyvät motiivit sanelevat usein, että huomion kohteeksi nostetaan pelon ja turvattomuuden kult- tuuria edistävät, mutta yleisen turvallisuuden kannalta triviaalit tapaukset. Yksit- täisten ja erikoisten tapauksien esille tuominen saa monesti aikaan perusteetonta 207 Airaksinen 2012: 20–26. 208 Koskela 2009: 299–300, 344. 209 Airaksinen 2012: 32, 174. Hälyttäjä Sammuttaja Hälytetty Acta Wasaensia 45 epäluuloa.210 Mediaa seuraava yleisö alkaa nopeasti arvioida esimerkiksi jokaista leikkikentällä vierailevaa yksinäistä aikuista mahdollisena uhkana lapsille, jos tällaisista tapauksista on näyttävästi uutisoitu. Median epäkohtia liioitteleva ja sensaatiohakuinen väkivalta- ja rikosuutisointi sekä väkivaltaviihde muokkaavat ihmisten ajattelumalleja suuntaan, jossa objek- tiivisen turvallisuuden lisääntyminen ei kasvata subjektiivista turvallisuuden tunnetta vaan lisää pelkoja211. Korkeimman oikeuden voidaan katsoa kannanotol- laan puoltaneen väkivalta- ja rikosasioiden julkituomista mediassa. Ennakkota- pauksen 2005:136 mukaan Oikeusvaltiossa on selvää, ettei rikos ole siihen syyllistyneen yksityisasia…Törkeään ta- halliseen rikokseen syyllistyvä henkilö voi siten jo rikosta tehdessään ennalta varautua siihen, että hänen teollaan ja sitä koskevalla oikeudenkäynnillä tulee olemaan tavan- omaista suurempi uutisarvo. Myöskään rikoksentekijän henkilöön kohdistuva yleinen mielenkiinto ja tiedontarve eivät tällöin voi tulla hänelle itselleen yllätyksenä. Rikosta koskevan tiedon ei siis ole katsottu kuuluvan sellaisen yksityiselämän piiriin, jossa yksilöllä tai yksityisillä osapuolilla olisi täysi itsemääräämisoikeus, kun on kyseessä yksilön ja yhteiskunnan välisestä suhteesta ja yhteiskunnan te- osta langettamasta rangaistuksesta.212 Pelon ja turvattomuuden kulttuuria ilmentää myös suomalainen ”turvallisuus- hysteria”, josta Wuori on eduskunnan lainvalmistelutyötä kritisoinut213. Perus- tuslailla taattua oikeutta henkilökohtaiseen turvallisuuteen ei koeta riittävänä, vaan sitä pyritään vahvistamaan muulla lainsäädännöllä. Pelko voi siis olla myös poliittista. Silloin on aina kyseessä jonkun yleensä vallankäyttöön tai talouskas- vun edistämiseen liittyvä etu. Pelokasta kansaa on helppo hallita ja sille on help- po myydä turvallisuutta.214 Lakisääteiset turvatoimet ja –laitteet menevät aina kaupaksi. Laki määrittelee yleensä vähimmäisvaatimukset, asiakkaan harkintaan jää vähimmäisvaatimukset ylittävät yksityiskohdat, vapaaehtoisten turvatoimien ja laitteiden hankinta sekä puhtaasti esteettiset näkökohdat kuten esimerkiksi laitteen muotoilu. Eettiseksi kysymykseksi nousee, myydäänkö ihmisille yliturvaa eli turvatoimia ja –laitteita vielä silloin, kun kaikki mahdolliset turvatoimet ja – laitteet on jo hankittu. Epäeettistä se ei ole, jos asiakas itse nimenomaan haluaa 210 Koskela 2009: 338. 211 Korander 2000: 179–186; Lindstedt 2007: 1013–1015. 212 KKO 2005:136 (FINLEX); Ollila 2006: 853. 213 Wuori 2003: 397–398. 214 Koskela 2009: 107. 46 Acta Wasaensia yliturvaa. Epäeettiseksi se muuttuu, jos alan elinkeinotoiminta luo kuluttajissa sellaista vaaran tunnetta, johon asiakas reagoi ostamalla itselleen yliturvaa.215 Pelon ja turvattomuuden kulttuuri sekä ajatukset yksilöturvallisuudesta ja inhi- millisestä turvallisuudesta ovat saaneet aikaan yhteiskunnallista keskustelua ja toimintaa, jotka ovat lisänneet kansalaisten turvallisuustietoisuutta – kääntei- sesti uhkien, vaaran ja riskien tiedostamista – sekä siten edistäneet yksityisen turvallisuusalan kasvua. Turvallisuustietoisuuden kasvaessa yhteiskunnassa val- litsevaan niin sanottuun turvallisuusajattelun ketjuun216 pyritään vaikuttamaan, jotta turvallisuuspalvelujen ja turvatuotteiden saatavuus sekä turvallisuusalan toimintamahdollisuudet vastaisivat paremmin koettuja turvallisuuden tarpeita. Hallinnon ja lainsäädännön muutoksissa tietoisuus turvallisuudesta edelleen lisääntyy, mikä puolestaan voi edelleen lisätä tarvetta turvallisuuteen ja johtaa uusiin hallinnon ja lainsäädännön muutoksiin sekä edelleen turvallisuusalan kas- vuun. Turvallisuustietoisuuden voimakkaan kasvun seurauksena myös valvonta ja sitä lisäävät kontrollipoliittiset217 toimet ovat lisääntyneet. Valvontaa lisäävät toimet ovat olleet pikemmin hallinnollisia kuin tuomioistuimen päätöksiin perustu- via218. Tähän liittyvässä kriminaalipoliittisessa219 ajattelussa usko pelkästään jul- kisen vallan toimenpiteiden tehoon rikollisuuden ehkäisyssä on vähentynyt. Sa- 215 Airaksinen 2012: 175, 177. 216 Turvallisuusajattelun ketjun muodostavat turvallisuuspolitiikka, -strategia, -käytän- ne, -toimet ja -laitteet. Turvallisuuspolitiikan tarkoituksena luoda strategioita, joilla tuotetaan, arvioidaan ja valvotaan yleisiä turvallisuuskäytänteitä yhteiskunnassa. Turvatoimet ovat käytänteitä noudattavia toimenpiteitä, joiden tehokkuutta voidaan edistää eritasoisilla turvalaitteilla. Lainsäädäntö on erittäin tärkeä osa turvallisuus- strategiaa erityisesti silloin, kun lakien noudattamista valvotaan ja niiden laimin- lyönnistä seuraa rangaistuksia. (Airaksinen 2012: 176–178.) 217 Kun korostetaan julkisen vallan valvontatehtävää yhteiskuntapolitiikan osa-alueena, voidaan puhua kontrollipolitiikasta, jonka osaksi lasketaan muun muassa kriminaa- lipolitiikka (Laitinen & Aromaa 1994: 25–26). Virallisella kontrollipolitiikalla tarkoi- tetaan laajimmillaan sitä julkisen vallan toimintaa, jolla yhteiskunnan jäseniä ohja- taan täyttämään heihin kohdistetut rooliodotukset. Viime kädessä kontrollipolitii- kalla tähdätään olemassa olevan yhteiskunnallisen järjestyksen ylläpitämiseen. (Flamholtz 1996: 2, 5.; Lindstedt 2007: 1007.) Virallinen kontrollipolitiikka merkitsee suunnilleen samaa kuin virallinen sosiaalinen kontrolli. Sosiaaliseen kontrolliin kuu- luu, että on olemassa jokin julkilausuttu tai ainakin piilevä käsitys sopivasta tai hy- väksyttävästä käyttäytymisestä, johon kontrollilla pyritään. (Johansson 1999: 203.) Suomessa ja muissa Pohjoismaissa kontrollipolitiikkaa käytetään myös suppeammas- sa merkityksessä tarkoittamaan vain rikollisuutta ja sitä lähellä olevaa norminvastais- ta käyttäytymistä koskevaa virallista kontrollia. Joskus kontrollipolitiikkaan sisällyte- tään myös yhteiskunnan norminvastaisia tekoja säätelevät epävirallisen kontrollin muodot. (Anttila & Törnudd 1983: 24.) 218 Kääriäinen 1998: 53; Lindstedt 2007: 1007. 219 Kriminaalipolitiikka, joksi kutsutaan rikollisuutta ja sen kontrollia koskevaa yhteis- kuntapolitiikan osa-aluetta, ymmärretään toisinaan myös osaksi kontrollipolitiikkaa (Anttila & Törnudd 1983: 22, 24). Acta Wasaensia 47 malla rikos220 nähdään moraalisen ja patologisen ilmiön sijaan pelkästään väistä- mättömänä sosiaalisena, vaikkapa liikenneonnettomuuksiin verrattavana riski- nä.221 Tätä kehitystä kuvaa muun muassa ne lukuisat raportit ja ohjelmat, joita on viime vuosikymmeninä laadittu paikallisen rikoksentorjunnan kehittämiseksi oikeusministeriön, valtioneuvoston, sisäministeriön ja Suomen Kuntaliiton aloit- teista222. Kansalaisten turvallisuustietoisuuden lisääntyminen on kasvattanut myös kansa- laisten turvallisuuspalvelutarpeita. Koska poliisin voimavarat eivät riitä niitä täyttämään, tarpeisiin on vastattu yksityistämällä osittain julkisen vallalle lähtö- kohtaisesti kuuluvia turvallisuuspalveluja järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitä- misen osalta yksityisille turvallisuusalan toimijoille. 3 Mitä yksityistämisellä tarkoitetaan? Yksityistämisen määrittelyjä on useita. Osa liittyy valtion liiketoiminnan yksityis- tämiseen ja osa julkisten tehtävien uudelleen järjestelyyn. Yhteistä niille kaikille ainakin jossain määrin on jonkin toiminnan ja siihen liittyvän järjestämisvastuun siirtäminen julkiselta organisaatiolta yksityiselle.223 Pääperiaatteiltaan yksityis- täminen voidaan jakaa varsinaiseen, rakenteelliseen ja epäsuoraan yksityistämi- seen. Varsinaisessa yksityistämisessä on yleensä kyse puhtaasta liiketoiminnasta, jolloin julkinen sektori ei vastaa palvelun ohjauksesta, tuotannosta tai rahoituk- sesta. Rakenteellisessa yksityistämisessä julkinen organisaatio luopuu tehtävis- tään vain joiltain osin. Epäsuorassa yksityistämisessä yksityiskohtainen sääntely vähenee sekä ohjaus ja rahoitus muuttuvat väljemmiksi.224 Yksityistämisen lähikäsite on ulkoistaminen. Oikeudellisena käsitteenä se on vakiintumaton ja niin uusi, ettei sitä tunnisteta suoraan Suomen lainsäädännös- sä. Sitä on määritelty lähinnä ostopalveluiden ja yksityistämisen avulla ja sillä on tarkoitettu yhtä palvelujen tuottamisen muotoa, mutta sen sisältöä ei ole käsitelty yksityiskohtaisesti. Julkisella sektorilla ulkoistamisella voidaan pelkistäen tar- koittaa toimintaa, jossa organisaatio hankkii sopimuksella organisaation ulko- puoliselta palvelun tuottajalta palveluita. Ulkoistamisen kohteena voivat olla jul- 220 Legaalisen määritelmän mukaan rikos on teko, joka rikos- tai muussa lainsäädännös- sä määritellään rangaistavaksi ja johon valtiolla on rankaisuoikeus (Laine 1991, 25– 27). 221 Lindstedt 2007: 1007; Kääriäinen 1998: 53. 222 Ks. esim. Paikallisen rikoksentorjunnan kehittäminen 1997, Turvallisuustalkoot 1999, Arjen turvaa 2004, Paikallisen turvallisuustyön kehittäminen 2006, Turvallinen elä- mä jokaiselle 2008, Haiko 2003, Kokonaisturvallisuusstrategia 2012-2015. 223 Harjula & Prättälä 2004: 105–106; Oksanen 2007: 9–10; Sarja 2001: 34. 224 Salonen–Soulie 1992: 20. 48 Acta Wasaensia kisen organisaation sekä lakisääteiset että vapaaehtoiset tehtävät. Muodoltaan ulkoistaminen voi olla kokonaisulkoistamista, jonkin osa-alueen ulkoistamista ja osittaista ulkoistamista, jotka eroavat toisistaan oikeudellisesti, toiminnallisesti ja taloudellisesti225. Euroopan neuvosto on määritellyt yksityistämisen joko julkisen yrityksen siirtä- miseksi kokonaan tai osittain yksityiseen omistukseen tai valvontaan siten, että se lakkaa olemasta julkinen yritys, taikka julkisen yrityksen tai viranomaisen teh- tävän siirtämiseksi yksityiselle oikeushenkilölle riippumatta siitä, liittyykö siihen omaisuuden siirtoa tai ei226. Tuorin mielestä yksityistäminen tarkoittaa julkisten palvelujen alistamista markkinamekanismeille, yksilöllisen omavastuun koros- tamista esim. sosiaaliturvajärjestelmää arvioitaessa ja vaatimusta turvautua lä- hiyhteisöihin ja kansalaisjärjestöihin mm. sosiaalisten ongelmien ratkaisussa227. Harisalo näkee yksityistämisen laajasti ja hänen mukaansa yksityistämisessä on kyse julkisen ja yksityisen välisen vuorovaikutuksen ja niihin sisältyvien erilais- ten suhteiden uudelleen arvioinnista. Oleellista silloin on tarkastella julkisen ja yksityisen käsitteitä, vuorovaikutuksen muotoja ja niiden taustalla olevia suhtei- ta.228 Negatiivimääritelmän mukaan yksityistäminen on sosialisoinnin, kansallis- tamisen ja kunnallistamisen vastakohta. Rasinmäki tarkoittaa yksityistämisellä politiikkoja ja toimenpiteitä, jotka muuttavat tasapainoa julkisen ja yksityisen sektorin välillä.229 Turvallisuuspalvelujen yksityistäminen on pääperiaatteeltaan rakenteellista, jol- loin julkinen valta luopuu tehtävistään joiltain osin, ja se on yksi julkisen vallan keinoista kohottaa objektiivisen turvallisuuden tasoa. Yksityistäminen kasvattaa turvallisuuspalvelujen määrää ja antaa vaihtoehtoja lakisääteisten viranomais- palvelujen rinnalle. Yksityisen turvallisuusalan kasvun voi nähdä Rasinmäen tar- koittamien yksityistämispolitiikkojen ja -toimenpiteiden seurauksena. Järjestyk- sen ja turvallisuuden ylläpitämisestä yleisillä paikoilla vastaavat yhä enenevässä määrin yksityisiä turvallisuuspalveluja tuottavat toimijat. Poliisilla ei katsota ole- van velvollisuutta eikä myöskään riittävästi resursseja230 huolehtia järjestyslain (27.6.2003/612) 2 §:n kohdassa 1b mainittujen yleisten paikkojen (rakennus, 225 Komulainen 2010: 9, 20, 41–44, 47, 196–197. 226 EN:n suositus No. R (93) 7. 227 Tuori 1984: 290–291. 228 Harisalo 1986: 118. 229 Rasinmäki 1997: 44. 230 Pohjolainen & Majuri 2000: 216–217; Kerttula 2005: 10. Poliisin resurssipulaan vii- tattiin jo vuonna 1929 hallituksen esityksessä huvitilaisuuksien järjestysmiehiksi. Maaseudulla pidettiin huvitilaisuuksia pääasiassa lauantaisin ja sunnuntaisin, jolloin vakinaisia poliisimiehiä ei riittänyt komennettavaksi kaikkiin tilaisuuksiin. Jotta il- tamien pito-oikeutta ei poliisien vähäisyyden vuoksi olisi täytynyt rajoittaa, tarvittiin yksityisiä järjestysmiehiä. (HE 71/1929 vp s. 1–2.) Acta Wasaensia 49 joukkoliikenteen kulkuneuvo ja muu vastaava paikka, kuten virasto, toimisto, lii- kenneasema, kauppakeskus, liikehuoneisto tai ravintola, joka on yleisön käytet- tävissä joko jonkin tilaisuuden aikana tai muutoin) sekä kokoontumislaissa 2 §:ssä tarkoitettujen yleisten kokousten ja yleisötilaisuuksien järjestyksestä ja tur- vallisuudesta. Tarkastellessaan yksityistämistä laajana käsitteenä, joka kattaa muun muassa hallintotehtävien siirtämisen viranomaisorganisaation ulkopuolelle ja yksityisen elinkeinoelämän menettelytapojen omaksumisen julkisen hallinnon organisaati- oihin, Tuori on pitänyt hallinnon yksityistämistä oikeusvaltion suurimpana uhka- tekijänä 231. Tuori ei ole ajatuksineen yksin. Yksityisiin turvallisuuspalveluihin liittyvässä keskustelussa muun muassa Lavapuro ja Keravuori-Rusanen ovat pi- täneet yksityisille julkisen vallan käyttöön annettujen valtuuksien laajuutta jon- kinasteisena uhkana yksilön perustuslaissa turvattujen vapausoikeuksien toteu- tumiselle. Myös laillisuusvalvonnan toteutumisen ja yksilön oikeusturvan kan- nalta yksityistäminen voidaan nähdä uhkana. Ei ole itsestään selvää, että lailli- suusvalvojien toimivalta ulottuu kaikkeen yksityistettyyn toimintaan. Laillisuus- valvojien toimivalta kytkeytyy vain julkiseen tehtävään, julkiseen hallintotehtä- vään ja julkisen vallan käyttöön232. Keravuori–Rusasen mukaan yksityistäminen on julkisen sektorin taloudelliseen ja toiminnalliseen rationalisointiin tähtäävää uudistamispolitiikkaa, jossa julki- sen sektorin monopolina ollut toiminta avataan vapaalle kilpailulle, luovutetaan yksityisille tai organisoidaan muuten ensisijaisesti markkinaehtoisesti yksityisoi- keudellisten toimijoiden kautta233. Kerttulan mielestä yksityisten turvallisuuspal- velujen kohdalla ei ole kyse tällaisesta yksityistämisestä. Vartioimisliike- ja järjes- tyksenvalvontatoiminnan ensisijaisena tehtävänä ei ole hoitaa aikaisemmin polii- sin monopolina ollutta toimintaa. Kerttula viittaa Johiin, jonka mukaan yksityis- ten turvallisuuspalvelujen kasvua Yhdysvalloissa ei voi selittää rinnastamalla sitä vankiloiden yksityistämiseen, missä viime käden johto- ja valvontavastuu on säi- lynyt viranomaisilla yksityisten huolehtiessa päivittäistoiminnan johtamisesta. Lisäksi Kerttula viittaa Loaderiin, jonka mukaan turvallisuuspalveluja ei voi yksi- tyistää ja jättää markkinoiden varaan samoin kuin muita palveluja. Toiminnoissa on mahdollisuus sellaisen pakkovallan käyttämiseen, jota siihen liittyvine kysy- myksineen auktoriteetista ja sen legitimiteettitarpeesta on mahdoton ulkoistaa. Myös policing-toiminta, jolla angolamerikkalaisessa oikeuskulttuurissa tarkoite- taan kaikkea yhteiskunnalliseen järjestyksenpitoon liittyvää säänneltyä toimin- 231 Tuori 1999b: 539. 232 Ks. tarkemmin pääluvun III luku 2.2. 233 Keravuori–Rusanen 2008: 54. 50 Acta Wasaensia taa, vaikuttaa yksilön elämään siten, että on kaikkien kansalaisten intresseissä, miten toiminnot hoidetaan ja kuka niistä vastaa.234 Kerttula on mielestäni tulkinnut Keravuori–Rusasta liian ahtaasti. Seuraavassa esitellään Rasinmäen yksityistämisen nelitasoisen mallin, jonka pohjalta määri- tellään yksityisen turvallisuusalan yksityistämisen organisatoris-funktionaalisen mallin. Malli kattaa myös Johin ja Loaderin ajatukset, joilla Kerttula perusteli Keravuori–Rusasen määritelmän soveltumattomuutta yksityisen turvallisuusalan kasvun selittäjänä. 3.1 Yksityistäminen nelitasoinen malli Rasinmäki on kehittänyt yksityistämisen määrittelemiseksi nelitasoisen mallin, joka systematisoi ja yksilöi yksityistämiseen liittyvät oikeudelliset kysymykset ja ongelmat. Mallissa yksityistäminen jaetaan yksityissektorin toimintaperiaattei- den soveltamiseen eli formaaliseen yksityistämiseen, organisatoriseen yksityis- tämiseen, osittaiseen eli funktionaaliseen yksityistämiseen ja täydelliseen eli ma- teriaaliseen yksityistämiseen.235 Vaikka Rasinmäki on kehittänyt mallinsa kun- nallishallinnossa tapahtuvan yksityistämisen tarkasteluun, se on sovellettavissa myös valtionhallintoon, jossa sisäisestä turvallisuudesta huolehtiminen kuuluu sisäministeriön toimialaan. Formaalinen yksityistäminen tapahtuu hallinto-organisaation sisällä. Sen tavoit- teena on julkisen sektorin hallintotoiminnan tehostaminen regulatiivisesti sään- telyllä, jossa ”viranomaistoimintaan perustunut hallintomalli hakee uutta suun- taa palvelujen tuottamisessa käyttämällä hyväksi yksityissektorin toimintatapo- ja”236. Oikeudellisessa mielessä yksityistäminen on formaalia, kun oikeusjärjes- telmä velvoittaa noudattamaan hallintotoiminnassa tiettyjä yksityissektorin toi- mintaan liittyviä ehtoja. Etuna on yksityisen ja julkisen sektorin vertailtavuuden lisääntyminen ja yhdenvertaisen kohtelun toteutuminen. Vertailtavuus helpottaa esimerkiksi päätöksentekoa, kun on valittava edullisin palvelun tuottaja. Haitaksi voi muodostua se, että viranomaisen soveltaessa yksityisen sektorin toiminta- malleja julkinen toiminta muuttuu siinä määrin yksityisen toiminnan kaltaiseksi, että julkisen toiminnan erityispiirteet menettävät merkityksensä. Pitkällä tähtäi- mellä formaalinen yksityistäminen voi johtaa muihin yksityistämisen muotoi- hin.237 234 Kerttula 2010: 50–51, 68–69; Joh 2004: 55. 235 Rasinmäki 1997: 45. 236 KM 1993:33 s. 152. 237 Rasinmäki 1997: 281–282. Acta Wasaensia 51 Julkiset ja yksityiset turvallisuuspalvelut eivät voi olla kaikin osin vertailtavissa. Perustuslain 124 §:n mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtä- viä voidaan antaa vain viranomaiselle. Lisäksi perustuslain 22 §:n, 124 §:n ja pe- rustuslaissa turvattujen perusoikeuksien toteutuminen edellyttää lain mukaan viranomaistoimintaa. Turvallisuusalan formaalinen yksityistäminen ei ole käy- tännössä mahdollista soveltamalla yksityissektorin toimintaperiaatteita julkisiin turvallisuuspalveluihin, koska perustuslaki kieltää yksityisen turvallisuusalan toimijoilta merkittävän julkisen vallan käyttöä sisältävien turvallisuusalan tehtä- vien hoitamisen. Yksityissektorin periaattein toteutettuja julkisten turvallisuus- palvelujen osa-alueita voisivat periaatteessa olla esimerkiksi säilöönottotilojen valvonta ja hallinnon tukitoiminnot. Oikeusasiamies on kuitenkin kyseenalaista- nut muun muassa turvapaikanhakijoiden säilöönottoyksikön valvonnan, poliisi- laitoksen päihtyneiden säilytystilan valvonnan ja vankeinhoitolaitoksen puhelin- välityksen laillisuuden yksityisenä toimintana, koska tehtäviin saattaa liittyä toi- menpiteitä, joiden hoitamisesta voi huolehtia vain viranomainen238. Organisatorisessa yksityistämisessä hallinnon perinteisiä rakenteita hajautetaan yksityisoikeudellisille toimijoille, esimerkiksi osakeyhtiöille, yhdistyksille, muille yhteisöille tai säätiöille. Valtionhallinnossa kehityskulku on ollut virastomaisesta liiketoiminnasta valtion liikelaitokseksi, joka on myöhemmin organisoitu osake- yhtiöksi, jolla voi edelleen olla tytäryhtiöitä. Osakkeenomistajana julkisella vallal- la on oikeus ja velvollisuus huolehtia yhtiönsä ylimmän vallan käytöstä, vaikka yhtiön toiminta muuten olisikin hyvin itsenäistä. Organisatorinen yksityistämi- nen ei poista julkisen vallan vastuuta ja valvontavelvollisuutta lakisääteisistä jul- kisista palveluista.239 Funktionaalisessa yksityistämisessä julkisella vallalla yleensä säilyy järjestämis-, rahoitus- ja valvontavastuu sekä päätösvalta. Yksityistettäviä tehtäviä vastaanot- tavalla taholla on oltava itsenäinen oikeusasema kuten yksityisillä henkilöillä, yhdistyksillä, säätiöillä, avoimella yhtiöllä, kommandiittiyhtiöllä ja osakeyhtiöllä. Myös toinen julkinen yhteisö on itsenäisessä oikeusasemassa suhteessa toiseen julkiseen yhteisöön. Funktionaalisen yksityistämisen ensisijaisena oikeudellisena muotona on sopimus. Osapuolten väliseen oikeussuhteeseen vaikuttaa kuitenkin julkisen vallan valvontavastuu, josta ei voi sopia sopimuksella. Koska julkinen valta ei voi sopimuksella luopua sille lainsäädännössä määrätyistä velvollisuuk- sista, yksityistämisen osittaisuus korostuu. Funktionaalisen yksityistämisen pii- riin kuuluvat ostopalvelut, jolloin yksityiset toimijat tuottavat palveluja sopimus- 238 EOAK 10.2.2009 Dnro 1450/2/07; EOAK 30.9.2009 Dnro 1640/4/08; EOAK 29.10.2009 Dnro 2232/4/07. 239 Rasinmäki 1997: 48–49, 343. 52 Acta Wasaensia perusteisesti. Tämä pohjautuu usein toimilupaperiaatteeseen. 240 Esimerkiksi vartioimisliiketoimintaa saa harjoittaa vain elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain (27.9.1919/122) 1 tai 2 momentissa tarkoitettu luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka on saanut siihen luvan (LYTP 3.1 §). Vartioimisliike- ja järjestyksenvalvontatoiminta ovat poliisilain 1:1:ssä poliisin tehtäväksi määrätyn yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisen raken- teellista eli osittaista hajauttamista järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisen osalta yksityisoikeudellisille toimijoille. Poliisi ei kuitenkaan voi huolehtia turval- lisuuspalvelujen järjestämisvastuustaan ostopalvelujen avulla. Oikeusasiamies on ratkaisussaan kyseenalaistanut poliisin tiloissa tapahtuvan putkavartioinnin ul- koistaminen yksityiselle vartioimisliikkeelle perustuslain 124 §:n vastaisena241. Lain poliisin säilyttämien henkiöiden kohtelusta (29.9.2006/841) 1 luvussa mää- rätään sopimuksesta vartijan tehtävässä avustamisessa (5 §), turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa olevan määräämisestä vartijan tehtäviin (6 §) ja turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa olevan vartijan ase- masta (7 §). Yksityinen vartija voi tietyin edellytyksin tilapäisesti toimia poliisin säilytystilojen vartijana, mutta lähtökohtaisesti vartijan tehtävissä on kuitenkin käytettävä virkasuhteisia vartijoita tai poliisimiehiä. Yksityisten vartijoiden jat- kuvaluonteinen käyttö ei siis lain mukaan ole mahdollista.242 Ostopalvelut ovat poliisin turvallisuuspalveluja täydentävä vaihtoehto, jota muut julkiset ja yksityiset toimijat voivat halutessaan käyttää. Rasinmäki on määritel- lyt osittaisen yksityistämisen funktionaaliseksi, mutta vartioimisliiketoiminnassa ja järjestyksenvalvonnassa on paljon myös organisatorisen yksityistämisen piir- teitä, vaikka tarkoituksena ei olekaan poliisitoiminnan yhtiöittäminen. Poliisin roolia organisatorisen yksityistämisen mallissa voi verrata valtion rooliin osake- yhtiön osakkeenomistajana. Poliisilain nojalla poliisi on velvollinen käyttämään ylintä valtaa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi sekä lain yksi- tyisistä turvallisuuspalveluista nojalla velvollinen valvomaan yksityistä turvalli- suusalaa. Osittaisesta yksityistämisestä oli kyse myös niin sanotussa ParkCom-tapaukses- sa. Yksityinen yritys huolehti sopimukseen perustuen yksityisen kiinteistön alu- eella pysäköinnin valvonnasta ja peri valvontamaksua kiinteistön alueelle vastoin ehtoja tapahtuneen pysäköinnin johdosta. Kun poliisilla ja kunnallisella pysä- köinninvalvojalla on rinnakkainen toimivalta yksityisellä alueella (L pysäköin- ninvalvonnasta (17.6.2011/727) 10 §), seurauksena olisi saattanut olla, että sa- 240 Rasinmäki 1997: 47–48, 343–345. 241 EOAK 30.9.2009 Dnro 1450/2/07. 242 HE 22/2014 vp s. 101–103. Acta Wasaensia 53 masta virheellisestä pysäköinnistä määrätään pysäköintivirhemaksusta annetun lain mukainen pysäköintivirhemaksu ja sopimukseen perustuva yksityinen val- vontamaksu. Yksityisoikeudellinen seuraamusjärjestelmä toimisi siis rinnakkain julkisoikeudellisen seuraamusjärjestelmän kanssa.243 Tällaisen osittaisen yksityistämisen seurauksena syntyneen kahden rinnakkaisen seuraamusjärjestelmän tarkoituksenmukaisuus on kyseenalainen. Hallituksen esityksessä pysäköinninvalvontaa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi todet- tiinkin, että vaikka julkisessa ja yksityisessä pysäköinninvalvonnassa toimivalta olisi tietyissä tapauksissa osittain rinnakkainen, samasta väärinpysäköinnistä ei voisi määrätä sekä pysäköintivirhemaksua että yksityistä valvontamaksua. Val- vontamaksu ei myöskään saisi olla suurempi kuin pysäköintivirhemaksu.244 Materiaalinen yksityistäminen tarkoittaa kokonaisvaltaista yksityistämistä ja julkisen vallan lakisääteisten tehtävien supistamista. Samalla valvontamahdolli- suudet kaventuvat merkittävästi verrattuna formaaliin, organisatoriseen ja funk- tionaalisen yksityistämiseen. Julkinen valta luopuu omasta työnjohdosta, val- vonnasta sekä sopimukseen perustuvasta valvonnasta ja ohjauksesta. Pääasialli- sena yksityistämisen muotona on omaisuuden ja osakkeiden myynti. Materiaa- lista yksityistämistä rajoittavat lainsäädännön julkiselle vallalle säätämät toimin- nan järjestämisvelvoitteet ja perustuslain suoja erityisesti TSS-palveluoikeuksien osalta. 245 Velvoittavan lainsäädännön ja perustuslain 124 §:n hallintotehtävän muulle kuin viranomaiselle antamista koskevista rajoituksista johtuen turvalli- suuspalvelujen yksityistämisen muoto ei voi olla materiaalinen. Myös alan liike- toiminnan ja ammattien harjoittamisen luvanvaraisuudesta on säädetty laissa, minkä vuoksi viranomainen ei voi luopua valvontavelvollisuudestaan materiaali- sen yksityistämisen hyväksi. 3.2 Yksityistämisen malli yksityisellä turvallisuusalalla Oikeusasemaltaan itsenäisiä yksityisen turvallisuusalan toimijoita ei voi kuvata vain yhdellä yksityistämisen mallilla. Yksityisiin turvallisuuspalveluihin liittyy 243 KKO 2010:23 (FINLEX). 244 HE 233/2010 vp s. 15, 31–32. Lakiehdotus yksityisestä pysäköinninvalvonnasta hylät- tiin eduskunnan toisessa käsittelyssä 8.3.2011. Perustuslakivaliokunnan mukaan hal- linnollisen seuraamuksen määräämiseen sisältyy perustuslain 124 §:ssä tarkoitettua merkittävää julkisen vallan käyttöä. Lakiehdotus olisi siksi voitu käsitellä vain perus- tuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä, mutta poikkeuslakimenettelyä puoltavia syitä ei perustuslakivaliokunnan mielestä ollut. (PeVL 57/2010 vp s. 5–6, LaVM 42/2010 vp s.3, PTK 167/2010 vp). 245 Rasinmäki 1997: 45–46, 384–389. 54 Acta Wasaensia taulukossa 3 esitettyjä sekä organisatoriseen että funktionaaliseen yksityistämi- seen kuuluvia piirteitä. Organisatorisen yksityistämisen piirteisiin kuuluu se, että yksityisiä turvallisuus- palveluja tuottaville toimijoille on lain nojalla annettu julkiselle vallalle kuuluvia tehtäviä, jotka liittyvät järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen sekä voima- keinojen käyttöön. Tehtävistä huolehtivat yksityiset yritykset, muut yksityisoi- keudelliset yhteisöt kuten esimerkiksi kolmannen sektorin vapaaehtoistoimintaa harjoittavat yhdistykset ja yksityiset henkilöt. Kyseessä ei kuitenkaan ole puh- taasti organisatorinen yksityistäminen siinä merkityksessä, että viranomaisen toimintaa yhtiöitettäisiin tai säätiöitettäisiin, ja julkinen valta käyttäisi ylintä päätösvaltaa osakkeenomistajana. Julkisen vallan ylin päätösvalta perustuu lain- säädännössä määrättyihin velvollisuuksiin, joista merkittävimpiä ovat yksityisen turvallisuusalan lupien myöntäminen ja valvonta. Taulukko 3. Yksityisiin turvallisuuspalveluihin liittyvät organisatorisen ja funktionaalisen yksityistämisen piirteet. Organisatorinen yksityistäminen Funktionaalinen yksityistäminen Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomai- selle soveltaen PL:n 124 §:ä Viranomaisen valvontavelvollisuus Yksityisoikeudelliset organisaatiomuodot Luvanvaraisuus Kansalaisten vapaa valintaoikeus julkisen ja yksityi- sen palvelun välillä Ostopalvelut Toimintaesteiden poistaminen yksityisiltä toimijoil- ta Organisatoriseen yksityistämiseen kuuluva viranomaisen valvontavelvollisuus liittyy keskeisesti luvanvaraisuuteen, joka kuuluu funktionaalisen yksityistämisen piirteisiin ja jolla viranomainen toteuttaa valvontavelvollisuuttaan. Alan liiketoi- minnan harjoittaminen edellyttää turvallisuusalan elinkeinolupaa ja järjestyksen- valvojan, vartijan, turvasuojaajan sekä turvatarkastajan ammateissa toimiminen poliisin tai Liikenteen turvallisuusviraston hyväksyntää (L turvatarkastuksista tuomioistuimissa 4 §; PolL 3:1.4; L turvatoimista valtioneuvostossa 6.1 §; Turva- toimiL 10.2 §; LYTP 10 §, 12 §, 35 §, 80.1 §; IlmailuL 97.1 §). Yksityisen turvallisuusalan palvelujen tarkoitus on täydentää poliisiviranomaisen tuottamia turvallisuuspalveluja, ei korvata niitä. Kansalaisilla ja muilla sekä yksi- tyisillä että julkisilla toimijoilla on siten funktionaaliseen yksityistämiseen liittyvä vapaa oikeus valita, tyytyvätkö he viranomaispalveluihin vai haluavatko he hank- kia täydentäviä palveluja ostamalla niitä yksityisiltä. Aina valintaoikeus ei kui- Acta Wasaensia 55 tenkaan ole täysin vapaa. Poliisin ei esimerkiksi edellytetä huolehtivan yleisöti- laisuuksissa tarvittavista järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä palveluista246. Poliisi voi kuitenkin järjestyslain 20 §:n nojalla antaa yleisötilaisuuden järjestäjää sitovia määräyksiä järjestyksenvalvonnasta, jonka tilaisuuden järjestäjä yleensä hankkii ostopalveluna. Sopimuksen osapuolina ovat yksityisiä turvallisuuspalve- luja hankkiva yksityinen asiakas ja palvelun tuottaja eivätkä turvallisuudesta vas- taava julkinen valta ja palvelun tuottaja, mikä Rasinmäen mukaan kuuluu funk- tionaalisen yksityistämisen piirteisiin. Lisäksi viimeisen vuosikymmenen ajan on käyty vilkasta keskustelua yksityisiä turvallisuuspalveluja koskevasta lainsäädän- nöstä, jonka muutoksilla on tavoiteltu muun muassa viranomaistoiminnan ja yksityisen toiminnan välisen rajanvedon selkiyttämistä ja pyritty siten funktio- naalisen yksityistämisen toteutumiseksi poistamaan esteitä yksityisen turvalli- suusalan toimintamahdollisuuksilta. Rasinmäki on todennut yksityistämisen neljästä mallistaan, että vaikka oikeudel- liset käsitteet ovat aina paikkaan ja aikaan sidottuja, hänen kehittämällään syste- matiikalla voidaan hahmottaa lainsäädännön ja hallinnon kehityksen myötä syn- tyvät uudet yksityistämisen variaatiot247. Näin näyttäisi olevan, kun asiaa tarkas- telee turvallisuuspalvelujen yksityistämisen näkökulmasta. Turvallisuusalan yksi- tyistämistä kuvaamaan tarvitaan piirteitä sekä organisatorisen että funktionaali- sen yksityistämisen malleista. Turvallisuuspalvelujen yksityistämistä voidaan kutsua organisatoris-funktionaaliseksi, jolloin organisatorisen ja funktionaalisen yksityistämisen piirteet yhdistyvät kuviossa 4 esitetyllä tavalla. Organisatoris- funktionaalinen yksityistämisen malli nähdäkseni tukee luvun aluksi esitettyä Keravuori–Rusasen yleistä yksityistämisen määritelmää havainnollistamalla, millaisin edellytyksin valtion sisäisen turvallisuuden yksityistäminen voi tapah- tua. 246 Pohjolainen & Majuri 2000: 216–217. 247 Rasinmäki 1997: 51. 56 Acta Wasaensia Kuvio 4. Organisatoris-funktionaalisen yksityistämisen piirteet turvallisuus- alalla. 4 Valvonta-käsitteen sisältö Kaikenlainen valvonta248 on viime vuosikymmeninä yhteiskunnassa lisääntynyt, minkä huomattava osa väestöstä on vastaanottanut hyväksyen249. Valvonta sa- moin kuin turvallisuus on käsitteenä varsin moniulotteinen ja vaikea tyhjentä- västi määritellä. Valvontaan sisällytetään yleensä oikeudelliset instituutiot ja toimijat kuten poliisi ja muut viranomaiset, jotka suorittavat valvontaa erityisinä tehtävinään250. Kun kunnan palveluja on ulkoistettu tai yksityistetty esimerkiksi yhtiöittämällä, puhutaan usein luottamushenkilöhallinnon harjoittamasta demo- kraattisesta valvonnasta251. Valvonta kuuluu siis auktoriteetille, mutta toisaalta myös yksilöt valvovat itseään ja toisiaan, jolloin voidaan toisinaan puhua valvon- ta- ja tarkkailuyhteiskunnasta252. 248 Tässä tutkimuksessa käytetään pääasiassa suomenkielisiä sanoja valvoa ja valvonta. Niiden vierasperäisiä synonyymejä kontrolloida ja kontrolli käytetään silloin, kun ky- seessä ovat yleiseen kielenkäyttöön vakiintuneet käsitteet kuten esimerkiksi sosiaali- nen kontrolli tai kontrollipolitiikka. 249 Sarnecki 2012: 321, 343–344. 250 Pettersson & Pettersson 2012: 14–15. 251 Kuusela & Ylönen 2015: 5. 252 Valvonta- ja tarkkailuyhteiskuntaa ovat tutkimuksissaan käsitelleet muun muassa Lyon (2001), Koskela (2009) ja Airaksinen (1993, 2012). Ju lk in en v al ta Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle Viranomaisen valvontavelvollisuus Luvanvaraisuus Vapaa valintaoikeus julkisen ja yksi- tyisen palvelun välillä Toimintaesteiden poistaminen yksityisiltä toimijoilta Yk sit yi so ik eu de lli se t o rg an isa at io t Ostopalvelut Acta Wasaensia 57 Valvonta-käsitteen täsmällinen sisältö riippuu valvonnan kohteesta sekä siitä, mistä näkökulmasta253 ja missä asiayhteydessä valvontaa tarkastellaan. Yleisessä kielenkäytössä valvonnalla ymmärretään useimmiten poliisin tai muun viran- omaisen ja yksityisen turvallisuusalan työntekijöiden suorittamaa tosiasiallista toimintaa. Organisaatioissa valvonnalla tarkoitetaan hallinnollisen toiminnan tarkkailua ja arviointia sekä tarvittaessa puuttumista annettujen tavoitteiden kanssa ristiriitaiseen toimintaan254. Julkisoikeudessa valvonnalla voidaan ymmärtää tarkkailua ja selontekoa yleensä, mutta yleisen merkityssisällön antaminen valvonnalle on osoittautunut oikeus- tieteellisessä keskustelussa vaikeaksi. Merikoski on valvonnan käsitettä pohdis- kellessaan tullut tunnetuksi sanoistaan ”valvoa … merkitsee nukkumisen vasta- kohtaa”255. Hidén kysyy, onko virheitten ja epäkohtien korjaamiseen tai valvon- nan kohteena olevan tilanteen muuttamiseen käytettävissä olevien keinojen olta- va tietynmuotoisia tai teholtaan tietynasteisia ennen kuin voidaan puhua valvon- nasta256. Kaliman valvonnasta käytyyn keskusteluun tuoma kysymys on, sisällyte- täänkö valvonnan käsitteeseen oikeus pakkokeinojen käyttämiseen257. Hidén ja Saraviita lisäävät keskusteluun varmistumisen siitä, että toiminta etenee tietyllä tavalla, ja vaikutusmahdollisuuden toiminnan tavoitteen toteutumiseksi. Tällöin lähestytään käsiteparia valvonta ja ohjaus.258 Myllymäki ei ole pitänyt mahdollisena eikä edes tarpeellisena määritellä univer- saalia valvonnan käsitettä. Hänestä valvonnan lähtökohtana voidaan pitää Meri- kosken määrittämiä valvonnan pääfunktioita: valvonnanalaisen toiminnan tark- kailu ja toimenpiteet epäkohtien syntymisen estämiseksi sekä havaittujen epä- kohtien poistamiseksi. 259 Lyhyesti sanoen valvonnan pääsisältönä ovat silloin valvonnanalaisen toiminnan tarkkailu ja havaittujen epäkohtien oikaisutoimen- piteet260. Ajatus on riittävän yleinen ja soveltuu hyvin tässäkin tutkimuksessa valvonnan määrittelyn peruslähtökohdaksi. Tiihonen on viitannut Lennart Lundqvistiin, jonka mukaan valvonta voi olla joko aktiivista tai passiivista. Aktiivisessa valvonnassa aloite valvonnan suorittamisek- si tulee valvonnasta vastaavalta toimijalta, jolle valvontavelvollisuus on voitu 253 Tavallisimmat näkökulmat ovat sosiologinen, hallinnollinen ja psykologinen (Flam- holtz 1996: 2, 12). Tässä tutkimuksessa näkökulma on hallinnollinen sisältäen myös joitakin sosiologisia viittauksia. Sosiologiassa organisaatioissa tapahtuva valvonta nähdään sosiaalisen kontrollin erityismuotona (Allardt & Littunen 1979: 288). 254 Johansson 1999: 203. 255 Merikoski 1938: 17. 256 Hidén 1974: 1–5. 257 Kalima 1980: 12–13. 258 Hidén & Saraviita 1994: 257–258. 259 Merikoski 1938: 39; Myllymäki 1994: 14, 16. 260 Kulla 2015: 348. 58 Acta Wasaensia laissa määrätä pysyväksi tehtäväksi. Passiivinen valvontaprosessi käynnistyy muulta taholta tulleesta aloitteesta, esimerkiksi laillisuusvalvojille tehdyn kante- lun muodossa.261 Tuori on päätynyt samankaltaiseen näkemykseen määrittele- mällä valvonnan sen vireillepanotavan perusteella. Hänen mukaansa valvonta voidaan jakaa toimintavelvollisuuteen pohjautuvaan valvontaan, valvontaviran- omaisen oma-aloitteiseen valvontaan sekä asiakkaan tai yksityishenkilön aloit- teesta vireille pantuun valvontaan. Tuorin jaottelu kohdistuu viranomaisen viral- lisen valvonnan jäsentämiseen. Sen ulkopuolelle jää yksityinen, luonteeltaan epä- virallinen kansalaisvalvonta ja yksityisten yritysten sisäinen valvonta.262 Kera- vuori–Rusasen määritelmän lähtökohtana ovat valvottavat asiat. Hän on erotel- lut elinkeinotoimintaan ja ammatinharjoittamiseen kohdistuvat valvontatehtävät sekä säännösten ja päätösten noudattamisen263. Jos valvonnan määrittelyyn ote- taan mukaan aikaperspektiivi, yleisesti käytetty jako on valvottavan toiminnan aloittamisen suhteen ennakolliset ja jälkikäteiset toimenpiteet264. Aikaperspektii- viin kuuluu myös ajantasaisen valvonnan ulottuvuus265. Kuvio 5. Yksityisen turvallisuusalan valvonnan ulottuvuuksia ja keinoja. 261 Tiihonen 1980: 10–11. 262 Tuori 2000b: 599. 263 Keravuori–Rusanen 2008: 218. 264 Ks. esim. vakuutusvalvonnasta Försäkringstillsyn i Finland 1997: 19, markkinaval- vonnasta Vaatimustenmukaisuuden arviointiasioita käsittelevä neuvottelukunta 2002: 9–11 sekä turvallisuuspoliisin parlamentaarisesta valvonnan Hautamäki, V-P 2007: 2 ja poliisin salaisia tiedonhankintakeinoja koskevasta valvonnasta Metsäranta 2015: 290. 265 Metsäranta 2015: 290; Tiihonen 1980: 10. EPÄVIRALLINEN laillisuusvalvonta YKSITYINEN JULKINEN ULKOINEN kansalaisvalvonta kuluttajansuoja tarkoituksenmukaisuusvalvonta oikeussuoja laillisuusvalvonta SISÄINEN tarkastus ohjaus VIRALLINEN ohjaus hallintovalvonta tarkastus Acta Wasaensia 59 Metsäranta on tämän tutkimuksen aihepiiriä läheisesti sivuavassa väitöskirjas- saan luokitellut poliisin salaisia tiedonhankintakeinoja koskevan valvonnan sisäi- seen ja ulkoiseen (parlamentaarinen, oikeudellinen ja asiantuntijavalvonta sekä valitusmekanismit) sekä ajallisesti ennakolliseen, ajantasaiseen ja jälkikätei- seen266. Perusluokittelut valvonnasta, valvontaprosessista ja sen ominaisuuksista kuitenkin osoittavat, että valvontaa on mahdotonta hahmottaa pelkästään val- vonnan ominaisuuksien perusteella. Valvonnan muodot ja sisältö määrittyvät valvonnan konkreettisten ilmenemismuotojen perusteella. 267 Niin Metsäranta kuin muutkin oikeusoppineet jättävät yksityisen valvonnan pääosin käsittelemät- tä tarkastellessaan valvonta-käsitettä. Tässä tutkimuksessa yksityinen valvonta halutaan ymmärtää merkittävänä, mutta oikeudellisesti vaikeammin lähestyttä- vänä valvonnan osa-alueena. Kuviossa 5 on kuvattu valvonnan ulottuvuuksien ja keinojen moninaista kenttää. Seuraavaksi esitellään ensin tutkimuksen aihepiiriä läheisesti sivuava tosiasialli- sen valvonnan käsite, jonka jälkeen määritellään, millaisia ulottuvuuksia tässä tutkimuksessa valvonnalla katsotaan olevan. Epävirallisen kansalaisvalvonnan ja sen oikeudellisen perustan tarkastelun jälkeen tarkennetaan valvonnan ulottu- vuuksia näkökulmista julkinen–yksityinen, sisäinen–ulkoinen, virallinen– epävirallinen268, laillisuus–tarkoituksenmukaisuus sekä ohjaus ja valvonta. Ulot- tuvuudet eivät ole toisiaan poissulkevia vaan ne voivat yhdistyä kulloinkin tarkoi- tuksenmukaisimmiksi valvontatoiminnan kokonaisuuksiksi kuten esimerkiksi julkinen virallinen laillisuusvalvonta tai yksityinen epävirallinen laillisuusval- vonta. 4.1 Tosiasiallinen valvonta Kun valvonnan kohteena ovat yksityishenkilöt, voidaan puhua tosiasiallisesta yksityishenkilöihin kohdistuvasta valvonnasta, jota lainsäädännössä kutsutaan tosiasialliseksi toiminnaksi. Vaikka tosiasiallinen yksityishenkilöihin kohdistuva valvonta ei ole tämän tutkimuksen aiheena, sen sisällön ymmärtäminen on tut- kimuksen kannalta tärkeää. Yksityisen turvallisuusalan valvonta nimittäin koh- distuu pitkälti niihin toimivaltuuksiin, joihin nojautuen tosiasiallista yksityishen- kilöihin kohdistuvaa valvontaa suoritetaan. Korhonen on määritellyt poliisin suorittaman valvonnan ennalta määräämättö- mään ihmisryhmään kohdistuvaksi sekä normaalein ihmisaistein että teknisin 266 Metsäranta 2015: 288–290. 267 Tiihonen 1980: 13. 268 Kirjallisuudessa käytetään usein virallisen ja epävirallisen valvonnan synomyymeinä käsitteitä muodollinen ja ei-muodollinen valvonta. 60 Acta Wasaensia apuvälinein269 tapahtuvaksi seurannaksi270. Korhonen tarkoittaa tällöin poliisin tosiasiallista toimintaa kuten esimerkiksi järjestyksenvalvontaa ja liikenneval- vontaa. Korhosen määritelmä on sovellettavissa myös yksityisten järjestyksenval- vojien ja vartijoiden tosiasialliseen toimintaan silloin, kun he hoitavat julkisia hallintotehtäviä. Vaikka vartijan ja järjestyksenvalvojan toimialue on rajattu (LYTP 4 §, 26 §, 28 §), toimialueella oleva ihmisryhmä ei yleensä ole ennalta määrätty. Turvallisuus- alan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa olevan vartijan vartioimistehtävällä tarkoitetaan omaisuuden vartioimista, henkilön koskemattomuuden suojaamista sekä vartioimiskohteeseen tai toimeksiantajaan kohdistuneiden rikosten paljas- tamista samoin kuin näiden tehtävien valvomista (LYTP 2 §)271. Vartiointiteh- tävässä on käytännössä kyse sen valvonnasta, ettei ennalta määräämätön ihmis- ryhmä aiheuta vahinkoa omaisuudelle tai henkilölle taikka syyllisty toimeksianta- jaan kohdistuvaan rikokseen. Tosiasiallisen valvonnan lähikäsite on tarkkailu, jonka Korhonen on viranomai- sen toiminnassa määritellyt tietojen hankkimiseksi tietystä tunnetusta tai tunte- mattomasta henkilöstä, hänen yhteyksistään ja hänen jo tapahtuneesta tai par- haillaan tai myöhemmin tapahtuvasta toiminnasta. Yleensä tarkkailu on suunni- telmallista, jatkuvaa ja ajallisesti pitkäkestoista.272 Viranomaisen suorittamalla 269 Poliisilain 4:1.1:ssä määritellään tekninen valvonta jatkuvaksi tai toistuvaksi yleisöön, ajoneuvojen kuljettajiin, jalankulkijoihin tai ajoneuvoihin kohdistuvaksi, teknisellä laitteella tapahtuvaksi katseluksi tai kuunteluksi sekä äänen tai kuvan auto- maattiseksi tallentamiseksi. Rikoksen esitutkintaa suorittavan viranomaisen oikeu- desta telekuunteluun, televalvontaan ja tekniseen tarkkailuun rikoksen selvittämisek- si säädetään pakkokeinolain 10 –luvussa. 270 Korhonen 2005: 20. Määritelmä soveltuu myös muiden viranomaisten kuten tulli- ja rajavartiolaitosten ennalta määräämättömien ihmisryhmien välittömään toimintaan ja käyttäytymiseen kohdistuvien valvontatehtävien yleiseen määrittelyyn. Sen sijaan vankeinhoitoviranomaisen toimintaa määritelmä ei kuvaa, sillä sen valvonta kohdis- tuu vankilassa rangaistusta suorittaviin vankeihin ja heidän käytössään oleviin tiloi- hin eikä ennalta määräämättömään ihmisryhmään (VankL 16:1). 271 Koska säännöksessä on mainittu myös vartioimistehtävien valvonta, myös yksityisen turvallisuusalan työnjohdon toiminta käsitetään vartioimistehtäväksi. Sen sijaan ylimmän operatiivisen johdon toimintaa ei ole pidetty vartioimistehtävän suorittami- sena. (HE 69/2001 vp s. 42–43.) 272 Korhonen 2005: 20. Poliisilaissa teknisen tarkkailun muotoja ovat tekninen kuun- telu, tekninen katselu, tekninen seuranta ja tekninen laitetarkkailu (PolL 5:17, 5: 19, 5:21, 5:23). Vankeinhoidossa tarkkailulla tarkoitetaan vangin sijoittamista sellaiseen huoneeseen tai selliin, jossa häntä voidaan ympärivuorokautisesti tarkkailla teknisin apuvälinein tai muulla tavoin. Eristämistarkkailusta on kyse silloin, kun on perustel- tua syytä epäillä, että vangilla vankilassa tai sinne tullessaan on kehossaan kiellettyjä aineita tai esineitä. Eristämistarkkailua saadaan jatkaa, kunnes kielletyt aineet ja esi- neet ovat poistuneet vangin kehosta tai kunnes eristämiseen ei enää ole muuta syytä. (VankL 18:3–4.) Acta Wasaensia 61 tarkkailulla voidaan puuttua merkittävästi kansalaisen yksityisyyteen ja yksityis- elämään. Yksityisellä turvallisuusalalla ei suoriteta tarkkailua samassa merkityksessä kuin viranomaistoiminnassa. Vartijan tehtäviin voi kuulua automaattisten rikosilmoi- tuslaitteiden ja tunnisteiden teknistä tarkkailua sekä reagoimista niiden aiheut- tamiin hälytyksiin. Myymälätarkkailu273 on laissa erikseen määritelty vartioimis- tehtävä, jossa vartioidaan myymälässä myytävää omaisuutta (LYTP 2 §). Myymä- lätarkkailua suoritetaan usein teknisenä katseluna kameravalvonnan avulla. Kos- ka myymälätarkkailu on käytännössä ennalta määräämättömän ihmisjoukon käyttäytymisen valvontaa myymälässä, lainsäädännössä olisi johdonmukaisem- paa puhua myymälävalvonnasta kuin myymälätarkkailusta. Silloin viranomaisten ja yksityisen turvallisuusalan toimintaa säänneltäisiin eri laeissa yhdenmukaisin käsittein eikä voisi syntyä epäselvyyttä siitä, että kansalaisen yksityisyyteen ja yksityiselämään puuttuvaan tarkkailuun tarvittavat valtuudet ovat vain viran- omaisella. Korhosen valvonnan määritelmä tarkoittaa käytännössä sellaista tosiasiallista seurantaa, joka kohdistuu ennalta määräämättömän ihmisryhmän parhaillaan suorittamaan toimintaan ja käyttäytymiseen. Jotta määritelmä olisi täsmällisem- pi, sitä tulisi täydentää seuraavasti (täydennys kursivoitu): tosiasiallinen valvon- ta on ennalta määräämättömän ihmisryhmän välittömään toimintaan ja käyt- täytymiseen kohdistuvaa sekä normaalein ihmisaistein että teknisin apuvälinein tapahtuvaa seurantaa. Näin täydennettynä määritelmä kattaisi Suomen sisäisen turvallisuuden kokonaisuudesta vastaavien toimijoiden suorittaman yksilöihin kohdistuvan tosiasiallisen valvonnan, jota suoritetaan laissa määrätyin toimival- tuuksin. 4.2 Epävirallinen kansalaisvalvonta Kansalaisvalvonta on yksityistä valvontaa, jota ihmiset joko yksin tai ryhmissä, yksityisoikeudellisten oikeushenkilöiden tai instituutioiden välityksellä kohden- tavat hallintotoimintaan. Kansalaisvalvonta voidaan edelleen jakaa asianosaisval- vontaan, jolloin kyse on yksilön omasta edusta, ja yleisövalvontaan, jolloin kol- lektiivisesti valvotaan yleisen edun toteutumista. Viranomaisten suorittama julki- nen valvonta käynnistyy usein asianosaisvalvonnan aloitteesta. 274 Kun asian- 273 Alan oppikirjoissa ja työelämässä myymälätarkkailusta käytetään nimitystä myymä- lävartiointi, joka sisältyy myymälävartijan ja myymäläetsivän toimenkuviin. Ks. esim. Paasonen & Hänninen 2011: 22. 274 Poliisin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta 2013: 9. Silloin kun kansalaisvalvon- nan kohteena ovat turvallisuutta ylläpitävät ja edistävät viranomaiset tai yksityiset 62 Acta Wasaensia osaisvalvonta johtaa viranomaisen valvontatoimenpiteisiin, siitä tulee julkisen valvonnan käynnistäjänä osa virallista valvontaa275. Tiedotusvälineissä esiin tuo- dut epäilyt toiminnan laillisuudesta voivat laajalti käytettynä kollektiivisen ylei- sövalvonnan muotona johtaa viranomaisen myös oma-aloitteisesti käynnistä- mään toiminnan laillisuuden arvioinnin276. Kansalaisvalvonnan lainopillista pohdintaa vaikeuttaa, että se on luonteeltaan epävirallista yksityistä valvontaa eikä sitä suoraan koskevia säännöksiä ole. Oike- us kansalaisvalvontaan ja erityisesti asianosaisvalvontaan voidaan johtaa perus- tuslaissa säädetystä kansanvaltaisuudesta ja oikeusvaltioperiaatteesta. Perustus- lain 2.2 §:n mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Lain 14.4 § velvoittaa julkisen vallan edistämään yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimin- taan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Osallistumis- ja vai- kutusoikeudet voidaan siis nähdä sekä keinoina valvoa julkisen vallan käyttöä että oikeudellisen valvonnan välineinä. Tosin ne ulottuvat huomattavasti tätä laa- jemmin kaikkeen muuhunkin demokraattiseen vaikuttamiseen.277 Osallistumis- oikeuksilla on kytkentä myös oikeusturvaan. Ne liittyvät valitusoikeuksiin kah- della tavalla. Jotta osallistuminen olisi vaikuttavaa, se edellyttää jälkikäteisiä valitusoikeuksia, mutta valitusoikeudet ilman etukäteistä osallistumismahdolli- suutta eivät edistä demokraattisen vaikuttamisen periaatetta278. Perustuslaki turvaa asianosaisena olevan yksilön osallistumis- ja vaikutusmah- dollisuudet. Muun kuin asianosaisen osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet turvataan hallintolaissa, josta voidaan johtaa oikeus yleisövalvontaan. Jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäris- töön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lau- sua mielipiteensä asiasta (HL 41.1 §). Hallintolakikin näkee vaikuttamismahdolli- suudet nimenomaan yksilön oikeuksina. Mielipiteiden esittämistapaa laki ei sääntele, mutta tarkoituksenmukaisuussyistä viranomainen voi kuitenkin koros- taa tietyn esittämistavan ensisijaisuutta.279 Perusoikeusuudistusta koskevan hallituksen esityksen mukaan yksilön vaikutta- mismahdollisuudet voivat realisoitua esimerkiksi vapaana kansalaistoimintana toimijat kuten esimerkiksi vartijat ja vartiointiliikkeet, Koskela on käyttänyt kansa- laisvalvonnasta käsitettä vastavalvonta (Koskela 2009: 225). 275 Ks. Tuori 2000b: 599. 276 Poliisin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta 2013: 9. Ks. esim. EOAK 8.6.2009 Dnrot 1242/4/07, 1447/2/07 ja 1223/2/08. 277 Mäkinen, Eija 2004: 63. 278 Länsineva 2002: 116; Mäkinen Eija 2004: 63. 279 HE 72/2002 vp s. 97. Acta Wasaensia 63 tai tätä tarkoitusta varten luotujen nimenomaisten mekanismien kautta, kuten kansalaisaloitteella280. Koska merkittävä osa vapaasta kansalaistoiminnasta ta- pahtuu yhdistyksissä ja muissa yhteisöissä, vaikuttamismahdollisuudet liittyvät perustuslain 13 §:ssä turvattuihin kokoontumis- ja yhdistymisvapauksiin. Sään- nöksen mukaan jokaisella on oikeus lupaa hankkimatta järjestää kokouksia ja mielenosoituksia sekä osallistua niihin, ja jokaisella on yhdistymisvapaus. Oikeus yleisövalvontaan voidaan johtaa myös julkisuuslaista (21.5.1999/621), jonka 3 § antaa yksilöille ja yhteisöille oikeuden tietojen saantiin viranomaisten ja muiden julkista tehtävää hoitavien toiminnasta sekä mahdollisuuden valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Tiedon- saantioikeudet liittyvät kiinteästi osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksiin sekä oikeusturvan valvontaan. Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien edistä- misellä ymmärretään myös viranomaisen ja yksityisen välisen yhteistyön lisää- mistä. Vaikuttamismahdollisuuksilla tarkoitetaan menettelyyn osallistumisen lisäksi muitakin keinoja kuten kansalaistoimintaa ja tiedotusvälineiden kautta vaikuttamista. Lain tarkoituksena ei kuitenkaan ole säännellä tiedonvälitystä.281 Kuntalain (10.4.2015/410) 22 § turvaa kunnan asukkaille ja palvelujen käyttäjille edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Kuntalain osallistumis- ja vaikutusoikeuksiin perustuva kansalaisvalvonta voi siis olla sekä asianosais- että yleisövalvontaa. Osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksiin liittyy oleellisesti myös sananvapaus, johon jokaisella on oikeus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estä- mättä. (PL 12.1 §.) Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä anne- taan lailla sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä (13.6.2003/460). 280 HE 309/1993 vp s. 62. 281 HE 30/1998 vp s. 47–49. 64 Acta Wasaensia Kuvio 6. Kansalaisten yhteiskunnallisen osallistumisen portaat Arnsteinin (1969: 217) mukaan. Sääntely antaa kansalaisvalvonnalle oikeudellisen valtuutuksen, mutta varsinais- ta vallan käyttöä se ei mahdollista. Arnsteinin kansalaisten yhteiskunnallista osallistumista kuvaava teoreettinen malli on kahdeksanportainen asteikko, joka jakautuu kolmeen päävaiheeseen: osallistumattomuus, tokenismi eli valtuutta- minen ja kansalaishallinta, jolloin kansalaisilla on itsenäistä toimivaltaa päätök- senteossa (ks. kuvio 6). Tokenismin muodostavat portaat kolme, neljä ja viisi antavat kansalaisille, joilla ei ole virallista valtaa, neuvoa-antavan roolin, mah- dollisuuden tulla kuulluksi ja lausua mielipiteensä. Oikeus päätöksentekoon säi- lyy kuitenkin edustuksellista demokratiaa ilmentävillä virallisilla julkisen vallan käyttäjillä.282 Kansalaisvalvonnan mahdollistava oikeudellinen sääntely sijoittuu Arnsteinin asteikolla tähän keskimmäiseen päävaiheeseen. Turvallisuusalallakin on pyritty etenemään Arnsteinin asteikon ylimpiä askelmia kohti, missä kumppanuus mahdollistaa neuvottelun perinteisten vallankäyttäjien kanssa ja kansalaisille on delegoitu toimivaltaa sekä valtuuksia valvoa toimintaa muutenkin kuin vain valittujen edustajiensa välityksellä283. Lainsäätäjä ja julki- nen valta on pyrkinyt löytämään new governance –suuntauksen mukaisesti julki- sten ja yksityisten toimijoiden yhteisten päämäärien edistämiseksi tarkoitetun 282 Arnstein 1969: 217. 283 Arnstein 1969: 217. Acta Wasaensia 65 yhteistyön järjestämiseksi oikeudellisen sääntelyn sijaan myös muita vaihtoeh- toja kuten esimerkiksi yhteisen suunnittelun ja toimintaohjelmien laatimisen sekä yksityisen ja julkisen tahon koordinaation, kumppanuuden ja verkostojen kehittämisen284. Esimerkkinä julkisen ja yksityisen toimijan yhteisestä suunnittelusta voi mainita sisäministeriön ja Finnsecurity ry:n yhteisen selvityksen, joka tukee sisäisen tur- vallisuuden ohjelman toteuttamista sekä julkisen ja yksityisen sektorin yhteis- työn edistämistä. Sen johtopäätöksissä todetaan muun muassa, että paikallinen yhteistyö ja kumppanuus edellyttävät selkeää rakenteellista ja taloudellista sitou- tumista kumppanuuteen, oikeaa tietoa turvallisuudesta ja lainsäädännön tukea kumppanuuden toteutumiseksi.285 Kohti Arnsteinin portaikon ylimpiä askelmia johtavat myös sääntelyn niin sanotut uudet muodot kuten esimerkiksi itsesäänte- ly ja yhteissääntely, joissa ytimenä on joko kokonaan tai tärkeiltä osin valtiosta ja lainsäätäjästä erillään toteutettava sääntely, normien laadinta ja niiden valvonta ja sanktiointi, ja joka nousee sääntelyn kohteiden tarpeista ja intresseistä.286 Tur- vallisuusalalla sääntelyn uusia muotoja on toistaiseksi käytetty varsin niukasti. Jos kansalaisvalvonnan sijoittaa Douglasin ja Wildavskin hälytyskolmioon (ks. kuvio 3), sillä on hälytettävän rooli. Kansalaisvalvonnan johdosta sammuttajan roolissa oleva viranomainen voi tulla tietoiseksi vaarasta tai riskistä, minkä pe- rusteella viranomainen ryhtyy joko kansalaisvalvonnan seurauksena tulleesta aloitteesta tai oma-aloitteisesti tarvittaviin toimenpiteisiin. Airaksinen on pitänyt ihanteellisena sitä, että hälyttäjä ja sammuttaja ovat eri tahoja287. Siihen, pitäisi- kö myös hälytettävän ja sammuttajan roolit mielellään olla eri tahoilla, hän ei ota kantaa. Julkisessa valvonnassa roolien yhdistyminen samalle viranomaiselle to- teutuu esimerkiksi lupavalvonnan yhteydessä. Luvan myöntäneen viranomaisen 284 Tala 2005: 18; Tala 2009: 322. Esimerkiksi Valtioneuvoston 11.3.1999 vahvistamassa kansallisessa rikoksentorjuntaohjelmassa (s. 28) esitettiin kuntien turvallisuussuun- nitelmien laatimista. Periaatepäätöksellä 23.9.2004 Valtioneuvosto laajensi ensim- mäisessä sisäisen turvallisuuden ohjelmassa paikalliset turvallisuussuunnitelmat kat- tamaan rikoksentorjunnan lisäksi kaikki keskeiset paikalliset turvallisuusongelmat (Paikallisen turvallisuussuunnittelun tilannekatsaus 2008: 2). Sisäasiainministeriö asetti 4.4.2005 työryhmän, jonka tehtävä perustui em. päätökseen. Työryhmän mu- kaan paikalliseen turvallisuussuunnitteluun on saatava kaikki keskeiset viranomaiset sekä kolmannen sektorin ja elinkeinoelämän edustajat. Viranomaisten on edistettävä muiden toimijoiden mukaan saamista. (Paikallisen turvallisuustyön kehittäminen 2006: 33.) Tutkimuskirjallisuudessa puhutaan uudesta sääntelyvaltiosta, jolla halu- taan korostaa, että oikeudellisella sääntelyllä on keskeinen merkitys julkisen vallan toimintavälineenä mutta että sen ohella sääntelyä luodaan ja toteutetaan monella muullakin foorumilla ja tavalla kuin perinteisessä lainsäädäntöprosessissa (Tala 2009: 321.) 285 Parhaita käytäntöjä paikallistason julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyössä 2006: 1–2. 286 Tala 2009: 323–324. 287 Airaksinen 2012: 20–26. 66 Acta Wasaensia on hälytettävän roolissa huomattava, milloin on syytä sammuttajan roolissa ryh- tyä toimenpiteisiin luvan peruuttamiseksi. Tämä ei liene ongelmallista, vaan roo- lien yhdistymisestä saattaa lupavalvonnassa olla jopa etua. Kun viranomainen tuntee hyvin luvan myöntämisen edellytykset, lupaehtojen noudattamatta jättä- minenkin huomataan todennäköisesti helpommin. Kansalaisvalvonnassa hälytet- tävän ja sammuttajan roolien yhdistyminen ei ainakaan vielä ole toteutunut, mutta esimerkiksi itse- tai yhteissääntelyn muotojen kehittyminen yksityisellä turvallisuusalalla saattaisi siihen jossain määrin johtaa. 4.3 Julkinen, virallinen valvonta – yksityinen, epävirallinen valvonta Viranomaisen harjoittama valvonta on virallista ja luonteeltaan julkista. Viralli- nen valvonta voidaan määritellä välineeksi ja prosesseiksi, joilla varmistetaan lainsäädännön toteutuminen288. Sitä toteuttaa useimmiten jokin julkishallintoon sidoksissa oleva instituutio, jonka toiminta on lailla säänneltyä. Yksityisen henki- lön, ryhmän tai muun yksityisen toimijan harjoittama valvonta on useimmiten epävirallista kuten esimerkiksi kansalaisvalvonta, mutta se saattaa johtaa viran- omaisen virallisiin valvontatoimenpiteisiin. Epävirallisen valvonnan sääntely on vähäisempää eikä se ole niin institutionalisoitua kuin virallinen valvonta289. Merikoski on jakanut valtion valvontatoiminnan sen kohteen perusteella kansa- laisiin suoraan kohdistuvaksi alamaisvalvonnaksi, valtion oman virkakoneiston osiin kohdistuvaksi virkavalvonnaksi (sisäinen valvonta) ja hallintovalvonnaksi, joka kohdistuu valtion oman virkakoneiston ulkopuolelle jääviin, mutta hallinto- toimintaan kuitenkin osallistuvien ja valtion tarkoituksia palvelevien toimijoiden valvontaan. Valtion valvontatoiminnan kaikille muodoille on ominaista, että val- vonta tapahtuu julkisen intressin nimessä yleisten etujen suojaamiseksi.290 Ylei- sen edun ja kansalaisten etujen välillä vallitsee siten jatkuva jännite, jonka keski- pisteessä valvoja on tarkkailijana291. Sisäministeriön laillisuusvalvonnan nykytilaa arvioinut työryhmä on määritellyt hallintoviranomaisen valvontatehtävät Merikosken tapaan yksityisen toiminnan valvontaan, ylempien virkamiesten ja viranomaisten alempiin virkamiehiin ja viranomaisiin kohdistamaan valvontaan (virka-astevalvonta ja esimiesvalvonta) 288 Lundgren Sørli 2012: 189. 289 Pettersson & Pettersson 2012: 15. 290 Merikoski 1938: 20, 25. Hallintovalvonnassa voidaan erottaa valtion viranomaisten kuntiin kohdistama valvonta, jota kutsutaan usein valtionvalvonnaksi, sekä julkista- louden valvonta eli finanssivalvonta, johon laajassa merkityksessä sisältyvät myös tu- losohjaus ja toiminnan tuloksellisuuden arviointi (Kulla 2015: 347; Myllymäki 1994: 10–22). 291 Myllymäki 1994: 28–29. Acta Wasaensia 67 sekä valvontaan, jota valtion viranomainen kohdistaa kuntiin tai muihin valtion- hallinnon ulkopuolisiin hallintotehtäviä hoitaviin välillisen julkisen hallinnon toimijoihin. Lisäksi työryhmä on sisällyttänyt hallintoviranomaisen valvontateh- täviin valvonnan, jota ylimmät laillisuusvalvojat (eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri) ja erityisasiamiehet292 kohdistavat julkiseen hal- lintoon.293 Ulkoistamisen, osittaisen yksityistämisen sekä hallinnon ja julkisten palvelujen uusien tuottamismuotojen seurauksena julkisen vallan ja yksityisten toimijoiden välinen oikeudellinen suhde on monimuotoistunut. Perinteiselle yksipuoliselle hallintopäätökselle on syntynyt uusia hallinnollisen vallankäytön ilmenemismuo- toja ja passiivinen hallintoalamainen nähdään yhä useammin hallinnon asiak- kaana ja aktiivisena yksilönä sekä kuluttajana.294 Tällöin kansalaisista tulee aktii- visia toimijoita ja valvonnan yksityisen ulottuvuuden merkitys kasvaa. Yksityistä valvontaa ovat myös yksityisen turvallisuusalan yritysten sisäiset valvontajärjes- telmät. Niihin sisältyviä valvontakeinoja ovat sisäinen tarkastus, sisäinen lailli- suusvalvonta ja yrityksen ohjausjärjestelmään kuuluva esimiesvalvonta. Sisäisen valvonnan järjestäminen kuuluu lain nojalla osakeyhtiömuotoisen yrityksen vel- vollisuuksiin (OYL 6: 2.1; 6: 17.2; 6:20), jolloin valvonta on yksityistä, mutta laki- sääteisenä sitä voidaan kuitenkin pitää luonteeltaan virallisena mutta ei kuiten- kaan julkisena. Muilla yhtiömuodoilla ei ole velvollisuutta sisäisen valvonnan järjestämiseen vaan se perustuu vapaaehtoisuuteen295. 4.4 Ulkoinen valvonta – sisäinen valvonta Ulkoisella valvonnalla tarkoitetaan kulloinkin kyseessä olevan organisaation ul- kopuolella tapahtuvaa, mutta organisaation toimintaan kuitenkin kohdistuvaa 292 Lailla säädettyjä erityisasiamiesten virkoja ovat tietosuojavaltuutettu (L tietosuoja- lautakunnasta ja tietosuojavaltuutetusta 1 §, 5 §), tasa-arvovaltuutettu (L tasa- arvovaltuutetusta 1-2 §), kuluttaja-asiamies (L kilpailu- ja kuluttajavirastosta 1-2 §), yhdenvertaisuusvaltuutettu (L yhdenvertaisuusvaltuutetusta (30.12.2014/1326) 1 §), konkurssiasiamies (L konkurssipesien hallinnon valvonnasta (31.1.1995/109) 1 §) ja lapsiasiavaltuutettu (L lapsiasiavaltuutetusta (21.12.2004/1221) 1-2 §). Erityisasia- miehet edistävät omien sektoreidensa lainsäädännön toteutumista neuvoin, ohjein ja lausunnoin. Terveydenhuollon toimintayksiköiden potilasasiamiehet (L potilaan asemasta ja oikeuksista (17.8.1992/785) 11 §) eivät nimestään huolimatta ole tässä tarkoitettuja erityisasiamiehiä. Potilasasiamies tarvittaessa neuvoo ja avustaa potilas- ta, jos tämä on tyytymätön saamaansa hoitoon ja kohteluun. (Sarja 2001: 20–21.) 293 Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä 2009: 6. 294 Hakalehto–Wainio 2006: 176–180; Mäenpää 2005: 1069–1072; Mäenpää 2009: 1100–1101. 295 Keskuskauppakamarin kannanotto 2006: 1; Listaamattomien yhtiöiden hallinnoinnin kehittäminen 2006: 2. 68 Acta Wasaensia laillisuus- ja muuta valvontaa296. Kaikki viranomais- ja kansalaisvalvonnan yksi- tyiseen turvallisuusalaan kohdistamat valvontamuodot ovat siten yksityiseen turvallisuusalaan nähden ulkoista valvontaa. Merkittävää viranomaisen yksityi- seen turvallisuusalaan kohdistamaa ulkoista valvontaa on muun muassa oikeu- dellinen valvonta esimerkiksi lupamenettelyn muodossa. Ulkoinen ja sisäinen valvonta täydentävät toisiaan. Sisäistä valvontaa voi pitää ensisijaisena takeena väärinkäytöksiä vastaan, koska sitä voidaan suorittaa lähes reaaliaikaisesti ja se on lähellä itse toimintaa, mutta ulkoinen valvonta on silti välttämätöntä valvon- nan uskottavuuden kannalta.297 Sisäisellä valvonnalla tarkoitetaan kyseessä olevan organisaation sisäisesti järjes- tettyä laillisuus- ja muuta valvontaa. Se merkitsee nykyään muutakin kuin vain kirjanpitoon ja taloudelliseen raportointiin liittyviä asioita. Yrityksissä sisäinen valvonta on laajentunut osaksi johdon ohjausta ja corporate governance –järjes- telmää. Yleisesti ottaen sisäisellä valvonnalla tarkoitetaan organisaation eri ta- soille rakennettuja toimenpiteitä ja tapoja, joiden avulla pyritään varmistamaan, että organisaatio toimii tavoitteidensa ja toimintaohjeidensa mukaisesti. Sisäisel- lä valvonnalla pyritään ehkäisemään ja paljastamaan virheitä, erehdyksiä ja vää- rinkäytöksiä 298 Sisäisen valvonnan keinona voi olla esimerkiksi sisäinen tarkastus, jonka tarkoi- tus on tukea organisaatiota sen tavoitteiden saavuttamisessa riippumattomalla ja objektiivisella arviointi-, varmennus- ja konsultointitoiminnalla299. Sisäinen tar- kastus on johtamisen apuväline, jolla tarkastetaan laillisuusvalvonta mukaan lukien sisäisen valvonnan toimivuutta, asianmukaisuutta ja riittävyyttä300. Sisäi- sen tarkastuksen ja sisäisen laillisuusvalvonnan välistä rajaa ei ole Suomen lain- säädännössä selkeästi säännelty301. Tämä on seurausta muun muassa siitä, että lainsäädännössä on avoimia epätarkoituksenmukaisen ja epäasiallisen toiminnan kieltoja ja siitä, että taloudenhoidon valvonnan näkökulma on laajentunut tu- losohjaus- ja tilivelvollisuusajattelun myötä myös toiminnallisten tulosten ja yh- teiskunnallisen vaikuttavuuden arviointiin302. 296 Hankilanoja 2014: 57; Metsäranta 2015: 288; Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuus- valvonta 2013: 9. 297 Metsäranta 2015: 289; Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta 2013: 11. 298 Ahokas 2012: 8, 11–13, 52 299 Ahokas 2012: 11–13, 52; Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta 2013: 9; Yh- distyksen hyvä hallinto 2008: 144. 300 Heikkilä 2011: 48–49; Rasismin ja syrjinnän vastaisen toiminnan sekä laillisuusval- vonta- ja perusoikeusasioiden työryhmän loppuraportti 2007: 18. 301 Ahokas 2012: 11–13, 52; Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta 2013: 9; Yh- distyksen hyvä hallinto 2008: 144. 302 Rasismin ja syrjinnän vastaisen toiminnan sekä laillisuusvalvonta- ja perusoikeusasi- oiden työryhmän loppuraportti 2007: 18. Acta Wasaensia 69 4.5 Laillisuusvalvonta – tarkoituksenmukaisuusvalvonta Laillisuusvalvonnalla tarkoitetaan yleensä järjestelyjä, joiden tarkoituksena on vahvistaa oikeusvaltioperiaatetta ja siihen kuuluvaa sääntöä, että kaikessa julki- sessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia303. Laillisuusvalvonta voi olla sekä julkista ulkoista valvontaa että yksityistä ulkoista tai sisäistä valvontaa, jotka täydentävät toisiaan. Rasismin ja syrjinnän vastaisen toiminnan sekä laillisuus- valvonta- ja perusoikeusasioiden työryhmän mukaan laillisuusvalvonta voi koos- tua sisäisestä laillisuusvalvonnasta, ulkoisesta laillisuusvalvonnasta ja niiden väliin sijoittuvasta toiminnallisista yksiköistä erillisestä koko toimialan lailli- suusvalvonnasta 304. Ulkoisen valvonnan ansiosta organisaation oikeudellisesti kestämättömät käytännöt voivat paljastua helpommin. Toisaalta taas lähempänä tosiasiallista toimintaa oleva sisäinen laillisuusvalvonta voi toimia virheitä ennal- ta ehkäisevästi ja havaita toiminnan pienetkin epäkohdat.305 Sisäisenä valvonta- na laillisuusvalvonta on erityisesti kohdennettua valvontaa306. Laillisuuteen ja laillisuusvalvontaan sisältyy viisi keskeistä elementtiä: laki on suhteellisen pysy- vä, lain toteuttamista valvotaan, lainkuuliaisuus, vallan käyttö ja vallan käyttäjä on sidottu lakiin sekä luottamus lain noudattamiseen.307 Laillisuusvalvonnan käsitettä ei ole yksiselitteisesti säännelty. Julkishallinnon sisäisen laillisuusvalvonnan voidaan katsoa perustuvan perustuslain 2.3 §:n vaa- timukseen hallinnon lainalaisuuden periaatteesta ja valtion virkamieslain 14 §:ssä säädettyyn työnantajan direktio-oikeuteen. Kuten viranomaisen sisäisessä virkavalvonnassa myös yksityisen turvallisuusalan organisaatioiden sisäisessä laillisuusvalvonnassa on tarkoitus valvoa, että julkista tehtävää hoitavat noudat- tavat lakia ja täyttävät lainmukaiset velvollisuutensa308. Jos sisäistä valvontaa suorittaa muu kuin organisaation esimiestaho, menettelyyn kuuluu havaintojen raportointi ja kannanoton antaminen esimiehille toimenpiteitä varten. Sekä yk- sityisen turvallisuusalan organisaatioiden sisäisen laillisuusvalvonnan että julkis- hallinnon virkavalvonnan oikeudellinen funktio on sama. Kyseessä on epäiltyjen väärinkäytösten ja julkisen toiminnan perustuslain 2.3 §:n edellyttämän lain- mukaisuuden selvittämisestä.309 Perinteisessä valtiosääntöoikeudellisessa merkityksessä laillisuusvalvonnalla tar- koitetaan vain perustuslain 10. luvun mukaista viranomaistoiminnan ulkopuo- 303 Jyränki & Husa 2012: 333; Saraviita 2011: 68. 304 Rasismin ja syrjinnän vastaisen toiminnan sekä laillisuusvalvonta- ja perusoikeusasi- oiden työryhmän loppuraportti 2007: 14. 305 Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta 2013: 11. 306 Heikkilä 2011: 46. 307 Mäenpää 2009: 1095–1096. 308 Husa & Pohjolainen 2002: 251; Merikoski 1976: 10. 309 Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä 2009: 44. 70 Acta Wasaensia lista, ylimpien laillisuusvalvojien julkiseen hallintoon kohdistamaa toimintaa. Kyseessä on silloin menettelyn laillisuuden valvonta, joka ilmenee usein lailli- suusvalvojan käsityksen lausumisena jonkin säännöksen soveliaimmasta tulkin- nasta yksittäistapauksessa. 310 Laillisuusvalvonnan käsite on kuitenkin otettu myös yleiseen hallinnolliseen kielenkäyttöön laajemmassa merkityksessä tarkoit- tamaan johtamista ja oikeudellisin kriteerein tapahtuvaa viranomaistoiminnan laadun valvontaa. Myös lain noudattaminen tuomioistuimen toiminnassa kuuluu perustuslain 108–109 §:n mukaan laillisuusvalvonnan piiriin. 311 Laillisuusval- vonnan ja tuomioistuinvalvonnan välinen suhde saattaakin tulevaisuudessa muodostua jännitteiseksi, koska molemmat valvonnan muodot kohdistuvat julki- sen toiminnan laillisuuteen312. Koska julkista toimintaa sääntelevän lainsäädännön määrä on kasvanut ja ala on laajentunut, ja koska lain sisällölliset ja rakenteelliset muutokset ovat lisänneet tulkinnaltaan avoimia, periaateluonteisia tai muuten avoimia säännöksiä, selvää rajaa lain vastaisen ja lain mukaisen toiminnan sekä harkintavallan käytön välillä ei välttämättä aina ole osoitettavissa. Julkinen toiminta on myös hajautunut ja monimuotoistunut hallintotehtävien ulkoistamisen, osittaisen yksityistämisen, hallintorakenteiden uudistamisen ja julkisten palvelujen uudenlaisten toteutta- mismuotojen myötä. Laillisuusvalvonnan kannalta tähän liittyy haasteena se, että julkisuusperiaate ei ulotu kaikkeen julkisten tehtävien hoitamiseen.313 Julkisuus- lain 4.2 § rajaa lain soveltamisen julkista tehtävää hoitavaan yhteisöön, laitok- seen, säätiöön ja yksityiseen ainoastaan sen käyttäessä julkista valtaa. Vastaavaa rajoitusta ei sisälly esimerkiksi hallintolakiin. Sitä sovelletaan hallintomenette- lyyn yksityisen hoitaessa julkisia hallintotehtäviä riippumatta tehtävien sisällöstä (HL 2.3 §). Julkisuuslain tarkoituksena on sen 3 §:n mukaan muun muassa antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Tämä ei toteudu yksityi- sellä turvallisuusalalla etenkään silloin, kun kyseessä on julkinen tehtävä, johon ei sisälly julkisen vallan käyttöä. Muilla kuin toimeksiantajalla ja poliisilla ei ole oikeutta saada tietoja vartijan ja järjestyksenvalvojan tapahtumailmoituksista. Toimenpiteen kohteen oikeus saada tapahtumailmoitus nähtäväkseen perustuu tapahtumailmoituksen liittämiseen viranomaistutkintaan kuuluvaan ja siten jul- kiseksi tulevaan aineistoon tai henkilölle henkilötietolain mukaan kuuluvaan 310 Jyränki & Husa 2012: 333–337. 311 Hankilanoja 2014: 57–58; Jonkka 2004: 47; Mäenpää 2009: 1098; Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä 2009: 8, 43–44; Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusval- vonta 2013: 10. 312 Mäenpää 2009: 1097–1098. 313 Mäenpää 2009: 1100–1101. Acta Wasaensia 71 tarkastusoikeuteen.314 Kun vuoden 2015 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 8 ja 33 §:ien mukaan tapahtumailmoitusten laatimiseen on velvollisuus vain sil- loin, kun toimenpiteeseen on liittynyt julkisen vallan ja voimakeinojen käyttöä, toimenpiteen kohteen mahdollisuudet saada tietoja oikeuksiensa valvomiseksi esimerkiksi menettelystä tilanteessa, jossa häneltä on estetty pääsy kauppakes- kuksen yleisöltä suljettuihin osiin, ovat vähäiset. Yksityisen turvallisuusalan valvonnassa lainkäytöllä ja kantelulla voi olla oleellis- ta merkitystä havaittuihin epäkohtiin puuttumiseksi. Hallintovalvonta ja lain- käyttö liittyvät Merikosken mukaan toisiinsa siten, että osasta valvontamenette- lyä saattaa jossakin tapauksessa tulla lainkäyttötoimi. On esimerkiksi vietävä tuomioistuimen ratkaistavaksi, mitä on pidettävä lainmukaisena silloin, kun val- vonnan kohteen epäillään ylittäneen toimivaltansa rajat. Merikosken mielestä tuomioistuin ei kuitenkaan suorita varsinaisesti valvontatoimintaa eikä siten ole valvontaviranomainen.315 Tässä tutkimuksessa ylimmät laillisuusvalvojat, erityis- asiamiehet ja tuomioistuimet nähdään osana yksityisen turvallisuusalan valvon- tajärjestelmää yksilöiden oikeuksien turvaajina. Lisäksi kuluttajansuoja voi antaa siihen lisää hallinnon ulkopuolisia valvonnan välineitä. Hallintotoiminnan yleistä tarkoituksenmukaisuusvalvontaa kutsutaan usein hal- linnolliseksi ohjaukseksi, jonka keskeisiä keinoja ovat suunnitelmat, toimintaoh- jeet ja –sopimukset, johtosäännöt, käsittelyohjeet ja yleiskirjeet.316 Yksityiseen turvallisuusalaan kohdistuva tarkoituksenmukaisuusvalvonta tapahtuu pitkälti seuraavaksi esiteltävän valtion ohjauksen avulla. 4.6 Ohjaus ja valvonta Ohjauksen ja valvonnan käsitteet lomittuvat osittain toisiinsa. Organisaatioissa voidaan erottaa ohjaus, valvonta ja toiminnan suorittaminen. Ohjauksen tavoit- teena on saada organisaatio toimimaan tavoitteiden mukaisesti. Ohjauksen apu- na ovat suunnittelu ja valvonta, jonka tehtävänä on koota informaatiota toimin- nan suorittamisesta ja raportoida siitä edelleen. Myös tarvittavan ulkopuolisen informaation kokoaminen ohjausta varten voidaan katsoa kuuluvan osaksi val- 314 HE 22/2014 vp s. 34–35, 55. 315 Merikoski 1938: 27. Kullan mukaan valitus ja hallintokantelu ovat hallinnon ulkopuo- listen tahojen käynnistämä jälkikäteisen hallintovalvonnan keino. (Kulla 2015: 349– 350.) Hän ei kuitenkaan tarkoita, että tuomioistuin olisi varsinainen valvontaviran- omainen, vaan kyse on hallintolainkäytön funktioista. Ks. hallintolainkäytön oikeus- turvafunktion ja hallinnon toimivuusnäkökulman yhteensovittamisesta myös Halila 2000: 266–270. 316 Kulla 2015: 348. 72 Acta Wasaensia vontaa. Ohjausta on kuvattu järjestelmänä, joka muodostuu päätöksenteko-, suunnittelu- ja valvontajärjestelmistä.317 Valtion ohjauskeinot jaetaan yleensä normiohjaukseen, resurssiohjaukseen, in- formaatio-ohjaukseen ja valvontaan. Normiohjauksella tarkoitetaan lakeja, val- tioneuvoston tai ministeriöiden antamia asetuksia ja muita velvoittavia viran- omaismääräyksiä. Perustuslain 80.2 §:ssä ja laissa ministeriöiden ja muiden vi- ranomaisten määräyskokoelmista (25.2.2000/189) annetaan menettely- ja toi- mivaltasäännökset määräyksistä, joita valtion hallintoviranomainen voi antaa. Resurssiohjauksessa, jonka tärkein väline on valtion talousarvio, päätetään valti- on käytettävissä olevien voimavarojen kohdistamisesta. Informaatio-ohjauksessa pyritään vaikuttamaan tiedon avulla. Kaikkiin ohjausmuotoihin sisältyy valvon- taa, tosin luonteeltaan erilaisena. Normiohjauksen yhteydessä valvonnalla var- mistetaan säännösten ja määräysten noudattaminen. Resurssiohjaukseen liitty- vällä valvonnalla varmistetaan resurssien tarkoituksenmukainen käyttö, ja in- formaatio-ohjauksen valvonta on luonteeltaan lähinnä arviointia.318 Keskitetty ja hierarkkinen ajattelu katosi Suomessa julkisen hallinnon ohjaukses- ta 1990-luvulla NPM-ajattelun (New Public Management) myötä. Hallinnollisen ohjauksen painopisteeksi tuli viranomaisen omaa päätösvaltaa ja itsenäistä vas- tuuta korostava vaatimus toiminnan tuloksellisuudesta.319 Päätösvaltaa siirrettiin tietoisesti hierarkiassa alemmas virastoille, laitoksille ja kunnille. Perinteiset oh- jausvälineet kuten normi- ja resurssiohjaus korvattiin informaatio-ohjauksella ja tulosohjauksella.320 Vaikka hallinnollisen ohjauksen merkitys on kasvanut vii- meisten kolmen vuosikymmenen aikana, taloudellista ohjausta ja viranomaisen tulosvastuuta toiminnastaan on alettu erityisesti korostaa vasta 2000-luvulla321. Syynä ohjauksen kasvaneeseen merkitykseen on muun muassa se, että viran- omaisten palveluntuotantokyky on heikentynyt yhteiskunnan niukkenevan rahoi- tuksen myötä. Viranomaisen omat toimet eivät enää riitä, mikä lisää yksityisten toimijoiden tuottamien palvelujen tarvetta. 322 Valtion ohjauksen tulee silloin ulottua ainakin jossain määrin myös yksityistettyihin ja ulkoistettuihin palvelui- hin. Kun viranomaisella on alaistensa johto- ja valvontavelvollisuus, virkamiehet ja viranomaiset ovat hierarkkisessa vuorovaikutussuhteessa toisiinsa aina asioiden 317 Tiihonen 1980: 5–6, 12. 318 Aluehallintovirastojen ja Valviran työnjakoa ja yhteistyötä kehittäneen työryhmän muistio 2014: 9. 319 Myllymäki 1994: 14–15; Mäenpää 2013: 69, 239. 320 Uusikylä 1999: 17–18. 321 Kulla 2015: 348. 322 Turvallisuusalan liiketoiminnan kasvualueet ja mahdollisuudet Suomessa 2010: 90. Acta Wasaensia 73 valmistelusta valvontaan saakka. Organisaationäkökulman lisäksi suhteisiin liit- tyy toimivalta323 ja tehtävien jako. Ylempi virkamies tai johto paitsi johtaa myös valvoo virkamiehen tai työntekijän työtä ja sen laillisuutta. Johdon ja valvonnan muodostamaa kokonaisuutta kutsutaan usein ohjaukseksi. Ohjaus-sanalla luo- daan mielikuva siitä julkisen hallinnon toimintatavasta, joka on ollut kehittämi- sen tavoitteena viime vuosikymmeninä. Vaikka ohjaukseen yleensä sisällytetään myös valvonta, usein käytetään myös sanaparia ohjaus ja valvonta.324 Myös tä- män tutkimuksen tematiikan kannalta on tarkoituksenmukaista pitää niitä erilli- sinä käsitteinä, sillä yleensä ohjaus ymmärretään tulevaisuuteen tähtäävänä kun taas valvontaa pidetään repressiivisenä ja menneisyyteen suuntautuvana. Val- vontatoimenpiteet voivat kuitenkin olla valvottavan toiminnan alkamiseen näh- den sekä preventiivistä että repressiivistä. Kun valvonta on preventiivistä, se saa toimintaa ennakolta ohjaavan luonteen. Ohjaava luonne on myös repressiivisellä valvonnalla, jos sen johdosta annettu seuraamus on riittävä kannustin toimia jat- kossa hyväksyttävällä tavalla. Valvonnan pelko voi estää ei-toivotun toimin- nan.325 5 Organisaatioiden valvonta Organisaatioita326 voidaan valvoa prosesseilla327, jotka valvovat sen jäseninä ole- via ihmisiä tai jotka vaikuttavat heidän käyttäytymiseensä niin, että heidät saa- 323 Toimivalta tarkoittaa erityistä kelpoisuutta suorittaa virkatointa siten, että aiottu oikeusvaikutus saavutetaan. Keskeistä on, että viranomainen on asian käsittelyyn toimivaltainen asiallisesti, asteellisesti ja alueellisesti. Toimivaltavirhe saattaa johtaa siihen, että hallintopäätös on suoraan mitätön, tai että se kumotaan. (Husa & Pohjo- lainen 2002: 117, 227.) 324 Heuru 2000: 141; Heuru, Mennola & Ryynänen 2008: 255; Myllymäki 1994: 14–15; Mäenpää 2013: 238–239. 325 Tala, Pakarinen & Kyttä 2009: 4. 326 Organisaatiolla tarkoitetaan ihmisryhmässä syntyvää monimutkaista viestinnän ja suhteiden järjestelmää, jota sosiologiassa kutsutaan roolijärjestelmäksi (Simon 1979: 16). Rooliodotusten lisäksi organisaatio järjestää yhteen sen jäseniä koskevat toimin- tasäännöt, normit ja valtasuhteet yhteistä päämäärää silmällä pitäen. Organisaatio on siis päämäärähakuinen toiminnallinen rakenne, jonka tarkoitus on edistää yhteisö- päämäärien määrittelyä, tuotannollisen yhteistyön toimeenpanoa ja saavutettujen tuotosten valvontaa (Allardt & Littunen 1979: 261–262). 327 Prosesseilla tarkoitetaan organisaatioiden, etenkin niiden tuotantojärjestelmien, vaa- timusten mukaista ja tavoitteellista toimintaa. Prosessi on tiettyihin resursseihin liit- tyvä (resurssien) panokset tuotoksiksi muuttava toimintosarja, jonka saavat aikaan ihmiset. (Julkisen sektorin prosessien kuvaukset 2002: 10, 41; Ahokas 2012: 14.) Pro- sessi-sanalla ei siis tässä viitata oikeudenkäyntiin, ylimääräisenä muutoksenhakukei- nona käytettyyn prosessuaaliseen kanteluun tai prosessinmuotoiseen hallinto- menettelyyn (Husa & Pohjolainen 2002: 258; Jyränki, Perttunen & Vilkkonen 1982: 240–241; Merikoski 1976: 105–108). 74 Acta Wasaensia daan todennäköisemmin saavuttamaan organisaation tavoitteet328. Yrityksissä, joiden osakkeenomistajat eivät osallistu toiminnan johtamiseen, keskeistä on koordinoida ja valvoa operatiivisen johdon toimintaa niin, että se vastaa osak- keenomistajien toiveita329. Valvontaa tarvitaan, koska organisaatiot muodostuvat ihmisistä, joiden henkilö- kohtaiset kiinnostuksen kohteet, tavoitteet ja näkökulmat eroavat toisistaan. Or- ganisaatiotutkimuksen näkökulmasta valvonnan funktiona on motivoida ihmisiä toimimaan organisaation johdon asettamien tavoitteiden suuntaisesti, koordi- noida organisaation eri osien toimintaa ja tuottaa informaatiota organisaation toiminnan ja ihmisten käyttäytymisen tuloksista.330 Organisaation tavoitteiden saavuttamisen ja valvonnan kannalta merkittävää ja myös haasteellista on, että ihmisistä ja eri organisaatioista muodostuu sekä viral- lisia että epävirallisia verkostoja. Monilla yhteiskuntatieteiden aloilla käytetty verkostolähestymistapa antaa käsitteellisen välineen tällaisten monimutkaisten ja vaikeasti hahmotettavien kokonaisuuksien tarkasteluun.331 Yleisimmin verkos- to-käsitettä käytetään ehkä yleisenä metaforana, jolle ei ole tarkoituskaan antaa selkeästi määriteltyä sisältöä. Silloin viitataan useimmiten hajautettuihin, moni- mutkaisiin ja usean toimijan ei-hierarkkisiin sosiaalisiin järjestelmiin kuten esi- merkiksi verkostojohtaminen tai verkostotalous.332 Tämänkaltaisessa merkityk- sessä verkosto-käsitettä käytetään tässäkin tutkimuksessa. 328 Ahokas 2012: 11–14, 18–19, 40–43. Flamholtz 1996: 2, 5; Kalima 1980: 11–12; Myl- lymäki 1994: 15. 329 Yrityksissä, joissa on osakkeenomistajia ja erikseen palkattu ylin johto, johtamis- ja valvontajärjestelmiä tarkastellaan usein ns. päämies-agentti–teorian pohjalta, joka perustuu yrityksen omistuksen ja vallan eriyttämiseen. Yrityksen ylin johto toimii osakkeenomistajien palkattuna agenttina ja käyttää yrityksen toiminnassa päätösval- taa. Johtoa valvomalla yrityksen hallitus voi pienentää päämies-agentti–ongelmaa, vaikka toimitusjohtajan työtehtävien moniulotteinen luonne hankaloittaakin valvon- taa. Operatiiviseen toimintaan osallistumattoman hallituksen on hankala arvioida yrityksen kannalta edullisimmat toimenpiteet. (Omistajien etu – kaikkien etu? 2000: 10; Virtanen & Stenvall 2010: 141.) 330 Ahokas 2012: 11–14, 18–19, 40–43. Flamholtz 1996: 2, 5; Kalima 1980: 11–12; Myl- lymäki 1994: 15. 331 Mattila & Uusikylä 1999: 7. 332 Verkosto-käsitettä voidaan käyttää myös tieteellisen teorian osana tai analyyttisenä käsitteenä, joka liittyy tiettyyn tapaan koota ja käsitellä usein määrällistä tutkimusai- neistoa (Johansson, Mattila & Uusikylä 1995: 6). Yhteiskuntatieteellisen verkosto- analyysin juuret juontavat 1930-luvulle, jolloin psykologiassa ryhdyttiin analysoi- maan sosiaalisten suhteiden ja ryhmädynamiikan vaikutusta yksilön toimintaan. Or- ganisaatiotutkimukseen lähestymistapa levisi 1950-luvulla ja politiikan tutkimukseen 1960-luvulla. (Mattila & Uusikylä 1999:8–10.) Acta Wasaensia 75 5.1 Valvonnan tyypittely Valvonta toteutuu erilaisissa organisaatioissa erilaisena. Valvonnan tyyppi riip- puu Flamholtzin mukaan organisaation kehitysvaiheesta ja kehitysvaiheeseen erityisesti vaikuttavasta organisaation henkilöstömäärästä. Mitä enemmän orga- nisaatiossa on ihmisiä, sitä vaikeampi heidän toimintaansa on hallita, minkä seu- rauksena jonkinlaisen valvontajärjestelmän tarve on sitä suurempi. Kuviossa 7 on esitetty valvonnan tyypit pienistä organisaatioista suuriin (1–4). Keskeistä tyypit- telyssä on tapa, jolla ihmisen käyttäytymiseen vaikutetaan. Jos se on suunnitel- mallinen prosessi, voidaan puhua valvontajärjestelmästä. Suunnittelemattomana kyseessä ei ole valvontajärjestelmä vaan pelkkä valvonta. Toinen Flamholtzin valvonnan tyypittelyyn liittyvä piirre on, että se kuvaa lähinnä organisaation si- säistä valvontaa. Ulkoista valvontaa voi jossain määrin sisältyä muodolliseen val- vontajärjestelmään esimerkiksi ulkoisen arvioinnin muodossa. Yleinen käsitys on, että ulkoisen valvonnan tulee puuttua asiaan, jos organisaation sisäinen val- vontajärjestelmä ei toimi333. Henkilöitynyt valvonta (Personal control) Henkilöitymätön valvonta (Impersonal control) Suunnitelmallinen 2 Johtajuus (Leadership) 4 Muodollinen valvontajärjes- telmä (Formal control system) Suunnittelematon 1 Ad hoc –valvonta (Ad hoc supervision) 3 Ad hoc –tekniikat (Ad hoc techniques) Kuvio 7. Valvonnan tyypittely Flamholtzin (1996: 8) mukaan. Suunnittelematon ad hoc –valvonta (1) voi olla riittävää pienessä muutaman henkilön työllistävässä yrityksessä, jossa valvonta henkilöityy toimintaa henkilö- kohtaisesti päivittäin hoitamiensa tehtäviensä lomassa valvovaan johtajaan. Hä- nellä on yleensä lupa liiketoiminnan harjoittamiseen, ja hän usein myös omistaa yrityksen. Henkilöstömäärän kasvaessa satunnainen valvonta oman toimen ohel- la ei enää riitä. Syntyy tarve valvonnan etukäteiseen suunnitteluun, joka yleensä 333 Ulkoisista valvontajärjestelmistä markkinakuri vaikuttaa tehokkaasti yrityksissä toi- mivien ihmisten käyttäytymiseen. Yritykset, jotka eivät vastaa kysyntään kilpailuky- kyisin hinnoin, eivät pitkällä tähtäimellä menesty. (Omistajien etu – kaikkien etu? 2000: 12–13.) 76 Acta Wasaensia henkilöityy vahvaan johtajuuteen (2). Henkilöstömäärän edelleen kasvaessa val- vontaan aletaan soveltaa etukäteen suunnittelemattomia ad hoc –tekniikoita, joita voi suorittaa muukin kuin johtaja, esimerkiksi esimiesasemassa oleva työn- tekijä (3). Tämä voi esivaiheena edeltää siirtymistä muodollisiin valvontajärjes- telmiin (4). Suurissa organisaatioissa kuten valtion ja kunnan viranomaisissa tai kansainväli- sissä yrityksissä muodolliset valvontajärjestelmät eivät enää välttämättä henki- löidy organisaation johtoon tai esimiehiin. Ne muodostavat jatkuvan, dynaa- misen ja muutoksiin sopeutuvan, erilaisista elementeistä kuten talouden suunnit- telu, strateginen suunnittelu, toiminnan tulosten mittaaminen ja arviointi koos- tuvan prosessin. 334 Julkisessa hallinnossa valvontajärjestelmillä varmistetaan hallinnon lain- ja tarkoituksenmukaisuus, tehokkuus ja taloudellisuus. Valvonta- järjestelmät liittyvät yleensä hallinnon eri ohjausjärjestelmiin tukemalla niiden toimintaa.335 Valvontajärjestelmät ovat yleensä joko suljettuja tai avoimia. Avoi- messa järjestelmässä suorittavan toiminnan voidaan nähdä kehittyvän ja muut- tuvan alkuperäisen suunnitelman tai ohjelman mukaan, mutta sitä ei voida kor- jata kesken toimintaprosessin. Suljetussa valvontajärjestelmässä käynnissä ole- vasta toiminnasta saadaan jatkuvasti tietoja, jotta toimintaa voitaisiin säädellä ja vaikuttaa siihen.336 5.2 Yleinen valvontajärjestelmän malli Valvontajärjestelmien havaitseminen on vaikeaa, koska ne muodostuvat moni- mutkaisista organisaation sisällä jatkuvasti vireillä olevista prosesseista. Flam- holtz on havainnollistanut valvontajärjestelmiä kuviossa 8 esitetyllä yleisen val- vontajärjestelmän mallilla. Se on alunperin kehitetty havainnollistamaan yritys- ten valvontajärjestelmiä ja palvelemaan kahta tarkoitusta. Sillä voidaan kuvata ja paremmin ymmärtää valvontajärjestelmän rakennetta operatiivisessa toiminnas- sa ja sitä voidaan käyttää itse valvontajärjestelmän toimivuuden ja tehokkuuden arvioinnissa.337 334 Flamholtz 1996: 2–3, 5, 7–11, 15. 335 Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä 2009: 4–5. 336 Tiihonen 1980: 11. 337 Flamholtz 1996: 24. Acta Wasaensia 77 Kuvio 8. Valvontajärjestelmän yleinen malli Flamholtzin (1996: 16) mukaan. Malli muodostuu kolmesta osasta: valvontajärjestelmän ydin, organisaation ra- kenne ja organisaatiokulttuuri338, jotka kaikki ovat myös itsessään valvontajärjes- telmiä. Ydin koostuu viidestä osaprosessista, jotka ovat suunnittelu, toteutus, organisaation talouden ja muun tilan numeerinen mittaaminen, palaute ja arvi- ointi339. Tässä tutkimuksessa lähemmän lainopillisen tarkastelun kohteena on 338 Organisaatiokulttuurin käsite tuli yleiseen tietoisuuteen Andrew Pettigrewn vuonna 1979 julkaiseman artikkelin On Studying Organizational Cultures myötä. Siinä orga- nisatorista käyttäytymistä pyrittiiin selittämään sosiologisten ja antropologisten kä- sitteiden avulla. Pettigrew kiinnitti huomiota organisaatiokulttuureiden luomiseen ja näki sen keinoina symbolit, kielen, ideologian, uskomukset, rituaalit ja myytit, joiden ylläpitämisessä organisaation johtajan osuus on merkittävä. (Aaltio-Marjosola 1992: 15–16.) 339 Suunnittelu sisältää lähtötilan analyysin ja päätöksenteon organisaation tavoitteista ja menetelmistä niiden saavuttamiseksi. Toteutus tarkoittaa organisaation rooleissa määriteltyjen vastuiden ja toimintojen mukaisesti suoritettua päivittäistä toimintaa. Mittaamisen yhtenä funktiona on kuvata, missä määrin organisaation tavoitteet on saavutettu. Toinen funktio liittyy mittaamis-prosessiin sinänsä. Tieto siitä, että jota- kin mitataan, vaikuttaa yleensä organisaatiossa toimivien ihmisten käyttäytymiseen. Organisaation toiminnasta ja tuloksista tietoa antava palaute voi olla korjaavaa tai ar- vioivaa. Varsinaisen arviointi-prosessin tarkoitus on johtaa suunnittelun kautta pro- sessin parantamiseen. (Flamholtz 1996: 17–20; Karimaa 2001: 51–65.) Arviointitut- kimus eteni 1990-luvun Suomessa nopeasti hallinnon muutosten ja Euroopan unio- nin jäsenyyden myötä. Arviointitutkimuksen kasvavaan merkitykseen liittyy useita intressejä kuten esimerkiksi organisaation ohjautuvuuden parantaminen, muutosten perusteleminen organisaatiossa tai organisaation eloonjääminen. Nykyään kaikki asi- Valvonta- järjestelmän ydin Organisaation rakenne Organisaatiokulttuuri Organisaation ympäristö 78 Acta Wasaensia pelkästään yksityisen turvallisuusalan valvontajärjestelmän ytimeen kuuluva toteutus-osaprosessi. Organisaation rakenteella tarkoitetaan organisaation rooleja eli työtehtäviä, joita ihmiset hoitavat, ja niiden järjestämistä suhteessa toisiinsa. Organisaatiokulttuu- rin pääelementit ovat koko organisaatiolle luonteenomaiset arvot, uskomukset ja epäviralliset sosiaaliset normit, jotka ovat yhteisiä organisaation jäsenille, ja jotka vaikuttavat organisaation jäsenten ajatuksiin ja toimintaan.340 Organisaatiokult- tuurin on sanottu ympäröivän yksilöä organisatorisena viitekehyksenä, joka oh- jaa ja opettaa yksilölle sopivat ja halutut käyttäytymis- ja ajatusmallit341. Esimerkiksi kauppakeskuksen turvallisuudesta vastaavat yksityisen turvallisuus- alan työntekijät näyttävät muodostavan oman alakulttuurinsa, jonka epävirallista normistoa määrittää kauppakeskuksen muodostama sosiaalinen yhteisö. Uuden järjestyksenvalvojan aloittaessa kauppakeskuksessa hän ei työskentele aluksi itsenäisesti vaan niin sanotuissa opintovuoroissa, joissa hänelle kerrotaan toi- minnan yleiset periaatteet. Hyväksyttävän toiminnan rajoja normittavat kauppa- keskuksen vartijoiden ja järjestyksenvalvojien oman yhteisön lisäksi kauppakes- kuksen henkilökunta ja asiakkaat.342 Kansalaisvalvonnan näkökulma kiinnittyy siten kauppakeskuksessa toimivien yksityisen turvallisuusalan työntekijöiden epävirallisen normiston muotoutumiseen. Kauppakeskuksessa työskentelevien vartijoiden ja järjestyksenvalvojien organisaatiokulttuuria määrittävänä viiteke- hyksenä näyttäisi toimivan kauppakeskus ja siellä vaikuttavien henkilöiden kes- kuudessa vallitsevat arvot, uskomukset ja normit eikä välttämättä niinkään hei- dän varsinaisena työnantajanaan toimiva vartioimisliike. Organisaatiokulttuuri on monitahoinen ja vaikeaselkoinen, mutta sen analysointi auttaa kuitenkin ymmärtämään, miten organisaatiot jäsentyvät, tulkitsevat or- ganisatorisia ilmiöitä ja määrittelevät asioiden tärkeysjärjestyksen343. Organisaa- tiokulttuuriin voidaan vaikuttaa työyhteisön johtamisella, jolla voidaan tehdä nä- kyviksi erilaisia organisaatiokulttuuria muokkaavat tekijöitä kuten kokemuksia työhyvinvoinnista ja johtamisesta, arvojen merkitystä toimintaa ohjaavina peri- aatteina jne. Viestinnän johtamisella rakenteistetaan organisaatiokulttuuria, ja työsuorituksen johtaminen yhdistyy mitattavista tavoitteista saatavaan palauttee- antuntijat käyttävät työssään arviointitutkimusten tuloksia ja monet tekevät myös it- se arviointeja enemmän tai vähemmän tutkimuksellisesti. (Mäntysaari 1999: 7–8.) 340 Flamholtz 1996: 15–20, 24, 118, 122–123; Karimaa 2001: 51–65. Sisäisen valvonnan COSO-mallissa esitetty valvontaympäristön tai valvontakulttuurin käsite heijastelee vallitsevaa organisaatiokulttuuria (Ahokas 2012: 27–30). 341 Nikkilä 1986: 19–20. 342 Mäkinen, Esa 2007: 72–73. 343 Schein 1987: 19–21, 25–26. Acta Wasaensia 79 seen.344 Alkuaan organisaatiokulttuuri esitettiinkin valvonnan ja strategisen joh- tamisen välineenä, jonka avulla toiminnan tehokkuutta ja kannattavuutta voitiin parantaa. Vastakkaisen näkemyksen mukaan kulttuuri ei voi manipuloida vaan kulttuuri on luonteeltaan normatiivista ja yksilön ulottumattomissa.345 Organisaation rakenne on strateginen vastaus markkinoiden, teknologian ja ym- päristön vaatimuksiin. Se toimii valvontajärjestelmänä kahdella tavalla. Se mää- rittelee, millaista käyttäytymistä ihmisiltä odotetaan organisaation roolien täyt- tämiseksi sekä organisaation roolien toimivallan ja velvollisuudet. Suurissa orga- nisaatioissa roolit on yleensä määritelty eksplisiittisesti tehtäväkuvauksin. Pie- nissä organisaatioissa rooleja ei aina määritellä vaan ne jäävät implisiittisiksi. Mitä enemmän rooleja on muodollisesti määritelty, sitä helpompaa on myös val- vonnan havaitseminen. Valvontajärjestelmän ytimeen verrattuna organisaation rakenne on melko staattinen, ja se kytkeytyy valvontajärjestelmän ytimeen toi- minnallisesti. Organisaation rakenteella suoritetaan valvontajärjestelmän yti- meen kuuluvaa toteutuksen osaprosessia. Toteutus tarkoittaa organisaation päi- vittäistä toimintaa, joka muodostuu organisaation rooleissa määritellyistä vas- tuista ja toiminnoista.346 Kyseessä on siten organisaation päivittäisten toiminto- jen sisään rakennettu sisäinen valvontajärjestelmä347. Valvontajärjestelmä on vastaus yhteiskuntapoliittisen keskustelun vaatimuksiin. Kun kontrollipolitiikka nähdään laajasti sosiaalisena kontrollina, sen avulla pyri- tään luomaan yhteiskuntaan turvallisuutta edistävät arvot. Ne vaikuttavat lain- säädännön taustalla. Jotta organisaatiot toimisivat lain hengen mukaisesti, nii- den on omaksuttava myös omaan organisaatiokulttuuriinsa ympäristössä vallit- sevat arvot. Organisaation rakenteen tulisi palvella organisaation arvojärjestel- mää, ja organisaation valvontajärjestelmän ytimen tulisi edistää toivottua organi- saatiokulttuuria ja organisaation rakennetta.348 Valvontajärjestelmien yhteydessäkin on hyvä ymmärtää organisaatiokulttuurin kaksijakoinen luonne. Se voi osoittaa organisaatiossa suunnan, tarjota oh- jenuoran ja toimia niin sanottuna sosiaalisen liimana, mutta samalla se myös sokaisee kollektiivisena ”henkisenä vankilana” ja estää näkemästä muuta.349 Jot- ta valvontajärjestelmä olisi tehokas, tulisi sen suunnittelun Flamholtzin mukaan alkaa organisaatiokulttuurin tiedostamisesta ja hahmottamisesta sekä tarvittaes- sa sen muotoilusta toivotunlaiseksi. Hyvin usein organisaatiokulttuuri on kuiten- 344 Virtanen & Stenvall 2010: 240. 345 Silén 1995: 20–24. 346 Flamholz 1996: 22, 118–121. 347 Ahokas 2012: 14; Yhdistyksen hyvä hallinto 2008: 141–142. 348 Flamholtz 1996: 123–124. 349 Alvesson 2002: 420, 435, 440. 80 Acta Wasaensia kin järjestelmän osa-alue, johon kiinnitetään huomiota vasta aivan viimeiseksi tai ei lainkaan. Valvontajärjestelmää tulisi suunnitella vuorovaikutuksessa orga- nisaation ympäristön kanssa kokonaisvaltaisena toisiinsa kytkeytyvien alajärjes- telmien sarjana.350 Mäenpää on pohtinut hallinto-oikeudellisten periaatteiden tarvetta, kun julkinen valta toimii yksityisoikeudellisena toimijana, johon hallinto-oikeudellisia periaat- teita ei voi suoraan soveltaa351. Hallinto-oikeudellisille periaatteille voi vastaavas- ti ajatella olevan tarvetta myös silloin, kun julkisia tehtäviä on siirretty yksityisel- le. Julkisoikeudelliset periaatteet ja arvot voivat epäsuorasti vaikuttaa julkisia tehtäviä hoitavan yksityisen toimijan organisaatiokulttuuriin. Sitä saatetaan jopa epävirallisesti odottaakin. Mitä enemmän ja mitä intensiivisemmin yksityinen toimija toimii julkisen intressin hyväksi ja hoitaa julkisia tehtäviä, sitä suurem- massa määrin ja selvemmin sen toimintaan tulisi Mäenpään mielestä soveltaa hallinto-oikeudellisia periaatteita352. Jos Mäenpään ajattelu on omaksuttu siihen oikeuskulttuuriin, jossa organisaatio toimii, esimerkiksi julkisia tehtäviä hoitavilta yksityisen turvallisuusalan työnte- kijöiltä aletaan edellyttää vastaavaa koulutusta ja kielitaitoa kuin vastaavia tehtä- viä hoitavilta virkamiehiltä. Kun rakennetaan Flamholtzin mallin mukaisesti val- vontajärjestelmää vuorovaikutuksessa organisaation ympäristön kanssa, hallin- to-oikeudellisten periaatteiden vaatimus tulisi välittyä automaattisesti myös val- vontajärjestelmiin. Sitä, onko yksityisen turvallisuusalan valvontajärjestelmän nykytilanne tällainen, pyritään tässä tutkimuksessa arvioimaan. 350 Flamholtz 1996: 123–124. 351 Mäenpää 2014: 64. 352 Mäenpää 2014: 50, 64. Acta Wasaensia 81 III TURVALLISUUSALAN YKSITYISTÄMINEN JA SEN OIKEUDELLISET RAJAT Tämän pääluvun aluksi esitellään uuden julkisen johtamisen, New Public Mana- genent –ajattelun (NPM) vaikutuksia Suomen sisäisen turvallisuuden organisoi- tumiseen sekä strategioita ja lainsäädäntöä, jotka ovat edistäneet turvallisuusalan yksityistämistä ja helpottaneet alan kasvua. Sitten tarkastellaan perustuslain 124 §:n asettamia velvoitteita turvallisuusalan yksityistämiselle ja julkisen hallinto- tehtävän antamista yksityiselle turvallisuusalalle. Luvun lopuksi on lyhyt yhteen- veto yksityisen turvallisuusalan valvonnan oikeudellisesta merkityksestä. 1 Turvallisuusalan yksityistämistä edistävät toimenpiteet Julkisen hallinnon ja sitä sääntelevän lainsäädännön kehittämisen yleisinä stra- tegisina tavoitteina on viime vuosikymmeninä ollut esteiden poistaminen julkis- ten palveluiden yksityistämiseltä. Tätä on pidetty tarpeellisena myös turvalli- suusalalla, mikä on johtanut sellaisiin lainsäädännön muutoksiin, jotka mahdol- listavat turvallisuusalan tehtävien antamisen entistä laajemmin muidenkin kuin viranomaisten hoidettaviksi. Turvallisuuspalveluja tarvitsevalla on osittain vapaa oikeus valita yksityisiä turvallisuuspalveluja julkisten palvelujen rinnalle. Palve- lujen tuotantotapojen muutos on samalla lisännyt yksityisen turvallisuusalan palvelujen kysyntää ja edistänyt alan kasvua. 1.1 New Public Management ja sisäisen turvallisuuden organisoituminen Suomessa Suomen julkishallinnossa tapahtuneet muutokset voidaan jakaa neljään päävai- heeseen: virkamieshallinnon perusteiden luominen (1600–1900), oikeusvaltion hallinto (1900–), hyvinvointivaltion hallinto (1950–) ja moderni julkishallinto (1980–). Koska julkishallinto on laaja ja monimutkainen kokonaisuus, eri vaihei- den alkamisajankohdat ja kestot ovat tulkinnanvaraisia. Vaiheet ovat rakentu- neet limittäin ja asteittain siten, että hallinnossa on yhtä aikaa aineksia useista eri muutosvaiheista. Moderni julkishallinto sisältää piirteitä kaikista sitä edeltä- vistä vaiheista. Se rakentuu oikeusvaltion ja hyvinvointivaltion perusperiaatteille mutta pyrkii toteuttamaan niitä uudella tavalla, aikaisempaa tehokkaammin ta- voitteena hyvän hallinnon periaatteiden toteutuminen.353 353 Mäenpää 1991: 14–17; Mäenpää 2013: 55–57. 82 Acta Wasaensia Kun julkisyhteisössä on tullut keskeiseksi markkinalähtöisyys, on alettu puhua uudesta julkisjohtamisesta, new public governance tai New Public Manage- ment354. Julkisen hallinnon teorioista perinteinen, uuden julkisen johtamisen ja julkisen hallinnan mallit heijastelevat julkisen hallinnon muutosta, jossa perin- teisestä poliittisen päätöksenteon alaisuudessa toimivasta hallinnosta on siirrytty tehokkuutta korostavaan uuteen julkiseen johtamiseen ja verkostomaiseen julki- sen hallinnan malliin355. Hallinnon uudet teoriat ovat haastaneet vallan kolmija- ko-opin toimeenpanovaltana tunnetun lohkon. Hallintoa ei enää voi luonnehtia pelkästään julkisen vallan yksipuolisella käytöllä ja hierarkkisella rakenteella.356 NPM–ajattelun juuret ovat 1970-luvun Yhdysvalloissa uusliberalistisissa talous- teorioissa357. Sen peruselementtinä on pidetty muun muassa toiminnanohjaus- järjestelmien muuttamista siten, että kiinnostuksen kohteena ovat erityisesti toi- minnan vaikutukset. Organisaatioissa se tarkoittaa päätösvallan hajauttamista, erilaisten tulosjohtamismallien käyttöönottoa ja organisaatioiden hierarkioiden purkamista. Organisaatioista ja niissä työskentelevistä ihmisistä on tarkoitus teh- dä enemmän business- ja markkinasuuntautuneita.358 NPM-ajattelussa suositaan kilpailua ja pyritään yksityisiin palvelujen tuotantotapoihin. Julkisen hallinnon virastot halutaan saattaa keskinäiseen kilpailuun ja tavoitteena on löytää julkisel- le sektorille taloudellisessa mielessä optimaalinen koko.359 Suomalainen hyvinvointivaltio ajautui 1980-luvun lopulla moniulotteiseen krii- siin. Julkisten palvelujen määrää oli kasvatettu ja taloudellinen kasvu oli 1980- luvulla ollut OECD-maiden nopeinta samaan aikaan kun monissa muissa OECD- maissa julkisia kulutusmenoja yritettiin jo hillitä360. Yleinen ja laajalle levinnyt käsitys on, että julkiset palvelut ovat yksityisiä kalliimpia, koska niitä ei tuoteta yhtä tehokkaasti kuin yksityisiä ja koska niitä subventoidaan361. Syvä taloudelli- 354 Kuusikko 2000: 100, 110, 115. 355 Virtanen & Stenvall 2010: 40. 356 Koivisto 2014: 676. 357 Lumijärvi & Jylhäsaari 1999: 11–14; Salminen 2004: 72. 358 Stenvall & Virtanen 2007: 28. 359 Salminen & Ikola-Norrbacka 2009: 111. NPM-ajattelu ei ole saanut varauksetonta hyväksyntää. Muun muassa Eräsaari (2006: 87, 91, 92) pitää sitä julkisen sektorin ongelmien isänä, koska sen myötä tuodaan uusliberalistiset käytännöt julkiseen hal- lintoon ja viedään uudistukset läpi ilman julkista, demokraattista keskustelua ja po- liittista päätöksentekoa. Eräsaaren mielestä julkinen sektori muuttuu entistä jousta- mattomammaksi ja huonommin palvelevaksi, kun siihen sovelletaan yksityisen sekto- rin sääntöjä. Esimerkiksi brittiyhteiskunnassa talouden dominoima hallintokulttuuri on saanut aikaan humaanien lähtökohtien väistymisen tai jopa katoamisen sosiaali- työstä. Työntekijät keskittyvät vain työn tulosten mittaamiseen ja evaluointiin eli sii- hen, mikä näennäisesti näyttää vastaavan vaadittuja tuloksia. (Koskiaho 2008: 325.) 360 Mäki 1995: 81. 361 Anttonen & Sipilä 2000: 108–109. Kuuselan ja Ylösen mukaan käsitykselle julkisen sektorin tehottomuudesta ja yksityisen sektorin tehokkuudesta on vähän perusteita. Suurten organisaatioiden ja hierarkkisten rakenteiden aiheuttamia ongelmia kuten Acta Wasaensia 83 nen lama 1990-luvun alussa aiheutti kustannuskriisin. Julkinen hallintokoneisto oli kasvanut vuosina 1945–1988 nopeasti yli kaksinkertaiseksi. Se aiheutti vähi- tellen niin sanotun byrokratiakriisin, josta oli havaittavissa merkkejä jo 1970- luvulla kansalaisten politiikkaa, hallintoa ja virkamiehiä koskevan luottamuksen hiipumisena. Näiden kriisien myötä siirryttiin hyvinvointivaltion kasvusta vai- heeseen, jossa painottui hyvinvointivaltion ylläpitäminen, sopeuttaminen uusiin vaatimuksiin ja kehittäminen.362 Päämääränä on ollut hallinnon tehostaminen ja hajauttaminen, sääntelyn purkaminen, yksityistäminen, organisaatiorakenteen monipuolistaminen, hallintotehtävien ja vastuun hajauttaminen sekä virkamies- ten määrän vähentäminen363. Hallinnon muutoksen seurauksena myös valvon- taan liittyviä kysymyksiä on tarkasteltava uudella tavalla ja vanhoja valvontamal- leja on aiheellista kyseenalaistaa364. Useimpien länsimaiden hallitusohjelmiin on 1980-luvun alkupuolelta lähtien sisältynyt valtion hallintojärjestelmien uudistaminen. Uudistusohjelmiin kuului uusien mallien etsiminen perinteiselle byrokratiamallille365 sekä julkisen sektorin roolin ja tehtäväkuvan tarkistaminen.366 Iso-Britanniassa poliittiseksi doktriinik- si muodostui uusi julkinen johtaminen. Sen ideat taloudellisesta ja toiminnalli- sesta hajauttamisesta, läpinäkyvästä ja kustannustietoisesta taloussuunnittelusta ja budjetoinnista sekä julkisen hallinnon ydintoimintoihin kuulumattomien teh- tävien yksityistämisestä tai ulkoistamisesta tulivat Suomeen 1980-luvun lopul- la367. Uudistustyö lähti käytännössä liikkeelle vuonna 1987 Holkerin hallituksen perustaessa hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan. Hankkeesta muodos- tui hallinnonuudistusohjelma, joka ulottui hallinnon rakenteisiin, ohjausjärjes- telmiin, henkilöstöhallintoon ja hallintokulttuuriin.368 intressiristiriitoja ja sisäisiä valtataisteluja on sekä julkisella että yksityisellä sektoril- la. Yksityistämällä tai ulkoistamalla ei välttämättä synny kustannussäästöjäkään, koska Suomen kaltaisessa pienessä maassa kilpailu ei toimi. Vaikka kustannukset aluksi halpenisivatkin, pidemmällä aikavälillä voi seurata hintojen nousu, kun yritys- ostot tai –fuusiot vähentävät kilpailua. (Kuusela & Ylönen 2015: 21.) 362 Temmes 2006: 19. 363 Mäenpää 2013: 57, 69–72. Suomessa keventämispaineet eivät kuitenkaan ole kohdis- tuneet yleiseen hallintomenettelyyn. Lainsäädäntöä muuttamalla on pikemminkin pyritty varmistamaan perustuslain keskeisten periaatteiden toteutuminen muuttu- neissa oloissa. (Kulla 2015: 9.) 364 Mäkinen, Eija 2010: 39. 365 Perinteiseen byrokratiaan kuuluvat selkeät vastuualueet, määritellyt pätevyysrajat ja –edellytykset, toimintaa ohjaavat yksityiskohtaiset säännöt ja hierarkiaan kytkeytyvä viestintärakenne. Perinteisen byrokratian ohjaamisessa turvaudutaan paljolti hierar- kiaan ja tehtävät suoritetaan pitkälti sääntöjen ja määräysten mukaan. Hallintohenki- löstön asema on usein vahva ja korostunut. (Kiviniemi 1989, 22–23.) 366 Maailman paras julkinen sektori? 1993: 49. 367 Temmes 2006: 20. 368 Temmes & Kiviniemi 1997: 18–20. 84 Acta Wasaensia Yksityiseen turvallisuusalaan merkittävästi vaikuttaneet hallinnon muutokset ajoittuvat parille viime vuosikymmenelle, jolloin siirryttiin tuotoksia, tuloksia369 ja vaikuttavuutta korostaviin ajattelumalleihin 370 . Suomen hallintokoneisto muuttui 1990-luvulla aikaisempaa heterogeenisemmaksi. 1990-luvun alussa to- teutettiin lähinnä rakenteellisia ja ohjausjärjestelmiä koskevia muutoksia: liike- laitos-yhtiöittämisuudistus, tulosohjaus–tulosjohtamisuudistus, valtion ja kun- nan suhdetta muuttanut valtionosuusuudistus 371 sekä valtion keskus- ja alue- hallinnon rakenneuudistus. Uudistukset ovat johtaneet hallinnon differentioitu- miseen, jolloin perinteisille hallintotehtäville, palvelutehtäville ja julkiselle liike- toiminnalle ovat muotoutuneet niille ominaiset uudet organisaatiomallit ja toi- mintatavat. NPM-tyyppiset uudistukset ovat avanneet uusia mahdollisuuksia käyttää julkishallinnossa esimerkiksi tulosjohtamista ja liikkeenjohdon osaamista toiminnan tehokkuuden ja taloudellisuuden parantamiseksi. Markkinaperustai- suudella ja yksityistämistä vahvistavilla käytännöillä tavoitellaan joustavuutta ja kustannustehokkuutta. Kun palvelun tuottaja voi olla sisäinen tai ulkoinen, syn- tyy kustannustehokkuutta edistävää kilpailua ja markkinoilta voidaan ostaa pal- veluja julkisen sektorin ylikuormittuessa.372 Yhden mahdollisuuden raskaiden suunnittelu- ja hallintoprosessien uudista- misessa muodostaa prosessijohtaminen. Prosessilähtöisen toiminnan juuret juontavat 1900-luvun alun Yhdysvaltain autoteollisuudessa käynnistettyihin toi- menpiteisiin ja toiminnan järjestelyihin, jotka johtivat uudenlaiseen ajatteluun organisaation tehokkuudesta. Julkisen sektorin johtamisen käytäntöihin ja toi- minnan kehittämiseen prosessiajattelu on alkanut vakiintua 1980- ja 1990- luvuilla, kun hallinnolta alettiin odottaa lisäarvoa. Hallinnon oli saatava aikaan enemmän ja saavutetut tulokset ja vaikutukset oli pystyttävä tunnistamaan ja arvioimaan. Prosessilähtöisen organisaation toimintaa määrittävät usein ulkoi- sen asiakkaan (palvelujen käyttäjät tai hyödynsaajat) palvelutarpeet. Julkishallin- non organisaatioissa prosessiajattelun lähtökohdat liittyvät hallinnon tulokselli- suusvaatimuksiin, erityisesti yhteiskunnallisen vaikuttavuuden vaatimukseen. Jotta strategiset yhteiskunnalliset tavoitteet saavutettaisiin, prosessilähtöisessä 369 Tuloksellisuusvaatimus ja menettelyn oikeusturvavaatimus saattavat joutua ristirii- taan, kun esimerkiksi tulosta tavoiteltaessa tingitään palvelun, neuvonnan tai asian selvittämisen laatuvaatimuksista (Kulla 2015: 11). 370 Virtanen & Stenvall 2010: 46. 371 Keskitetty valtiollinen suunnittelu, johon sisältyi valtion automaattinen osallistumi- nen kuntien keskeisimpiin menoihin, lakkautettiin vuonna 1993. Sen jälkeen valtion- osuuksien määrittämisessä on käytetty erilaisia laskentakaavoja, joissa kuntia ”ran- gaistaan” korkeista ja ”palkitaan” matalista yksikkökustannuksista. (Ahonen 2009: 98.) 372 Temmes 2006: 20–22; Virtanen & Stenvall 2010: 47, 51–52. Acta Wasaensia 85 toiminnassa pohditaan toimintaedellytysten ja vaikuttavuustavoitteiden välistä suhdetta sekä haetaan toiminnan toteutusta varten optimaalisia rakenteita.373 Prosessiajattelun voi ajatella alkavan prosessien määrittämisestä yhden organi- saation sisällä. Prosessit jäsentävät yksittäisessä organisaatiossa työyhteisön si- säisiä sosiaalisia verkostoja374. Prosessiin voi myös osallistua useita organisaati- oita, jolloin on kyseessä näiden välinen yhteinen prosessi. Yksittäiset organisaa- tiot sisäisine prosesseineen muodostavat verkostoja, jotka ovat nykyään osittain korvanneet hierarkkisia organisaatioita.375 Verkosto ei yleensä muodosta uutta organisaatiota tai byrokratiaa, vaan se on rakenteeltaan löyhä, joustava ja mielel- lään myös avoin376. Yksityisen turvallisuusalan kasvun 2000-luvun Suomessa voi nähdä seurauksena julkisen hallinnon rakenteissa ja julkisten palvelujen tuotantotavoissa tapahtu- neista muutoksista sekä prosessilähtöisestä ajattelusta. Valtion tuottavuusohjel- ma on kohdistunut myös julkisten turvallisuuspalvelujen rakenteisiin esimerkiksi poliisin henkilöstöresursseja ja määrärahoja supistavasti377. Poliisin taloudelliset ja henkilöstöresurssit eivät enää riitä kattamaan palvelujen käyttäjien ja muiden hyödynsaajien kaikkia palvelutarpeita, jotka ovat lisääntyneet yleisen turvalli- suustietoisuuden kasvaessa378. Palveluiden tuottamisen lähtökohtana on kuiten- kin asiakaslähtöinen ajattelu ja julkisen hallinnon ydintoimintoihin kuulumat- tomien tehtävien yksityistäminen tai ulkoistaminen. Koska viranomaisen järjestämisvelvollisuuksiin määrättyjen turvallisuuspalve- lujen osa-alueiden yksityistäminen on todettu oikeusasiamiehen kannanotoissa perustuslain 124 §:n vastaiseksi379, vaihtoehdoksi jää määritellä ne osa-alueet, joiden järjestämiseen viranomainen ei lain mukaan ole velvollinen. Kyseenalai- 373 Virtanen & Wennberg 2007: 19, 63–67, 114. 374 Verkoston osista muodostuu suhteessa toisiinsa verkon kaltainen järjestelmä ja nii- den välillä on tietty vuorovaikutussuhde. Verkoston osat voivat kuulua useisiin eri verkkoihin. (Krogars 1995: 31.) 375 Virtanen & Wennberg 2007: 151; Julkisen sektorin prosessien kuvaukset 2002: 10. 376 Virta 2001: 70. 377 Poliisin toiminta- ja taloussuunnitelmassa vuosille 2009-2012 asetettiin tavoitteeksi henkilöstömäärän vähennys 340 henkilöllä. Pääministeri Kataisen hallitusohjelmassa 22.6.2011 (s. 27) sen sijaan asetettiin tavoitteeksi poliisien määrän vakiinnuttaminen vähintään silloiselle tasolle koko vaalikaudeksi. Poliisin resurssit saattavat siitä huo- limatta kuitenkin tuntua entistä vähäisemmiltä poliisin tehtävien uudelleenmää- rittelyn ja laajentumisen vuoksi (Kerttula 2010: 41). 378 Korander (1998: 377) on kutsunut poliisisoinniksi kehitystä, jossa arvomaailman muutokset ovat johtaneet yhteiskunnallisten ongelmien ja niiden seurausten siirtämi- seen tai jättämiseen poliisin strategioiden, taktiikoiden ja keinojen varaan. Tätä on perusteltu esimerkiksi taloudellisella pakolla, markkinavoimilla, katujen turvatto- muudella, mielipidetiedusteluilla ja rikostilastoilla. Väistämättömänä seurauksena on paine kohdistaa poliisin resursseja muuhun kuin tosiasialliseen toimintaan. 379 Eteläpää 2010: 216–219. 86 Acta Wasaensia sena ja tulkinnanvaraisena sekä erikseen selvittämistä vaativana asiana apulais- oikeusasiamies on pitänyt muun muassa sitä, onko poliisin säilytystilojen varti- oinnin antaminen sopimuksella yksityisten vartioimisliikkeiden palveluksessa olevien vartijoiden hoidettavaksi sopusoinnussa perustuslain kanssa380. Turva- paikanhakijoiden vastaanottokeskuksen säilöönottoyksikön vartiointipalvelujen ostaminen yksityiseltä vartioimisliikkeeltä ei apulaisoikeusasiamiehen mukaan ole lain mukaista, koska laki nimenomaan edellyttää, että suljetun laitoksen val- vontatehtävän luonteesta johtuen tehtäviä suorittavien henkilöiden tulee vastuu- kysymyksien vuoksi olla julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa joko kuntaan tai valtioon381. Vartioimisliikkeen vartijoiden asettaminen vastaanottokeskusten kaltaisiin tiloi- hin on lain mukaan muuten mahdollista. Rajoituksena kuitenkin on, että vartijan toimivaltaan kuuluu vain omaisuuden vartiointi, henkilön koskemattomuuden suojaaminen sekä vartioimiskohteeseen tai toimeksiantajaan kohdistuneiden rikosten paljastaminen ja näiden tehtävien valvominen. Vastaanottokeskusten kaltaisissa tiloissa turvallisuuspalvelujen tarve liittyy usein sellaisiin tehtäviin, joita vartioimisliikkeet eivät lain mukaan voi ottaa vartioimistehtävinä vastaan. Tästä syystä järjestyslain 22 §:ä ja lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 28 §:ä on muutettu samansisältöisesti siten, että järjestyksenvalvojien asettaminen on mahdollista vastaanotto- ja järjestelykeskuksen haltijan tai Maahanmuuttoviras- ton hakemuksesta poliisin myöntämällä luvalla vastaanottokeskuksiin ja niiden kaltaisiin tiloihin. Lain säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönot- toyksiköstä (15.2.2002/116) tarkoittamat säilöönottotilat on suljettu järjestyk- senvalvojien asettamismahdollisuuden ulkopuolelle. Koska vastaanotto- ja järjes- telykeskuksiin asetettavien järjestyksenvalvojien toimivaltuudet eivät poikkea muista järjestyslain nojalla asetettavien järjestyksenvalvojien toimivaltuuksista ja koska perustuslakivaliokunta on arvioinut hyvän hallinnon ja oikeusturvan vaa- timuksia koskevia perustuslain 124 §:ssä esitettyjä edellytyksiä järjestyksenvalvo- jien osalta jo aikaisemmassa lausuntokäytännössään, tässä yhteydessä ei katsottu tarpeelliseksi erikseen arvioida, onko kyseessä perustuslain 124 §:n tarkoittama merkittävän julkisen vallan käyttöä sisältävä tehtävä.382 Kunnallisen pysäköinninvalvonnan hoitamista ei myöskään ole katsottu voitavan antaa muulle kuin kunnalliseen valvontahenkilökuntaan kuuluvalle viran- haltijalle 383 . Vankeinhoitolaitoksen puhelinvälitystoimintojen antaminen yksi- tyiselle taas on apulaisoikeusasiamiehen käsityksen mukaan ongelmallista, koska 380 EOAK 18.12.2003 Dnro 2865/2/00; EOAK 30.9.2009 Dnro 1640/4/08. 381 EOAK 10.2.2009 Dnro 1450/2/07. 382 Luonnos 5.2.2016: 1, 3, 7, 10; HE 101/2016 vp s. 10, 12. 383 EOAK 3.3.2009 Dnro 3082/2/07, PeVL 57/2010 vp s. 5, LaVM 42/2010 vp s. 3, PTK 167/2010 vp. Acta Wasaensia 87 puhelunvälittäjä saattaa joutua hoitamaan viranomaiselle kuuluvaa neuvontaa ja kuulemaan julkisuuslain mukaan salassa pidettäviä asioita384. Kansalaisten turvallisuuden tarpeisiin vastaamiseksi Suomessa on pyritty raken- tamaan prosessiajattelun mukaisesti valtion sisäisestä turvallisuudesta kokonai- suus, jonka eri osa-alueista vastaa sekä yksityisistä että julkisista toimijoista muodostuva verkosto. Verkostoitumisen kritiikkinä on esitetty, että siitä tulee joskus itsetarkoitus ja verkostoista saattaa muodostua niihin osallistuvien yhtei- siä etuja ajavia monopoleja. Lisäksi julkisen vallan intressi voi olla rajallinen eikä se luovuta todellista valtaa ja tehtäviä verkostoille. Verkostomaisuus saattaa myös hämärtää vastuukysymyksiä.385 Oikeudelliseksi ongelmaksi uusia toiminta- tapoja ja malleja kehitettäessä muodostuu se, että niiden valvomiseen tai toimi- vuuteen ei ole niinkään paneuduttu. Uudet toimintatavat ja –mallit asettavat uudenlaisia oikeudellisia vaatimuksia.386 Turvallisuuden ylläpitäminen verkosto- maisesti ja yksityisen turvallisuusalan valvonnan järjestäminen edellyttävät eril- listä sääntelyä. Oikeusvaltion periaatteisiinhan kuuluu hallinnon lainalaisuus ja hallinnon valvonta. Harkittavaksi jää vain valvonnan malli ja valvonnan luonne systemaattisena tai satunnaisena.387 1.2 Urbaani turvallisuuspolitiikka ja rikollisuuden ehkäisyn strategiat Yksityisen turvallisuusalan tarkempaan sääntelyyn on alettu kiinnittää erityistä huomiota vasta 2000-luvulla. Alaa koskeva sääntely nähdään osana rikoksiin varautumista koskevaa lainsäädäntöä (security). Koskela kutsuu rikosten ehkäi- syä varten laaditun lainsäädännön, kaupunkipoliittisten ohjelmien ja muiden toimenpiteiden kokonaisuutta urbaaniksi turvallisuuspolitiikaksi. Uutena käsit- teenä urbaani turvallisuuspolitiikka on vakiintumaton ja perinteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta irrallaan. Se tarkastelee turvallisuutta kaupunkiympäris- tön näkökulmasta. Käsitteellä on kiinteä yhteys lainsäädäntöön, jonka tavoittee- na on ohjata kaupunkilaisten käyttäytymistä ja muokata kaupunkitilaa turvalli- suutta edistäväksi.388 Esimerkiksi rikoslakiin on vuonna 2004 sisällytetty sään- nös, jolla säädetään laiton naamioituminen yleisellä paikalla rangaistavaksi (RL 17:13 a). Vuonna 2003 voimaan tullut järjestyslaki puolestaan sääntelee käyttäy- tymistä sekä esineiden ja aineiden hallussapitoa yleisellä paikalla. Järjestyslaki korvasi aiemmin kuntien päätösvaltaan kuuluneet kunnalliset järjestyssäännöt, 384 EOAK 29.10.2009 Dnro 2232/4/07. 385 Virtanen & Stenvall 2010: 59–60. 386 Vrt. kunnan ulkoistettujen palvelujen valvontaan liittyvistä oikeudellisista ongelmista Komulainen 2010: 262–263. 387 Mäkinen, Eija 2010: 39. 388 Koskela 2009: 227–228. 88 Acta Wasaensia jotka saattoivat olla eri puolilla maata hyvin erilaisia ja joiden viranomaistulkin- nat vaihtelivat. Järjestyslaki paransi kansalaisten yhdenvertaisuutta saattamalla samat säännöt voimaan koko maassa.389 Urbaanissa turvallisuuspolitiikassa on osaltaan kysymys pelon juridisoitumises- ta. Sääntelyllä puututaan asioihin tai toimintatapoihin, jotka sisältävät riskejä, herättävät pelkoa taikka hämmennystä eivätkä sovi kuten esimerkiksi jotkut ala- kulttuurin ilmiöt yleisesti hyväksyttyihin kategorioihin. 390 Rikoksentorjunta ja kriminaalipolitiikka ovat keskeisiä keinoja edistää pelon juridisoitumisprosessia. Valtion perinteinen kriminaalipolitiikka on David Garlandin mukaan tullut um- pikujaan tehottomuutensa ja kalleutensa vuoksi. Tilalle on syntynyt uudenlaisia rikollisuuden ehkäisyn strategioita. Vastuullistamisen strategian mukaan valtio toimii rikollisuuden ehkäisyssä eri yhteistyökumppaneiden välityksellä. Tavoit- teena on siirtää vastuu rikollisuuden havaitsemisesta ja ehkäisemisestä tosiasial- lisen toiminnan tasolla valtion viranomaisilta muille toimijoille.391 Nykyään yhä useammin rikoksen havaitsee ensimmäiseksi vartioimisliikkeen vartija, joka huo- lehtii myös rikollisuutta ehkäisevistä tosiasiallisista toimenpiteistä usein turva- tekniikan avulla. Seurauksena on, että talous vaikuttaa rikollisuuden havaitsemi- sen ja ehkäisyn tehokkuuteen sekä yksityisellä että julkisella sektorilla. Laissa määrätyt vähimmäisvaatimukset ylittäviä ja vapaaehtoisia turvallisuuspalveluja hankkivat vain ne, joilla on siihen halukkuutta ja riittävät taloudelliset edellytyk- set. Vastuullistamisen strategian voi ajatella vaikuttavan yksityisiä turvallisuuspalve- luja koskevan sääntelyn taustalla. Tosiasiallisen rikollisuutta ehkäisevän toimin- nan siirtäminen yksityisten turvallisuuspalvelujen tarjoajille, erityisesti vartioi- misliike- ja turvasuojaustoimintaa harjoittaville yrityksille, pyritään tekemään lainsäädäntöteitse helpommaksi. Samalla edistetään myös turvasuojaustoimin- nassa tarvittavia teknisiä laitteita tuottavan turvateollisuuden kasvua sekä alan työllisyyttä. Vastuullistamisen strategian ajattelua lähellä on tilannetorjunnan strategia, joka kohdistaa huomion rikoksia houkutteleviin tilanteisiin. Tavoitteena on hillitä tai ehkäistä rikoksia muokkaamalla fyysistä ympäristöä ja lisäämällä valvontaa. Ti- lannetorjunnan strategia perustuu rutiiniaktiviteettiteoriaan, jonka mukaan rikos tarvitsee toteutuakseen motivoituneen tekijän, otollisen kohteen ja valvonnan puutteen edellytysten samanaikaisen täyttymisen.392 Lainsäädäntö on keino tor- 389 Roivainen & Ruuskanen 2008: 30–31. 390 Koskela 2009: 238. 391 Kääriäinen 1998: 54. 392 Koskela 2009: 229. Acta Wasaensia 89 jua valvonnan puutteita mahdollistamalla lainsäädännön nojalla yksityisen tur- vallisuusalan toimijoiden työ poliisitoiminnan täydentäjänä. 1.3 Euroopan unionin lainsäädäntö ja turvallisuusstrategiat Vuosituhannen vaihteessa Nizzassa hyväksytyn unionin tulevaisuusjulistuksen393 pohjalta Euroopan unionin kehittämisestä virisi laajapohjainen keskustelu, jossa käsiteltiin muun muassa EU:n ja sen jäsenvaltioiden välistä toimivallanjakoa, EU:n perusoikeuskirjan aseman määrittelyä, perussopimusten yksinkertaista- mista ja jäsenvaltioiden kansanedustuslaitosten asemaa Euroopan unionin pää- töksenteossa. Joulukuussa 2001 Laekenissa annettiin EU:n tulevaisuutta koskeva Laekenin julistus, jonka pohjalta asetettiin Eurooppa-valmistelukunta pohtimaan perustamissopimusten uudistamista. Kesällä 2006 Itävallan puheenjohtajuus- kaudella saatiin aikaan poliittinen sopu kehittämislinjoista ja poliittinen komp- romissi uudistamissopimuksen sisällöstä saavutettiin Saksan puheenjohtajuus- kaudella Eurooppa-neuvostossa vuonna 2007. Sopimus Rooman ja Maastrictin sopimuksia koskevista muutoksista allekirjoitettiin Lissabonissa 13.12.2007. Voimaan sopimus tuli 1.12.2009.394 Lissabonin sopimus perustuu edelleen kahteen perustamissopimukseen niitä korvaamatta, mutta muuttaen niiden nimiä ja artiklanumerointia. Uudistettu Euroopan yhteisöjen perustamissopimus (Rooman sopimus) tunnetaan nyt ni- mellä Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT). Maastrichtin sopimus säilyi Sopimuksena Euroopan unionista (SEU). Lissabonin sopimuksen seurauk- sena nimikkeestä Euroopan yhteisö ja Maastrichtin sopimuksen pilarimallista luovuttiin, Euroopan unionista tuli oikeushenkilö ja EU:n toimielimet ovat saa- neet uusia tehtäviä ja toimivaltuuksia. EU:n oikeusjärjestelmän perusteisiin Lis- sabonin sopimus on vaikuttanut siten, että kaikkia keskeisiä eurooppaoikeudelli- sia oikeusperiaatteita sovelletaan lähtökohtaisesti jokaisella EU:n toimivaltaan kuuluvalla politiikkalohkolla ja kaikissa eurooppaoikeuden soveltamisalaan kuu- luvissa kysymyksissä. Enää ei tehdä ainakaan samassa merkityksessä kuin aikai- semmin jakoa yhteisöoikeuteen, EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan sekä oike- us- ja sisäasioihin.395 Euroopan unionin lainsäädännössä yksityinen turvallisuusala liittyy perustamis- sopimuksessa mainittujen henkilöiden396, tavaroiden ja palvelusten vapaaseen 393 EYVL N:o C 80, 10.3.2001, 85–86. 394 Raitio 2013: 70, 75. 395 Raitio 2013: 1, 76–77. 396 Henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevia säännöksiä sovelletaan sekä EU:n alueella mukaan lukien Ranskan merentakaiset alueet että Euroopan talousalueeseen kuulu- vissa Norjassa, Islannissa ja Liechtensteinissa. Sveitsin kanssa henkilöiden vapaasta 90 Acta Wasaensia liikkuvuuteen sekä sijoittautumisen vapautta koskevaan sääntelyyn. Syrjintään valtion omiin kansalaisiin nähden johtavat hallinnollisesta käytännöstä aiheutu- vat esteet ja rajoitukset on poistettava. (Neuvoston direktiivi 1999/42/EY397.) Turvallisuusalan markkinat ovat siis Euroopan unionissa periaatteessa vapaat. Komission tavoitteena on luoda entistä suotuisammat turvallisuusteknologian sisämarkkinat. Kilpailua lisäävillä ja tuotantokustannuksia vähentävillä sisä- markkinoilla pyritään tukemaan erityisesti pk-yrityksiä, jotta ne voisivat hankkia markkinaosuuksia kehittyvillä markkinoilla unionin ulkopuolisissa maissa. Ko- mission mukaan turvallisuusteknologian sisämarkkinoiden kehittämisessä nouda- tetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjaa ja erityisesti oikeutta yksityisyyteen ja henkilötietojen suojeluun. Tavoitteena on, että sisäänrakennettu yksityisyyden suoja ja perusoikeuksien kunnioittaminen otetaan keskeiseksi osaksi kaikkea EU:n turvallisuusteknologiaa.398 Turvallisuusalan sisämarkkinoiden kehittämistoimien ulkopuolelle on toistaiseksi jäänyt vartiointia, järjestyksenvalvontaa ja turvatarkastuksia tarjoava yritystoi- minta. Näitä palveluja hoitavat henkilöt ovat yleensä välittömässä kontaktissa yksilöihin, ja useissa Euroopan maissa heillä on lain nojalla tietyin edellytyksin oikeus myös julkisen vallan käyttöön. Perus- ja ihmisoikeusloukkausten riski voi tällaisia tehtäviä hoidettaessa olla suuri. Toiminnan valvonnan tarve on siten il- meinen. Euroopan ihmisoikeussopimuksen yksilön oikeuksia koskevista säännök- sistä voi johtaa sopimuksen allekirjoittaneiden valtioiden velvollisuuden valvoa, että oikeudet myös turvataan. Koska vapaiden markkinoiden myötä henkilöt voi- vat vapaasti sijoittautua EU:n eri jäsenmaihin, tulisi myös eurooppaoikeudessa ottaa kantaa perus- ja ihmisoikeuksien turvaamiseen unionin alueella. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 492/2011 korostaa vapaata liikkuvuutta työntekijöiden399 ja heidän perheidensä perusoikeutena, ei pelkäs- tään sisämarkkinoiden perusvapautena 400 . Työntekijöiden liikkumisvapautta voidaan SEUT 45(3) artiklan mukaan rajoittaa ordre public –tyyppisin edellytyk- sin: yleinen järjestys tai turvallisuus taikka kansanterveys. Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden perusteella EU-kansalaisen liikkumisvapautta voidaan rajoittaa liikkuvuudesta on tehty erillinen sopimus. Lisäksi Turkin ja Euroopan talousyhteisön välillä on vuonna 1963 tehty assosiaatiosopimus, jonka tarkoitus on edistää turkkilai- sen työvoiman vapaata liikkuvuutta. (EYVL N:o L 114, 20.4.2002, 6; Raitio 2013: 542.) 397 EYVL N:o L 201, 31.7.1999, s. 77, 91. 398 COM(2012) 417 final: 3, 6, 13. 399 Työntekijän käsitettä ei perussopimuksessa määritellä. SEUT 45 artiklan tarkoitta- massa merkityksessä työntekijän on oltava jonkin jäsenvaltion kansalainen. Euroop- paoikeudessa työntekijän käsitettä tulkitaan laajasti ja sillä on itsenäinen merkitys. Työsuhteen oikeudellinen muoto ei ole ratkaiseva, kunhan työ on todellista ja teho- kasta. (Raitio 2013: 553.) 400 EUVL N:o L 141, 27.5.2011, 1. Acta Wasaensia 91 vain hänen oman käyttäytymisensä kuten esimerkiksi terrorismin tai vakoilun perusteella (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/38/EY 401 ). Käyttäytymisen on oltava yhteiskunnan perustavaa laatua olevia intressejä mer- kittävästi uhkaavaa (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY402). Pelkkä rikostuomio, poliittinen toiminta tai vanhentunut passi eivät ole riittäviä perusteita karkottamiselle tai maahanmuuton epäämiselle403. Liikkuvuuden rajoittaminen kansanterveyden vaarantamisen perusteella edellyt- tää myös merkittävää uhkaa. Direktiivin 2004/38/EY artiklassa 29 kansanterve- yttä vaarantavilla taudeilla viitataan Maailman terveysjärjestön WHO:n asiakir- joissa määriteltyihin tauteihin. Tavaroiden404 vapaa liikkuvuus koskee SEUT 28(2) artiklan nojalla jäsenvaltiosta peräisin olevia tuotteita ja kolmansista maista peräisin olevia tuotteita, jotka ovat jäsenvaltiossa vapaassa vaihdannassa. Turvalaitteiden osalta jäsenvaltioiden on jo sääntelyn valmisteluvaiheessa toimitettava liikkuvuuteen vaikuttavista tekni- sistä määräyksistä tieto405 komissiolle, joka puolestaan ilmoittaa määräyksistä muille jäsenvaltioille. Jäsenvaltion on otettava huomioon asian myöhemmässä valmistelussa komission ja muiden jäsenvaltioiden tekemät mahdolliset huomau- tukset teknisiä määräyksiä koskevasta ehdotuksesta. (Neuvoston direktiivi 83/189/ETY 406; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/34/EY 407.) Kansalliseen lakiin liittyy yleensä muissa jäsenvaltioissa tapahtuneen hyväksyn- nän tunnustava lauseke osoituksena yhteisen lainsäädännön mukaisuudesta. SEUT 36 artiklan mukaan voidaan asettaa sellaisia tuontia, vientiä tai kauttakul- jetusta koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja 1) julkisen moraa- lin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, 2) ihmisten, eläinten tai kas- vien terveyden ja elämän suojelemiseksi, 3) taiteellisten, historiallisten tai arkeo- logisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka 4) teollisen tai kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi. Euroopan unionin tuomioistuin on hyväksynyt ylei- sen järjestyksen turvaamisen rajoitusten oikeuttamisperusteena käsitteen epä- määräisyyden vuoksi vain harvoin. Yleisen turvallisuuden kannalta esimerkiksi 401 EUVL N:o L 158, 30.4.2004, 84. 402 EUVL N:o L 229, 29.6.2004, 45–46 403 Raitio 2013: 557. 404 Tavaran käsitettä ei ole määritelty perussopimuksissa, vaikka SEUT 28–37 artiklat sääntelevätkin tavaroiden liikkuvuutta yhtenä unionin sisäisenä politiikkana. Oikeus- käytännön perusteella tavarat voidaan sisämarkkinayhteyksissä määritellä rahassa mitattaviksi tuotteiksi, jotka voivat olla sellaisenaan kaupallisen vaihdannan kohtei- na. (Raitio 2013: 371–372.) 405 Kansallisessa tuomioistuimessa ei saa soveltaa sellaista teknistä määräystä, josta ei ole ilmoitettu komissiolle direktiivin 83/189/ETY mukaisesti (Tapaus 194/94 komis- sio v. Belgia 194/94 (1996) ECR I 2201). 406 EYVL N:o L 109, 26.4.1983, s. 8–12. 407 EYVL N:o L 204, 22.6.1998, s. 37–48. 92 Acta Wasaensia aseiden ja sotatarvikkeiden liikkuvuuden rajoittamista on pidetty oikeutettu- na.408 Kun yksityistä turvallisuusalaa koskeva sääntely on eurooppaoikeudessa rajoittunut vain turvalaitestandardeihin, johdonmukainen seuraus on, ettei kiel- toja tai rajoituksia ole juuri määritetty yleisen järjestyksen ja turvallisuuden tur- vaamisen perusteella. Sääntelyn puute merkitsee aukkoa valvonnassa, mikä vai- kuttaa sopivien tuontia, vientiä tai kauttakuljetusta koskevien kieltojen ja rajoi- tusten arviointiperusteiden puuttumiseen. Palvelujen 409 liikkuvuutta koskevat säännökset ovat SEUT 56–62 artikloissa. Rajoitukset, jotka koskevat muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja EU:n alueella, ovat tietyin edellytyksin SEUT 56(1) artiklan mukaan kiellettyjä. Palve- lujen vapaa liikkuvuus on läheisessä yhteydessä vapaaseen sijoittautumisoikeu- teen, josta säännellään SEUT 49–55 artikloissa. Sijoittautumisoikeus tarkoittaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa pysyvästi harjoitettavaa taloudellista toimintaa. Palvelujen tarjoajan ei tarvitse sijoittautua jäsenvaltioon, vaan kotipaikka voi olla muun kuin sen valtion alueella, jossa palvelu vastaanotetaan. Palvelun vapaaseen liikkuvuuteen kuuluu palvelun tarjoamiseksi toisen jäsenvaltion alueella samat oikeudet kuin jäsenvaltion kansalaisilla.410 Palveluiden vapaan liikkuvuuden rajoitusperusteita ovat julkisen vallan käyttö, yleinen järjestys tai turvallisuus ja kansanterveys (SEUT 52(1) artikla). Sijoittau- tumisoikeutta koskevan luvun määräyksiä ei jäsenvaltiossa sovelleta SEUT 51 artiklan (ennen 1.12.2009 perustamissopimuksen artikla 45) mukaan toimintaan, joka jatkuvasti tai tilapäisesti liittyy julkisen vallan käyttöön kyseisessä jäsenval- tiossa. Julkisen vallan käytön katsotaan liittyvän tehtäviin, joiden hoitamiseen julkisyhteisö velvoitetaan lailla. Säännöksen mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen päättää, että luvun määräykset eivät koske tiettyä toimintaa. 12.12.2006 annettiin direktiivi palveluista sisämarkkinoilla, joka määrättiin pan- tavaksi täytäntöön jäsenvaltioissa vuoden 2009 loppuun mennessä. Direktiivi perustuu pitkälti Euroopan unionin tuomioistuimessa olemassa olevaan palvelu- jen vapaata tarjontaa ja sijoittautumista koskevaan oikeuskäytäntöön411. Direk- tiivin tarkoitus on edistää palveluntarjoajien vapautta sijoittautua toisiin jäsen- 408 Raitio 2013: 435–436. 409 Palvelu määritellään perustamissopimuksessa negatiivisesti. Sillä tarkoitetaan SEUT 57(1) artiklan mukaan suorituksia, joista yleensä maksetaan korvaus ja joita määrä- ykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden liikkuvuudesta eivät koske. (Raitio 2013: 583–584.) 410 Raitio 2013: 588, 590–591. 411 Railas & Mäkilaine 2007: 4, 18. Acta Wasaensia 93 valtioihin ja palvelujen vapaata tarjoamista jäsenvaltioiden välillä sekä laajentaa vastaanottajien saatavilla olevaa palveluvalikoimaa ja parantaa palvelujen laatua. Palveludirektiivin 2 artiklassa direktiivin ulkopuolelle on jätetty yleishyödylliset voittoa tavoittelemattomat palvelut, julkisen vallan käyttöön liittyvä toiminta ja yksityiset turvallisuuspalvelut. (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY412.) Jäsenvaltioissa julkista valtaa käytetään ja julkisoikeutta sovel- letaan eri tavoin. Jäsenvaltiot voivat oikeuskäytännön sallimissa rajoissa määrit- tää julkisen vallan käyttöön kuuluvat kysymykset ja delegoida julkisen vallan käyttöä myös yksityisille oikeushenkilöille.413 Osa palveludirektiivin ulkopuolelle rajatuista oikeuskysymyksistä ja palvelusek- toreista ovat ilmeisiä, koska palveludirektiivin oikeusperustana olevien EU:n pe- rustamissopimuksen artiklojen nojalla ei voida puuttua kansallisessa toimivallas- sa oleviin kysymyksiin. Kansallinen toimivalta perustuu siihen, ettei yhteisön sääntelytoiminnalle ole ylipäätään oikeusperustaa tai että yhteisö on jättänyt jonkin kysymyksen harmonisoimatta.414 Yksityisen turvallisuusalan jättäminen palveludirektiivin ulkopuolelle on ollut perusteltua, sillä alaa koskevat kansalliset lait poikkeavat toisistaan ja on maita, joissa alaa koskevaa sääntelyä ei ole lainkaan. EU:lla ei myöskään ole yksiselit- teistä näkemystä yksityisen turvallisuusalan sisällöstä.415 Alan sääntely on siis toistaiseksi harmonisoimatta. Yksityisen turvallisuusalan toimintaan voi myös liittyä julkisen vallan käyttöä. Kansallisen lainsäädännön näkökulmasta on arvi- oitava julkisen vallan käytön merkittävyys. Jotta palveludirektiivi olisi sovelletta- vissa yksityiseen turvallisuusalaan, sitä koskevalle kansalliselle sääntelylle tulisi Kerttulan mielestä asettaa vähimmäisstandardit. Näin hyvin vähäisen tai puuttu- van sääntelyn maista tulevat yritykset eivät voisi toimia muissa EU-maissa oman maansa sääntelyn pohjalta.416 412 EUVL N:o L 376, 27.12.2006, s. 36–68. 413 Railas & Mäkilaine 2007: 19, 50–51. 414 Railas & Mäkilaine 2007: 19, 50–51. 415 Ammattina turvallisuus 2008: 202. 416 Kerttula 2010: 105. 94 Acta Wasaensia Kartta 1. Yksityistä turvallisuusalaa koskevan kansallisen lainsäädännön taso Euroopan maissa vuonna 2011 (Confederation of European Security Services 2011: 140–150). Yksityistä turvallisuusalaa koskevan kansallisen sääntelyn vaihtelu Euroopan maissa on nähtävissä Confederation of European Security Services –järjestön vuonna 2011 tekemästä kartoituksesta417. Maiden edustajilta kysyttiin muun mu- assa, mitkä yksityisen turvallisuusalan palvelut mahdollinen kansallinen lainsää- däntö kattaa, ja millaisia sanktioita lainsäädännössä on määrätty. Maat pisteytet- tiin vastausten perusteella viiteen kategoriaan: hyvin vahva, vahva, keskitasoi- nen, heikko tai kokonaan puuttuva yksityistä turvallisuusalaa koskeva lainsää- däntö. Tätä havainnollistettiin jakamalla Euroopan kartta maiden yksityistä tur- vallisuusalaa koskevan lainsäädännön tasoa kuvaaviin alueisiin (ks. kartta 1). 417 Kartoitukseen sisältyi 27 silloista EU:n jäsenmaata sekä Bosnia & Herzegovina, Kroa- tia, Makedonia, Norja, Serbia, Sveitsi ja Turkki (Confederation of European Security Services 2011: 7). Acta Wasaensia 95 Erittäin vahvaa yksityisen turvallisuusalan kansallinen sääntely oli Ruotsissa, Espanjassa, Portugalissa, Belgiassa, Luxemburgissa, Unkarissa ja Serbiassa. Muissa Pohjoismaissa 418, Alankomaissa, Sveitsissä, Italiassa, Maltassa ja Itä- Euroopan maissa sääntely oli vahvaa. Keskitasoisen kansallisen sääntelyn maita olivat Latvia, Bulgaria, Kypros, Saksa, Ranska, Iso-Britannia ja Irlanti. Tsekin tasavallassa ja Itävallassa sääntely oli heikkoa. Albaniassa ja Montenegrossa kan- sallista sääntelyä ei kartoituksen mukaan ollut lainkaan. Euroopan unionin tasolla sääntelyn vaihtelevuus on varsin samankaltaista kuin Yhdysvalloissa, missä yksityistä turvallisuusalaa koskevaa yhtenäistä kansallista sääntelyä ei ole vaan sääntelyn aste vaihtelee suuresti osavaltioittain. Joissakin osavaltioissa alaa koskevaa yleistä sääntelyä ei ole lainkaan. Joissakin osavalti- oissa sääntely kohdistuu ainoastaan aseistettuihin vartijoihin. Toisaalla taas pai- kalliset poliisivoimat valvovat yksityisiä turvallisuusalan yrityksiä, kun taas toi- saalla luotetaan alan itsesääntelyyn. Vain muutamissa osavaltioissa alan ammat- tien harjoittaminen edellyttää tiettyä tutkintoa ja alan liiketoiminnan harjoitta- minen erillistä lupaa.419 Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ottanut kantaa tapauksissa 114/97 komissio v. Espanja, 355/98 komissio v. Belgia ja 283/99 komissio v. Italia kansallisen yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädännön rajoihin. Näissä kaikissa ta- pauksissa muiden jäsenvaltioiden jäsenten toimintaa yksityisellä turvallisuus- alalla rajoittava kansallinen lainsäädäntö on tuomittu EY:n perustamissopimuk- sen artiklojen 48, 52 ja 59 vastaisina420. Espanjan kansallista lainsäädäntöä kos- kevassa tapauksessa yhteisöjen tuomioistuin antoi seuraavan tuomiolauselman: Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on pitänyt voimassa 30.7.1992 annetun lain 23/1991 7, 8 ja 10 §:n siltä osin kuin niiden mukaan luvan saaminen yksityisen turva- alan toimintojen suorittamiseen edellyttää turva-alan yritysten osalta sitä, että niillä on Espanjan kansalaisuus ja että niiden hallintoelimien jäsenet ja johtajat asuvat Espanjas- sa, ja turvapalveluja suorittavien henkilöiden osalta sitä, että heillä on Espanjan kansa- laisuus.421 Belgian kuningaskuntaa koskevassa tuomiolauselmassa yhteisöjen tuomioistuin kiinnitti huomiota 10.4.1990 annetun kansallisen lain loi sur les entreprises de 418 Pohjoismaista Islanti ei kuulunut kartoitettavien maiden joukkoon. 419 The Private Security Industry 2010: 6-1, 6-3. 420 1.12.2009 voimaan tulleen Lissabonin sopimuksen jälkeen artiklat on numeroitu seuraavasti: 45 (työntekijöiden vapaa liikkuvuus), 49 (sijoittautumisvapaus) ja 56 (palvelusten vapaa liikkuvuus) (Euroopan unioni 2010: 65–76, 70). 421 Tapaus 114/97 komissio v. Espanja (1998) ECR I 6717. 96 Acta Wasaensia gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gar- diennage EY:n perustamissopimuksen vastaisiin säännöksiin, joiden mukaan a) mainitussa laissa tarkoitetun yrityksen toiminta edellyttää etukäteen annettua lupaa, johon liittyy eräitä ehtoja, nimittäin – velvoite, jonka mukaan vartioimisyrityksellä on oltava toimipaikka Belgiassa – velvoite, jonka mukaan henkilöillä, jotka vastaavat vartioimisyrityksen tai sisäisen var- tiointipalvelun tosiasiallisesta johtamisesta tai – ovat työssä sellaisessa yrityksessä tai sellaisen yrityksen lukuun taikka osallistuvat sen toimintaan, lukuun ottamatta yrityksen sisäistä hallinto- tai logistisissa tehtävissä toimi- vaa henkilöstöä on oltava kotipaikka tai ainakin vakituinen asuinpaikka Belgiassa – velvoite, jonka mukaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneella yrityksellä on oltava toimilupa riippumatta niistä selvityksistä ja takeista, jotka yritys on jo esittänyt toimin- tansa harjoittamiseksi siinä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut b) jokaisella, joka aikoo suorittaa Belgiassa vartiointia tai sisäistä vartiointipalvelua on oltava tämän lain mukaisesti myönnetty henkilökortti.422 Italian kansallisesta lainsäädännöstä yhteisöjen tuomioistuimen tuomiolausel- massa todettiin edellisten tapausten lailla, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 39, EY 43 ja EY 49 artikla) mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt, että – yksityisiä turva-alan toimintoja, mukaan luettuna irtaimistojen ja kiinteistöjen valvon- ta ja vartiointi, voivat harjoittaa Italian alueella luvan saatuaan vain sellaiset yksityiset turva-alan yritykset, jotka kansallisuudeltaan italialaisia – vain asianomaisen luvan saaneet Italian kansalaiset voivat toimia valantehneinä varti- joina.423 Komissiolla lienee pyrkimyksiä ulottaa yhteisön lainsäädäntö koskemaan myös yksityistä turvallisuusalaa, koska Euroopan yhteisön tuomioistuimen yksityistä turvallisuusalaa koskevalla oikeuskäytännöllä on ollut merkittävä vaikutus palve- 422 Tapaus 355/98 komissio v. Belgia (2000) ECR I 1221 423 Tapaus 283/99 komissio v. Italia (2001) ECR I 4363. Acta Wasaensia 97 ludirektiivin sisällön muotoutumiseen424. Direktiivi sisältää jo viittauksia yksi- tyistä turvallisuusalaa koskeviin käytäntöihin, esimerkiksi vaatimuksia toimin- nan aloittamisessa ja harjoittamisessa tarvittavista asiakirjoista425. Joitain hank- keita yksityistä turvallisuusalaa koskevien minimistandardien kehittämiseksi on aikaisemminkin ollut. Komission tuella järjestettiin Berliinissä 1999 seminaari, jossa alan eurooppalaiset työnantaja- (CoESS) ja työntekijäjärjestöt (Euro-FIET) allekirjoittivat yksityisten turvallisuuspalvelujen laadun parantamiseen tähtää- vän julkilausuman. Järjestöt ovat myös pyrkineet edistämään lainsäädännön yhdenmukaistamista valmistelemalla alalle yleiseurooppalaista vähimmäiskoulu- tusohjelmaa. Marraskuussa 2000 komissio kutsui koolle seminaarin, jossa käsi- teltiin jäsenvaltioiden yksityiseen turvallisuusalaan liittyviä säädöksiä sekä kes- kusteltiin poliisin ja yksityisellä turvallisuusalalla toimivien yhteisöjen yhteis- työstä.426 Eurooppa-neuvosto hyväksyi Brysselissä 12.12.2003 Euroopan unionin ensim- mäisen kokonaisvaltaisen ulkopoliittisen turvallisuusstrategian Turvallisempi Eurooppa oikeudenmukaisemmassa maailmassa (European Security Strategy), jossa suurimpina turvallisuusuhkina nähdään terrorismi, joukkotuhoaseiden leviäminen, alueelliset konfliktit, toimintakyvyttömät valtiot ja järjestäytynyt rikollisuus. Strategia sisältää kolme toimintalinjaa: uhkien torjuminen, turvalli- suuden lisääminen naapurialueillamme ja tehokkaaseen monenvälisyyteen pe- rustuva kansainvälinen järjestys. 427 Yksityistä turvallisuusalaa ei strategiassa erikseen mainita, mutta sen merkitys toimintalinjojen käytännön toteutuksessa voi olla merkittävä esimerkiksi turvatarkastusten yhteydessä unionin ulkorajoilla. Vuonna 2008 ulkopoliittinen turvallisuusstrategia arvioitiin edelleen validiksi428. Strategian uudistamistarve on kuitenkin noussut esiin, sillä sitä on kritisoitu ajasta jälkeen jääneeksi ja liian heikoksi täyttämään yleisiä intressejä ja EU:n päämääriä sekä vastaamaan Lissabonin sopimuksen solmimisen jälkeiseen muuttuneen toimintaympäristön haasteisiin429. Ulkopoliittista turvallisuusstrategiaa täydennettiin Espanjan puheenjohtajakau- della, kun Eurooppa-neuvosto hyväksyi sisäisten turvallisuuden strategian 25.- 26.3.2010. Strategian tarkoituksena on ehkäistä rikoksia ja lisätä valmiuksia toi- mia oikea-aikaisesti ja asianmukaisesti sekä luonnon että ihmisen aiheuttamissa katastrofeissa. Strategia pohjautuu unionin perussopimuksissa vahvistettuihin ja 424 Ks. mm. tapaukset 355/98 komissio v. Belgia (2000) ECR I 1221 ja 283/99 komissio v. Italia (2001) ECR I 4363; Railas & Mäkilaine 2007: 57. 425 Railas & Mäkilaine 2007:59. 426 HE 69/2001 vp s. 24. 427 Turvallisempi Eurooppa oikeudenmukaisemmassa maailmassa 2003: 1–10. 428 Selvitys Euroopan unionin turvallisuusstrategian täytäntöönpanosta 11.12.2008. 429 Drent & Landman 2012: 1–5. 98 Acta Wasaensia perusoikeuskirjassa mainittuihin arvioihin ja periaatteisiin. Sisäisen turvallisuu- den strategiassakaan ei suoraan mainita yksityistä turvallisuusalaa. Siinä puhu- taan kuitenkin yleiseen turvallisuuteen ja yksilön oikeuksiin liittyvistä toimista ja yksityisestä sektorista rikosten ehkäisymekanismien kehittämisen ja täytäntöön- panon yhteydessä.430 Nämä ovat sellaisia turvallisuuden osa-alueita, joihin liitty- viä tehtäviä on eri maissa annettu yksityisen turvallisuusalan toimijoiden hoidet- taviksi. Näyttää siltä, että Euroopan unionissa ei vielä ole täysin oivallettu yksityisen tur- vallisuusalan merkitystä sisä- ja ulkopoliittisten linjausten käytännön toteuttaja- na. Jotta voitaisiin varmistua siitä, että toiminta on unionin politiikkoja ja tavoit- teita yleensä tukevaa, alan valvontaan tulisi kiinnittää huomiota erityisesti tästä näkökulmasta. 1.4 Yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädännön kehitys Suomessa Yksityisen turvallisuusalan sääntelyä perustelevat argumentit voidaan Paasosen mukaan sijoittaa kolmeen luokkaan. Ensiksi halutaan estää rikollinen toiminta alalla. Toiseksi korostetaan toimialan erityistä luonnetta, minkä vuoksi toimijoil- le halutaan laatustandardit turvallisuuden ja järjestyksen ylläpitämiseksi sekä rikosten torjumiseksi. Kolmanneksi korostetaan vastuukysymyksiä ja velvolli- suuksia turvallisuusviranomaisen tehtäviä läheisesti muistuttavissa toimeksian- noissa ja tehtävissä.431 Hakalan jako on sisällöllisesti lähes samanlainen, vaikka luokat onkin nimetty toisin: perustuslaista tai ihmisoikeuksista johdetut vaati- mukset, yleisestä edusta johtuvat ja ammatilliset vaatimukset432. Suomessa sääntelyn juuret ulottuvat 1920-luvulle, jolloin mainittiin ensimmäisen kerran järjestysmies asetuksessa julkisista huveista maaseudulla (20.5.1924/131). Kruununnimismies, jolta lupa huveihin oli haettava, velvoitettiin olemaan henki- lökohtaisesti huveissa läsnä järjestyksenpidon sitä vaatiessa. Mikäli tämä ei ollut mahdollista, hän saattoi uskoa järjestyksenpidon alaisilleen poliisimiehille tai erityisille järjestysmiehille. (A julkisista huveista maaseudulla 1 ja 4 §.) Sääntely muuttui laintasoiseksi vuonna 1930, jolloin säädettiin laki huvitilaisuuksien jär- jestysmiehistä (5.5.1930/169). Lakia valmistelleessa hallituksen esityksessä ehdo- tettiin, että yksityisten huvitilaisuuksien järjestysmiehistä säädettäisiin erikseen lailla järjestyksen ja turvallisuuden tehostamisest433. Kyseinen laki (17.31933/93) astui voimaan 15.4.1933. Samana vuonna annetun asetuksen yleisten kokousten 430 Euroopan unionin sisäisen turvallisuuden strategia 2010: 3, 9, 12, 19, 23. 431 Paasonen 2014: 31. 432 Hakala 2008: 3. 433 HE 71/1929 vp s. 1–2. Acta Wasaensia 99 järjestysmiehistä (8.6.1933/190) mukaan yleisten kokousten järjestysmiehistä oli vastaavasti voimassa, mitä huvitilaisuuksien järjestysmiehistä sekä heidän aset- tamisestaan, tehtävistään ja valtuuksistaan säädettiin. Vuonna 1930 annettu laki huvitilaisuuksien järjestysmiehistä ja vuonna 1933 annettu laki järjestyksen ja turvallisuuden tehostamisesta kumottiin lähes 40 vuotta myöhemmin huvilailla (9.8.1968/482), jonka 10 §:n mukaan huvilaissa tarkoitettuihin tilaisuuksiin voitiin asettaa yksi tai useampia järjestysmiehiä. Jär- jestysmies oli velvollinen laissa ja asetuksessa annettuja säännöksiä sekä poliisin niihin perustuvia ohjeita noudattaen toimimaan järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi sekä rikoksen ehkäisemiseksi julkisessa huvitilaisuudessa ja sen toimeenpanopaikan välittömässä läheisyydessä. Poliisin ja järjestysmiehen toimivaltuuksista henkilön poistamiseen ja kiinniot- toon huvitilaisuudessa ja sen toimeenpanopaikan välittömässä läheisyydessä säädettiin yhtäläisesti (HuviL 11.1 §). Järjestysmiehestä säädettiin lisäksi, että hä- nen oli luovutettava poistettu tai kiinniotettu henkilö välittömästi poliisin hal- tuun. Jos se ei ollut mahdollista, järjestysmiehellä oli oikeus pitää henkilöä kiin- niotettuna tilapäisesti, kunnes tilaisuus oli päättynyt ja siihen kokoontuneet pois- tuneet toimeenpanopaikalta, enintään kuitenkin 6 tunnin ajan. (HuviL 11.2 §.) Sekä poliisille että järjestysmiehelle säädettiin esineiden ja päihdyttävien ainei- den poisotto-oikeus sillä erotuksella, että järjestysmiehen oli luovutettava poisot- tamansa esineet ja aineet viipymättä poliisille (HuviL 8 §, 9 §, 11.3 §). Hallituksen esityksessä toimivaltuussäännösten perustelut olivat vähäiset. Tyydyttiin vain toteamaan, että yleisiä henkilöön käypää etsintää koskevia säännöksiä ei katsottu tarpeelliseksi sisällyttää lakiehdotukseen, koska säännöksiä ei ollut käytännössä enää vuosiin sovellettu434. Kerttulan mukaan huvilaissa säädetyt toimivaltuudet olivat eräänlainen yhdistelmä vuoden 1924 asetuksesta ja vuoden 1930 laista. Oikeus huomautuksesta huolimatta yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpi- tämiseksi annettujen ohjeiden noudattamatta jättäneen henkilön poistamiseen periytyi vuodelta 1924. Väkivaltaisesti, uhkaavasti tai meluavasti käyttäytyvän henkilön poistaminen ja säilössäpito sisältyivät vuoden 1930 lain säännöksiin.435 Järjestysmiehen kelpoisuudesta säänneltiin ensimmäisen kerran 1960-luvulla huviasetuksessa (20.12.1968/687). Järjestysmiehen iäksi oli määritelty 20 vuotta ja järjestysmiehen hyväksyi paikallinen poliisipäällikkö joko tilaisuutta varten, määräajaksi tai toistaiseksi. Poikkeustapauksissa järjestysmieheksi voitiin hyväk- syä myös 18 vuotta täyttänyt henkilö holhoojan suostumuksella. Järjestysmiehel- lä tuli olla tehtäväänsä hoitaessaan sisäasiainministeriön vahvistama, julkisen 434 HE 24/1968 vp s. 2. 435 Kerttula 2010: 89. 100 Acta Wasaensia huvitilaisuuden järjestysmiehen tunnusmerkistä annetussa, sisäasiainministeri- ön päätöksessä (105/1969) säädetty tunnusmerkki ja määräajaksi tai toistaiseksi hyväksytyllä järjestysmiehellä lisäksi sisäasiainministeriön vahvistamalle lomak- keelle kirjoitettu järjestysmieskortti. (HuviA 11.3 §.) Järjestysmies oli velvollinen ilmoittamaan viipymättä tai poliisipiirin päällikön määräämässä ajassa poliisille julkisessa huvitilaisuudessa tapahtuneista henkilöiden poistamisista tai kiinni- ottamisista sekä sattuneista järjestyshäiriöistä (HuviA 12 §). Laki ja asetus julkisista huvitilaisuuksista kumottiin 2000-luvun vaihteessa lailla järjestyksenvalvojista ja kokoontumislailla. Laki järjestyksenvalvojista oli en- simmäinen laki, jossa säädettiin erityisesti järjestyksenvalvontatehtävissä toimi- vien henkilöiden oikeuksista ja velvollisuuksista sekä toiminnassa noudatettavis- ta periaatteista (JVL 2–8 §). Laissa säädettiin myös muun muassa järjestyksen- valvojakoulutuksesta, voimakeinojen käytöstä ja järjestyksenvalvojan kelpoisuu- desta. Järjestyksenvalvojan kotikunnan paikallispoliisi voi hyväksyä järjestyk- senvalvojaksi 18 vuotta täyttäneen tehtävään sopivan henkilön enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. (JVL 9–10 §.) Ensimmäinen vartioimisliikkeitä ja vartijoita koskeva asetus (3.3.1944/145) an- nettiin 1940-luvulla. Vartioimisliiketoiminta säädettiin luvanvaraiseksi ja varti- oimisliikkeen harjoittajan ja hänen palveluksessaan olevan toimivaltuuksista säädettiin asetuksen 12 §:ssä muun muassa, ettei heillä ole poliisimiehen oikeuk- sia. Asetus kumottiin 40 vuotta myöhemmin vartioimisliikelailla (4.3.1983/327), jolla haluttiin saattaa laintasoiseksi vartijan valtuuksia ja rangaistusseuraamuk- sia koskevat säännökset. Lähtökohtana oli, ettei yleisen järjestyksen ja turvalli- suuden ylläpitäminen voi kuulua vartioimisliikkeen tehtäviin.436 Vartioimisliike- lakia täydensivät uusi vartioimisliikeasetus (9.9.1983/743) ja vartioimisliike- lautakunnasta annettu asetus (9.9.1983/744). Samoihin aikoihin annettiin myös sisäasiainministeriön päätös vartijan koulutuksesta (745/1983). Vuonna 1988 annettiin sisäasiainministeriön ohje vartijan ampuma-asekoulutuksesta.437 Yksi- tyisetsivän ammatista annettu asetus (11.2.1944/112) oli voimassa 1.10.2002 saakka, jolloin se kumottiin lailla yksityisistä turvallisuuspalveluista. Yksityisetsi- vistä tuli lain 2.3 §:n ja 65 §:n nojalla vartijoita. Yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädännön voi nähdä syntyneen 2000- luvun ensimmäisen vuosikymmenen loppuun mennessä tarveperusteisesti ylei- sen yhteiskunnallisen kehityksen seurauksena ilman alaa koskevan lainsäädäntö- 436 HE 108/1982 vp s. 2–3. 437 HE 69/2001 vp s. 5. Acta Wasaensia 101 järjestelmän kokonaisvaltaista kehittämissuunnitelmaa 438, minkä seurauksena yksityistä turvallisuusalaa koskevia säännöksiä on useissa eri laeissa439. Varti- oimisliiketoimintaa ja turvasuojaustoimintaa sääntelevä laki yksityisistä turvalli- suuspalveluista astui voimaan 1.10.2002. Järjestyslaki, jossa säädetään myös vartioimisliikkeiden hoidettaviksi tarkoitetuista järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitotehtävistä, tuli voimaan vuotta myöhemmin 1.10.2003. Turvatarkastuk- sista säännellään tarkastuksen suorituspaikkojen mukaan eri laeissa. Sääntelyn hajautumiseen useisiin eri lakeihin on vaikuttanut perusoikeuksien turvaamis- vaatimus, perustuslain 124 §:n kielto antaa merkittävää julkista valtaa sisältävä hallintotehtävä muulle kuin viranomaiselle sekä se, että järjestyksenvalvonta- tehtävät on haluttu säilyttää kaikille kansalaisille mahdollisina ja että turvatar- kastustehtäviä lentoasemilla sääntelevät kansainvälistä ilmailua koskevat sään- nökset.440 Järjestyslaki mahdollisti järjestyksenvalvojien asettamisen julkisiin liikenneväli- neisiin, liikenneasemille sekä kauppakeskuksiin. Vuonna 2010 lakiin lisättiin Kansaneläkelaitoksen toimipisteet, työvoima- ja elinkeinotoimistot, satamat ja lentopaikat. Tällaisia järjestyksenvalvontatehtäviin liittyviä toimeksiantoja saa vastaanottaa ja suorittaa ainoastaan yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 3.1 §:ssä tarkoitettu vartioimisliike ja sen palveluksessa oleva järjestyksen- valvoja, jolla on voimassa olevan järjestyksenvalvojaksi hyväksymisen lisäksi hy- väksyntä myös vartijaksi. (JärjL 22.1 §, 23.1 §.) Lain joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annetun lain muuttamisesta (23.11.2007/1053) 6 a §:ssä säädetään, että matkalipun tarkastuksessa voi olla apuna tarkastusmaksun perimisoikeuden saaneen julkisyhteisön tai viranomai- sen toimeksiannosta järjestyksenvalvoja, joka on järjestyslain mukaisesti asetettu liikenneasemalle tai joukkoliikenteen kulkuneuvoon ylläpitämään järjestystä ja turvallisuutta. Matkalippujen tarkastajana toimivalla järjestyksenvalvojalla tulee olla soveltuvin osin suoritettuna liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella tar- kemmin säädetty koulutus. Satamien turvatarkastajille on säädetty oikeus ilmoittaa tulli- tai rajavartio- laitokselle laitoksen tehtävien kannalta merkittävistä havainnoista (TurvatoimiL 20 a §). Säännös on otettu lakiin apulaisoikeusasiamiehen ratkaisun johdosta, jossa hän totesi, ettei viranomaisen ja julkista valtaa käyttävän turvatarkastajan 438 Järjestelmän kehittäminen on kyllä kirjattu lain yksityisistä turvallisuuspalveluista säätämisen tavoitteeksi mutta tavoite jäi saavuttamatta lain koskiessa vain osaa alan tehtävistä. (HE 69/2001 vp s. 1.) 439 Ks. LYTP, JärjL, JVL, UlkL, KokL, MaRaL, MerityösopimusL, IlmailuL, TurvatoimiL, L turvatarkastuksista tuomioistuimissa, HE 7/2013 vp s. 1. 440 Ellonen 2012: 10–11; Kerttula 2010: 102. 102 Acta Wasaensia välisestä yhteistyöstä ole laissa lainkaan säännöksiä. Apulaisoikeusasiamiehen mukaan hallinnon lainalaisuuden ja perusoikeuksien toteutumisen vuoksi turva- tarkastajien ja toimivaltaisen viranomaisen välisen yhteistyön tulee perustua la- kiin.441 Hallituksen esitys 265/2004 laiksi järjestyksenvalvojista annetun lain muuttami- sesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi johti kolmen lain säännösten muutoksiin, jotka tulivat voimaan 1.3.2007. Järjestyksenvalvojista annetun lain säännöksiä haluttiin tarkentaa ja uusia säännöksiä lisättiin käytännössä ilmenneiden toi- minnallisten tarpeiden vuoksi (voimankäyttövälineet, niiden kantaminen ja vi- ranomaisvalvonta). Järjestyksenvalvojan ammattitaidosta haluttiin varmistua sisäasiainministeriön määrittämillä järjestyksenvalvojan kertauskursseilla. Jär- jestyksenvalvojakouluttajille säädettiin ammattitaitovaatimus. Hallituksen esi- tyksen mukaan järjestyksenvalvojia, joilla ei ole järjestyksenvalvojan peruskoulu- tusta, voitaisiin asettaa yksittäisen tilaisuuden ohella myös saman järjestäjän samassa paikassa järjestämiin samanluonteisiin tilaisuuksiin enintään kuudeksi kuukaudeksi kalenterivuoden aikana. Tarkoitus oli helpottaa hallinnollista me- nettelyä, joka aiemmin edellytti tilaisuuden järjestäjän hakemaan poliisilta hy- väksymisen samalle kouluttamattomalle henkilölle jokaiseen tilaisuuteen erik- seen. 442 Sekä perustuslakivaliokunta että hallintovaliokunta pitivät kuitenkin kouluttamattoman henkilön hyväksymistä järjestyksenvalvojaksi kuudeksi kuu- kaudeksi liian pitkänä aikana443. Lakiin määräajaksi tuli enintään neljä kuukaut- ta (JVL 2.2 a §). Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain muutoksista keskeisin oli varti- jan voimankäyttösäännöksen muuttaminen siten, että se vastaa pakkokeinolain 2:2:ssä säädettyä yleisen kiinniotto-oikeuden käyttämiseen liittyvää säännöstä: Jokainen saa ottaa kiinni verekseltä tai pakenemasta tavatun rikoksesta epäillyn, jos rikoksesta saattaa seurata vankeutta tai rikos on lievä pahoinpitely, näpistys, lievä ka- vallus, lievä luvaton käyttö, lievä moottorikulkuneuvon käyttövarkaus, lievä vahingonte- ko tai lievä petos. Jokainen saa ottaa kiinni myös sen, joka viranomaisen antaman etsintäkuulutuksen mu- kaan on pidätettävä tai vangittava. Kiinni otettu on viipymättä luovutettava poliisimiehelle. 441 HE 224/2006 vp s. 11; EOAK 13.9.2006 Dnro 3492/4/04. 442 HE 265/2004 vp s. 1. 443 PeVL 10/2006 vp s. 2; HaVM 22/2006 vp s. 4. Acta Wasaensia 103 Voimakeinojen käytöstä yleisen kiinniotto-oikeuden yhteydessä säädettiin, että kiinniottaja saa käyttää sellaisia kiinniottamisen toimittamiseksi välttämättömiä voimakeinoja, joita voidaan pitää kokonaisuutena arvostellen puolustettavina, kun otetaan huomioon rikoksen laatu, kiinniotettavan käyttäytyminen ja tilanne muutenkin (PKL 2:3) 444 . Kokoontumislakiin sisältyvää järjestyksenvalvojien asettamista mahdollistavaa säännöstä muutettiin siten, että järjestyksenvalvojia voidaan asettaa myös yleisötilaisuuden välittömään läheisyyteen ylläpitämään tilaisuuden järjestystä ja turvallisuutta.445 Vuoden 2007 säännösmuutoksilla 446 tavoiteltiin yksityiseen turvallisuusalaan kuuluvan järjestyksenvalvontatoiminnan oikeudellisen sääntelyn ajanmukaista- mista järjestyksenvalvojien ammattitaidon ja turvallisuustoimenpiteiden koh- teena olevien oikeusturvan varmistamiseksi. Samalla pyrittiin tehostamaan jär- jestyksenvalvonnan viranomaisvalvontaa sekä vähentämään järjestyksenvalvon- ta- ja vartioimisliiketoiminnan päällekkäistä sääntelyä ja selkiyttämään viran- omais- ja järjestyksenvalvontatoiminnan välistä rajanvetoa. Lisäksi aiemmin pel- kästään asetustasolla toteutettu sääntely nostettiin perustuslain edellyttämälle lakitasolle.447 Pelkästään järjestyksenvalvontaan kohdistunutta yksityisen turvallisuusalan sääntelyn tarkistusta ei pidetty riittävänä. Sisäasiainministeriön poliisiosasto asetti yksityisen turvallisuusalan kokonaisuudistushankkeen, jonka ensimmäi- sessä vaiheessa ajalla 15.11.2008–31.12.2010 olivat tarkastelun kohteina lait yksi- tyisistä turvallisuuspalveluista, turvallisuusselvityksistä (8.3.2002/177), turva- tarkastuksista tuomioistuimissa (3.12.1999/1121) sekä järjestyslaki. Tavoitteena oli lainsäädännön ajanmukaistaminen sekä toimivaltuuksien selkiyttäminen ja yhdenmukaistaminen. Lisäksi työnjako turvallisuusalan eri toimijoiden välillä haluttiin määritellä silloista nykytilannetta vastaavaksi ja kehittää yksityisen tur- vallisuusalan toimijoiden toimintaedellytyksiä, koulutusta ja valvontaa. 448 En- simmäisen vaiheen johdosta säädetyt lakimuutokset tulivat voimaan 1.12.2010 ja vartijan voimankäytön koulutusta koskeva sisäasiainministeriön asetus tuli voi- maan 1.3.2011. 444 Ks. esim. KKO 2007:87 (FINLEX), jonka mukaan pahoinpitelyn kohteeksi joutuneel- la henkilöllä oli ollut jokamiehen kiinniotto-oikeus, mutta pippurikaasun suihkutta- minen ei ollut voimakeinona tarpeellinen. Kiinniottajan katsottiin syyllistyneen pa- hoinpitelyyn. 445 HE 265/2004 vp s. 1. 446 L järjestyksenvalvojista annetun lain muuttamisesta (2.2.2007/104), L yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain muuttamisesta (2.2.2007/105) ja L kokoontu- mislain 18 §:n muuttamisesta (2.2.2007/106). 447 HE 265/2004 vp s. 1. 448 SM:n lainsäädäntöhankkeet 2008: 8; SM113:00/2008. 104 Acta Wasaensia Toisen vaiheen 17.11.2011–30.6.2013 tavoitteena oli laatia hallituksen esityksen muotoon yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädännön ajantasaistaminen sekä toimivaltuuksien selkeyttäminen ja yhdenmukaistaminen, yksityisen turval- lisuusalan ja poliisin välisen yhteistyön kehittäminen ja tiedonkulun parantami- nen sekä alan koulutuksen ja valvonnan kehittäminen449. Yksityisen turvallisuus- alan lainsäädännön selkiyttäminen kuului myös pääministeri Kataisen hallitus- ohjelman tavoitteisiin450. Luonnos hallituksen esityksestä lähetettiin lausunto- kierrokselle tammikuussa 2013451 ja esitys uudeksi laiksi yksityisistä turvallisuus- palveluista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annettiin 3.4.2014. Esityksen mu- kaan yhteen lakiin kootaan vartijoita, järjestyksenvalvojia ja turvasuojaajia kos- kevat säännökset sekä kumotaan laki järjestyksenvalvojista ja muiden lakien jär- jestyksenvalvojan asettamista koskevat säännökset. Lisäksi lakiehdotus sisälsi säännökset turvallisuusalan elinkeinoluvasta, joka on yhteinen kaikille luvanva- raiseksi ehdotetuille yksityisen turvallisuusalan elinkeinoille. Lain oli tarkoitus tulla voimaan 1.1.2015.452 Eduskuntakäsittely päättyi kuitenkin vasta 12.3.2015, kun esitys hyväksyttiin toisessa käsittelyssä eduskunnan täysistunnossa453. Voi- maan uusi laki yksityisistä turvallisuuspalveluista (21.8.2015/1085) tulee 1.1.2017 (LYTP 113 §). Yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädännön muutosvauhti tuntuu vain kiihtyvän. Ennen kuin uusi laki on edes tullut voimaan, sisäministeriön poliisi- osasto asetti 26.6.2015 ajalle 1.7.2015–30.6.2016 yksityisen turvallisuusalan lu- paprosessien tehostamista koskevan lainsäädäntöhankkeen, jonka tehtävänä oli antaa esitys muutoksista uuteen lakiin sen lupaprosesseja koskeviin säännöksiin sekä muista lähinnä teknisluonteisina pidettävistä muutoksista. Muutokset tule- vat voimaan samaan aikaan kuin uusi lakikin.454 Ajalle 21.12.2015–30.6.2016 sisäministeriö asetti lainsäädäntöhankkeen järjes- tyksenvalvojien asettamiseksi vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin ja muihin tur- vapaikka- ja palautusprosessiin liittyviin tiloihin. Turvapaikanhakijoiden määrä lisääntyi Suomessa vuoden 2015 aikana merkittävästi. Olosuhteissa tapahtunei- den muutosten vuoksi mahdollisuutta asettaa järjestyksenvalvojia vastaanotto- keskuksiin ja niiden kaltaisiin tiloihin mahdollisimman pian pidettiin tarpeelli- sena. Lainsäädäntöhankkeen tehtävänä oli valmistella tarpeelliset säädösmuu- tosehdotukset järjestyslain ja lain yksityisistä turvallisuuspalveluista muuttami- 449 SM 066:00/2011. 450 Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma 22.6.2011 s. 27. 451 Lausuntopyyntö hallituksen esitysluonnoksesta laiksi yksityisistä turvallisuuspalve- luista ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 3.1.2013. 452 HE 22/2014 vp s. 1. 453 PTK 172/2014 vp. 454 SM 035:00/2015. Acta Wasaensia 105 sesta niin, että järjestyksenvalvojia voidaan asettaa kansainvälistä suojelua hake- van vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta anne- tussa laissa (17.6.2011/746) tarkoitettuihin tiloihin ja arvioida näihin tiloihin ase- tettavien järjestyksenvalvojien toimivaltuustarpeet. 455 Järjestyslakiin tehdyt muutokset ovat voimassa vuoden 2016 loppuun saakka ja yksityisistä turvalli- suuspalveluista annettuun lakiin ehdotetut muutokset astuvat voimaan samaan aikaan kuin uusi lakikin eli vuoden 2017 alusta, jolloin laki järjestyksenvalvojista ja järjestyslain säännökset järjestyksenvalvojien asettamisesta kumoutuvat456. Yksityisen turvallisuusalan suhteesta viranomaistoimintaan on vuoden 2002 ja vuoden 2015 laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista säädetty yhtäläisesti, että vartioimisliiketoiminnassa tai vartioimistehtävässä ei saa vaikeuttaa yleisen jär- jestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä taikka rikosten ennalta estämistä, selvit- tämistä tai syyteharkintaan saattamista. Vartija on velvollinen ilmoittamaan var- tioimistehtävässä tietoonsa saamasta tehdystä rikoksesta, ellei hänen täytyisi samalla antaa ilmi joku rikoslain 15:10.2 tarkoittama läheinen henkilö. (Vuoden 2002 LYTP 10 §; Vuoden 2015 LYTP 5 §.) Vuoden 2015 lain mukaan poliisimies, rajavartiomies ja tullivalvontaa tai tullirikostutkintaa suorittava tullimies ei saa osallistua turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan toimintaan, kuulua elinkeino- luvan haltijan hallintoelimiin, olla elinkeinoluvan haltijan toimitusjohtajana, yhtiömiehenä, vastuunalaisena yhtiömiehenä tai vastaavana hoitajana eikä toi- mia vartijana tai järjestyksenvalvojana (LYTP 106 §). Säännös ei estä siinä mai- nittuja virkamiehiä toimimasta turvasuojaajana turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa. Vuoden 2002 lain mukaan kielto osallistua vartioimislii- ketoimintaan koski kaikkia poliisin, rajavartio- ja tullilaitoksen palveluksessa olevia henkilöitä. Järjestyksenvalvonnan osalta kielto oli rajattu koskemaan pel- kästään virkamiehiä (poliisimies, rajavartiomies ja tullimies). (Vuoden 2002 LYTP 11 §; JVL 2 a.4 §.) Lisensiaatintutkimuksessani totesin yksityisen turvallisuusalan kokonaisuudis- tushankkeen ensimmäisen vaiheen sisällöllisesti puutteelliseksi sen keskittyessä yksityisen turvallisuusalan ammattimaisen toiminnan tarkasteluun. Osaa turva- tarkastustoiminnasta ja harrastuspohjaista vapaaehtoistyötä ei huomioitu lain- kaan, vaikka hankkeen tavoitteisiin kuului turvallisuusalan eri toimijoiden väli- sen työnjaon määrittely.457 Toinenkaan vaihe ei ole tuottanut kattavaa sääntelyä. Vuoden 2015 laki on muodostettu lähinnä teknisesti kokoamalla vanhojen lakien säännökset vain pienin tarkennuksin ja muutoksin yhteen lakiin. 455 SM 068:00/2015. 456 HE 101/2016 vp s. 1, 3. 457 Hautamäki, T. 2011: 65. 106 Acta Wasaensia Myös Ellonen kritisoi lainsäädännön uudistushanketta osa- ja näennäismuutok- sista, joilla ei todellisuudessa voida purkaa lainsäädännön vaikeita teoreettisia toimialuerajoja tai toimintataparajoituksia. Hän on ehdottanut, että lainsäädän- töä kehitettäisiin ammatti- ja harrastustehtävien perusteella voimassa olevan lainsäädännön pohjalta. Laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista säädettäisiin fyysisen turvallisuuden ammattitehtävistä ja turvasuojaustehtävistä. Harrastus- toimintana mahdollisista alan tehtävistä säädettäisiin laissa järjestyksenval- vojista. Alaa lähellä olevista, erityistä luottamusta vaativista tehtävistä säädettäi- siin turvallisuusselvityksistä458 annetussa laissa (19.9.2014/726). Tämän jälkeen olisi vielä tarkasteltava alan toimijoiden oikeuksia, toimijoilta vaadittavat edelly- tyksiä ja valvontajärjestelmää.459 Koska Ellonen ehdottaa sääntelyyn muutoksia, jotka antaisivat muun muassa jär- jestyksenvalvojalle velvollisuuksien sijaan jokamiehen oikeuksista oleellisesti poikkeavia oikeuksia, hän pitää riskinä, että lainsäädännön muutostyöt saattaisi- vat edellyttää perustuslain säätämisjärjestystä erityisesti tilapäistä säilöönotta- mista, päihtyneen, kiinniotetun tai vangitun kuljettamista, hallinnollista virhe- maksua sekä pääsyn estämistä ja niin sanottua porttikieltoa koskevien oikeuksien osalta. Henkilöllisyyden- ja henkilöntarkastusoikeudet muodostavat Ellosen mie- lestä edellä mainittuja oikeuksia vähäisemmän riskin.460 Perustuslakivaliokunnan tulkintalinja säätämisjärjestyksestä on perustunut pit- kälti oikeuksien poikkeavuuteen jokamiehen oikeuksista, mikä on tosin tarkoi- tuksenmukaisuussyistä eri säädöshankkeissa lieventynyt. Esimerkiksi laissa tur- vatoimista valtioneuvostossa (28.11.2014/987) turvatarkastajalle säädettiin oike- us henkilöllisyyden selvittämiseen (7 §), henkilöntarkastukseen (9 §) sekä pääsyn estämiseen ja henkilön poistamiseen (13 §), mitä perusteltiin tarkoituksen- mukaisuussyillä461. Koska valiokunta oli aikaisemmin pitänyt mahdollisena vas- taavien tarkastustoimivaltuuksien antamista muille kuin virkamiehille tuomiois- 458 Turvallisuusselvitysten lähtökohtana on ollut valtion turvallisuuden suojaaminen. Nykyään niiden käyttö työelämässä on laajentunut ja niillä suojataan yleisen turvalli- suuden ohella entistä enemmän myös yksityisen työnantajan etuja. Samalla puutu- taan yksityiselämän suojaan. Turvallisuusselvityksen kohteen oikeusturvakeinot ovat vähäiset. Hän voi ainoastaan pyytää tietosuojavaltuutettua tarkastamaan turvalli- suusselvityksen taustana olevat poliisin rekisteritiedot taikka kannella yleisille lailli- suusvalvojille. Tehokkaita oikeusturvakeinoja tulisi kehittää sellaisten tilanteisiin, joissa turvallisuusselvityksen tiedot ovat joko virheellisiä tai tietoja käytetään työnha- kijaa syrjivällä tavalla. Turvallisuusselvityksen perusteella evätty työpaikka voi yksi- lön kannalta merkitä suurempaa puuttumista elämään ja toimentuloon kuin rikok- sesta määrätty rangaistus. (Lehtonen 2010, 396–399.) 459 Ellonen 2012: 3, 152–153. 460 Ellonen 2012: 3, 157–158. 461 HE 7/2013 vp s. 19–20. Acta Wasaensia 107 tuinten turvatarkastusten osalta462, valiokunta katsoi, että perustuslain vaatimus tehtävien siirtämisen tarkoituksenmukaisuudesta täyttyi463. Vuoden 2015 lakiin yksityisistä turvallisuuspalveluista järjestyksenvalvojille on säädetty oikeus poistaa toimialueeseensa kuuluvalta alueelta oikeudettomasti oleskeleva henkilö ja tietyin edellytyksin oikeus kiinniottamiseen (42 §). Peruste- lujen mukaan oikeus koskee järjestyksenvalvojan toimialueeseen kuuluvia ylei- söltä suljettuja osia ja alueita464. Täsmennys lisättiin perusteluihin perustuslaki- valiokunnan esityksestä, jotta laki voitiin hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjes- tyksessä. Näin rajattuna oikeus ei perustuslakivaliokunnan mukaan muodostu ongelmalliseksi.465 Peruslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan silloin, kun ehdotetun lain säännökset vastaavat pääosin voimassa olevan lain säännöksiä, jotka on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella, ehdotettua lakia ei ole tarpeen ar- vioida uudelleen valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Arvioitavaksi on otettava vain lakiehdotuksen sellaiset asiasisällöllisesti uudet säännökset, joilla on perus- tuslaillisia kytkentöjä. Kun yksityiselle ehdotetaan säädettäväksi toimivaltuuksia, joilla voidaan puuttua perusoikeuksiin, arvioitavaksi tulee perustuslain 124 §:n julkisen hallintotehtävän yksityiselle antamista koskevan säännöksen lisäksi pe- rusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset.466 Kun järjestyksenvalvojille säädettiin jokamiehen oikeuksia laajempia toimivaltuuksia, perustuslakivaliokunta piti lau- sunnossaan tärkeänä, että valtuudet ovat tapauskohtaisia ja myös ajallisesti rajal- lisia467. Koska Ellonen ei ole kirjoittanut ehdotustaan lakiesityksen muotoon, on vaikea arvioida, kuinka suuri lain muutostöiden perustuslain säätämisjärjestyksen riski mahdollisesti olisi. Suurin osa hänen ehdottamistaan ja riskiksi katsomistaan oikeuksista näyttää kuitenkin jo saaneen perustuslakivaliokunnan hyväksynnän yksityisen turvallisuusalan henkilöstön toimivaltuuksina468. Valtiosääntöoikeu- dellista arviointia edellyttäviksi uusiksi säännöksiksi Ellosen ehdotuksessa näyt- täisivät jäävän päihtyneen, kiinniotetun tai vangitun kuljettamista, hallinnollista virhemaksua ja porttikieltoa koskevat sääntely. Porttikieltojärjestelmääkin sisäministeriön asettama työryhmä on jo pohtinut. Sen mukaan Suomessa on tarve ketterälle ja nopeasti toteutettavalle porttikielto- 462 PeVL 2/1999 vp s. 2–3. 463 PeVL 10/2013 vp s. 2–3. 464 HE 22/2014 vp s. 61. 465 PeVL 22/2014 vp s. 3. 466 Ks. esim. PeVL 43/2010 vp s. 1–2, 5; HE 22/2014 vp s. 107. 467 PeVL 44/1998 vp s. 3/I. 468 Ks. L turvatoimista valtioneuvostossa ja PeVL 22/2014. 108 Acta Wasaensia järjestelmälle, joka ei pohjautuisi lainsäädäntöön ja viranomaisen porttikieltore- kisteriin vaan tilaisuuden järjestäjän ja asiakkaan väliseen sopimussuhteeseen. Työryhmä esitti porttikieltojärjestelmää koskevan lainsäädäntöhankkeen perus- tamista ja ehdotti, että urheilutapahtumissa (yleisötilaisuuksissa) säädettäisiin rangaistaviksi kentälle ryntääminen ja esineiden heittäminen esimerkiksi katso- mosta pelialueelle. Jos teko ei täyttäisi muualla lainsäädännössä rikoksen tun- nusmerkkejä (esimerkiksi vammantuottamusta, pahoinpitelyä tai vaaranaiheut- tamista), tulisi työryhmän mukaan kyseinen teko urheilutapahtuman yhteydessä säätää rangaistavaksi esimerkiksi kokoontumislaissa.469 Asiakkaan ja tilaisuuden järjestäjän väliseen yksityisoikeudelliseen sopimussuhteeseen perustuva portti- kieltojärjestelmä on toteutettavissa järjestyksenvalvojan nykyisin toimivaltuuksin eikä aiheuttane tarvetta valtionsääntöoikeudelliseen tarkasteluun. Edellä esitetty- jen kehityskulkujen valossa perustuslain säätämisjärjestyksen edellyttäminen Ellosen ehdottamilta lainmuutostöiltä ei vaikuta kovin todennäköiseltä. 2 Perustuslain 124 §:n velvoitteet turvallisuusalan yksityistämiselle Turvallisuusalan yksityistämisen oikeudellisten edellytysten ja rajoitusten perus- tan voi johtaa perustuslain 124 §:stä. Luvun aluksi esitellään lyhyesti, millaisia velvoitteita säännös asettaa perusoikeuksien turvaamisen kannalta. Sen jälkeen otetaan tarkempaan pohdintaan perusoikeuksien turvaamiseen oleellisesti liitty- vät julkisen tehtävän, julkisen hallintotehtävän, julkisen palvelutehtävän ja julki- sen vallan suhteet, sekä oikeusturva ja hyvän hallinnon takeet. Perustuslain 124 §:n keskeinen sisältö muodostuu tiivistetysti siitä, että julkisten tehtävien hoidon ytimen on säilyttävä perustuslain 118 §:ssä tarkoitetun virka- vastuun ja hallintolainkäytöllisen muutoksenhakuoikeuden piirissä eli käytän- nössä viranomaisilla. Keravuori-Rusanen on tiivistänyt pykälän ydinfunktion ”pyrkimykseksi turvata demokraattinen päätöksenteko ja ohjaus julkisten hallin- totehtävien organisoinnissa sekä toisaalta varmistaa, ettei järjestely vaaranna keskeisiä oikeusvaltiollisia periaatteita”. Toisena periaatteellisesti merkittävänä lähtökohtana hän pitää sitä, ettei oikeudellisten vaatimusten toteutuminen julki- sia hallintotehtäviä hoidettaessa tule riippua tehtävää hoitavan organisatorisesta asemasta.470 Yksityistämisen edellytykseksi perustuslain 124 § määrää laintasoi- sen säädösperustan, tehtävän tarkoituksenmukaisen hoitamisen, perusoikeuksi- en, oikeusturvan ja hyvän hallinnon turvaamisen. 469 Yleisötilaisuuksien porttikieltoa pohtineen työryhmän loppuraportti 2014: 44. 470 Keravuori–Rusanen 2008: 261–263. Acta Wasaensia 109 Yksityisen turvallisuusalan säädösperustaan ei tässä luvussa enää paneuduta, koska sen kehitystä on jo käsitelty edellä. Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon turvaamiseen vaikuttaa paljolti se, miten lainsäädännössä sisällöllisesti määritellään julkinen tehtävä, julkinen hallintotehtävä ja julkinen palvelutehtä- vä, millaisia toimivaltuuksia yksityisille toimijoille on annettu ja millaista koulu- tusta heiltä edellytetään (ks. yhteenvedot yksityisen turvallisuusalan työntekijöi- den toimivaltuuksista ja koulutusvaatimuksista taulukoissa 7 ja 8 yksityisen tur- vallisuusalan ammattien luvanvaraisuutta käsittelevässä luvussa). Tehtävän yh- teiskunnallisen merkittävyyden arvioinnissa vedenjakajana voi pitää julkisen hallintotehtävän hoitamista. Merkittävyys kasvaa, jos siihen lisäksi liittyy tietyin laissa määrätyin edellytyksin oikeus voimakeinojen käyttöön kuten esimerkiksi vartijan ja järjestyksenvalvojan tehtävissä. Tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen täyttyminen on arvioitava aina tapauskoh- taisesti. Arvioinnissa on huomioitava hallinnon tehokkuus, muut hallinnon sisäi- set tarpeet, yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeet sekä hallintotehtävän luonne, jolloin tarkoituksenmukaisuusvaatimus toteutuu helpommin palvelujen tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla kuin esimerkiksi yksilön tai yhteisön keskeisiä oikeuksia koskevassa päätöksenteossa. 471 Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi katsonut olevan tarkoituksenmukaista turvatarkastusten ripeän toi- mittamisen näkökulmasta, että toimivaltaiset viranomaiset voivat käyttää tarkas- tuksissa virkamiesten lisäksi muita henkilöitä472. Kustannustehokkuus ei kuiten- kaan ole muodostanut hyväksyttävää tarkoituksenmukaisuusperustetta yksityis- ten vartijoiden käyttämiseksi poliisin säilytyssuojissa tai turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksessa, koska vartija voi joutua puuttumaan säilöönotettujen henkilöiden vapausoikeuksiin ja yksityisyydensuojaan473. 2.1 Perusoikeuksien turvaaminen Perusoikeudet on kansallisessa oikeudessamme suojattu perustuslain tasoisin säädöksin, jotka sisällöllisesti vastaavat Suomen ratifioimia Euroopan ihmisoike- ussopimusta (SopS 19/1990) ja YK:n KP-oikeuksia koskevaa kansainvälistä yleis- sopimusta (SopS 8/1976) ja menevät nykyään joiltain osin niitä pidemmälle474. Perustuslain 22 § määrää julkisen vallan turvaamaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen. Se, että julkista tehtävää hoitaa yksityisoikeudellinen toimija, ei saa vaikuttaa yksilöiden asemaan huonontavasti, eikä vaarantaa perusoikeuksia, 471 Saraviita 2000: 573. 472 PeVL 16/2004 vp s. 7. 473 EOAK 10.2.2009 Dnro 1450/2/07; EOAK 30.9.2009 Dnro 1640/4/08; Eteläpää 2010: 217–218. 474 Hallberg 1999: 653; Pölönen 2010: 47–48. 110 Acta Wasaensia oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perusoikeuksien tulee to- teutua tehokkaasti myös välillisessä julkishallinnossa ja yksityistetyissä toimin- noissa.475 Vaarantamiskielto luo takeita sille, että annettaessa julkisia hallintoteh- täviä muille kuin viranomaisille perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallin- non vaatimukset arvioidaan ja huomioidaan, jotta perusoikeussuojan tosiasialli- nen toteutuminen voidaan varmistaa476. Perustuslakivaliokunta on erikseen ko- rostanut, että hallitusmuodon julkiselle hallinnolle asettamat perusoikeusvaati- mukset ja vaatimukset hyvästä hallinnosta on ulotettava myös sellaisiin viran- omaiskoneiston ulkopuolisiin tahoihin, joille on uskottu julkisia tehtäviä477. Julkisten hallintotehtävien yksityistämisen oikeudelliset edellytykset vaihtelevat erityyppisissä tehtävissä. Perinteisestä hallinnollisesta päätöksenteosta poikkea- vissa hallintotoiminnan muodoissa, joissa tehtävien hoitamiseen sisältyy sekä julkisoikeudellisia että yksityisoikeudellisia piirteitä, saatetaan joutua vaikeisiin rajanveto-ongelmiin. Keravuori–Rusasen mukaan perustuslain 124 § näyttäisi tällaisissa tapauksissa sallivan vaihtelevia toteutustapoja ja vähäisiä poikkeami- sia hallinnon säännönmukaisista oikeusturvajärjestelyistä.478 Turvallisuusalan yksityistämisen kannalta on keskeistä, onko kyseessä perustus- lain 124 §:n tarkoittama hallintotehtävä, joka on annettu hoidettavaksi sellaiselle yksityiselle toimijalle, jonka toimivaltuuksiin on lailla säädetty oikeus julkisen vallan käyttöön. Koska perustuslain 2.4 § velvoittaa noudattamaan lakia kaikessa julkisessa toiminnassa, siitä on johdettavissa valvontavelvollisuus, että niin myös tapahtuu. Säännöksen sanamuoto näyttäisi laajentavan valvontavelvollisuuden ulottumaan myös muuhun julkiseen toimintaan kuin vain 124 §:ssä tarkoitettui- hin hallintotehtäviin. Perustuslain 22 § määrää valvontavelvollisuuden julkiselle vallalle ja kohdistaa sen erityisesti perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. 2.2 Julkisen tehtävän, julkisen hallintotehtävän ja julkisen palvelutehtävän suhteet sekä julkinen valta Lainsäädännöstä ja lainvalmisteluasiakirjoista ei ole aina suoraan pääteltävissä, mitä julkisella tehtävällä, julkisella hallintotehtävällä, julkisella palvelulla ja jul- kisen vallan käytöllä tarkoitetaan. Perustuslain valmistelussa ei ole kiinnitetty tarpeeksi huomiota julkishallintoa koskevien käsitteiden keskinäisiin suhteisiin ja täsmälliseen sisältöön. Valmistelussa tarkastelun ulkopuolelle jätettiin julkis- hallinnon kannalta merkittävät uudet suuntaukset kuten tulosohjaus ja julkisen 475 Husa & Pohjolainen 2002: 68; Keravuori – Rusanen 2008: 332. 476 Keravuori–Rusanen 2008: 334. 477 PeVM 2/1998 vp. 478 Keravuori–Rusanen 2008: 335. Acta Wasaensia 111 toiminnan yksityistäminen.479 Hallinnon modernit trendit eivät heijastu perus- tuslaista tai perustuslakiin. Koivisto on kuvannut kehitystä julkisen ja yksityisen vallan välisen suhteen sekoittumiseksi, josta aiheutuu tulkintaongelmia ja epätie- toisuutta julkisen vallan ja sitä sivuavien käsitteiden sisällöstä.480 2.2.1 Julkinen tehtävä ja julkinen hallintotehtävä Julkisen tehtävän sisältöä tai julkisen tehtävän ja julkisen hallintotehtävän eroja ei lainvalmisteluasiakirjoissa juuri pohdita. Myöskään voimassa olevaa lainsää- däntöä tarkastelemalla käsitteiden erot eivät ole helposti hahmotettavissa, koska niiden käyttö vaihtelee muun muassa lakien säätämisajankohdasta riippuen, ja käsitteiden käyttö lainsäädännössä on moninaista.481 Sarjan mielestä on aiheel- lista olettaa julkisen tehtävän ja julkisen hallintotehtävän kuitenkin eroavan toi- sistaan, koska lainsäätäjä on perustuslakia säätäessään ottanut kannan, että on olemassa julkisia tehtäviä laillisuusvalvonnan ja julkisia hallintotehtäviä niiden yksityistämisen edellytysten arvioinnin näkökulmasta482. Koivisto hahmottaa julkisen tehtävän käsitteen sekä yhteiskuntapoliittisesti val- tion tarkoitukseen liittyvänä keskusteluna että oikeudellisesti, osana lainsää- dännön terminologiaa 483. Kulla, Mäenpää ja Tuori tarkoittavat julkisella teh- tävällä nimenomaan laissa määriteltyä tietyn elimen tai yksikön hoidettavaksi annettua tehtävää484. Husan ja Pohjolaisen mukaan julkiseen tehtävään liittyy yleisen edun toteuttamista tai muuten julkiselle palvelulle ominaisia piirteitä485. Siirryttäessä kahden apulaisoikeusasiamiehen järjestelmään julkisesta tehtävästä todettiin, että se liitetään yleensä niin sanottuun välilliseen julkishallintoon, jota hoitavat itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset, julkisoikeudelliset yhdistykset ja valtionenemmistöiset osakeyhtiöt. Tehtävän luonnetta pidettiin siis ratkaiseva- na.486 Julkisella hallintotehtävällä ymmärrettiin perustuslakia säädettäessä laajaa hal- linnollisten tehtävien kokonaisuutta, joihin voi sisältyä esimerkiksi lakien täytän- 479 Husa & Pohjolainen 2002: 69; Sarja 2010: 23. 480 Koivisto 2014: 678–679. 481 Lainvalmisteluasiakirjoissa saatetaan puhua julkisesta tehtävästä, vaikka säännöksis- sä ei ole siitä mainintaa. Ks. esim. laki tieteellisten seurain valtuuskunnasta (3.11.2006/938) ja HE 104/2006 vp s. 5. Tilastolain (23.4.2004/280) 4 §:ssä puhu- taan julkishallinnon tehtävästä ja laissa valtioneuvoston oikeuskanslerista (25.2.2000/193) 3 §:ssä käytetään ilmaisua julkisen toiminnan valvonta. 482 Sarja 2010: 25. 483 Koivisto 2014: 682. 484 Kulla 2015: 31; Mäenpää 2013: 174, 651; Tuori 1998: 301; Sarja 2010: 23–25. 485 Husa & Pohjolainen 2002: 69; Sarja 2010: 23–25. 486 HE 129/ 1997 vp s. 6. 112 Acta Wasaensia töönpanoa sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaa päätöksentekoa487. Koiviston mielestä luonnehdinta ei ole määri- telmä vaan havainnollistus, jossa olleen esimerkiksi-sanan johdosta muunkinlai- sia julkisia hallintotehtäviä voi olla kuin vain lain valmisteluasiakirjoissa maini- tut488. Hallintolakia valmisteltaessa julkisella hallintotehtävällä viitattiin toimintaan, johon liittyy yleisen edun toteuttamista tai muuten julkisten palvelujen järjestä- miselle ominaisia piirteitä taikka oikeus julkisen vallan käyttämiseen. Keskeistä on, että tehtävä perustuu lailla ja lain nojalla annettuun julkiseen toimeksian- toon.489 Keravuori-Rusanen luonnehtiikin julkista hallintotehtävää julkisen val- lan funktionaaliseksi apukäsitteeksi 490 . Husan mukaan julkisella hallin- totehtävällä tarkoitetaan säännöksissä pääsääntöisesti samaa kuin julkisella teh- tävällä ja julkisella vallalla491. Julkinen hallintotehtävä rinnastetaan joskus myös viranomaistehtävän käsitteeseen492. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön myötä julkisen hallintotehtävän kä- site on vuosien kuluessa täsmentynyt ja saanut laajan merkityssisällön493. Se on osaltaan vaikuttanut eduskunnan oikeusasiamiehen tulkintoihin vartioimisliike- toiminnasta julkisena hallintotehtävänä494. Lisäksi oikeusasiamies on katsonut 487 HE 1/1998 vp s. 179; Sarja 2010: 23. 488 Koivisto 2014: 682–683. 489 HE 72/2002 vp s. 48. 490 Keravuori–Rusanen 2008: 139. 491 Husa 2000: 28. 492 Kulla 2015: 31; Mäenpää 2013: 174; Rasinmäki 1997: 162; PeVL 38/2004 vp s. 2; EOAK 30.4.2012 Dnro 1634/2/12. 493 Sarja 2010: 24. Julkisen hallintotehtävän käsitteeseen sisältyy muun muassa meripe- lastustoimi (PeVL 24/2001 vp s. 4), vartioimisliiketoiminta (PeVL 28/2001 vp s. 5), opiskelijaedustajien vaalin järjestäminen ammattikorkeakoulun hallitukseen ja moni- jäseniseen toimielimeen (PeVL 39/2004 vp s. 3–4), radioamatööritutkinnon vastaan- ottaminen (PeVL 44/2004 vp s. 3), avioliiton esteiden tutkiminen (PeVL 28/2006 vp s. 3), siviilipalveluspaikkana toimiminen (PeVL 18/2007 vp s. 6), ulkopuolisen asian- tuntijan käyttäminen asian selvittämisessä (PeVL 28/2008 vp s. 3) ja väestötietojen luovuttaminen (PeVL 3/2009 vp s. 3–4). Perustuslakivaliokunnan tulkinnat voivat myös muuttua. Esimerkiksi sähköisistä allekirjoituksista annetun lain tarkoittaman laatuvarmenteiden tarjoaminen katsottiin lausunnossa 2/2002 vp s. 2–3 olevan hal- lintotehtävän hoitamista, mutta lausunnossa 16/2009 vp s. 2–3 sitä ei enää katsottu tarpeellisena pitää luonteeltaan hallintotehtävän hoitamisena. 494 Laillisuusvalvojan rooli julkisen tehtävän määrittelyssä on merkittävä. Laillisuusval- voja ei ole sidottu lainsäädännössä valmiiksi annettuihin käsityksiin tehtävän sisäl- löstä vaan voi suhteellisen vapaasti määritellä missä määrin oikeusasiamiehen toimi- valtuussäännöksessä tarkoitettu julkinen tehtävä on sisällöltään sama kuin viran- omaisten tehtävien yksityistämistä rajoittavan julkisen hallintotehtävän käsite. Oike- usasiamiehen tulkinnat julkisesta tehtävästä voivat johtaa lainsäädännön muutoksiin kuten esimerkiksi vapaaehtoisen maanpuolustuksen kohdalla on tapahtunut. Lailli- suusvalvojan laajat mahdollisuudet määritellä julkisen tehtävän sisältöä eivät ole seu- rauksiltaan aivan ongelmattomia. Esimerkiksi julkisen tehtävän hoitajaksi tulkittu ta- Acta Wasaensia 113 vartioimisliiketoimintaan sekä vartijan ja järjestyksenvalvojan työhön sisältyvän yhä enemmän sellaisia julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä, että niiden val- vonta kuuluu oikeusasiamiehelle: Apulaisoikeusasiamies Petri Jääskeläinen on eräässä kanteluratkaisussaan (dnro 405/4/03) todennut, että vartijoiden ja järjestyksenvalvojien toiminnan valvonta kuuluu poliisille. Järjestyksenvalvojien ja vartijoiden toimivaltuuksiin sisältyy kuitenkin sellaisia julkisen vallan käytön elementtejä, että heidän menettelynsä voi jossakin yksittäistapa- uksessa kuulua myös oikeusasiamiehen valvontavallan piiriin.495 Sarja on esittänyt oikeusasiamiehen toimivaltaa pohtiessaan kahdeksan kriteeriä, jotka määrittävät yksityisen oikeussubjektin toiminnan julkiseksi tehtäväksi ja siten oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnan piiriin kuuluvaksi496. Taulukossa 4 on esitetty kriteerit ja niiden toteutuminen yksityisellä turvallisuusalalla. Yksityinen turvallisuusala näyttäisi täyttävän Sarjan kriteerit hyvin. Kriteerit eivät kuiten- kaan selvennä julkisen tehtävän ja julkisen hallintotehtävän eroa. Taulukko 4. Julkista tehtävää määrittävät kriteerit Sarjan (2010: 27) mukaan ja niiden toteutuminen yksityisellä turvallisuusalalla. Julkista tehtävää määrittävä kriteeri Kriteerin toteutuminen yksityisellä turvalli- suusalalla Toiminnasta on erikseen säädetty. Turvallisuusalan elinkeinonharjoittamisesta, turva- suojaus- ja turvatarkastustoiminnasta sekä järjestyk- senvalvonnasta on lailla erikseen säädetty. Jokin taho on normissa erikseen nimetty toi- minnan harjoittajaksi joko suoraan tai niin, että tehtävän hoitaja voi määräytyä lain nojalla laissa tarkemmin määritellyllä tavalla. Vartijan, vastaavan hoitajan, turvatarkastajan, jär- jestyksenvalvojan ja turvasuojaajan tehtävien hoita- jista sekä turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijasta on laissa säännökset. Yksityisen tahon ja julkisen sektorin toimijan vä- lillä on jonkinlainen yhteys, kuten toimilupa tai palvelun tuottamista koskeva sitoumus. Suurin osa yksityisen turvallisuusalan toiminnasta on määrätty luvanvaraiseksi. Yksityisen tahon toiminnalla on jokin läheinen yhteys viranomaisprosessin johonkin vaihee- seen. Toiminta täydentää poliisin velvollisuutta ylläpitää yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Julkinen sektori osallistuu toiminnan rahoituk- seen. – Julkinen sektori ohjaa tai valvoo toimintaa. Valvontavelvollisuudesta on säädetty laissa. Julkinen sektori on edustettuna toiminnan harjoittajan päätöksentekoelimissä. – Toiminta on jollakin tavalla merkityksellistä etenkin yksityisen ihmisen tai ihmisryhmän oikeudellisen aseman näkökulmasta tai muulla- kin perusteella. Toiminnassa saatetaan puuttua yksilön perustus- lailla turvattuihin oikeuksiin. ho ei välttämättä miellä itseään siinä suhteessa valvottavaksi tai voi jopa riitauttaa laillisuusvalvojan toimivallan. (Sarja 2008: 2–3; Sarja 2010: 41–42, 44.) 495 EOAH 30.3.2007 Dnro 3285/4/04; Sarja 2010: 40. 496 Sarja 2010: 27. 114 Acta Wasaensia Perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle määrätty velvollisuus turvata perusoike- uksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen voidaan katsoa edellyttävän julkisen tehtävän käsitteen laajaa tulkintaa497. Julkista tehtävää voidaankin pitää erään- laisena yläkäsitteenä, joka kattaa sekä julkisen hallintotehtävän että julkisen val- lan. Kaikki julkiset tehtävät eivät silti välttämättä ole julkisia hallintotehtäviä eivätkä kaikki julkiset tehtävät ja julkiset hallintotehtävät välttämättä sisällä jul- kisen vallan käyttöä498. Julkisen vallan käyttö on julkisen tehtävän ja julkisen hallintotehtävän ytimessä499. Huhtanen on kuvannut julkisen tehtävän, julkisen hallintotehtävän ja julkisen vallan suhteita sisäkkäisinä kehinä (ks. kuvio 9). Kuvio 9. Julkisen tehtävän, julkisen hallintotehtävän ja julkisen vallan suh- teet Huhtasen (2005: 132) mukaan. 2.2.2 Julkinen palvelutehtävä Julkisen palvelutehtävän käsitteen voi katsoa sisältyvän julkiseen tehtävän käsit- teeseen500. Komulaisen mukaan tähän voidaan päätyä laillisuusvalvojien tehtäviä koskevien perustuslain 108 ja 109 §:ien tulkinnalla501. Julkisen hallintotehtävän ja julkisen palvelutehtävän ero sen sijaan ei ole selvä. Keravuori-Rusanen on vii- tannut hallintolakia koskevaan hallituksen esitykseen, jonka mukaan julkisen hallintotehtävän käsitteen sisältö tulee perustuslain 124 §:stä. Hänen mukaansa julkisessa hallintotehtävässä on kyse hallinnollisesta toimeenpanovallasta, jolloin on merkityksellistä, onko tehtävä palautettavissa lakisääteiseen toiminnalliseen velvoitteeseen tai julkisen vallan järjestämisvastuuseen. Julkinen hallintotehtävä voi siis olla joko ”varsinainen hallintotehtävä”, jossa on kyse lakien toimeenpa- 497 Lehtimaja 1999: 904. 498 Huhtanen 2005: 132; Koivisto 2014: 683. 499 Mäenpää 2011a: 56–57; EOAK 30.4.2012 Dnro 1634/2/12. 500 Husa & Pohjolainen 2002: 69. 501 Komulainen 2010: 208. Julkinen valta Julkinen tehtävä Julkinen hallintotehtävä Acta Wasaensia 115 nosta tai päätösvallan käytöstä, tai yksityisen oikeuksiin, etuihin ja velvollisuuk- siin liittyvä palveluluonteinen julkinen hallintotehtävä.502 Perustettaessa erillistä ilmailuviranomaista hallituksen esityksessä todettiin, että osa Ilmailulaitoksen julkisista hallintotehtävistä oli sellaisia, etteivät ne edellyttä- neet merkittävää julkisen vallan käyttöä, ja että ne siten voitaisiin lailla säätää lii- kelaitoksen hoidettavaksi. Ilmailulaitokselle siirrettäviä tehtäviä kutsuttiin julki- siksi palvelutehtäviksi. Julkisen hallintotehtävän ja julkisen palvelutehtävän kä- sitteellinen ero jäi lainsäädännössä kuitenkin epäselväksi.503 Myöskään laki il- mailulaitoksen muuttamisesta (13.11.2009/877) 1.1.2010 alkaen osakeyhtiöksi ei selkeyttänyt asiaa. Sen 10.3 §:n mukaan perustettavaan osakeyhtiöön sovelletaan sellaisenaan Ilmailulaitoksesta annetun lain (29.12.2005/1245) 4 §:n mukaisia tehtäviä, kunnes toisin säädetään tai päätetään. Säännöksellä tarkoitetaan 9.1 §:ssä mainitulle nimetylle liikennepalvelujen tarjoajalle osoitettuja tehtäviä.504 Eduskunnan oikeusasiamies on katsonut julkisen palvelutehtävän olevan osa julkista hallintotehtävää, jota lainvalmisteluasiakirjoissa kutsutaan myös viran- omaistehtäväksi: .. ilmailun toimijat ja heidän palveluksessaan olevat henkilöt eivät aina ole tietoisia siitä, mitkä tehtävät ovat julkisia hallintotehtäviä. Pidän tätä paitsi asiakkaiden, mutta myös työntekijöiden oikeusturvan kannalta ongelmallisena. Julkisen vallan käytöstä seuraa rikosoikeudellinen virkavastuu rikoslain 40 luvussa säädetyllä tavalla. Muunkin julkisen hallintotehtävän hoitamisen kannalta on tärkeää, että tehtävän hoitaja on tietoinen jo perustuslaissa turvatun hyvän hallinnon takeiden ulottumisesta hänen toimintaansa. Tämän johdosta oikeusasiamies esitti, että ilmailulain ja muun ilmailun toimijoi- ta koskevan lainsäädännön osalta harkittaisiin säännösten selkiyttämistä siten, että julkiset hallintotehtävät ilmenisivät laista mahdollisimman yksiselitteises- ti.505 502 Keravuori-Rusanen 2008: 167–174, 230; HE 72/2002 vp s. 48. 503 HE 138/2005 vp s. 4, 6–7; AOA 8.6.2009 Dnrot 1242/4/07, 1447/2/07 ja 1223/2/08. Vrt. kuluttajaneuvontaa koskeva lainsäädännön uudistus, jota koskevassa hallituksen esityksessä kuluttajaneuvontaa pidettiin julkisena palvelutehtävänä, jolla ei ole julki- sen hallintotehtävän luonnetta (HE 54/2008 vp s. 12). Hallintovaliokunta näki asian toisin. Sen mukaan kuluttajaneuvontaan sisältyy oikeudellista neuvontaa ja sovitte- lua, joita voidaan pitää perustuslain 124 §:n tarkoittamana julkisena hallintotehtävä- nä (HaVL 26/200 vp. s. 3). Eurooppaoikeudessa julkinen palvelutehtävä on vakiintu- nut tarkoittamaan sisämarkkinaoikeuden alaan kuuluvia toimintoja (EYVL N:o C 17, 19.1.2001, s. 7, 23). 504 HE 145/2009 vp s. 10–11. 505 EOAK 30.4.2012 Dnro 1634/2/12. 116 Acta Wasaensia Hallitus antoi 5.6.2014 eduskunnalle esityksen uudeksi ilmailulaiksi (7.11.2014/864), jolla päivitettiin ilmailulaki kansainvälisen sääntelyn ja Euroo- pan unionin lainsäädännön vaatimusten mukaiseksi. Uudella lailla pantiin erityi- sesti täytäntöön Euroopan unionin ilmatilauudistuksen sekä puolustusvoimauu- distuksen edellyttämät muutokset ilmatilan käytössä, jotka oli saatettava voi- maan 13.11.2014 mennessä. Laissa on osoitettu julkisia hallintotehtäviä paitsi Liikenteen turvallisuusvirastolle myös Finavia Oyj:lle sekä harrasteilmailun jär- jestöille ja ulkopuolisille asiantuntijoille. Lain perusteluissa on pyritty kuvaa- maan selvemmin julkiset hallintotehtävät ja miten hyvä hallinto ja perusoikeudet turvataan niitä suoritettaessa.506 Lakiin sisältyy kahdenlaisia julkisia hallintotehtäviä. Ensimmäisen ryhmän muo- dostavat rikoslain 40 luvussa tarkoitettua julkisen vallan käyttöä sisältävät tehtä- vät, joista säädetään lain 40, 60, 97, 99, 102, 103, 163 ja 164 §:issä. Tehtävien suorittamiseen liittyvästä rikosoikeudellisesta virkavastuusta säädetään lain 174 §:ssä ja julkisten hallintotehtävien yhteydessä tehtävien kirjallisten hallin- topäätösten oikaisu- ja muutoksenhakuoikeudesta 181 §:ssä. Lain perusteluissa todetaan yllättäen, että perusoikeudet, oikeusturva ja muut hyvän hallinnon vaa- timukset turvataan noudattamalla hallinnon yleislakeja tosiasialliseksi hallinto- toiminnaksi katsottavia ilma-aluksen päällikön pakkokeinoja sekä lentoasemien turvatarkastuksia lukuun ottamatta.507 Perustelujen sanamuodon mukaan näyt- täisi siltä, ettei kansallisia hyvää hallintoa turvaavia lakeja sovellettaisi tosiasialli- seen julkisen vallan käyttöön. Tähän saakka hyvän hallinnon vaatimuksen on katsottu aina velvoittavan tosiasiallisen julkisen vallan käyttäjää riippumatta sii- tä, onko tämä viranomainen vai yksityinen508. Toisen ryhmän muodostavat julkiset hallintotehtävät, joihin ei liity rikoslain tar- koittamaa julkisen vallan käyttöä ja joiden osalta perustuslain 124 §:ssä asetetut vaatimukset perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimus- ten turvaamisesta on mahdollista toteuttaa muuten kuin hallinnon yleislakeja soveltamalla. Oikeusturvan takeet perustuvat tällöin sääntelyn täsmällisyyteen ja asianmukaisuuteen, henkilöstön koulutukseen ja pätevyysvaatimuksiin sekä toi- minnan riittävään valvontaan. Nämä julkiset hallintotehtävät ovat luonteeltaan teknistä toimintaa ja niissä on kyse lähinnä tosiasiallisesta hallintotoiminnasta ja operatiivisten tehtävien hoidosta (10 luvun säännökset ilmatilan ja ilmaliiken- teen hallinnasta sekä lennonvarmistuspalveluista sekä 11:121 säännös ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelusta). Koska niitä koskeva sääntely on pitkälti euroop- paoikeuden tasolla, tehtäviä hoitavat toimijat ovat sidottuja Euroopan unionin 506 HE 79/2014 vp s. 1 507 HE 79/2014 vp s. 111. 508 HE 72/2002 vp s. 49; Mäenpää 2002: 8–9; Mäenpää 2011a: 6. Acta Wasaensia 117 perusoikeuskirjan artikloissa turvattuihin perusoikeuksiin sekä hyvän hallinnon ja oikeusturvan vaatimuksiin.509 Yhteistä julkiselle tehtävälle, julkiselle hallintotehtävälle ja julkiselle palveluteh- tävälle näyttää olevan, että niistä määrätään lainsäädännöllä ja niitä voivat hoitaa sekä julkis- että yksityisoikeudelliset toimijat lukuun ottamatta merkittävän jul- kisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä, joita voi hoitaa vain viranomainen. Kun viranomainen on tehnyt toimivaltaansa kuuluvan sopimuksen julkisen hallinto- tehtävän hoitamisesta tai sopimuksen julkisen vallan käytöstä, on siihen ja sen mukaisia tehtäviä hoitaviin sovellettava hallintolakia (HL 2.3§, 3 §). Hallintolaki ei sinänsä anna toimivaltaa hallintosopimuksen tekemiseen, vaan toimivallalle on löydyttävä oikeutus muusta lainsäädännöstä. Yksityisoikeudellisen sopimuk- sen tekemistä julkisyhteisön puolesta ei pidetä laissa tarkoitettuna hallintosopi- muksena.510 Hallintovaliokunnan mukaan tulkinnanvaraisia saattavat olla sellaiset sopimuk- set, jotka sisältävät sekä julkisoikeudellisia että yksityisoikeudellisia aineksia511. Tällaisia piirteitä voisi sisältyä esimerkiksi toimeksiantosopimukseen, jolla tuo- mioistuin tai valtioneuvosto hankkisi samalta vartioimisliikkeeltä palveluja sekä laissa säädettyjen turvatarkastustehtävien että toimitilojen vartioinnin hoitami- seksi. Viranomaisen ostopalvelusopimuksia koskevassa oikeuskäytännössä ja siitä käydyssä keskustelussa ei ole huomioitu palvelun käyttäjän asemaa ja in- tressiä. Ostopalvelusopimus on ymmärretty pelkästään viranomaisen ja palvelun tuottajan väliseksi asiaksi, jossa sopimuksen tulkintaa, sisältöä ja voimassaoloa koskevat erimielisyydet on käsitelty hallinto-oikeuksissa ja mahdolliset vahin- gonkorvauskanteet yleisissä tuomioistuimissa. Tosiasiassa ostopalvelusopimus määrittääkin viranomaisen ja asiakkaan välistä julkisoikeudellista suhdetta, jossa merkityksellisiä ovat perusoikeudet ja julkisen vallan vastuu perusoikeuksien turvaamisesta.512 Palvelun loppukäyttäjä ja merkittävimmin oikeussuojaa tarvit- seva ei siten ole sopimuksen toisena osapuolena oleva palvelun hankkinut viran- omainen vaan viranomaisen asiakas, jonka oikeusturvan kannalta vallitsevaa käytäntöä ei voi pitää tyydyttävänä. 509 HE 79/2014 vp s. 112. 510 HE 72/2002 vp s. 50–51; Laakso 2007: 111 – 113, 115. 511 HaVM 29/2002 vp s. 6. 512 Mäkinen & Luoto 2012: 1175, 1185–1186. 118 Acta Wasaensia 2.2.3 Julkinen valta Julkinen valta –käsitettä käytetään perustuslaissa valtiollisen toiminnan sallittu- jen muotojen ja vallan käytön intensiteetin muotoilemiseksi513. Julkisen vallan alaa ei voida tyhjentävästi määritellä, vaan sitä voidaan perustuslain sallimissa rajoissa lainsäädännöllä laajentaa ja supistaa. Hallituksen esityksessä on paino- tettu määrittelyn tärkeyttä: ”kaikki julkisen vallan käyttö on voitava viime kä- dessä johtaa perustuslaista, vaikka siinä ei voidakaan säännellä julkisen vallan käytön yksityiskohtaista järjestämistä koko laajuudessaan”.514 Perustuslain 2.4 § määrää, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia. Lakisidonnaisuuden periaatetta ei juuri ole kyseenalaistettu, mutta sitä on jouduttu arvioimaan julkisten hallinto- tehtävien ulkoistamisen ja yksityistämisen yhteydessä. Koivisto on havainnut viitteitä, että joskus sopivin käsitteellisin valinnoin515 vallan käyttö voidaan joko sisällyttää tai ulkoistaa julkisen vallan käytön kategoriaan ja lakisi- donnaisuudesta joustaa. Ongelmallista on, että etukäteen ei aina välttämättä voi- da tietää, mikä on julkisen vallan käyttöä, ja jos toiminta on sitä, niin kuinka merkittävää vallan käyttö on. Silti julkisen vallan käyttö pitäisi tunnistaa, jotta sen käytössä voitaisiin noudattaa tarkoin lakia.516 Julkisen vallan sisältö on eri oikeudenaloilla vakiintumaton ja eri alojen toisis- taan poikkeavat tulkinnat saattavat supistaa tai laajentaa sen merkitystä517. Myös yksityistäminen voi vaikuttaa merkitystä kaventavasti518. Esimerkiksi hallinto- oikeudessa omaksuttu perinteinen näkemys on suppeampi kuin vaikkapa vahin- gonkorvausoikeudessa519. Julkisella vallalla on perinteisesti tarkoitettu sopimuk- seen perustumatonta yksipuolista määräämistä yksityisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta. Julkishallinnon toimintaa on korostettu nimenomaan julkisen vallan käyttönä520. Kun vain tiettyä toimintaa kutsutaan julkiseksi vallaksi, voi helposti syntyä vaikutelma, ettei muu hallintotoiminta sisältäisi vallan käyttöä tai ettei muu vallan käyttö voisi saada hallinnollisia piirteitä521. 513 Koivisto 2014: 677. 514 HE 1/1998 vp s. 5–6, 74. 515 Koivisto (2014: 684) puhuu epähavainnollisen jatkumon muodostamasta julkisen vallan käsiteperheestä: merkittävän julkisen vallan käyttö, julkisen vallan käyttö, jul- kisen hallintotehtävän hoitaminen, julkisen tehtävän hoitaminen ja hallintotehtävä. Tulkittaessa julkisen vallan käytön muotoa on otettava huomioon erilaiset oikeusvai- kutukset. 516 Koivisto 2014: 684, 693. 517 Tuori 1998: 300–301. 518 Koivisto 2014: 694. 519 Hakalehto–Wainio 2008: 70–71. 520 Mäenpää 2005: 1083–1084; Saraviita 2011: 69. 521 Koivisto 2014: 692. Acta Wasaensia 119 Julkisen vallan käsite vaihtelee myös perusoikeuksittain. Jotta sen sisältö ym- märrettäisiin yksittäistapauksissa tarpeeksi täsmällisesti, pelkkä yleiskäsite ei riitä vaan tilanteita on arvioitava omassa kontekstissaan. Joskus erityislainsää- däntö antaa arviointiin tarpeelliset kriteerit. Esimerkiksi henkilötietolain (22.4.1999/523) 43.1 §:n mukaan tietosuojalautakunta voi antaa luvan henkilö- tietojen käsittelyyn, jos käsittely on tarpeen rekisteröidyn elintärkeän edun suo- jaamiseksi muussa kuin yksittäistapauksessa taikka yleistä etua koskevan tehtä- vän suorittamiseksi tai sellaisen julkisen vallan käyttämiseksi, joka kuuluu rekis- terinpitäjälle tai sivulliselle, jolle tiedot luovutetaan. Julkisista hankinnoista an- netun lain (30.3.2007/348) 6 §:n mukaan oikeushenkilön kuuluminen julkishal- lintoon ratkeaa sen mukaan, onko elin tai yhteisö perustettu huolehtimaan tehtä- vistään yleisen edun tarkoittamassa mielessä, ilman teollista tai kaupallista luon- netta. Kriteerien puuttuessa käsitteen rajaavat tapauskohtaisesti viime kädessä perustuslakivaliokunta, laillisuusvalvojat ja tuomioistuimet. Ne määrittävät käy- tännön perustuslain julkista valtaa koskevien säännösten tarkemmasta sisällös- tä.522 Julkinen valta tarkoittaa siis sekä tietyn tyyppistä toimijaa että tietyn tyyppistä toimintaa523. Kun julkinen valta ymmärretään organisatorisena käsitteenä, viita- taan julkisyhteisöjen hallinto-organisaatioihin. Aineellisena käsitteenä julkinen valta viittaa toiminnan sisältöön. Valtiovallan kolmijaon (lainsäädäntö-, toi- meenpano- ja tuomiovalta) näkökulmasta aineellisena käsitteenä julkinen valta kuuluu toimeenpanovaltaan.524 Perusoikeussäännöksissä määrätään ne subjektit, joita perusoikeussäännökset velvoittavat. Julkisen vallan toimintakäsitteeseen viitataan perustuslain 2.3 §:ssä (oikeusvaltioperiaate), 119.2 §:ssä (valtionhallin- to) ja 124 §:ssä (hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle). Julkisen vallan käyttö nähtiin vielä 1970-luvulla vain viranomaisen suorittamana hallintotoimena525. Muun kuin viranomaisen katsottiin 1990-luvulta alkaen voi- van joissain tilanteissa käyttää julkista valtaa526. Perustuslakivaliokunnan mu- kaan viranomaistoimintaan rinnastuvan yksityisoikeudellisen oikeussubjektin toimintaa on pidettävä perusoikeuksien toteutumisen kannalta julkisena toimin- tana527. Keskeistä ei siis ole, mikä taho tai henkilö valtaa käyttää, vaan se, onko toiminnassa asiallisesti kyse julkisen vallan käytöstä tai julkisen tehtävän hoita- misesta. Julkista valtaa käytettäessä lakia sovelletaan oikeussubjektia koskeviin ratkaisuihin. Julkisen vallan käytön ydinalueeksi katsotaan määrämuotoinen 522 Husa & Pohjolainen 2002: 70. 523 Hakalehto–Wainio 2008: 71 524 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 17. 525 Vilkkonen 1970: 36–37. 526 Viljanen 1990: 384. 527 PeVM 25/1994 vp. s. 3. 120 Acta Wasaensia päätöksenteko (esim. oikeusnormien asettaminen, lainkäyttöpäätökset, henkilön oikeuksia, etuuksia tai velvollisuuksia koskevat hallintopäätökset) ja tosiasialli- nen julkisen vallan käyttö, jolloin määrätään toisen henkilön oikeuspiiristä tai puututaan siihen antamalla välittömästi noudatettava käsky tai kielto taikka pa- lauttamalla lainmukainen tila tarvittaessa puuttumalla asianosaisen vapauteen tai omaisuuteen.528 Toimivalta tällaisen välittömän julkisen vallan käyttöön on yleensä määrätty poliisille, mutta välitöntä julkisen vallan käyttöä voi sisältyä myös hallinnolliseen turvaamistoimenpiteeseen kuten esim. turvatarkastuk- seen529. Tuori on erotellut julkisen vallan käytön intensiteetissä eri tasoja neljän kriteerin perusteella. Ensiksi julkisen vallan käytöllä voidaan rajoittaa tai suoda oikeuksia. Toiseksi vallankäyttö voidaan määrittää sen mukaan, miten syvällisesti sillä puu- tutaan perustuslaissa suojattuihin perusoikeuksiin. Kolmanneksi vallankäyttö voi liittyä määrämuotoiseen päätöksentekoon tai vaihtoehtoisesti tosiasialliseen val- lankäyttöön esimerkiksi puuttumisena henkilökohtaiseen vapauteen tai koske- mattomuuteen. Neljäntenä kriteerinä julkisen vallan käyttöä määrittävät välittö- män ja välillisen julkisen vallan käyttöön liittyvät näkökohdat. 530 Keravuori- Rusanen on lisäksi kiinnittänyt huomiota toimivaltuuksiin: kuinka lopullisesti tai väliaikaisesti niiden turvin tehdyt toimenpiteet vaikuttavat yksilön oikeusase- maan. Myös vallan haltijan asema viranomaisesta joko itsenäisenä tai riippuvai- sena on hänen mielestään merkityksellistä julkisen vallan käytön intensiteettiä arvioitaessa.531 Rajanveto julkisen vallan käytön ja muun tosiasiallisen hallintotoiminnan välillä ei aina ole yksiselitteinen. Esimerkiksi KKO:n ennakkopäätöksen 2008:78 mu- kaan lääkemääräyksen antaminen tai uusiminen ei sisällä julkisen vallan käyttöä, koska kyseessä on potilaan omaan päätökseen hoitoon hakeutumisesta perustuva hoitosuhde. Siihen liittyy yhtenä osana lääkkeiden määrääminen. Päätös ei kui- tenkaan ollut yksimielinen vaan kaksi asian ratkaisuun osallistuneista oikeus- neuvoksista katsoi eriävässä mielipiteessään, että ”lääkäri lääkemääräystä anta- essaan päättää lain ja asetuksen nojalla lääkemääräyksen saajan oikeudesta ja rikoslaissa tarkoitetuin tavoin käyttää julkista valtaa”. Vastaavasti voisi ajatella, että asiointi jossakin liikkeessä perustuu asiakkaan omaan päätökseen ja asioin- tiin liittyy yhtenä osana myymälätarkkailu esimerkiksi kameravalvonnan avulla, josta asiakas ei välttämättä edes ole tietoinen. Toisaalta taas voi kysyä, eikö asi- akkaalla ole perusoikeus yksityiselämän suojaan myös liikkeessä asioidessaan. 528 Tuori 1998: 300, 317; Husa 2000: 27; Husa & Pohjolainen 2002: 68; Saraviita 2011: 69. 529 Mäenpää 2002: 9. 530 Tuori 1998: 316–318. 531 Keravuori-Rusanen 2008: 446. Acta Wasaensia 121 Jos asiakkaan katsotaan silloin olevan yksityiselämän suojan piirissä, tulisiko erityisesti valvontakameroiden avulla suoritettua myymälätarkkailua pitää puut- tumisena yksilön yksityiselämään ja siten julkisen vallan käyttönä? KHO:n ratkaisun 10.8.2012/2127 mukaan potilaasta tarkkailulähetteen laatineel- la yksityisen yrityksen palveluksessa olevalla keikkalääkärillä ei ollut toimivaltaa lähettää potilasta vastoin tämän tahtoa sairaalaan tarkkailuun. Lähetteen tarkoi- tuksena oli selvittää, olivatko edellytykset potilaan psykiatriseen sairaalahoitoon määräämiseen olemassa. Ratkaisua perusteltiin sillä, että lääkäri ei ollut vir- kasuhteessa kuntaan, ja ettei mielenterveyslaista löytynyt tähän valtuutusta. Koska potilaan tarkkailuun ottaminen ei ollut perustunut virkalääkärin laati- maan tarkkailulähetteeseen, hoitoonmääräämispäätöksen ei katsottu syntyneen perustuslain ja mielenterveyslain edellyttämällä tavalla. KHO:n mukaan henkilön määrääminen tahdosta riippumattomaan hoitoon on kolmivaiheinen kokonai- suus, jonka jokaisessa vaiheessa lääkäri toimii itsenäisesti ja käyttää yksipuolises- ti julkista valtaa puuttumalla henkilön oikeuksiin. Vaiheesta toiseen siirtyminen edellyttää, että edellinen vaihe on suoritettu muodollisesti oikein. Ratkaisusta äänestettäessä vähemmistöön jäänyt oikeuden jäsen katsoi, että poti- laan tarkkailuun lähettäminen oli tapahtunut mielenterveyslaissa säädetyillä pe- rusteilla, eikä perustuslain 124 §:stä johdu, että hoitoonmääräämispäätös olisi kumottava. Potilas oli otettu saman päivän aikana sairaalaan, jossa tarkkailusta vastasi sairaalan apulaisylilääkäri. Oikeuden jäsen piti keskussairaalan virkalää- kärin jatkotoimia riittäviksi potilaan perustuslaillisten oikeuksien, erityisesti henkilökohtaisen koskemattomuuden täyttymisen kannalta. Tapauksen arvioinnissa merkittäviksi muodostuivat mielenterveyslain ja perus- tuslain tulkinnat. Mielenterveyslaki (14.12.1990/1116) on säädetty ennen perus- tuslain voimaan tuloa, eikä lakia säädettäessä ole pohdittu, sisältääkö tarkkailu- lähetteen laatiminen sellaista julkisen vallan käyttöä, joka edellyttää lähetteen laatijan olevan virkasuhteessa. Korkein hallinto-oikeus ei ottanut kantaa, oliko tapauksessa kyse julkisen vallan vai merkittävän julkisen vallan käytöstä, vaan totesi, että se kuuluu viime kädessä lainsäätäjän ratkaistavaksi. Mielenterveysla- kia täsmennettiin vuonna 2014 lailla mielenterveyslain muuttamisesta (6.6.2014/438). Lakiin lisättiin 9 a §, joka oikeuttaa myös sellaisen julkisessa tai yksityisessä terveydenhuollossa toimivan laillistetun lääkärin, joka ei ole vir- kasuhteessa terveyskeskukseen tai sairaanhoitopiiriin, laatimaan tarkkailulähet- teen, jos hän suorittamansa tutkimuksen perusteella toteaa, että tahdosta riip- pumattomaan hoitoon määräämisen edellytykset ovat todennäköisesti olemassa. Perustuslakivaliokunnan mukaan tarkkailulähete on ensisijaisesti lääketieteelli- sin perustein tehtävä lausunto potilaan tahdosta riippumattoman hoiden tar- 122 Acta Wasaensia peesta. Lähetteen laatiminen itsessään ei merkitse henkilön lähettämistä tarkkai- luun tai hoitoon. 532 Lainsäätäjän kannaksi tuli näin ollen se, ettei tarkkailulähet- teen laatimisessa ei ole kyse merkittävän julkisen vallan käytöstä. Myös rajanveto, milloin tehtävä on nimenomaan viranomaistehtävä, voi olla vai- keaa, koska eri palveluntuottamistavoissa perustuslaissa mainitut julkisen hallin- totehtävän ja merkittävän julkisen vallan käytön käsitteet voivat olla epäselviä533. Esimerkiksi vankeinhoitolaitoksen puhelunvälityksen ulkoistamista koskevassa ratkaisussa apulaisoikeusasiamies totesi, että viranomaisen lakisääteisen neu- vontapalvelun piiriin kuuluva palvelu voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Apulaisoikeusasiamies piti kyseenalaisena, voiko van- keinhoitolaitoksen puhelunvälityksen ulkoistamista pitää pelkästään mekaanise- na puhelunvälittämisenä, johon ei sisältyisi neuvontaa.534 2.3 Hyvän hallinnon takeet ja oikeusturva Perustuslain 124 § edellyttää, ettei julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle vaaranna oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuk- sia. Hyvän hallinnon käsite on esiintynyt jo keskiajalla, mutta sillä on viitattu aivan muihin asioihin kuin oikeuteen hyvään hallintoon tai yksilön oikeuksiin yleensä taikka talouden tehokkuuteen ja yhteiskunnalliseen kehitykseen niissä muodoissa kuin ne nykyään ymmärretään. Käsitteillä hyvä hallinto ja hyvä hal- linta viitattiin keskiajalta uuden ajan alkuun hyvän hallitsijan henkilöön ja hänen toimintaansa. 1500-luvun saksalaisissa valtioissa alettiin hallitsemisen päämää- rästä, hyvästä ja tavoitellusta yhteiskunnallisesta järjestyksestä, käyttää käsitettä hyvä politia, jolla kuvattiin myös keinoja päämäärän saavuttamiseksi. 1800- luvulla syntynyt oikeusvaltio ja hallinto-oikeuden synty teki siihenastiset käsityk- set hyvästä hallinnosta tarpeettomiksi, ja hyvän hallinnon käsite oli poissa muo- dista, kunnes se otettiin uusia merkityksiä saaneena käyttöön hallinto- ja yhteis- kuntatieteissä. Nykypäivän hyvän hallinnon käsitteessä on jäänteitä eri historial- listen kausien tavoista ymmärtää hyvä hallinto.535 Nykykäsityksen mukaisesta hyvästä hallinnosta on alettu puhua oikeustieteelli- sessä kirjallisuudessa vasta 1960-luvulla. Sillä tarkoitetaan paljon muutakin kuin vain sitä, mitä lakiteksti ilmaisee.536 Hyvällä hallinnolla voidaan laajasti ymmär- rettynä viitata sekä yksilön oikeusturvaa korostaviin oikeusvaltiollisiin takeisiin 532 HE 199/2013 vp. s. 24–26; PeVL 5/2014 vp s. 2–4. 533 Huhtanen 2005: 126. 534 EOAK 29.10.2009 Dnro 2232/4/07. 535 Koivisto 2011: 52–53, 56, 63–64. 536 Heuru 2003: 141–142; Komulainen 2010: 198; Väätänen 2011: 73. Acta Wasaensia 123 että hallintotoiminnalle asetettuihin laadullisiin vaatimuksiin. Käsitteen merkitys ja hyvän hallinnon vaatimukset ovat paljolti arvosidonnaisia 537 ja asiayhteyk- sittäin vaihtelevia. Joissain yhteyksissä hyvällä hallinnolla tarkoitetaan vain hal- lintoa ilman siihen liittyvää oikeudellista näkökulmaa.538 Vaikka hyvä hallinto on Euroopan unionissa vähitellen vakiinnuttamassa ase- maansa oikeudellisena käsitteenä, oikeusperiaatteena ja ratkaisuperusteena, se on vielä sisällöllisesti, oikeusperustaltaan, tulkinnaltaan sekä määrittelijältään ja institutionaaliselta kehitykseltään epämääräinen. Hyvän hallinnon laatu ja sen kriteerit määräytyvät vahvasti kulloisestakin viitekehyksestä: tuomioistuimen, oikeusasiamiehen ja poliittisen ympäristön tavasta käsitteellistää hyvän hallin- non edellytykset.539 Eurooppaoikeudellisia hyvän hallinnon periaatteita on jaotel- tu monin eri kriteerein. Yksi malli on jakaa periaatteet kolmeen ryhmään sen mukaan, mistä oikeuslähteestä ne ovat peräisin: perussopimusten sisältämät oikeusperiaatteet, jäsenvaltioille yhteiset yleiset oikeusperiaatteet ja Euroopan unionin tuomioistuimen omilla tulkinnoillaan synnyttämät eurooppaoikeudelli- set periaatteet. Euroopan unionin kirjoitetussa oikeudessa yleisen oikeusperiaat- teen käsitettä ei kuitenkaan ole määritelty.540 Hyvän hallinnon laajuus ja käyttöalue voivat vaihdella hyvinkin paljon Euroopan eri maissa. Peruslähtökohtana on kuitenkin oikeudellinen sääntely ja siihen sisäl- lytetyt kuulemis- ja perustelemisvelvollisuudet541. Perustelemisvelvollisuus voi- daan johtaa suoraan perustamissopimuksen artiklasta 253542. Muuten menette- lyperiaatteet ovat vakiintuneet oikeuskäytännössä ja menettelyn vähimmäisvaa- timukset on säädetty Euroopan perusoikeuskirjan 41 artiklassa, joka perustaa jokaiselle oikeuden hyvään hallintoon543. Euroopan perusoikeuskirjasta tuli oi- keudellisesti sitova säädös 1.12.2009, kun Lissabonin sopimus tuli voimaan. Suomen perustuslain 21 § ja EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 ja 2 kohdan säännökset ovat sisällöllisesti varsin samankaltaiset544. Sitovuudeltaan lain tasoi- nen Euroopan ihmisoikeussopimuskin lisäpöytäkirjoineen sisältää lukuisia hal- 537 Arvot ovat perimmiltään subjektiivisia. Jotakin yhtä ja objektiivista ”hyvää” ei ole ole- massa. Voidaan kuitenkin olettaa, että arvot ovat käytännössä suuremman ihmisyh- teisön jakamia. Sääntelyn näkökulmasta on kiinnostavaa, keiden arvot päätyvät mää- rittämään sääntelyä. (Koivisto 2011: 181–182.) 538 Heuru 2003: 152; Keravuori–Rusanen 2008: 94; Kulla 2015: 93–96. 539 Koivisto 2011: 172–174. 540 Raitio 2013: 223–224, 282–283. 541 Kuusikko 2000: 395–396, 405–406. Ks. myös Euroopan Neuvoston hyvän hallinnon perussääntö 2007. 542 Heuru 2004: 36. 543 EYVL n:o C 364, 18.12.2000 s. 1. 544 Mäenpää 2011a: 8–9. 124 Acta Wasaensia lintomenettelyssä huomioitavia säännöksiä, joiden vaatimuksia lähtökohtaisesti vastaamaan on säädetty perustuslain perusoikeusluku.545 Eurooppaoikeudessa hyvästä hallinnosta käytetään nimityksiä good governance tai good administration546, jonka vastakohtaa huonoa hallintoa Euroopan oike- usasiamies on kutsunut termillä bad administration547. Se on seurannut Euroo- pan oikeusasiamiehen alkuaan toimivaltansa perusteena käyttämää hallinnolli- sen epäkohdan (maladministration) käsitettä, jonka oikeusasiamies määritteli vuosikertomuksessaan 1997 seuraavasti: hallinnollinen epäkohta ilmenee, kun julkinen elin ei toimi sitä sitovan määräyksen tai periaatteen mukaisesti. Euroo- pan parlamentti ilmoitti päätöslauselmassaan vuonna 1998 olevansa määritel- mään tyytyväinen ja vuonna 1999 komissio hyväksyi hallinnollisen epäkohdan määritelmän.548 Kansainvälisillä järjestöillä ja instituutioilla kuten OECD:llä, UNDP:llä ja Maail- manpankilla on myös omat määrittelynsä hyvälle hallinnolle. Vaikka ne eivät sido kansallista hallintomenettelyä, niiden tarkastelu avaa näkökulmia kansallis- ten ja EU-yhteyksissä tehtyihin hyvän hallinnon määrityksiin. 549 Esimerkiksi Euroopan oikeusasiamies käytti tausta-aineistona muun muassa OECD:n vuoden 1998 eettisiä suosituksia julkiselle hallinnolle ja kansainvälisen oikeusasia- miesinstituutin vuonna 1993 julkaisemaa listaa luonnostellessaan Euroopan par- lamentille hyvän hallintotavan säännöstöä (Code of Good Administrative Beha- viour), jonka parlamentti hyväksyi päätöslauselmallaan 6.9.2001.550 Kansainväli- set järjestöt ovat liittäneet hyvään hallintoon ehtoja hallinnollisten kokonaisuuk- sien valtasuhteiden hajottamisesta, oikeusvaltiollisuudesta, riippumattomasta tilintarkastuksesta ja oikeussysteemistä sekä ihmisoikeuksista ja vapaasta medi- 545 Heuru 2003: 37. 546 Koivisto (2011: 90–91, 99) ei pidä käsitteitä governance (hallinta) ja administration (hallinto) täysin toistensa synonyymeinä. Hallinta kuuluu perinteisesti enemmän po- liittisen teorian ja hallinto taas oikeus- ja hallintotieteiden käsitteisiin. Karkeaksi läh- tökohdaksi hän ottaa oletuksen, että hallinto oikeudellisesti miellettynä on tyypillises- ti valtion toimintaa ja hallinta taas kattaa nykyään myös valtion ulkopuolisen toimin- nan. Koivisto yksinkertaistaa asetelman siten, että hallinto on oikeuden toteuttamista ja hallinta politiikan toteuttamista. Oikeuden Koivisto ymmärtää laajasti, eriasteisina sitovina sääntelyinä. Koska oikeuden perusta on politiikassa, hallinnon ja hallinnan suhteesta tulee moniulotteinen. Hallinta on strategia, jonka legitiimiydelle hallinto antaa kehykset ollen samalla ”kivettynyttä hallintaa”. Hallinnalla määritetään yleisen hyvän sisältö ja tavoitteet. Hallinto mahdollistaa etenemisen tavoitteiden suuntaan. 547 Komulainen 2010: 198. Hyvän hallinnon käsite ei ole tullut Euroopan unionin oikeu- teen oikeusasiamiesinstituution myötä vaan siihen on viitattu tuomioistuinratkaisuis- sa jo 1960-luvulla. Ks. esim. yhdistetyt tapaukset 56 ja 58/64 Ètablissements Consten S.à.R.L and Grundig-Verkaufs-GmbH v. Commission of the European Economic Community (1966) ECR 429. 548 Kuusikko 2011: 532–533. 549 Hautamäki, V-P 2004: 225–226. 550 Kuusikko 2011: 535. Acta Wasaensia 125 asta. Ne kehottavat poliittisia järjestelmiä toimimaan tällaisen normatiivisen hallintoimagon toteuttamiseksi esimerkiksi yksityistämisen, kilpailun edistämi- sen ja hallinnon keventämisen keinoin. Järjestöjen näkemykset painottuvat ta- loudellis-liberalistisesti, poliittis-oikeudellisesti ja julkishallinnollisesti.551 Oikeus- ja hallintotieteissä hyvälle hallinnolle on annettu useita erilaisia sisältöjä. Julkisen hallinnon uusien johtamisoppien mukaan hallinto on hyvää, kun se on kustannustietoista, taloudellista ja hajautettua552. Poliittisilla strategioilla pyri- tään silloin minimoimaan valtion rooli, edistämään ei-valtiollisia sääntelymeka- nismeja, keventämään hallintokoneistoa uuden julkishallinnon (NPM) keinoin ja muuttamaan politiikan asemaa sosiaalisten ja taloudellisten suhteiden hallin- noimiseksi. Hyvä hallinto on tällöin Koiviston käsittein ilmaistuna hyvää hallin- taa, ja hyvä hallinto tarkoittaa siten vähempää hallintaa, jolloin poliitikot käyttä- vät valtaansa palvelujen toteuttamisen sijaan ohjaamalla, muodostaen käytän- töjä. 553 Heuru näkee hyvän hallinnon kaksisuuntaisena suhteena. Hänen mu- kaansa julkisen hallinnon tulee olla hyvää suhteessa sekä valtion tarkoitusten toteutumiseen että suhteessa yksilöihin ja muihin henkilöihin554. Oikeuslähdeteorioissa puhutaan toisaalta oikeudenalakohtaisista periaatteista ja toisaalta koko oikeusjärjestystä koskevista periaatteista. Oikeusperiaatteet näh- dään monesti sääntöjä väljempinä ohjauslausekkeina, joita voidaan noudattaa ”enemmän tai vähemmän”. Jokin oikeusperiaate saattaa joutua väistymään jon- kin erityisen oikeussäännön tai toisen painavammaksi katsotun oikeusperiaat- teen edessä.555 Aarnion perusteoriassa yleiset oikeudelliset periaatteet on luoki- teltu sallittuihin oikeuslähteisiin. Tolonen on kehittänyt Aarnion teoriaa edelleen ja käyttää oikeuslähteiden velvoittavuutta pohtiessaan käsitettä sisällöllinen (ma- teriaalinen) oikeuslähde, jolloin oikeusajatuksiin tai periaatteisiin sisältyy har- kintaa. 556 Monien oikeusperiaatteiden katsotaan velvoittavan julkista valtaa, millä tarkoitetaan useimmiten lainsäädäntöön kirjattuja oikeusperiaatteita 557 . Julkisoikeudessa hyvä hallinto ymmärretään usein kokoavana käsitteenä, johon sisältyvät hallinnon yleiset oikeudelliset periaatteet558. Veli-Pekka Hautamäki on kuvannut hyvää hallintoa ”periaatepuuna”, jonka run- gon muodostaa hyvä hallinto, ja jonka oksia ovat hyvää hallintoa täsmentävät periaatteet. Hänen mukaansa erityisesti perustuslakiin ja hallintolakiin sisältyviä 551 Koivisto 2011: 95, 281. 552 Salminen & Ikola-Norrbacka 2009: 111. 553 Koivisto 2011: 95. 554 Heuru 2003: 150. 555 Miettinen 2001: 87–93; Scheinin 1991: 30–31; Siltala 2003: 206, 378. 556 Tolonen 2003: 25, 28, 35, 39–40, 135–136. 557 Hautamäki, V-P 2004: 49. 558 Hurskainen 2003: 42–43; Kulla 2012: 94; Mäenpää 2002: 2–6. 126 Acta Wasaensia periaatteita voidaan pitää eräänlaisina perusperiaatteina, joista monet muut hy- vän hallinnon periaatteet ovat johdettavissa.559 Kuusikko pitää hyvää hallintoa sateenvarjokäsitteenä, joka kokoaa erilliset hajanaiset säännöt yhtenäiseksi joh- tavaksi ideaksi, jota nimitetään hyväksi hallinnoksi560. Veli-Pekka Hautamäen mielestä hyvää hallintoa on pidettävä suurena joukkona erilaisia tulkinnanvaraisia normituksia siitä, miten asioiden pitäisi sujua. Hyvä hallinto on kontekstuaalinen ilmiö, jossa hyvän hallinnon osaelementit korostu- vat eri tilanteissa eri tavalla, mikä tulisi ottaa huomioon hyvän hallinnon toteu- tumista arvioitaessa ja siihen tulisi siksi suhtautua relatiivisesti. Hyvä hallinto on tavoiteltavaa, mutta sen pikkutarkka kaikki osatekijät huomioiva määrittely on lähes mahdotonta. Hyvästä hallinnosta voi tehdä vain karkeita hahmotelmia.561 Koivisto on päätynyt puhumaan hyvän hallinnon muunnelmista, jolloin sekä hy- vän hallinnon että hyvän hallinnan käsitteillä voidaan legitimoida hyvin monen- laista vallankäyttöä ja erilaisia rationaliteetteja. Jokaisella on ainakin teoriassa mahdollisuus vaikuttaa hyvän hallinnon sisältöön ja sen kriteereihin.562 Perustuslain 124 §:n voi katsoa korostavan hyvän hallinnon julkisen valvonnan asianmukaisuutta ja tarpeellisuutta563. Eija Mäkisen mukaan hyvään hallintoon kuuluu valvonnan lisäksi myös rakenteet, jolloin hyvän hallinnon takeena voi pitää myös hyvin organisoitua ja intensiteetiltään riittävää valvontaa. Keskeistä hyvän hallinnon määrittämisessä on silloin, kuka tai mikä taho valvoo sekä mitä ja millä intensiteetillä valvotaan.564 Hyvään hallintoon kuuluvat myös hallintomenettelyyn ja lainkäyttöön sisältyvät oikeussuojatakeet, jotka ovat käytettävissä vasta viranomaisen päätöksenteon tai muun toiminnan jälkeen. Oikeusturvakeinot ovat siten yksilön oikeuksien, hyvän hallinnon ja hallinnon lainalaisuuden jälkikäteisiä takeita.565 Hyvän hallinnon tärkeimmille osille on taattu institutionaalinen suoja eli niitä voidaan olennaises- ti rajoittaa vain perustuslain säätämisjärjestyksessä. Lisäksi kyseessä on myös menettelyiden kehittämisvelvoite, jolloin menettely on sopeutettava yhteis- kunnan muutoksiin.566 Väätänen kutsuukin hyvää hallintoa dynaamiseksi oikeu- delliseksi käsitteeksi, joka uusiutuu ja täydentyy sisällöltään kaikilla hyvän hal- linnon kehillä hallintotoiminnan muuttuessa567. 559 Hautamäki, V-P 2004: 109–110. 560 Kuusikko 2011: 550. 561 Hautamäki, V-P 2004: 232–233. 562 Koivisto 2011: 313–316. 563 Husa & Pohjolainen 2002: 70. 564 Mäkinen, Eija 2010: 39. 565 Mäenpää 2011a: 1; Mäenpää 2011b: 2–3; Voutilainen 2006: 22. 566 Kulla 1998: 61; Kulla 2015: 13. 567 Väätänen 2011: 82. Acta Wasaensia 127 2.3.1 Hyvän hallinnon kehät Yksityiseen turvallisuusalaan liittyvää hyvän hallinnon keskeisintä sisältöä ku- vaamaan soveltuu hyvin Väätäsen malli, joka rakentuu neljästä sisäkkäisestä ke- hästä: 1) perustuslain 21 §:n mukaiset hyvän hallinnon perusteet, 2) hyvä hallin- to, jota konkretisoi hallintolaki kokonaisuudessaan, 3) hallintolain 2 luvussa määrätyt hyvän hallinnon perusteet ja 4) hyvä hallinto hallintoasian käsittelyssä. Uloimmalla kehällä hyvän hallinnon sisältö ja soveltamisala ovat laajimmat pe- rustuslaissa turvattuna perusoikeutena. Suppeimman merkityksen ne saavat yk- sittäisen hallintoasian käsittelyssä.568 Menettelylliset perusoikeudet ja keskeiset hallinto-oikeuden perusteita jäsentävät periaatteet sisältävä perustuslain 21 §569 velvoittaa viranomaisia ja kaikkea viran- omaistoimintaa. Säännöksessä rinnastetaan oikeudenmukainen oikeudenkäynti ja hyvä hallinto. Oikeusturvan ylläpitäminen nähdään tuomioistuinten ja hallin- toviranomaisten yhteisenä tavoitteena, mihin myös perustuslain 22 §:n katsotaan velvoittavan.570 Perustuslain 118 § määrää, että julkista tehtävää tulee hoitaa vir- kavastuulla. Perustuslakivaliokunta on korostanut viranomaisohjausta ja –val- vontaa, päätöksenteon edellytysten ja menettelyn sääntelyä sekä muutoksenha- kumahdollisuutta ja rikosoikeudellisen virkavastuun ulottuvuutta571. Rikosoikeu- dellisen virkavastuun perusteistä määrätään virkarikoksia koskevassa rikoslain 40 luvussa ja virkavastuuseen perustuvasta korvausvastuusta vahingonkorvaus- laissa (31.5.1974/412). Perustuslain 21 §:ssä hyvä hallinto säädetään sateenvarjo- käsitteeksi, mikä on käsitetty perustuslailliseksi toimeksiannoksi säätää hyvästä hallinnosta tarkemmin572. 568 Väätänen 2011: 79–80. 569 Perustuslain 21.2 §:n lakivaraus (käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saa- da perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeu- denkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla) voidaan tulkita joko sääntely- varaukseksi tai muotoamisvaraukseksi. Sääntelyvarauksella viitataan lainsäätäjän tehtävään antaa välittömiä menettely- tai organisaatiosäännöksiä perusoikeuden käyttämiseksi kuitenkaan antamatta oikeutta perusoikeuden suoranaiseen rajoittami- seen. Muotoamisvarausta luonnehtii se, ettei kyseessä ole enää vain perusoikeuden sääntelystä vaan sen sisällön rakentamisesta. Perustuslainsäätäjä luovuttaa sisällön antamisen perusoikeudelle tietyin osin lainsäätäjälle. (Viljanen 1991: 531–532.) Muo- toamisvarauksella voidaan delegoida enemmän valtaa kuin sääntelyvarauksella. Koi- visto (2011: 142) on pitänyt hyvää hallintoa koskevaa lakivarausta lähempänä muo- toamisvarausta, koska hyvällä hallinnolla katsotaan olevan useita takeita, joista osa on määrätty perustuslaissa ja osa muussa lainsäädännössä. Vaikka Mäenpää (2011b: 6) on todennut, että hyvän hallinnon täsmällinen sisältö määräytyy perusoikeussään- nöksen ja lainsäädännön muodostaman kokonaisuuden perusteella (ks. myös PeVM 25/1994 vp s. 5–6), epäselväksi kuitenkin jää, ovatko muussa lainsäädännössä mää- rätyt hyvän hallinnon takeet yksilön perusoikeuksia vai ”vain” oikeuksia. 570 Halila & Aer 2011: 27. 571 PeVM 10/1998 vp s. 35. 572 Kuusikko 2011: 546. Koivisto (2011: 140) on pitänyt perusoikeutta hyvään hallintoon jossain määrin kehittymättömänä, jos perusoikeuden kehittyneisyyden mittarina pi- 128 Acta Wasaensia Miettisen ja Kuosmasen mukaan perustuslain 21 § ainakin teoriassa riittäisi hy- vää hallintoa koskevaksi lainsäädännöksi, koska menettelemällä säännöksen mu- kaisesti hyvän hallinnon ja oikeusturvan keskeiset vaatimukset täyttyvät573. Jul- kisia tehtäviä yksityistettäessä ja ulkoistettaessa perustuslakia täsmentävät erilli- set säännökset ovat kuitenkin tärkeitä oikeusturvan ja hyvän hallinnon toteutu- misen kannalta. Hyvää hallintoa turvaavista yleislaeista merkittävimmät ovat hallintolaki ja laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta, joita menettelyn yk- sittäisiä osa-alueita kattavat yleislait täydentävät. Julkisuusperiaate voidaan joh- taa perustuslain 12.2 §:stä, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viran- omaisen asiakirjasta tai tallenteesta, ellei sen julkisuutta ole välttämättömien syi- den vuoksi lailla erikseen rajoitettu.574 Hallintolakia sovelletaan viranomaisiin ja yksityisiin niiden hoitaessa julkista hallintotehtävää (HL 2.3 §). Lain valmisteluvaiheessa eduskunnan hallintovalio- kunta antoi lain soveltamisalasta hallituksen esityksestä poikkeavan laajemman tulkinnan, joka saa yleisten laintulkintaa ohjaavien periaatteiden seurauksena hallituksen esitystä vahvemman argumenttiarvon hallintolain tulkinnassa 575 . Laajaa tulkintaa puoltaa myös perustuslain 21.1 §:ssä turvattu oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti 576. Laki kattaa hallinnon kaikki toiminta- muodot. Lain soveltamisalan piiriin luettavat hallintoasiat voidaan karkeasti ja- kaa neljään ryhmään: hallintopäätöksiin, muihin hallinnollisiin ratkaisuihin ja hallinnon sisäisiin toimiin, hallintosopimuksiin ja tosiasialliseen toimintaan577. detään oikeusturvakeinoja. Esimerkiksi viivytyksetön käsittely ei ole itsenäinen vali- tusperuste vaan siihen voidaan vedota vain muun valitusperusteen yhteydessä (Suvi- ranta 2002: 914–937). Passiivisuustyöryhmän asian korjaamiseksi ehdottamaa vii- västysvalitusmallia ei otettu käyttöön, mutta lailla hallintolain muuttamisesta (9.5.2014/368) hallintolakiin säädettiin uusi käsittelyajan määrittelyä koskeva 23 a §, jonka tarkoitus on edistää hallintokulttuuria, jossa käsittelyn joutuisuus mielletään hyvän hallinnon edellyttämäksi laatu- ja oikeusturvatekijäksi (HE 50/2013 vp s. 1). 573 Miettinen & Kuosmanen 2006: 84. 574 Kulla 2012: 342; Kulla & Koillinen 2014: 8–10. 575 HaVM 29/2002 vp s. 5. Valiokunta perusteli laajaa tulkintaa seuraavasti: ”Hallinnon asiakkaiden näkökulmasta hallintoviranomaisen ja yksityisten julkisia hallintotehtä- viä hoitavien tahojen toiminta näyttäytyy viranomaistoimintana, jossa keskeistä asi- akkaan oikeuksien ja oikeussuojan toteuttamiseksi ei ole tunnistaa hallintoasiaa, vaan kyetä varmistumaan siitä, täyttääkö asia tai hallintotoimia suorittava viranomainen tai muu taho velvoitteensa asianmukaisesti. Keskeistä on myös selkeisiin säännöksiin perustuva tieto siitä, mitä oikeuksia ja velvollisuuksia asiakkaalla on hallinnossa asi- oidessaan taikka käsiteltäessä hänen itsensä, jonkun muun tai viranomaisen vireille- panemaa asiaa.” 576 Laakso 2007: 124. 577 Laakso 2007: 105. Hallintotoimintaa, jossa ei tehdä kirjallisia hallintopäätöksiä, kut- sutaan yleensä tosiasialliseksi. Siinä ei suoranaisesti ratkaista yksilön oikeuksia tai velvollisuuksia. Koska varsinaisia oikeudellisia vaikutuksia ei tavoitella, puhutaan usein myös tosiasiallisesta toiminnasta. Tosiasiallista toimintaa voi olla esimerkiksi viranomaisen valvontatyyppinen tarkastus, jota voi seurata tarkastuksen kohdetta velvoittava viranomaisen hallintopäätös, tai poliisin toiminta, johon voi joissain tilan- Acta Wasaensia 129 Keskeisin osa hallintolakia koskee hallintoasian käsittelyssä noudatettavaa me- nettelyä. Tosiasialliseen hallintotoimintaan toisinaan liittyvässä välittömän julki- sen vallan käytössä on noudatettava hyvän hallinnon perusteiden ohella soveltu- vin osin myös hallintoasian käsittelyä koskevia säännöksiä578. Asianosaisen kuu- lemisessa (HL 34.2 §), päätöksen kirjallisessa muodossa (HL 43.2 §) ja peruste- lemisessa (HL 45.2 §) voidaan kiireellisissä tilanteissa joustaa, koska välitöntä julkisen vallan käyttöä kuten yleisen järjestyksen ja turvallisuuden välitöntä tur- vaamista ei aina voi sitoa menettelyllisiin määrämuotoihin. Mäenpään mukaan paitsi hyvän hallinnon perusteet myös muut hyvään hallintoon kuuluvat vaati- mukset velvoittavat julkista hallintotehtävää hoitavaa yksityistäkin.579 Siihen vel- voittaa myös hallintolain soveltamisalaa koskeva 2 §. Hyvän hallinnon perusteiksi säädetään hallintolain 2 luvussa hallinnon oikeuspe- riaatteet, palveluperiaate, neuvontaperiaate, hyvän kielenkäytön vaatimus ja vi- ranomaisten yhteistyö. Hyvän hallinnon vaatimus kohdistuu erityisesti hallinto- toiminnan menettelylliseen laatuun, asianmukaisuuteen ja laillisuuteen. Nämä vaatimukset turvaavat yksilön oikeuksia jo etukäteen, koska niitä on noudatetta- va hallintoasiaa vireille pantaessa ja käsiteltäessä.580 Hallintoasian käsittelyssä menettelyn minimivaatimus on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja viivytyksettä toimivaltaisessa viranomaisessa, käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, oikeus saada perusteltu päätös ja muutoksenhakuoikeus581. Normatii- visen sääntelyn ohella hyvää hallintomenettelyä määrittävät pehmeämmät ja epävirallisemmat elementit kuten hallinnon toimintatavat, viranomaisten hallin- tokulttuuri, hyvä kielenkäyttö ja hallinnolliset käytännöt. Normatiivisen säänte- lyn sijaan niihin voidaan tehokkaammin vaikuttaa esimerkiksi koulutuksella ja palvelusitoumuksilla.582 Hallintolain 6 §:ssä on määritelty yleiset hallinto-oikeudelliset oikeusperiaatteet, jotka kuuluivat ennen hallintolain säätämistä hyvän hallinnon vaatimuksiin oi- keuskäytännön tukemana583. Yksityisellä turvallisuusalalla yhdenvertaisuusperi- aate584 velvoittaa alan työntekijöitä kohtelemaan toimenpiteiden kohteina olevia teissa liittyä välitöntä julkisen vallan käyttöä ilman, että siitä olisi tehty ratkaisua. (Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 66–67.) 578 Hallituksen esityksen lähtökohta tosin on, että välittömän julkisen vallan käyttöön sovelletaan pelkästään hyvän hallinnon perusteita (HE 72/2002 vp s. 49). 579 Mäenpää 2011a: 6–7. 580 Mäenpää 2011b: 2. 581 HE 309/1993 vp s. 72–74; Mäenpää 2011a: 2; Mäenpää 2011b: 3. 582 Mäenpää 2011b: 8. 583 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 313. 584 Yhdenvertaisuusperiaatteessa keskeistä on yksilöiden tasapuolisen ja johdonmukai- sen kohtelun vaatimus asiaan vaikuttavien olosuhteiden ollessa samanlaiset. Säädös- perusteinen lähtökohta on perustuslain 6 §, jonka mukaan ihmiset ovat yhdenvertai- sia lain edessä. Yhdenvertaisuuden osalta on huomioitava myös yhdenvertaisuuslain 130 Acta Wasaensia yksilöitä samankaltaisissa tilanteissa samalla tavalla. Esimerkiksi alueelta ei saa poistaa henkilöitä mielivaltaisesti vaikkapa henkilön etnisen tausta vuoksi vaan poistaminen tulee tapahtua riittävien edellytysten ilmetessä kohdellen kaikkia alueella oleskelevia tasapuolisesti ja johdonmukaisesti samoin perustein. Tarkoi- tussidonnaisuuden periaate585 kieltää käyttämästä toimivaltaa väärin esimerkiksi alueelta poistamiseen, jos siihen ei ole perustetta. Objektiviteettiperiaate586 vel- voittaa yhdenvertaisuus- ja tarkoitussidonnaisuusperiaatteiden ohella erityisesti yksityisen turvallisuusalan työntekijöitä toimimaan työssään puolueettomasti. Suhteellisuusperiaatteen 587 vaatimuksesta toimenpiteet kuten esimerkiksi voi- mankäytön intensiteetti on mitoitettava oikeassa suhteessa tavoiteltuun lopputu- lokseen nähden. Luottamuksensuojaperiaate 588 asettaa yksityisen turvallisuus- alan toiminnalle yleisen velvoitteen toiminnan johdonmukaisuudesta ja ennus- tettavuudesta. Esimerkiksi yksityisiä turvallisuuspalveluja hankkivan tulee voida luottaa siihen, että palveluja tuotetaan lain ja muiden velvoitteiden mukaisesti. Nämä hyvän hallinnon oikeusperiaatteet ovat yleisiä harkintavallan rajoitusperi- aatteita, joita kutsutaan myös hyvän hallinnon koviksi elementeiksi. Ne voivat (30.12.2014/1325) säännökset. (Hautamäki, V-P 2004: 76–77; Heuru 2003: 224; Kulla 2015: 96–100; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 316–325; Mäenpää 2011a: 76–81; Mäenpää 2011b: 60–62; Mäenpää 2013: 147–153.) 585 Tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää yleisen toimivallan väärinkäyttökiellon. Sillä viitataan viranomaisen velvollisuuteen käyttää harkintavaltaa vain lain mukaan perusteltuihin tarkoituksiin ja kieltoon käyttää harkintavaltaa väärin. Oikeuskirjalli- suudessa periaatteen loukkauksilla tarkoitetaan näennäisesti lainmukaisia hallinnol- lisia toimia, joiden motiivi on tilanteeseen nähden oikeusjärjestyksen vastainen. (Hautamäki, V-P 2004: 77; Heuru 2003: 311; Kulla 2015: 100–103; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 339–343: Mäenpää 2011a: 81–84; Mäenpää 2011b: 62–33; Mä- enpää 2013: 154–156.) 586 Objektiviteettiperiaatteeseen voidaan sisällyttää yhdenvertaisuus- ja tarkoitussidon- naisuuden periaatteet mutta lisäksi kyse on laajemmin hallinnon asiallisuus- vaatimuksesta, jonka tarkoitus on estää asiaan kuulumattomien argumenttien vaiku- tus. Objektiviteettiperiaate kohdistuu hallinnon yksittäisiin toimijoihin eli luonnolli- siin henkilöihin, joilta edellytetään yleisen asiallisuusvaatimuksen lisäksi puolueetto- muutta, jolloin heidän on tarvittaessa jäävättävä itsensä päätöksenteosta. (Hautamä- ki, V-P 2004: 77–78Heuru 2003: 197; Kulla 2015: 104–105; Laakso 1990: 214; Laak- so, Suviranta & Tarukannel 2006: 327–329; Mäenpää 2011a: 84–85; Mäenpää 2011b: 63–64; Mäenpää 2013: 156–167.) 587 Suhteellisuusperiaatetta koskeva yleinen ohje on annettu hallintolain 6 §:ssä, jonka mukaan viranomaisen toimen on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden (Hautamäki, V-P 2004: 79; Heuru 2003: 316; Kulla 2015: 106–109; Laakso 1990: 215–216; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 329–333; Mäenpää 2011a: 85–88; Mäenpää 2011b: 64–66; Mäenpää 2013: 157–161). 588 Luottamuksensuoja on kiinteästi sidoksissa oikeusvarmuuden periaatteeseen sekä erityisesti oikeudellisen jatkuvuuden ja viranomaistoiminnan johdonmukaisuuden vaatimuksin. Viranomaisen toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä vi- ranomaisen tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen tulee voida luottaa. Periaatetta voidaan pitää viranomaisen ratkaisukäytännön pysyvyyden ja viranomaistoiminnan ennustettavuuden takeena. (Hautamäki V-P 2004: 79–80; Heuru 2003: 320; Kulla 2015: 109–115; Laakso 1990: 232; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 344–349; Mäenpää 2011a: 88 – 92: Mäenpää 2011b: 66–67; Mäenpää 2013: 161–166.) Acta Wasaensia 131 toimia itsenäisinä muutoksenhakuperusteina. Muita hyvän hallinnon kovia ele- menttejä ovat kuulemisperiaate (HL 34.2 §), perustelemisvelvollisuus (HL 45 §) ja palveluperiaate (HL 7 §).589 Hyvän hallinnon pehmeitä elementtejä, jotka eivät toimi muutoksenhakuperus- teina, ovat neuvonta (HL 8 §), asian siirto toimivaltaiselle viranomaiselle (HL 21 §), asiakirjan täydentämisen mahdollisuus (HL 22 §) sekä asian viivytyksetön käsittely (HL 23 §), joka toisaalta on luettu myös palveluperiaatteen piiriin kuten vaikutusmahdollisuuksien varaaminenkin. Hyvän kielenkäytön vaatimus (HL 9 §) on hyvän hallinnon laadullinen elementti, jolla ei ole suoraa vaikutusta rat- kaistavana olevaan asiaan. Viranomaisten yhteistyön (HL 10 §) laiminlyönnin oikeudelliset seuraamukset eivät yleensä ole kovin vakavia. Sitä voidaan pitää lähinnä moitittavana.590 Yksityisen hoitaessa turvallisuusalan julkisia hallintotehtäviä sitä velvoittavat hyvän hallinnon vaatimukset sijoittuvat Väätäsen hyvän hallinnon sisältöä ku- vaavassa mallissa kolmannelle kehälle. Yksityisen hoitamat turvallisuusalan jul- kiset hallintotehtävät ovat luonteeltaan tosiasiallista toimintaa, johon hallintolain säännökset eivät lukua 2 lukuun ottamatta ole suoraan sovellettavissa. Viran- omaisen valvoessa yksityisen turvallisuusalan toimintaa sitä velvoittavia hyvän hallinnon vaatimuksia on Väätäsen mallin kaikilla kehillä. Viranomaista velvoit- taa perustuslain 21 §, jota täydentää erityisesti hallintolaki. Hallintolakia sovellet- taessa viranomaisen on tapauskohtaisesti ratkaistava, mitä lain säännöksistä tulevat kulloinkin sovellettaviksi. Lähtökohtana on, että viranomainen soveltaa hallintolakia kaikilta osin. Hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle jää kuitenkin sellainen yksityisen turvallisuusalan tosiasiallisen toiminnan valvonta, jolla ei ole mitään henkilöön liittyviä ulottuvuuksia. 591 Esimerkiksi vartijan tehtäviin toi- meksiantosopimuksen perusteella kuuluvat valaistuksen sammuttaminen ja luki- tusten varmistaminen voisi olla tällaista tosiasiallista toimintaa, johon ei liity henkilöllisiä ulottuvuuksia, ja jonka toteutumisen valvontaan viranomaisella ei edes ole velvollisuutta. 2.3.2 Hyvä hallinto yksityisissä yhtiöissä Yksityisten yhtiöiden hyvästä hallinnosta puhuttaessa käytetään usein käsitettä corporate governance, jolle ei ole vakiintunutta suomennosta eikä sitä sellaise- 589 Hautamäki, V-P 2004: 227. 590 Hautamäki, V-P 2004: 228–229. 591 Laakso 2007: 116–117, 123. 132 Acta Wasaensia naan voi liittää oikeustieteen käsitteisiin592. OECD:n mukaan corporate gover- nance on kokoelma suhteita yhtiön johdon, sen hallituksen ja osakkeenomista- jien sekä muiden sidosryhmien välillä. Corporate governance antaa myös raken- teen yhtiön tavoitteiden asettamiseksi, keinojen määrittelemiseksi tavoitteiden saavuttamista varten ja suorituksen valvomiseksi. Yhtiöissä hyvän hallinnon kol- me keskeistä perusperiaatetta ovat avoimuus, rehellisyys ja tilivelvollisuus.593 OMX, Keskuskauppakamari ja Elinkeinoelämän keskusliitto ovat antaneet yhtiöi- den hyvää hallintoa koskevan suosituskokoelman, joka on nimeltään Suomen listayhtiöiden hallinnointikoodi, ja jota hallinnoi Arvopaperimarkkinayhdistys. Suositus ei ole ehdoton normi, mutta se on tarkoitettu noudatettavaksi niin sano- tulla comply or explain –periaatteella. Jos pörssiyhtiö poikkeaa suosituksesta, sen on ilmoitettava poikkeaminen ja sen syy. Jos koodi kuvaa lainsäädäntöön tai muuhun sääntelyyn sisältyvää pakottavaa velvoitetta, poikkeamista ei voi teh- dä.594 Kun listaamattomien yhtiöiden ja muiden yritystoimintaa harjoittavien yhteisö- jen huomioimista hyvän hallintotavan suositusten laatimisessa selvitettiin, todet- tiin, ettei listaamattomille yhtiöille ole tarpeen esittää yhtenäistä mallia. Keskus- kauppakamari katsoi kuitenkin, että sellaisten suurten yhteisöjen, jotka harjoit- tavat lakisääteistä tai muuten yleisen edun kannalta merkittävää toimintaa, on aiheellista noudattaa hyvästä hallinnointitavasta annettuja ohjeita ja suosituksia comply or explain –periaatteen mukaisesti siltä osin kuin se yhteisöjen erityis- piirteet huomioiden on mahdollista.595 Julkisten tehtävien yksityistämiskehitys on johtanut kahdentyyppisten organi- saatioiden syntymiseen. Toisaalta on syntynyt perinteisen virastomuodon pohjal- ta valtion ja kuntien liikelaitoksia, joilla on selkeiden viranomaistehtävien ohella liiketaloudellisiin intresseihin pohjautuvaa toimintaa. Toisaalta taas on puhtaasti yksityisoikeudellisia organisaatioita kuten yksityiset vartioimisliikkeet, joille on toimeksiantosopimuksilla uskottu julkisia hallintotehtäviä. Liikelaitosten tulee julkista tehtävää hoitaessaan toimia viranomaisen tavoin ja soveltaa toiminnas- saan viranomaista velvoittavaa lainsäädäntöä. Muita tehtäviä liikelaitos voi hoi- 592 Käsitteistä governing, governance ja government on käytetty suomennosta hallinta, jolla viitataan hallitsemiseen, vallankäyttöön ja poliittisten ohjelmien toimeenpanoon – poliittiseen vallankäyttöön ja sen piirissä olevien hallintaan. Etymologisesti gover- nance-käsitteen sisältöä valaisee sen latinankielinen kantasana gubernare, joka tar- koittaa laivan ohjaamista. Hallintaoikeutta ei kuitenkaan itsenäisenä oikeudenalana ole olemassa. (Koivisto 2011: 92–93, 99.) 593 Komulainen 2010: 198; Yhdistyksen hyvä hallinto 2008: 21–22. 594 Suomen listayhtiöiden hallinnointikoodi 2008: 6. 595 Listaamattomien yhtiöiden hallinnoinnin kehittäminen 2006: 2; Keskuskauppaka- marin kannanotto 2006: 1. Acta Wasaensia 133 taa puhtaasti yksityisoikeudellista yhteisöä sääntelevää lainsäädäntöä noudatta- en.596 Hallintolakia sovelletaan aina yksityisen hoitaessa julkisia hallintotehtäviä riip- pumatta tehtävien sisällöstä (HL 2.3 §). Julkisuuslain määräykset koskevat lain tai asetuksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä silloin, kun ne käyttävät julkista valtaa (JulkL 4.2 §). Lain perusteluissa ei määritellä julkisen vallan käsitettä, mutta sen keskeiseksi sisäl- löksi on katsottu puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toiminnalla yksityisen oikeusasemaan. Lisäksi lain tavoitteena on tehostaa julkisuusperiaat- teen toteuttamista laajentamalla lain soveltamisalaa kaikkiin lain nojalla julkisen vallan käyttöön kuuluvia tehtäviä hoitaviin sekä ottamalla säännöksissä huomi- oon lisääntynyt ostopalvelujen käyttö hallinnossa.597 Julkisuusperiaate voi joutua ristiriitaan yksilön perusoikeuksiin kuuluvien yksi- tyisyyden ja yksityiselämän, luottamuksellisen viestin ja henkilötietojen suojan kanssa (PL 10.1 §). Osa yksityiselämää koskevista tiedoista onkin julkisuuslaissa säädetty salassa pidettäviksi. Myös säännös luottamuksellisen viestin suojasta (PL 10.2 §) voi vaikuttaa julkisuuden toteuttamiseen. Perusoikeuksiin kuuluu myös henkilötietojen suoja (PL 10.1 §), josta säädetään tarkemmin henkilötieto- lailla. Henkilötietolain soveltamisalaa ei julkisuuslain tapaan ole rajattu vain jul- kisen vallan käyttöön silloin, kun julkista hallintotehtävää hoitaa muu kuin vi- ranomainen. Lakia on sovellettava kaikkeen yksityisen harjoittamaan henkilötie- tojen käsittelyyn.598 Julkisuuslaissa on pyritty määrittelemään organisaatiot, joihin lakia sovelletaan. Yhteisöistä, joille on uskottu julkisen vallan käyttöön kuuluvia tehtäviä, lain pe- rusteluissa mainitaan lainsäädäntötoimin perustetut julkisoikeudelliset yhdistyk- set kuten poronhoitolain (14.9.1990/848) mukaiset paliskunnat, metsästyslain (28.6.1993/615) mukaiset riistanhoitoyhdistykset, kauppakamariasetuksen (15.4.1988/337), joka kumottiin 1.1.2003 voimaan tulleella kauppakamarilailla (1.11.2002/878), mukainen Keskuskauppakamari ja asianajajista annetun lain (12.12.1958/496) mukainen Suomen Asianajajaliitto. Näille yhteisöille on lailla säädetty toistaiseksi voimassa olevia julkisia neuvonta-, valvonta- ja kurinpito- tehtäviä.599 Yksityisen turvallisuusalan yhteisöjä ei ole perustettu lainsäädäntötoimin, eikä yksityisellä turvallisuusalalla hoidettuja julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä 596 Sarja 2001: 57. 597 HE 30/1998 vp s. 32, 52 598 Kulla & Koillinen 2014: 106–107. 599 HE 30/1998 vp s. 33, 52–53. 134 Acta Wasaensia ei ole lailla suoraan määrätty nimenomaan yksityisen turvallisuusalan yritykselle, vaan ne perustuvat lain nojalla tehtyyn toimeksiantosopimukseen. Sopimuksen osapuolena voi olla muukin kuin yksityisen turvallisuusalan yritys. Koska jul- kisuuslaissa on pyritty estämään julkisuusperiaatteen kaventuminen ostopalvelu- jen johdosta, julkisuuslain 4.2 §:n on katsottava velvoittavan sekä julkisen vallan käyttöä sisältäviä turvallisuustehtäviä hoitavaa yksityistä työntekijää että yritystä. Julkisuusperiaatetta on kuitenkin noudatettava vain julkista valtaa käytettäessä, ei kaikessa toiminnassa600. Yksityisellä turvallisuusalalla julkisen vallan käyttö liittyy tosiasialliseen toimin- taan, jossa ei synny julkisuuslain 5 §:n tarkoittamia asiakirjoja. Vartijalla ja jär- jestyksenvalvojalla on kuitenkin velvollisuus tehdä kiinniottoon ja voimakeinojen käyttöön johtaneista tehtävistä tapahtumailmoitus (LYTP 8, 33 §), jolla voi olla asianosaisen oikeusturvan lisäksi myös julkisen vallan käytön valvonnan ja hyvän hallinnon kannalta yleistä merkitystä. Koska tapahtumailmoituksia ei ole erik- seen säädetty salassa pidettäviksi601, julkisuusperiaatetta ja -lakia tulisi soveltaa niihin ja muihin mahdollisiin asiakirjoihin, jotka ovat syntyneet yksityisen turval- lisuusalan tosiasiallisessa toiminnassa käytetyn julkisen vallan seurauksena. Toimeksiantajalla ja valvontaviranomaisella on lain yksityisistä turvallisuuspal- veluista 84.2 §:n mukaan oikeus saada jäljennös tapahtumailmoituksesta. Jul- kisuuslain 9 §:n nojalla tiedonsaantioikeus on jokaisella ihmisellä, oikeushenki- löllä ja viranomaisella602. Tämä voi käytännössä osoittautua ongelmalliseksi, sillä tapahtumailmoitukseen saadaan kirjata toimenpiteen kohteena olleiden henki- löiden sukunimi, etunimi, henkilötunnus ja osoitetiedot (LYTP 8, 33 §). Jul- kisuuslain 24.1, 26 §:n mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksesta epäillyn, asianomistajan tai muun rikosasiaan liittyvän henki- lön yksityiselämään liittyvistä arkaluonteisista seikoista samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja rikoksen uhrista, jos tiedon antaminen loukkaisi rikoksen uhrin oikeuksia tai hänen muistoaan tai läheisiään, jollei tiedon anta- minen ole tarpeen viranomaisen tehtävän suorittamiseksi. Lain 24.1, 31 §:n mu- kaan salassa pidettäviä ovat muun muassa asiakirjat, jotka sisältävät tiedon hen- kilön kotikunnasta ja hänen siellä olevasta asuinpaikastaan tai tilapäisestä asuin- paikastaan samoin kuin puhelinnumerosta ja muista yhteystiedoista, jos henkilö on pyytänyt tiedon salassapitoa ja hänellä on perusteltu syy epäillä itsensä tai perheensä terveyden tai turvallisuuden tulevan uhatuksi. 600 Mäenpää 2011a: 301–302. 601 Julkisuuslain 24 §:ssä on 32 kohtaa käsittävä luettelo yleisimmistä salassapitoperus- teista, jotka on pyritty laatimaan yleispäteviksi. Tarkoitus on ollut välttää salassapito- säännösten kirjaamistarvetta erityislakeihin. (Kulla & Koillinen 2014: 74–75.) 602 Kulla & Koillinen 2014: 35. Acta Wasaensia 135 Julkisuuslain 24.1 §:n kohtia 26 ja 31 tulkiten tapahtumailmoitusten tulisi pää- osin olla salassa pidettäviä asiakirjoja. Ne voivat sisältää tietoja rikoksesta epäil- lystä, rikoksen uhrista tai rikokseen muuten liittyvistä henkilöistä ja heidän yh- teystietojaan. Salassapitovelvollisuus voi kuitenkin julkisuuslain 25.2 §:n mukaan koskea vain jotakin asiakirjan osaa. Salassa pidettävä ja osittain salassa pidettävä asiakirja on merkittävä ja merkinnästä tulee käydä ilmi, miltä osin asiakirja on salassa pidettävä ja mihin salassapito perustuu. Tapahtumailmoituksista voidaan siis antaa jokaiselle tietoja, jos tietojen antaminen on mahdollista paljastamatta asiakirjoista sellaisia tietoja, joiden julkisuutta on lailla erikseen rajoitettu. Tämä edellyttää turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijalta, vartijalta ja järjestyksenval- vojalta erityistä huolellisuutta. Tapahtumailmoitus tulee laatia niin, että asiakir- jan osittainen salassapito on tarvittaessa mahdollista julkisuuslain 24.1 §:n kohti- en 26 ja 31 nojalla. Tapahtumailmoituksen laatimiseen johtavan julkisen vallan käyttäjän tulisi hyvän hallinnon neuvontaperiaatteen (HL 8 §) mukaisesti kertoa mahdollisuudesta henkilötietojen salaamiseen. Asianosainen tai asiaan muuten liittyvä henkilö ei välttämättä itse ole tästä tietoinen eikä osaa pyytää yhteystieto- jensa salaamista. Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan taas on järjestettävä tietohallintonsa siten, ettei tietoturvallisuus salassa pidettävien asiakirjojen tai niiden osien kohdalla vaarannu. 2.3.3 Palveluperiaate, neuvonta ja hyvän kielenkäytön vaatimus Yksityisen turvallisuusalan työntekijöiden tehtäviin liittyy keskeisesti vuorovai- kutus ja viestintä turvallisuuspalveluja hankkineen tahon asiakkaiden, yleisön ja muiden tahojen kanssa. Tällöin toiminnassa tulee erityisesti huomioida palve- luperiaate (HL 7 §), neuvonta (HL 8 §) ja hyvän kielenkäytön vaatimus (HL 9 §). Palveluperiaatetta koskevan hallintolain 7.1 §:n mukaan asiointi ja käsittely vi- ranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asian- mukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tulok- sellisesti603. Asioinnilla tarkoitetaan julkisen tehtävän hoitamiseen liittyvien pal- velujen käyttöä, joka tulisi olla mahdollisimman nopeaa, joustavaa ja yksikertais- ta sekä kustannuksia säästävää604. Säännöksen sanamuoto on tulkinnanvarainen siinä, mitä tarkoitetaan asianmukaisuudella ja mitä tehtävien tuloksellisuudella. Tarkoitus kuitenkin on, että palvelut järjestetään hallinnon asiakkaiden näkö- 603 Palveluperiaatteen hallintolakiin ottamisen taustalla on todennäköisesti Ruotsissa 1980-luvulla käyty keskustelu hallintotoiminnan laadusta, joka johti Ruotsin uuden hallintomenettelylain säätämiseen ja siihen sisällytettyyn palveluvelvoitteeseen (ser- viceskyldighet). Palveluperiaate voi liittyä myös anglosaksisessa oikeuskulttuurissa keskeisenä arvona pidettyyn yksilöiden kunnioittamisen periaatteena, joka tulisi huomioida kaikessa viranomaisen päätöksenteossa. (Kuusikko 2010: 67.) 604 HE 72/2002 vp s. 56–57. 136 Acta Wasaensia kulmasta asianmukaisesti ja asiakkaiden tarpeet huomioiden. Markkinaperustei- sissa palveluissa hallinnon asiakas on palvelusta maksava kuluttaja. Sen sijaan esimerkiksi turvallisuuspalveluissa, joissa henkilön oikeuksia voidaan rajoittaa voimakkaasti, ei aina ole luontevaa puhua asiakassuhteesta.605 Palveluperiaatteeseen kuuluvan tuloksellisuusvaatimuksen osa-alueita ovat tuot- tavuus, taloudellisuus ja vaikuttavuus. Tuottavuuden tavoitteena on mahdolli- simman suuri tuotos mahdollisimman pienin taloudellisin kustannuksin. Vaikut- tavuudesta voidaan erottaa asiakasvaikuttavuus, joka on keskeinen palvelun on- nistumista arvioitaessa, ja yhteiskunnallinen vaikuttavuus.606 Mäenpään mukaan palveluperiaatteeseen sisältyvä tuloksellisuusvaatimus täydentää asiakaskeskei- syyttä, jolloin asiakassuhteen hyvän laadun oletetaan merkitsevän samalla hal- linnollisten palvelujen toteuttamista tuloksellisesti niin, että tarkoitussidonnai- suuden periaate tulee huomioiduksi.607 Yksityisellä turvallisuusalalla tämän voi katsoa tarkoittavan ennen muuta suhdetta turvallisuuspalvelun hankkineen ta- hon asiakkaisiin, yleisöön ja muihin tahoihin eikä niinkään asiakassuhdetta pal- velun ostajan kanssa. Palveluperiaatteeseen sisältyy sekä oikeudellisia että hal- linnollisia aineksia ja punnintaa eri näkemysten välillä608. Palvelun asianmukai- nen toteutus on siten mahdollista suhteuttaa esimerkiksi käytettävissä oleviin resursseihin ja voimavaroihin609. Palveluperiaatteen nimissä ei kuitenkaan voi poiketa toiminnan lainmukaisuuden edellytyksistä, muista hyvän hallinnon ta- keista tai oikeussuojan perusvaatimuksista610. Neuvontavelvollisuus ilmentää osaltaan palveluperiaatetta. Hallintolain 8.1 §:ssä määrätään, että viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin611. Säännöksen maininta ”toimi- vallan rajoissa annettavaan neuvontaan” tarkoittaa, ettei viranomaisella ole neu- vontavelvollisuutta toiselle viranomaiselle kuuluvissa asioissa612. Neuvonnasta on säädetty myös laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista. Lain 29.2 §:ssä määrä- tään, että järjestyksenvalvojan tulee ensisijaisesti neuvoin, kehotuksin ja käskyin ylläpitää järjestystä ja turvallisuutta toimialueellaan. Järjestyksenvalvojan neu- 605 Kulla 2015: 115–116. 606 Kulla 2015: 117–118. 607 Mäenpää 2011a: 93–94. 608 Kulla 2015: 116. 609 HE 72/2002 vp s. 61–62; Hautamäki, V-P 2004: 81. 610 Kulla 2015: 116–117. 611 Neuvontavelvollisuutta koskeva säännös oli yksi hallintolakiluonnoksen kriittisimmin kommentoiduista kohdista. Myönteisimmin asiaan suhtautuivat ns. massahallinnon viranomaiset kuten verohallinto ja Kansaneläkelaitos, joissa neuvonta saattaa no- peuttaa asioiden käsittelyaikaa. (Kuusikko 2010: 57–58.) 612 Hautamäki, V-P 2004: 82; Kuusikko 2010: 59. Acta Wasaensia 137 vontavelvollisuus koskee siis tosiasiallisessa järjestyksenvalvontatoiminnassa syntyviä tilanteita. Järjestyksenvalvoja ei siten ole velvollinen antamaan neu- vontaa esimerkiksi järjestyksenvalvontapalvelun ostaneelle taholle kuuluvissa asioissa. Hallintolain 8.2 §:n velvoittamana järjestyksenvalvojan on kuitenkin pyrittävä opastamaan neuvoa tarvitseva sen tahon puoleen, jolle varsinainen neuvontavelvollisuus kuuluu613. Hallintolain 9 §:ssä säädetään, että viranomaisen on käytettävä asiallista, selkää ja ymmärrettävää kieltä614. Asiakkaan oikeudesta käyttää omaa kieltään viran- omaisessa asioidessaan on voimassa, mitä siitä erikseen säädetään, ja mitä joh- tuu Suomea sitovista kansainvälisistä sopimuksista. Säännös jättää tulkinnanva- raiseksi sen, milloin kieli on asiallista, selkeää ja ymmärrettävää. Asiallisuus on sidoksissa puolueettomuusvaatimukseen, jonka mukaan asiakkaaseen ei saa kohdistaa syrjiviä, loukkaavia tai väheksyviä kielellisiä ilmaisuja. Selkeys viittaa kaikenlaisiin puheen ja tekstin ymmärtämiseen liittyviin tekijöihin. Ymmärrettä- vyys on puheen ja tekstin sisällöllistä käsitettävyyttä. 615 Näiden toteutumisen arviointiin vaikuttavat muun muassa kulttuuriset ja asiayhteyteen liittyvät teki- jät. Tietyn rajoitetun oikeustilan täsmälliseen ilmaisemiseen saattaa joskus olla tarpeen käyttää asiallisena pidetyn kirjakielen sijaan katukieltä, murretta tai alamaailman kieltä.616 Tämä voi konkretisoitua esimerkiksi järjestyksenvalvon- tatilanteissa eriluonteisissa tilaisuuksissa. Voi hyvin olettaa, että esimerkiksi Pro- vinssirock–festivaalin yleisön käyttämät kielelliset ilmaisut poikkeavat vanhoil- lislestadiolaisten suviseuroihin osallistuvien kielenkäytöstä. Kulla on pitänyt hyvän kielenkäytön vaatimuksen oikeudellista merkitystä toissi- jaisena ja pelkästään laatuvaatimuksena617. Hallintolakia koskeva hallituksen esi- tys korostaa kielenkäytön yksiselitteisyyttä ja epäasiallisten ilmaisujen välttämis- tä618. Asiallinen kielenkäyttö tarkoittaa, että asiakasta kohdellaan tahdikkaasti ja 613 Kuusikon mukaan neuvontavelvollisuuden yhteyteen sijoitettu opastamisvelvollisuus saattaa todellisuudessa vähentää neuvontaa. Hänen mielestään säännöstä saatetaan tulkita niin, että aina kun asia ei kuulu viranomaisen toimivaltaan, henkilö ohjataan toiseen viranomaiseen. Jos henkilölle esitettäisiin muutama syy, miksi asiaa hoide- taan jossakin muualla, hän saisi alustavaa tietoa asian käsittelystä. Tällä olisi merki- tystä etenkin niille, jotka ovat harvemmin asioivat viranomaisten kanssa. (Kuusikko 2010: 65.) Näkökulma on mielenkiintoinen mutta ei liene kovin merkityksellinen yk- sityisen turvallisuusalan kannalta. 614 Tästä Kuusikko (2010: 63) on aivan oikeutetusti todennut: ”ei ole kovin realistista odottaa, että henkilöiden käyttämä kieli tulisi säännöksin sen selkeämmäksi”. Henki- lön kielenkäyttöön vaikuttavat monet tekijät: kasvatus, koulutus, arvot, asenteet, us- komukset, kielenkäyttötilanne jne. 615 Kulla 2015: 124–125. 616 Hautamäki, V-P 2004: 83–84. 617 Kulla 2015: 125. 618 HE 72/2002 vp s. 59. 138 Acta Wasaensia kunnioittavasti ja että häneen ei kohdisteta epäasiallisia ilmaisuja619. Asiallisen kielenkäytön vaatimus ei estä huumorin käyttöä suullisissa asiakaspalvelutilan- teissa, mutta siihen on suhtauduttava harkiten. Oikeusasiamiehelle kanneltiin toimeentulotukiyksikön palvelupisteen neuvonnassa olleen henkilön huumoriksi tarkoittamasta kielenkäytöstä: A:n mukaan palvelupisteen neuvonnassa ollut mieshenkilö sanoi hänelle mm, että ”syö koirasi, leikkaa ne lihoiksi ja tee ruuaksi” ja että ”koirien turkeista voit ommella vaattei- ta”. -- B on kertonut käyttävänsä usein huumoria vaikeiden asiakastilanteiden keventämiseen ja kertovansa usein vitsejä etenkin nuoremmille asiakkaille. B on kertonut kuitenkin pyr- kivänsä arvioimaan tarkkaan, mitä kenellekin voi sanoa. B:n tarkoitus oli ollut vastata A:lle leikkisästi, kun hän kuultuaan toimeentulotu- kihakemusten pitkistä käsittelyajoista oli todennut ”voi ei, mitä minä nyt teen”. Oikeusasiamiehen käsityksen mukaan B:n menettely oli epäasiallista ja hän kiin- nitti B:n huomion vastaisen varalle hallinnon edellyttämään asialliseen kielen- käyttöön.620 Vaikka kyseessä olisi pääasiassa vain viranomaisen sisäisessä käytössä oleviin tietojärjestelmiin kirjattu selvitys, apulaisoikeusasiamies on katsonut hyvän kie- lenkäytön vaatimuksen velvoittavan virkamiestä: Poliisin laatimasta tehtäväilmoituksesta ilmenevä maininta ”Ja tietysti päissään kuin Ellun kanat” on mielestäni epäasiallinen ilmaisu kuvaamaan asiakkaan käyttäytymistä ja saattaa häntä loukata.621 Poliisin tehtäväilmoitusta koskevan hyvän kielenkäytön vaatimusta vastaavan velvoitteen voi katsoa ulottuvan myös vartijaan ja järjestyksenvalvojaan heidän laatiessaan tapahtumailmoituksia. 619 Kuusikko 2010: 63; Mäenpää 2011a: 173. 620 EOAK 26.1.2004 Dnro 253/4/02. Ks. suullisesta kielenkäytöstä myös ratkaisut maist- raatin asiakaspalvelusta EOAK 8.10.2008 Dnro 786/4/07 ja tullivirkailijan kielenkäy- töstä asiakaspalvelutilanteessa EOAK 27.2.2008 Dnro 4135/4/06. 621 EOAK 14.11.2002 Dnro 1849/4/02. Asiallisen kielenkäytön vaatimus velvoittaa myös virkamiehen antaessa selvityksiä toisille viranomaisille (EOAK 8.10.2008 Dnro 786/4/07). Acta Wasaensia 139 Veli-Pekka Hautamäki on määritellyt hyvän kielenkäytön arkikielisesti seuraa- vasti: asia tulisi esittää rautalangasta vääntämällä, kiroilematta sekä vihjailemat- ta asiakkaan henkilökohtaisiin ominaisuuksiin622. Ratkaisussa, joka koski kante- lua kihlakunnansyyttäjän menettelystä ja kielenkäytöstä, apulaisoikeusasiamies totesi: Perustuslain 21 §:ssä perusoikeutena turvattuun oikeuteen saada asia asianmukaisesti käsitellyksi kuuluu myös kielenkäytön asianmukaisuus. Virkakielen tulee olla asiallista ja sävyltään mahdollisimman neutraalia. Kielenkäytön asiallisuus merkitsee, ettei esimer- kiksi keskusteluissa käytetä tietoisesti sanontoja jotka kuulijan, kuten tässä tapauksessa syyteharkinnassa olevan asian asianomistajan, voidaan otaksua koskevan loukkaaviksi, väheksyviksi tai jopa rasistisiksi. Julkista valtaa edustavalta virkamieheltä vaaditaan harkintakykyä ja tyylitajua sananvalinnoissaan. Virkamiehen tulee noudattaa näitä peri- aatteita myös silloin, kun hän joutuu väittelemään asiakkaan kanssa.623 Yksityisellä turvallisuusalalla saattaa erityisesti järjestyksenvalvontatehtävissä olla hyvin tavallista, että järjestyksenvalvoja joutuu väittelytilanteeseen. Jos ti- lanteeseen liittyy lisäksi järjestyksenvalvojan vastustamista ja voimakeinojen käyttöä, kielenkäytön asianmukaisuuden harkinta nopeita ratkaisuja vaativassa tosiasiallisessa toiminnassa voi ymmärrettävästi olla haasteellista. Uhkaavaksi kärjistyvä tilanne ei kuitenkaan ole peruste poiketa asianmukaisen kielenkäytön vaatimuksesta. Hyvän kielenkäytön vaatimukseen liittyy myös oikeus oman kielen käyttöön, jos- ta on säädetty kielilaissa (6.6.2003/423). Sen 10 §:n mukaan yksityishenkilöllä on oikeus käyttää suomea tai ruotsia viranomaisissa asioitaessa. Viranomaisen on järjestettävä asiassa kuultavalle mahdollisuus tulla kuulluksi omalla kielel- lään, suomeksi tai ruotsiksi. Lain 9 §:n mukaan oikeudesta käyttää viranomai- sissa muita kieliä kuin suomen, ruotsin ja saamen kieltä säädetään oikeuden- käyntiä, hallintomenettelyä ja hallintolainkäyttöä koskevassa lainsäädännössä, koulutusta koskevassa lainsäädännössä, terveydenhuolto- ja sosiaalilainsäädän- nössä sekä muussa eri hallinnonaloja koskevassa lainsäädännössä. Yksityisellä turvallisuusalalla oman kielen käyttöoikeus voi olla erityisen merkit- tävä järjestyksenvalvonta- ja turvatarkastustehtävissä, joissa tehtävien hoitami- nen edellyttää usein kielellistä kommunikointia tavoitteiden toteutumiseksi. Eri- tyisesti satamien ja lentoasemien turvatarkastuksissa korostuu myös muilla kuin suomen ja ruotsin kielellä asioimisen tarve. Oikeus oman kielen käyttöön ulottuu sekä kirjalliseen että suulliseen kansalliskielten käyttöön. Kaksikielisen viran- 622 Hautamäki, V-P 2004: 85–86. 623 EOAK 11.11.2011 Dnro 460/4/11. 140 Acta Wasaensia omaisen tulee myös osoittaa käyttävänsä molempia kieliä. Joukkoliikenteen li- puntarkastuksia koskevassa ratkaisussaan eduskunnan oikeusasiamies totesi: Lähtökohtana on, että HSL:n kaltainen kaksikielinen viranomainen on kielilain 23 §:n 2 momentin mukaisesti velvollinen palvelemaan yleisöä suomeksi ja ruotsiksi, minkä lisäksi sen tulee sekä palvelussaan että muussa toiminnassaan osoittaa yleisölle käyttävänsä molempia kieliä. -- Jotta kielelliset perusoikeudet tulisivat perustuslain 22 §:n edellyttämällä tavalla asian- mukaisesti turvatuiksi, sääntelyä oli mielestäni välttämätöntä tulkita perus- oikeusmyönteisesti niin, että se kattaa lähtökohtaisesti kaiken viranomaisen toiminnan, niin kirjallisen kuin suullisenkin.624 Julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta säädetään lailla (6.6.2003/424). Yksityisen turvallisuusalan henkilöstöltä vaadittavasta kielitai- dosta sen sijaan ei ole säännöksiä, mitä voi pitää oikeusturvan kannalta puuttee- na. Perustuslakivaliokunta on tosin kiinnittänyt huomiota koulutusvaatimuksiin ja kielilainsäädännön vaatimuksiin vartijan ja järjestyksenvalvojien tehtävissä uutta lakia yksityisistä turvallisuuspalveluista koskevassa lausunnossaan625. Jul- kisessa hallinnossa oikeusturvan takeet perustuvat muun muassa henkilöstön koulutukseen ja asiantuntemukseen ja niiden edellyttämiin pätevyysvaatimuk- siin626. Koska julkisia palveluja yksityistetään ja ulkoistetaan yhä laajemmin, tuli- si lainsäätäjän harkita, pitäisikö julkisyhteisön henkilöstöltä vaadittavat kielitai- tovaatimukset ulottaa koskemaan myös sellaista yksityistettyjä ja ulkoistettuja julkisia palveluja hoitavaa henkilöstöä, joka työssään käyttää julkista valtaa. Sa- maa olisi pohdittava myös kaksikielisen viranomaisen hankkiessa yksityisiltä toimijoilta sellaisia turvallisuuspalveluja, joihin liittyy viestintää viranomaisen asiakkaiden kanssa. Tosin hankkiessaan palveluja toimeksiantosopimuksen pe- rusteella, viranomaisen on kielilain 25 §:n velvoittamana varmistettava, että teh- tävää hoidettaessa annetaan kielilain mukaista kielellistä palvelua. Viranomaisen varmistamisvelvollisuus koskee myös muiden kuin julkisten hallintotehtävien hoitamista, jos kielilain edellyttämän palvelutason ylläpitäminen sitä vaatii. 624 EOAK 29.4.2011 Dnro 4309/2/10. 625 PeVL 22/2014 vp s. 2–3. 626 HE 79/2014 vp s. 112; Husa & Pohjolainen 2002: 70. Acta Wasaensia 141 3 Julkinen hallintotehtävä yksityisellä turvallisuusalalla Perustuslakivaliokunta otti 1980-luvun puolivälissä tulkinnalliseksi lähtökoh- daksi niin sanotun valtiosääntöoikeudellisen virkamieshallintoperiaatteen. Sen tarkoituksena oli turvata julkisen vallan käyttöön liittyvä lainmukaisuus, puolu- eettomuus ja menettelyllinen johdonmukaisuus tietyin viranomaisasemaa ja vir- kasuhdetta koskevin muodollisin vaatimuksin. Vuonna 2000 voimaan tulleen perustuslain 124 §:ssä tulkintakannanotot vahvistettiin lainsäätäjää sitovina oi- keussääntöinä. Virkamieshallintoperiaatetta ei kuitenkaan ole pidetty ehdotto- mana esteenä julkisen vallan käyttämistä sisältävien tehtävien antamiselle muille kuin virkamiehille. Silloin perustuslakivaliokunnan mukaan edellytyksenä on, että tehtävien hoitamisesta ja siinä noudatettavasta menettelystä on riittävän yksityiskohtaiset säännökset, oikeusturvanäkökohdat huomioidaan ja että julki- sen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä hoitavat henkilöt kuuluvat rikosoikeudelli- sen virkavastuun piiriin.627 Oikeusturvan toteutumisessa suuri merkitys on hen- kilöstön koulutuksella, asiantuntemuksella ja pätevyysvaatimuksilla628. Julkinen hallintotehtävä voidaan 124 §:n nojalla antaa muulle kuin viranomaisel- le, mutta merkittävää julkisen vallan käyttöä ei kuitenkaan voida antaa muulle kuin viranomaiselle629. Merkittävää julkisen vallan käyttöä on esimerkiksi itse- näiseen harkintaan perustuva oikeus käyttää voimakeinoja tai muuten puuttua merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin630. Kiellon pyrkimyksenä on pitää merkittävimmät viranomaistehtävät ja yksilön perustuslaillisen aseman kannalta olennaiset toimivaltuudet viranomaisorganisaatiolla. Merkittävä julkisen vallan käyttö kuvaa vallankäytön intensiteettiä eli sen voimakkuutta ja välittömyyttä. Intensiivisimpänä ääripäänä on voimakeinojen käyttö. Intensiteettiä arvioidaan erityisesti vallankäytön kohteen näkökulmasta. Määre omaksuttiin lainsäädän- töön perustuslakiuudistuksen yhteydessä.631 Julkisen vallan toimintapiiriin kuuluvien tehtävien hoitamisen yksityisen henki- lön tai yrityksen toimesta on yleensä katsottu edellyttävän oikeuttavaa lainsää- däntöä. Helsingin hallinto-oikeus on ratkaisussaan katsonut, että kunnallinen pysäköinninvalvoja ei ole voinut määrätä yksityisen vartiointiyhtiön tai kaupun- 627 Eteläpää 2010: 216–219; Keravuori–Rusanen 2008: 12, 14, 90; Mäenpää 2013: 98– 99; PeVM 10/1998 vp s. 35. 628 HE 79/2014 vp s. 112; Husa & Pohjolainen 2002: 70. 629 Vrt. lailla SFS 2010:1408 lisätty säännös Ruotsin hallitusmuotoon, jonka 12 luvun 4 §:n mukaan hallintotehtäviä voidaan antaa kunnille ja myös muille oikeushenkilöille ja yksilöille. Jos tehtävä sisältää viranomaistoimintaa, tehtävä voidaan antaa vain lain nojalla. Ruotsissa minkä tahansa hallintotehtävän ulkoistaminen on mahdollista lail- la. 630 HE 1/1998 vp s. 179. 631 Husa & Pohjolainen 2002: 69; Keravuori–Rusanen 2008: 413–414, 416. 142 Acta Wasaensia gin liikelaitoksen työsuhteessa olevaa työntekijää suorittamaan pysäköinnintar- kastajan tehtäviä, koska asiasta ei ollut lailla tai sen nojalla määrätty. Työnteki- jöillä ei ollut asiassa toimivaltaa.632 Apulaisoikeusasiamiehen mukaan kunnallista pysäköinninvalvontaa voivat hoitaa vain pysäköinninvalvoja ja hänen valvonta- apulaisensa ja valvonta-apulaisen tehtävää on hoidettava virkasuhteessa, koska tehtävässä käytetään julkista valtaa: Pysäköintivirhemaksusta annetun lain nojalla pysäköinninvalvonta ja pysäköintivirhe- maksun määrääminen voidaan lääninhallituksen määräyksellä antaa kunnalle. Kunnan tulee asettaa kunnallinen pysäköinninvalvoja ja tarpeellinen määrä pysäköinninvalvojan valvonta-apulaisia. Kunnallista pysäköinninvalvontaa voivat siis hoitaa vain pysäköin- ninvalvoja ja hänen valvonta-apulaisensa. Kuntalain mukaan tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Tällaista tehtävää varten perustetaan virka. Pysäköinninvalvojan valvonta-apulaisen tehtäviä on näin ollen hoidettava virkasuhteessa. Valvonta-apulaisen tehtäviä voidaan siis määrätä vain pysäköinninvalvontaoikeuden saaneen kunnan viranhaltijalle, joka kuuluu pysäköintivirhemaksusta annetun lain mu- kaiseen kunnalliseen valvontahenkilökuntaan.633 Julkista hallintotehtävää ei voi sopimuksellakaan antaa muulle kuin viranomai- selle ilman laista johtuvaa perustetta634. Yksityistämisen yhteydessä saattaa myös KKO:n ratkaisun 2010:23 eli niin sanotun ParkCom-tapauksen tapaan tulla arvi- oitavaksi, onko kyseessä lakiin perustuva julkisen vallan käyttö vai yksityisten välinen sopimus ja sen noudattaminen. ParkCom-tapauksessa oli kyse siitä, oliko auton pysäköimisellä alueelle syntynyt pysäköinnin valvontaa alueella harjoitta- neen yhtiön ja alueelle pysäköineen auton kuljettajan välille opastetaulun ehtojen mukainen pysäköimistä koskeva sopimus. Korkeimman oikeuden tulkinta asiasta oli seuraava: Kiinteistön omistajalla ja haltijalla on oikeus määrätä omistamansa tai hallitsemansa alueen käytöstä, jollei sitä ole laissa kielletty. Tieliikennelain 28 §:n 2 momentin yksityi- selle alueelle pysäköintiä koskevat säännökset eivät estä kiinteistön omistajaa tai halti- 632 Helsingin HAO 19.9.2007 07/1242/2 (FINLEX); Helsingin HAO 30.11.2007 07/1721/2 (FINLEX). 633 EOAK 3.3.2009 Dnro 3082/2/07. 1.1.2012 voimaan astuneen lain pysäköinninval- vonnasta (17.6.2011/727) 12.3 §:ssä edellytetään edelleen, että kunnallinen pysäköin- ninvalvoja ja pysäköinnintarkastaja ovat virkasuhteessa julkisyhteisöön. Lain 10 §:n mukaan toimivaltaisia viranomaisia ovat poliisin ohella aluehallintovirastolta luvan kunnalliseen pysäköinninvalvontaan saaneet kunnat. 634 EOAK 30.9.2009 Dnro 1640/4/08; HE 90/2005 vp s. 42; EOAK 10.2.2009 Dnro 1450/2/07. Acta Wasaensia 143 jaa määräämillään ehdoilla sallimasta pysäköintiä alueellaan ja eivätkä siten myöskään tekemästä sopimusta siitä, millä ehdoilla sen omistamalle alueelle saa pysäköidä ja mitä sopimuksen ehtojen rikkomisesta seuraa. Sopimuksen tekemistä ei estä myöskään se, että tieliikennelain 28 §:n 2 momentti ja 105 § sekä pysäköintivirhemaksusta annetun lain soveltamisalaa koskeva 1 §:n säännös huomioon ottaen vain poliisilla ja kunnallisel- la pysäköinninvalvojalla on oikeus määrätä pysäköintivirhemaksu virheellisestä pysä- köinnistä yksityisellä alueella. Periessään väitettyyn sopimukseen perustuvaa valvonta- maksua kiinteistön omistaja tai haltija ei käytä tätä lain mukaan viranomaiselle kuulu- vaa toimivaltaa. Tässä tapauksessa ei siten ole kysymys julkisen vallan käytöstä, vaan ainoastaan siitä, onko yksityisten välille syntynyt pysäköintiä yksityisellä alueella koske- va sopimus ja onko sopimusta rikottu. Ratkaisusta eriävän mielipiteen jättäneet kaksi tuomaria perustelivat kantaansa muun muassa sillä, että muuhun kuin nimenomaiseen tahdonilmaisuun perustu- van sopimuksen syntyminen edellyttää, että sopimukseen hiljaisesti sitoutuva osapuoli voi ymmärtää menettelynsä merkitsevän sopimukseen sitoutumista ja on tietoinen sopimuksen olennaisista ehdoista. Alemmassa asteessa Helsingin hovioikeudessa oli katsottu, että valvontamaksun osalta oli kysymys julkiselle vallalle annetun tehtävän suorittamisesta rinnan julkisen vallan kanssa, ja että valvontamaksun määrääminen kiinteistön omistajan tai haltijan toimesta olisi perusteltua vain lain nojalla. Sisällöllisesti valvontamaksu muistutti pysäköintivirhemaksua ja oli siten rangaistusluon- teinen. Valvontamaksun antaminen rangaistusluonteisena oli laissa säännel- tyä viranomaiselle kuuluvaa julkisen vallan käyttöä. Oikeuttavan lain puuttu- essa yksityisen yhtiön asettamat valvontamaksut olivat lain vastaisia. 635 Tapaus ParkCom osoitti, että yksityinen ja julkinen voivat lomittua niin, että jos- kus voi olla vaikea hahmottaa, mikä on oikeudellisesti oikein. Se, määrittävätkö tuomareiden ratkaisuja julkis- vai yksityissoikeudelliset taustaoletukset ja teoriat, vaikuttaa lopputulokseen. Argumentointi lähtee sen selvittämisestä, onko kyse julkisen vallan käytöstä tai julkisesta hallintotehtävästä vai siitä, millä edellytyk- sin syntyy laillinen, sitova sopimus.636 Korkeimman oikeuden ratkaisun jälkeen perustuslakivaliokunnassa käsiteltiin lakiehdotusta yksityisestä pysäköinninvalvonnasta. Valiokunnan mukaan yksityi- seen pysäköinninvalvontaan sisältyy perustuslain 124 §:ssä tarkoitetun julkisen hallintotehtävän piirteitä ja toiminta rinnastuu käytännössä julkiseen pysäköin- ninvalvontaan monin tavoin637. Aiempiin lausuntoihinsa ja oikeuskirjallisuuteen 635 KKO 2010:23 (FINLEX). 636 Mäkinen, Eija 2011: 17. 637 PeVL 57/2010 vp s. 5. 144 Acta Wasaensia viitaten perustuslakivaliokunta on katsonut, että pysäköintivirhemaksun kaltai- nen yksityinen valvontamaksu on hallinnollinen seuraamus, jonka määräämiseen sisältyy merkittävää julkisen vallan käyttöä638. Myös Keravuori-Rusanen on pitä- nyt hallinnollisten seuraamusten määräämistä perustuslain 124 §:ssä tarkoitet- tuna merkittävän julkisen vallan käyttönä639. Kun yksityisen pysäköinninvalvon- nan mahdollistava laki640 ehdotettiin säädettäväksi, lakiehdotus olisi perustusla- kivaliokunnan mukaan voitu käsitellä vain perustuslain 73 §:ssä säädetyssä jär- jestyksessä. Koska poikkeuslakimenettelyyn turvautumista puoltavia syitä ei va- liokunnan mielestä ollut, se esitti lakiesityksen hylkäämistä. Hylkäämistä esitti myös lakivaliokunta, ja eduskunnan toisessa käsittelyssä 8.3.2011 lakiesitys va- liokuntien esitysten mukaisesti hylättiin. Yksityistä pysäköinninvalvontaa ei pi- detty riittävänä syynä poiketa perustuslain 124 §:n kiellosta antaa merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävä tehtävä muun kuin viranomaisen hoidettavak- si.641 Perustuslakivaliokunnan kannanoton jälkeen tilanne oli mielenkiintoinen, sillä oli olemassa edellä mainittu peruslakivaliokunnan kannanotto ja toiseen suun- taan viittaava aiempi korkeimman oikeuden ratkaisu. Korkeimmalle oikeudelle tehtiinkin oikeudenkäymiskaaren 31:7.1:n nojalla sen oman ratkaisun purkua koskeva hakemus, jonka mukaan tuomio oli perustunut ilmeisen väärään lain soveltamiseen. Korkein oikeus hylkäsi purkuhakemuksen vedoten muun muassa asian tulkinnanvaraisuuteen, mitä ei ole muuttanut se, että perustuslakivaliokun- ta on myöhemmin lausunnossaan katsonut yksityistä pysäköinninvalvontaa kos- kevan lakiehdotuksen olevan perustuslain 124 §:n vastainen642. Tämän jälkeen eduskunnalle annettiin uusi esitys pysäköinnissä avustamista koskevaksi lainsäädännöksi. Tarkoitus oli muuttaa lakia pysäköinninvalvonnasta ja säätää uusi laki pysäköinninvalvontaluvasta ja valvonta-avustajista. Ehdotuk- sen mukaan kunnallinen pysäköinninvalvoja olisi voinut käyttää yksityisellä alu- eella ja maastossa apunaan sellaista luonnollista tai oikeushenkilöä, jolla on py- säköinninvalvontalupa. Avustamiseen olisi tarvittu sekä viranomaisen valtuutus että alueen omistajan tai haltijan suostumus. 643 Perustuslakivaliokunnan mu- kaan laki voitiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta otti nyt kantaa myös sopimusvapauteen: ”Julkinen hallintotehtävä voidaan perustus- lain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. 638 PeVL 32/2003 vp s. 2; PeVL 55/2005 s. 2; PeVL 18/2007 vp s. 7; PeVL 45/2006 vp s. 2; PeVL 57/2010 vp s. 5–6. 639 Keravuori-Rusanen 2008: 453. 640 HE 233/2010 vp. 641 PeVL 57/2010 vp s. 5, LaVM 42/2010 vp s. 3, PTK 167/2010 vp. 642 KKO:2011:43. 643 HE 79/2012 vp. s. 1. Acta Wasaensia 145 Julkisen hallintotehtävän hoitaminen ei siten kuulu sopimusvapauden piiriin. Muu kuin viranomainen ei voi ryhtyä omasta aloitteestaan hoitamaan tällaista tehtävää sopimuksen perusteella.” Valiokunta korosti kiinteistön omistajan ja haltijan lähtökohtaista oikeutta määrätä alueen käytöstä kuten pysäköinnistä, jonka ehdoista ja perittävästä korvauksesta hän voi sopia. Sopimukseen voi sisäl- tyä myös sopimusrikkomuksesta aiheutuvia seuraamuksia koskevia sopimuseh- toja.644 Esitys ei johtanut lain säätämiseen vaan se raukesi keväällä 2015. Koska tilanne on edelleen jossain määrin epäselvä, yksityinen pysäköinninvalvonta edellyttäisi sääntelyä. Tähän mennessä vireillä olleet yksityistä pysäköinninvalvontaa koske- vat oikeustapaukset ja lainsäädäntöhankkeet ovat kuvanneet hyvin julkisen hal- lintotehtävän määrittelyn ongelmia, kun samankaltainen julkinen ja yksityinen toiminta lomittuvat toisiinsa. Julkisista palvelutehtävistä, joita Ilmailulaitos voi toimialaansa liittyvänä hoitaa, säädettiin kumotun lain Ilmailulaitoksesta 4 §:ssä. Lain ilmailulaitoksen muut- tamisesta osakeyhtiöksi 10.3 §:n mukaan perustettavaan osakeyhtiöön sovelle- taan Ilmailulaitoksesta annetun lain 4 §:n mukaisia tehtäviä, kunnes toisin sää- detään tai päätetään. Turvatarkastuksia ei säännöksessä mainita. Apulaisoikeu- sasiamies onkin pitänyt lentoasemien turvatarkastusten järjestämisvastuun sään- telyä puutteellisena, koska laissa Ilmailulaitoksesta ei ole säädetty tästä julkisesta hallintotehtävästä toisin kuin liikelaitokselle annetuista julkisiksi palvelutehtä- viksi nimetyistä tehtävistä645. Puute korjattiin uudessa 13.11.2014 voimaan tul- leessa ilmailulaissa, jossa vastuu ilmailun turvaamiseen tähtäävien toimenpitei- den ja järjestelyiden toimeenpanosta säädettiin lain 99 §:ssä lentoaseman pitäjäl- le, jollei vastuuta ole säädetty viranomaiselle, lentoliikenteen harjoittajalle tai muulle toiminnanharjoittajalle. 3.1 Voimakeinojen käyttö Ennen perustuslakiuudistusta perustuslakivaliokunta oli omaksunut rajoituksista julkisen hallintotehtävän siirtämiseksi muulle kuin viranomaiselle suhteellisen vakiintuneen tulkintalinjan. Tehtäviä voitiin siirtää vain lailla tai lain nojalla. Toi- nen rajoitus koski voimakeinojen käyttöä, johon voitiin antaa yksityiselle oikeus vain poliisin tai muun viranomaisen tilapäisluonteiseksi avustamiseksi konkreet- tisen virkatehtävän hoitamisessa. Lisäksi edellytettiin, että voimakeinoja käyte- tään viranomaisen ohjauksessa.646 Voimakeinoilla tarkoitetaan poliisin tai muun 644 PeVL 23/2013 vp. s. 5. 645 AOA 8.6.2009 Dnrot 1242/4/07, 1447/2/07 ja 223/2/08; Sarja 2010: 35. 646 Tuori 1999c: 926. 146 Acta Wasaensia turvallisuutta ylläpitävän virkamiehen valtaa virkatehtävää suorittaessaan käyt- tää vastarinnan murtamiseksi tai muutoin virkatehtävän toteuttamiseksi ruu- miinvoimia tai erilaisia välineitä, jopa ampuma-asetta. Oikeudellisesti arvioiden ruumiillisen voiman ja erilaisten välineiden käyttäminen voi olla joko voimakei- nojen käyttöä tai hätävarjelua. Viranomaisen toimivaltuuksiin kuuluvaa oikeutta voimakeinojen käyttöön kutsuttiin aikaisemmin usein julkisoikeudelliseksi hätä- varjeluksi.647 Kun perustuslakivaliokunta vuonna 1998 hyväksyi järjestyksenvalvojien valtuu- den tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä säädetyn lain nojalla puuttua perus- tuslain suojaa nauttiviin vapausoikeuksiin ja oikeuden itsenäiseen voimakeinojen käyttöön, valiokunta päätyi tietoisesti aikaisemmasta tulkintakäytännöstään poikkeavaan ratkaisuun648. Vielä kolme vuotta aikaisemmin perustuslakivalio- kunta oli katsonut voimakeinojen käyttöoikeuden uskomisen muille kuin virka- miehille olevan perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä vaativa seikka649. Tuori kyseenalaisti valiokunnan linjanmuutoksen kärkevästi: ”Lausunto uhkaa romuttaa sen uuden perustuslain säätämisen yhteydessä viimeksi vahvistetun tulkintalinjan, joka on asettanut pidäkkeitä viranomaisorganisaation väkivalta- monopolin hajauttamiselle”. Hänen mukaansa vastaavia yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä lainsäätäjän turvaamisvelvollisuuteen viittaavia perusteluja tarjotaan aina, kun harkitaan oikeuksien antamista voimakeinojen käyttöön muille kuin viranomaisille.650 Voimakeinosäännöksiä voidaan kutsua niin sanotuiksi toisen asteen toimivalta- säännöksiksi, sillä voimakeinojen käytön laillisuus riippuu lähtökohtaisesti siitä, että se peruspäämäärä, johon ollaan pyrkimässä, on laillinen. Sääntelyssä on huomioitava, että voimankäytöllä puututaan erityisesti henkilökohtaiseen kos- kemattomuuteen ja omaisuuteen651. Perustuslain 7.3 §:n mukaan henkilökohtai- seen koskemattomuuteen ei saa mielivaltaisesti puuttua ilman laissa säädettyä perustetta. Rikoslain 4:6:n yleissäännöksessä edellytetään laintasoista sääntelyä muiden kuin poliisin virkatehtävien tai niihin rinnastettavien tehtävien yhteydes- sä. Järjestyksenvalvojan ja vartijan sekä valtioneuvoston, sen ministeriöiden ja oike- uskanslerinviraston turvatarkastajan voimankäyttöoikeudet (ks. taulukko 7) vas- taavat asiasisällöllisesti poliisilain 2:17.1:ssä säädettyjä poliisimiehen voiman- käyttöoikeuksia. Säännöksestä voidaan poimia seuraavat myös yksityisten turval- 647 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 768–769. 648 PeVL 44/1998 v s. 1. 649 PeVL 1/1994 vp s. 1; PeVL 15/1994 vp s 1. 650 Tuori 1999c: 928. 651 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 768, 771, 778. Acta Wasaensia 147 lisuusalan henkilöstön voimankäyttöoikeuksia velvoittavat kriteerit: virkamies (rikosoikeudellinen virkavastuu), virkatehtävän suorittaminen, vastarinnan mur- taminen, jonka yhteydessä tarkastellaan myös muita tarkoitusperiä kuten tar- peellisuutta ja puolustettavuutta. Yksityisen turvallisuusalan henkilöstöä koske- vat säännökset kuitenkin rajoittavat valtuuksien käytön tapauskohtaisiksi.652 Turvatarkastajien voimankäyttöä koskeva sääntely on epäyhtenäistä. Muun kuin viranomaisen palveluksessa oleva turvatarkastaja voi toimia tuomioistuimessa, poliisin toimitiloissa, satamissa, lentoasemilla, valtioneuvostossa, ministeriöissä ja oikeuskanslerinvirastossa. Turvatarkastuksen suorituspaikasta riippuu, onko yksityisen turvatarkastajan oikeudesta voimankäyttöön säädetty jotain, määrä- täänkö siitä turvatarkastuspaikkaa koskevassa erityislainsäädännössä vai viita- taanko sen osalta muussa lainsäädännössä annettuihin määräyksiin. Tuomiois- tuimissa on lisäksi merkitystä sillä, onko yksityinen turvatarkastaja vartioimis- liikkeen vartija vai muu yksityinen henkilö. Kun tuomioistuimen turvatarkasta- jana toimii vartioimisliikkeen vartija, lain turvatarkastuksista tuomioistuimissa perustelujen mukaan vartijalla on oikeus voimakeinojen käyttöön henkilön pois- tamiseksi tuomioistuimesta vartijan voimankäyttöä koskevien säännösten nojal- la653. Silloin kun turvatarkastajana toimii tuomioistuimen palveluksessa oleva henkilö, joka ei ole virkasuhteessa, tai muu poliisin tehtävään hyväksymä hen- kilö, hänellä ei ole oikeutta käyttää voimakeinoja (L turvatarkastuksista tuomio- istuimissa 4.2 §, 6.2 §). Poliisin toimitiloissa turvatarkastajana toimiva muu kuin poliisimies tai poliisin palveluksessa oleva virkamies ei saa käyttää voimakeinoja henkilön poistamiseksi poliisin tiloista, ellei muusta lainsäädännöstä muuta johdu (PolL 3:4). Perustus- lakivaliokunnan mukaan tarkoitus on, että vain poliisimiehellä ja poliisin palve- luksessa olevalla virkamiehellä on oikeus käyttää voimakeinoja tarkastuksesta kieltäytyvän henkilön poistamiseksi poliisin toimitiloista. Valiokunta kiinnitti asiaan huomiota lausunnossaan vuonna 2005. Perustuslakivaliokunnan mielestä rajaus ei momentin kirjoitusasun vuoksi ilmene laista selvästi vaan kirjoitusasua olisi ollut syytä tarkistaa.654 Poliisilain perusteluissa säännöstä ei kuitenkaan tar- kennettu myöhemmin lakia uudistettaessa655. Myöskään perustuslakivaliokunta ei enää vuonna 2010 kiinnittänyt asiaan huomiota vaan totesi lausunnossaan, että voimakeinojen käyttämistä koskeviin perussäännöksiin ei ehdoteta muutok- sia656. Entinen kirjoitusasu jäi lakiin, mikä herättää kysymyksen, miksi lainsää- 652 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 774–775; Keravuori–Rusanen 2008: 425–426; HE 22/2014 vp s 43, 64–65. 653 HE 3/1999 vp s. 11. 654 PeVL 11/2005 vp s. 8. 655 HE 266/2004 vp s. 45; HE 224/2010 vp s. 87. 656 PeVL 67/2010 vp s.1. 148 Acta Wasaensia täjä on halunnut lopettaa säännöksen lauseella ”ellei muusta lainsäädännöstä muuta johdu”, jos voimankäyttöoikeutta ei kuitenkaan ole ollut tarkoitus antaa muille kuin poliisimiehelle ja poliisin palveluksessa olevalle virkamiehelle. Satamien turvatarkastajien oikeudesta voimankäyttöön hallintovaliokunta on todennut, että oikeus voimankäyttöön ei ole johdettavissa muualta laista. Valio- kunta edellytti lisäksi, että jos yksityiselle turvatarkastajalle katsotaan olevan tarpeen antaa oikeus voimakeinojen käyttöön, säännöksestä tulee suoraan käydä ilmi, millaisia voimakeinoja turvatarkastaja voi käyttää ja missä tilanteissa.657 Lentoasemien turvatarkastuksista säädetään ilmailulain 95 §:ssä, että niiden suo- rittamisesta säädetään turva-asetuksessa ja sen nojalla annetuissa komission asetuksissa. Tarkastustoimintaan sovelletaan suoraan eurooppaoikeuden sään- nöksiä. Kansallisesti säännellään siitä, kuka hoitaa turvatarkastuksen järjestelyt ja kuka suorittaa tarkastukset. Lentoasemien turvatarkastajien voimankäytöstä ei ole kansallisessa lainsäädännössä sääntelyä. Perustuslakivaliokunnan mielestä vastaavia kysymyksiä koskevan käytännön mukaan turvatarkastajilla ei tule olla oikeutta voimankäyttöön. Jos turvatarkastajille olisi haluttu säätää siihen oikeus, valiokunta katsoi siihenastiseen tulkintakäytäntöönsä viitaten, että lakiehdotus olisi siitä syystä ollut käsiteltävä peruslainsäätämisjärjestyksessä. Tavallisen lain- säädäntöjärjestyksen edellytyksenä oli, etteivät muut kuin virkamiehet saaneet oikeutta voimakeinojen käyttöön.658 Julkisen vallan käytön systematiikan kannalta merkittävää on, millä edellytyksil- lä voimankäyttöoikeuksia voidaan antaa yksityiselle ja miten asiaa on oikeudelli- sesti argumentoitu lainsäädännössä. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on seuraavia tulkintaa ohjaavia näkökohtia. Yksityisen oikeus voimankäyttöön on poikkeuksellinen järjestely ja yksityisellä on voimankäyttöön kuuluvissa tehtävis- sä vain viranomaistoimintaa avustava luonne. Järjestelyn on oltava välttämätön tehtävään liittyvän voimakkaan julkisen intressin turvaamiseksi tausta-ajatuk- sena useimmiten jonkin perusoikeuden suojaaminen voimankäyttöä sisältävällä toimenpiteellä. Lisäksi yksityisille voidaan antaa voimankäyttöoikeuksia rajoite- tummin kuin virkamiehille. Esimerkiksi poliisivaltuuksiin rinnastettavien toimi- valtuuksien antamista yksityiselle ei ole pidetty mahdollisena. Perustuslakivalio- kunta on edellyttänyt myös, että toimivaltuudet ovat rajattavissa ajallisesti ja pai- kallisesti ja että voimankäyttöön oikeudet saaneilla on niiden käyttämiseen riittä- vä ja asianmukainen koulutus.659 657 HaVL 11/2004 vp s. 4. 658 PeVL 1/1994 vp s. 1–3. 659 PeVL 20/2002 vp. s. 3; Keravuori–Rusanen 2008: 428–432. Acta Wasaensia 149 Voimakeinojen käyttöä ohjaa tarpeellisuus- ja puolustettavuusvaatimukset. Tar- peellisuusvaatimuksen johdosta voimakeinoja saa käyttää vain, jos muilla käytös- sä olevilla keinoilla ei ole mahdollista suorittaa virkatointa. Tarpeellisuusvaati- mukseen sisältyy myös lievimmän mahdollisen väkivallan vaatimus. Voimakei- noihin voi turvautua vasta viimeisenä keinoja ja ne on lopetettava heti, kun vas- tarinta lakkaa tai tilanne on muuten saatu hallintaan. Puolustettavuusvaatimus rinnastuu suhteellisuusperiaatteeseen, jonka mukaan voimakeinojen tulee olla kohtuullisia ja järkeviä suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.660 Lain yksityisistä turvallisuuspalveluista perusteluissa puolustettavuuden arviointikriteereinä ovat toimenpiteen kohteena olevan henkilön käyttäytyminen, tehtävän tärkeys ja kii- reellisyys, vastarinnan vaarallisuus ja muut olosuhteet661. Lain turvatoimista val- tioneuvostosta 15 §:n mukaan puolustettavuutta arvioitaessa on otettava huo- mioon tilanteen uhkaavuus, vastarinnan vaarallisuus sekä muut tilanteen koko- naisarvioon vaikuttavat seikat. Apulaisoikeusasiamies on kiinnittänyt huomiota suhteellisuusperiaatteen merki- tykseen ja välineiden asianmukaisuuteen voimakeinoja käytettäessä. Voimakei- nojen puolustettavuutta on aina harkittava tilannekohtaisena kokonaisarviona, jossa on asianmukaisesti keskenään suhteutettava tehtävän tärkeys ja kiireelli- syys, vastarinnan vaarallisuus ja käytettävissä olevat voimavarat (PolL 2:17). Suh- teellisuusperiaatteen vaatimus voimakeinojen käytössä sisältyy myös lain yksityi- sistä turvallisuuspalveluista perusteluihin662. Vaikka voimakeinojen käyttö tietyssä tilanteessa olisi sallittua, muun kuin hyväk- sytyn voimankäyttövälineen käyttö tekee toiminnasta apulaisoikeusasiamiehen mukaan virheellisen663. Poliisimiesten kuljettaessa B:tä kohti poliisiautoa, tämä oli tarttunut kiinni rappukäytä- vän porraskaiteeseen ja kieltäytynyt irrottamasta otettaan siitä, jotta poliisiautoon kul- jetus olisi voinut jatkua. Tällöin vanhempi konstaapeli C oli selvityksensä mukaan "nä- päyttänyt" B:tä sormille kädessään olleella Maglite-merkkisellä sauvavalaisimella, jotta hän irrottaisi otteensa porraskaiteesta. Toimenpiteen seurauksena B olikin irrottanut otteensa porraskaiteesta. --- 660 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 781–782, 785–786; Myhrberg 2007: 130– 131; HE 22/2014 vp s. 43, 64–65. 661 HE 22/2014 vp s. 43. 662 HE 22/2014 vp s. 43, 64–65. 663 EOAK 14.11.2002 Dnro 1849/4/02; EOAK 2.12.2002 Dnro 1505/4/01. 150 Acta Wasaensia Katsonkin, että fyysisen voimankäytön käyttäminen ilman voimankäyttövälineitä olisi ollut em. suhteellisuusperiaatteen valossa hyväksyttävämpi menettely vastarinnan mur- tamiseksi kuin sauvavalaisimen käyttäminen patukan käyttöä muistuttavalla tavalla voimankäyttövälineenä.664 Käytettäessä henkilöön kohdistuvia voimakeinoja poliisilain 2:17.1:n mukaisesti ei saa käyttää muita voimankäyttövälineitä kuin sellaisia, joiden käyttöön polii- simies on saanut koulutuksen ja jonka Poliisihallitus on hyväksynyt voimankäyt- tövälineeksi (PolA 10 §). Voimankäyttövälineitä ei kuitenkaan ole lain säännök- sessä rajattu, joten poikkeuksellisesti poliisi voi turvautua epävirallisiin välinei- siin mutta ei kuitenkaan yleisen käsityksen mukaan hyvän tavan vastaisiin665. Yksityisellä turvallisuusalalla sallituista voimankäyttövälineistä on laissa erikseen säädetty ja niiden käyttäminen edellyttää laissa määrätyn koulutuksen hyväksy- tysti suorittamista (LYTP 18–19 §, 21 §, 49 §, 51 §). Voimankäyttövälineiden käyt- tö ei ilman siihen vaadittavaa koulutusta eikä muiden kuin laissa säädettyjen välineiden käyttö ole siis sallittua666. Voimankäyttövälineitä ei ole niitä koskevissa säännöksissä asetettu keskenään hierarkiseen tai ajalliseen järjestykseen. Voimankäyttövälineen valinnassa ratkai- sevaa on yleensä se, mikä on kyseisessä tilanteessa voimakeinojen käyttöä ohjaa- vien periaatteiden mukaan tarpeellista ja olosuhteisiin nähden puolustettavaa, jolloin on huomioitava voimakeinojen käytön todennäköiset vaikutukset ja seu- raukset niiden kohteena olevaan henkilöön ja muut olosuhteet kuten esimerkiksi sivullisten turvallisuus. Pääperiaatteena voidaan pitää, että voimakeinoista tulee valita ensin lievin mahdollinen, jota tulee käyttää vähiten haittaa ja vahinkoa tuottavalla tavalla virkatehtävää suoritettaessa.667 Koska tosiasiallisessa toiminnassa tilanteet saattavat kehittyä nopeasti uhkaa- viksi, voimakeinojen käytön puolustettavuus tulee toisinaan arvioitavaksi myös hätävarjelusäännösten kannalta668. Hätävarjelu ja laillinen voimankäyttö eroavat siten, että voimankäyttö on aktiivinen toimenpide, jolla pakotetaan virkatoimen kohteena oleva tai virkatointa vastustava alistumaan virkatoimeen tai sietämään se. Hätävarjelun lähtökohta on passiivinen. Se on aloitetun tai välittömästi uh- kaavan oikeudettoman hyökkäyksen torjumiseksi tarpeellinen puolustusteko (RL 4:4.1). Käytännössä nämä toimet voivat lomittua. Tilanteissa, joissa molemmat perusteet esiintyvät rinnakkain, sovelletaan hätävarjelusäännöksiä ensisijaisi- 664 EOAK 14.11.2002 Dnro 1849/4/02. 665 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 783. 666 HE 22/2014 vp s. 44, 65. 667 Myhrberg 2007: 134; EOAK 14.11.2002 Dnro 1849/4/02. 668 EOAK 2.12.2002 Dnro 1505/4/01 Acta Wasaensia 151 na.669 Hätävarjelutilanteissa voimankäytön välttämättömyyden, puolustettavuu- den ja suhteellisuuden arviointiin sovelletaan rikoslain säännöksiä, mille on oi- keuskäytännössä asetettu ahtaat rajat, ja voimankäyttö hätävarjelutilanteessa on usein tuomioistuimissa äänestyksen jälkeen tulkittu hätävarjelun liioitteluksi kuten esimerkiksi KKO:n ratkaisussa 2004:75. Poliisimiehet A, B ja C olivat poliisikoiran kanssa ajaneet takaa miestä, joka oli määrä toimittaa psykiatriseen hoitoon. Poliisimiesten tavoitettua miehen tämä oli kääntynyt ja tullut vesuri lyöntiasentoon kohotettuna kohti poliisikoiraa ja A:ta. B oli ampunut miestä kahdesti jalkaan. Koiran kaadettua miehen tämä oli koiran tainnutettuaan ollut kohot- tautumassa vesurin kanssa, jolloin A oli ampunut häntä kerran. Mies oli myöhemmin kuollut A:n ampumasta luodista saamiinsa vammoihin. Poliisimiehille luettiin syyksi, B:lle hätävarjelun liioitteluna tehty pahoinpitely ja A:lle hätävarjelun liioitteluna tehdyt pa- hoinpitely ja kuolemantuottamus. Tapausta koskevassa eriävässä mielipiteessä voimakeinojen käyttöä pidettiin välttämättömänä ja suhteellisuusperiaatteen mukaisena: Katson, että Keijo U, joka pysäyttääkseen Mikko I:n oli ampunut häntä kaksi kertaa oi- keaan jalkaan, on toiminut suojellakseen Hannu U:ta oikeudettomalta hyökkäykseltä. Keijo U:n käyttämä voimakeino on ollut uhkaavan hyökkäyksen torjumiseksi välttämä- tön ja vastannut suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia .670 Lain mukaisten toimivaltuuksien puuttuessa yksityisellä turvallisuusalalla joudu- taan monesti turvautumaan paitsi hätävarjeluun myös pakkokeinolaissa säädet- tyyn yleiseen kiinniotto-oikeuteen ja siinä yhteydessä puolustettavaan voiman- käyttöön. Korkeimman oikeuden ratkaisussa 2007:87 pahoinpitelyn kohteeksi joutuneella henkilöllä oli ollut yleinen kiinniotto-oikeus, mutta pippurikaasun suihkuttamista ei pidetty voimakeinona tarpeellisena ja puolustettavana. Jos voimakeinoista ja niistä aiheutuvat haitat ovat oikeassa ja kohtuullisessa suhtees- sa tavoiteltaviin päämääriin nähden, ne ovat puolustettavia. Pakenemisen estä- miseksi käytettävien voimakeinojen on lähtökohtaisesti oltava lievempiä kuin hyökkäyksen tai vastarinnan torjumiseksi sallittujen voimakeinojen. Jos pakene- va kiinniotettava on tunnistettu, kiinniottamisessa tulisi pääsääntöisesti turvau- tua viranomaiseen.671 669 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 769. 670 Ks. myös KKO 1988:49 (FINLEX) ja KKO 1991: 88 (FINLEX), joissa yksityisen yrittä- jän, jonka toimitiloihin oltiin murtautumassa, voimankäyttöä arvioitiin hätävarjelun näkökulmasta. 671 LaVM 28/2002 vp s. 14. 152 Acta Wasaensia Edellä mainitussa ratkaisussa kiinniottajan katsottiin syyllistyneen pahoinpite- lyyn. Jos voimakeinojen käytössä on ylitetty säädetyt rajat ja on erittäin painavia perusteita katsoa, ettei tekijältä kohtuudella olisi voinut vaatia muunlaista suh- tautumista, kun otetaan huomioon hänen asemansa ja koulutuksensa sekä tehtä- vän tärkeys, rikoslain 4:6.3:n mukaan tekijä on rangaistusvastuusta vapaa. Kor- kein oikeus totesi anteeksiantoperustetta arvioidessaan, että ”A:n saaman varti- jan koulutukseen, B:n kiinniottamisen tärkeyteen tai tilanteen etenemiseen näh- den asiassa ei ole erittäin painavia perusteita katsoa, ettei A:lta kohtuudella olisi voinut vaatia muunlaista suhtautumista”. 3.2 Merkittävän julkisen vallan käyttö Mitä lähemmäksi perusoikeuden ydintä toimivaltuudet ulottuvat sitä suurem- malla syyllä valtuutta on pidettävä merkittävänä julkisen vallan käyttönä. Julki- sen vallan käytön näkökulmasta yksityisiin turvallisuuspalveluihin liittyen on tarkasteltava erityisesti yksilön fyysiseen toimintavapauteen, koskemattomuu- teen ja itsemääräämisoikeuteen puuttuvia toimivaltuuksia.672 Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt järjestyksenvalvojalle annettua oikeutta henkilöiden ja tavaroiden tarkastukseen merkittävänä julkisen vallan käyttönä, koska yksilön koskemattomuuteen puututaan silloin vain vähäisesti. Säilössäpi- toa sen sijaan on pidetty ”pitkälle menevänä valtuutena”. Kun järjestyksenvalvo- jille annettiin valtuudet säilössäpitoon, kiinnitettiin erityistä huomiota toimival- tuuksien tarpeeseen virkatehtäviin rinnastettavan syyn perusteella. Järjestyksen- valvojalla on oikeus säilössäpitoon vain ajallisesti rajoitettuna ja poliisin suostu- muksella. Lisäksi järjestyksenvalvojalla on säilössäpitovaltuudet vain tilaisuuk- sissa, joissa ei toteuteta kokoontumisvapautta. Kokoontumisvapautta käytettäes- sä säilössäpitovaltuudet kuuluvat vain poliisille. Henkilön poistamisessa ja kiin- niotossa ei ole katsottu olevan kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä. Järjes- tyksenvalvojan kiinniotto-oikeus rajoittuu myös tilaisuuksiin, joihin häntä ei ole asetettu pitämään järjestystä kokoontumisvapautta käytettäessä. Turvaamistoi- men luonteisia toimivaltuuksia esineiden ja aineiden haltuunottoon ja pois otta- miseen on pidetty perusoikeusulottuvuuksiltaan vähäisimpinä.673 Laillisten toimivaltuuksien rajat merkittävän julkisen vallan käytössä eivät näytä olevan kaikille yksityisen turvallisuusalan toimijoille selvät. Poliisihallitus teki vuonna 2010 sisäisen selvityksen siitä, oliko tiedossa, että vartioimisliikkeiden vartijat laittaisivat henkilöitä säilöön, mihin heillä ei ole lain mukaista toimival- 672 PeVM 25/1994 vp. s. 5; Keravuori–Rusanen 2008: 433–435. 673 PeVL 44/1998 vp s. 2–3; PeVL 2/1999 vp s. 3; Keravuori–Rusanen 2008: 438–440, 446. Acta Wasaensia 153 taa. Selvityksestä laaditun muistion mukaan joidenkin liiketilojen yhteyteen on 1990-luvun lopulta lähtien rakennettu kiinniotto- ja säilössäpitotiloja, mihin kat- sottiin liittyvän sekä käytännöllisiä että oikeudellisia ongelmia. Apulaisoikeu- sasiamies otti omasta aloitteestaan tutkittavaksi, onko laittomia säilössäpitoja ta- pahtunut ja miten vartioimisliikkeiden toimintaa on tältä osin valvottu, ja totesi asiaa arvioidessaan muun muassa seuraavaa: Saamani selvitys antaa hieman ristiriitaisen kuvan siitä, tapahtuuko lain mukaan kiellet- tyä säilössäpitoa. Sisäasiainministeriön oikeusyksikön lausunnossa joka tapauksessa katsottiin, että sen hankkiman selvityksen perusteella on pääteltävissä, että yksityiset turvallisuusalan toimijat pitävät jossain määrin säilössä kiinniottamiaan henkilöitä. Tä- mä näyttää olevan myös Poliisihallituksen turvallisuusalan valvonnan vastuualueen nä- kemys. --- Joka tapauksessa ministeriön mukaan on silmiinpistävää, että turvallisuusalan valvon- nan vastuualueen huhtikuussa 2011 tekemien tarkastusten jälkeen yksityisellä turvalli- suusalalla edelleen keskusteltiin siitä, onko vartijoilla ja järjestyksenvalvojilla kiinniotta- miensa henkilöiden säilössäpito-oikeus. Tämä on minunkin mielestäni hämmästyttävää, koska laki on sinänsä tässä suhteessa selvä.674 Merkittävän julkisen vallan käytön tarkastelussa perusoikeusulottuvuutta täy- dentää kriteeristö vallan käytön intensiteetistä. Intensiivisimmillään vallan käyt- tö on välitöntä ja konkreettista puuttumista yksipuolisesti yksilön perusoikeuksin suojattuun oikeuspiiriin siten, että yleensä tosiasiallisin toimenpitein muutettua oikeustilaa ei ole mahdollista palauttaa jälkikäteen. Merkityksellistä myös on, miten voimakkaasti ja ankarasti toimivaltuudet antavat oikeuden yksityisen oi- keusasemaan puuttumisen, ovatko oikeusvaikutukset lopullisia vai väliaikaisia ja onko vallan haltijalla itsenäinen vai viranomaisesta riippuva asema.675 Esimer- kiksi järjestyksenvalvojan asema on riippuvainen poliisiviranomaisesta ja hänen toimivaltuuksiensa vaikutukset yleisötilaisuuksissa ovat luonteeltaan väliaikaisia. Päättäminen sellaisista toimenpiteistä, joiden seuraukset ovat lopullisia tai pe- ruuttamattomia, kuuluu poliisille. Merkittävää julkisen vallan käyttöä arvioitaessa myös toimivaltuuksien laajuu- della suhteessa yksityishenkilöiden oikeuksiin ja valtuuksien antamisen perus- teena olevaan tehtävään nähden on merkitystä. Tosiasiallisen julkisen vallan käy- tön yhteyksissä vertailukohdaksi on asetettava jokamiehen oikeudet. Ne ovat 674 EOAK 12.12.2012 Dnro 4402/2/10. 675 Keravuori–Rusanen 2008: 446–448. 154 Acta Wasaensia oikeuksia, jotka kuuluvat kaikille ja joiden käyttäminen on maksutonta. Jokamie- hen oikeuksia ei ole kirjattu kattavasti lakiin vaan ne ovat ajan myötä kehittyneet maan tavaksi.676 Lisäksi merkitystä voidaan antaa toimivaltuuksien käyttöön lii- tetyille ajallisille ja paikallisille rajoituksille. Järjestyksenvalvojan toimivaltuudet ovat Keravuori–Rusasen mielestä järjestyksenvalvojista annetun lain perusteella jokamiehen oikeuksia huomattavasti laajemmat ja poikkeavat siten periaatteesta, että yksityishenkilön oikeudet tulisi olla mahdollisimman lähellä jokaiselle kuu- luvia oikeuksia. Julkisen vallan käytölle on lisäksi ominaista, että sitä voidaan käyttää sekä julkisen intressin että yksityisten oikeuksien ja etujen suojaamiseksi. Perusoikeuksien konfliktitilanteissa, merkittävä julkisen vallan käyttö alistuu perusoikeuden positiiviselle ja välttämättömälle suojaamisfunktiolle esimerkiksi muiden henkilöiden perusoikeuksien suojaamiselle tai painavan yhteiskunnalli- sen intressin turvaamiselle.677 Euroopan unionin oikeus ei lähtökohtaisesti ota kantaa, annetaanko muulle kuin viranomaiselle julkisia hallintotehtäviä. Mutta kun lentoliikenteen turvatarkasta- jan toimivalta määräytyy eurooppaoikeuden normeista samalla kun sääntelyssä ei ole otettu huomioon julkisen vallan delegoinnin kansallisia rajoituksia, voi syntyä tilanteita, joissa menettely ei ole sopusoinnussa kansallisen perustuslain kanssa. Jos esimerkiksi merkittävän julkisen vallan käyttöä edellyttäviä turvatar- kastusmenetelmiä otettaisiin käyttöön komission asetuksella ja Suomen ilmailu- viranomaisen päätöksellä, sen tulisi johtaa turvatarkastusten suorittamisen an- tamiseen vain viranomaiselle. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on ratkaisus- saan pohtinut, onko Euroopan Unionin lainsäädäntöön perustuvan henkilöskan- nerin avulla tehty turvatarkastus lentoasemilla katsottava merkittävän julkisen vallan käytöksi: Tässä päätöksessäni on muuan muassa kysymys sen arvioimisesta, merkitseekö jo henki- löskannerin käyttöönotto merkittävää julkisen vallan käyttöä. -- Pakkokeinolain (450/1987) 5 luvun 9 §:ssä määritellään henkilöön kohdistuvaan etsin- tään liittyvät käsitteet henkilönkatsastus ja henkilöntarkastus. Säännöksen mukaan täl- lainen etsintä voi olla henkilöntarkastus sen tutkimiseksi, mitä tarkastettavalla on vaat- teissaan tai muutoin yllään, taikka henkilönkatsastus, joka käsittää katsastettavan ruu- miin tarkastamisen, verinäytteen tai muun ruumiiseen kohdistuvan tutkimuksen. 676 Jokamiehen oikeus; YmVL 8/1992 vp s. 3. 677 PeVL 44/1998 vp s. 3; PeVL 28/2001 vp s. 4; Keravuori–Rusanen 2008: 455–458, 462. Acta Wasaensia 155 Sinänsä henkilöntarkastuksen suorittamista ei ole rajattu vain viranomaistoiminnaksi. Jos taas menettely muodostuu henkilönkatsastukseksi, kysymys on käsitykseni mukaan perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta merkittävästä julkisen vallan käytöstä, jota ei voi uskoa muulle kuin viranomaiselle. -- Henkilöntarkastuksen käsitteen määrittelyssä on eroja eri laeissa. Esimerkiksi riisuttami- nen on pakkokeinolain käsitteistössä henkilönkatsastusta, kun taas vankeuslaissa riisut- taminen jää henkilöntarkastuksen piiriin. Käsitykseni mukaan riisuttaminen merkitsee joka tapauksessa niin syvälle käyvää puuttumista henkilön yksityisyyden ja koskematto- muuden suojaan, että toimivalta riisuttamiseen sisältää merkittävää julkisen vallan käyttöä riippumatta siitä, pidetäänkö sitä käsitteellisesti henkilöntarkastuksena vai hen- kilönkatsastuksena. -- Mielestäni henkilön skannaus on nöyryyttävyydeltään vähäisempi toimenpide kuin rii- suttaminen. Vaikka molempien lopputuloksena on henkilön alastoman vartalon paljas- taminen, on kuitenkin eri asia, tapahtuuko se kuvassa vai luonnossa. Lisäksi skannauk- sen vaihtoehtona on käsin tapahtuva tarkastus, joka sekin puuttuu henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja jota jotkut saattava pitää epämiellyttävämpänä kuin skannaus- ta. -- Näistä syistä tarkastettavan henkilön suostumukseen perustuva henkilöskannaus ei käsi- tykseni mukaan ole ainakaan siten ristiriidassa perustuslain 124 §:n kanssa, että minun olisi siihen ainakaan tässä vaiheessa syytä enempää puuttua.678 Ratkaisu osoittaa, että rajanveto henkilöntarkastuksen ja henkilönkatsastuksen sekä julkisen vallan käytön ja merkittävän julkisen vallan käytön välillä voi osoit- tautua vaikeaksi. Turvatarkastuksia koskevassa lainsäädännössä tulisi jo lähtö- kohtaisesti kieltää yksityiseltä Euroopan unionin lainsäädännön johdosta suori- tettaviksi tulevien merkittävää julkista valtaa sisältävien turvatarkastustoimenpi- teiden hoitaminen, jotta ei voisi syntyä tilannetta, jossa eurooppaoikeuden nor- mien nojalla hoidetussa turvatarkastuksessa rikotaan Suomen perustuslain 124 §:ä. 678 EOAK 8.6.2009 Dnrot 1242/4/07, 1447/2/07 ja 1223/2/08. 156 Acta Wasaensia 3.3 Yleinen järjestys ja turvallisuus – järjestys ja turvallisuus: julkinen vai yksityinen tehtävä? Yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle ei ole löydettävissä täsmällistä yleispäte- vää määritelmää vaan se on joustava, paljolti kirjoittamattomiin sääntöihin poh- jautuva käsite, johon vaikuttavat vallitsevat sosiaaliset, eettiset ja moraaliset käsi- tykset ja arvostukset. Merkitys riippuu myös oikeusjärjestelmästä. Suomen oike- usjärjestelmään vaikuttaneeseen saksalaiseen politia-ajatteluun pohjautuvan määrittelyn mukaan yleisellä järjestyksellä tarkoitetaan rauhan ja normaaliuden säilymistä yleisillä paikoilla. Käsitteeseen katsotaan yleensä sisältyvän myös yksi- tyisen henkilön turvallisuus yksityisissä paikoissa.679 Järjestyslain voimaantulon myötä yleinen järjestys ja turvallisuus on laajentunut myös yksityisen omistamil- le lain 2 §:ssä yleisiksi määritellyille paikoille kuten esimerkiksi kauppakeskuk- seen, liikehuoneistoon ja ravintolaan. Eurooppaoikeudessa yleisen järjestyksen käsite täsmentyy tapauskohtaisella tulkinnalla siten, että jäsenvaltioiden väliset erot otetaan huomioon. Euroopan unionin tuomioistuimessa ei edes pyritä ylei- sen järjestyksen yleispätevään määrittelyyn. Yleisen turvallisuuden käsitteellä tarkoitetaan sekä jäsenvaltion sisäistä että ulkoista turvallisuutta.680 Käsitteenä yleinen järjestys ja turvallisuus on vanha. Sen juuret juontavat ainakin 1500-luvulle ja sen merkitys on eri aikoina ja eri alueilla vaihdellut.681 Siksi sen määrittely on hankalaa. Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden määrittely-yrityk- siä kuitenkin puoltaa Kerttulan mukaan kaksi seikkaa: 1) vartioimisliikkeitä kiel- lettiin vuoden 2002 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 9 §:ssä ottamasta vastaan toimeksiantoa, joka sisältää sitoumuksen ylläpitää yleistä järjestystä ja turvallisuutta682 ja 2) rikoslain 17:6 a:ssa sitoumus yleisen järjestyksen ja turval- lisuuden ylläpitämiseen on kriminalisoitu vartioimisliikerikoksena, josta on tuo- mittava sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi.683 Sinisalon mukaan ”yleinen järjestys vallitsee, kun asiaintila koetaan sellaiseksi”. Hänen mielestään ongelma ei ole terminologinen vaan oikeustapauksien avulla olisi osoitettava, mitä näillä sanoilla lainsäädännössä tarkoitetaan.684 Kolehmai- sen mukaan kaikki yleisen järjestyksen ja turvallisuuden määrittelyt perustuvat 679 HE 20/2002 vp s. 31; KM 1981 s. 4; Virta 1998: 17–18; Helminen & Kuusimäki & Salminen 1999: 19–22 ; Ylösjoki 1965: 120. 680 Raitio 2013: 435–436. 681 Ks. tarkemmin Kotkas 2007: 1000 –1005. 682 Säännöstä ei ehdotettu vuoden 2015 lakiin. Vuoden 2002 laista perustuslakivaliokun- ta lausui, että säännös vahvisti vaatimusta, ettei vartioimistoiminta ole päällekkäistä poliisille kuuluvan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistehtävän kanssa (PeVL 28/2011 vp s. 5). Tästä syystä valiokunta piti säännöstä edelleen perusteltuna vuoden 2015 laissa (PeVL 22/2014 vp s. 5). 683 Kerttula 2010: 70. 684 Sinisalo 1971: 28–34; Sinisalo 1973: 167. Acta Wasaensia 157 viime kädessä Sinisalon määritelmään. Hänen oman määritelmänsä mukaan yleinen järjestys ja turvallisuus vallitsee, ”kun jokainen kokee pystyvänsä nautti- maan omista perusoikeuksistaan kenenkään häiritsemättä tai niitä vaarantamat- ta”.685 Nuotion mukaan yleinen järjestys ja turvallisuus on enemmän hallinto- ja poliisioikeudellinen kuin rikosoikeudellinen käsite. Nuotio ulottaa yleisen järjes- tyksen ja turvallisuuden vain yleisiin alueisiin. Muita tiloja ja alueita suojaavat hänen mukaansa koti- ja julkisrauhaa koskevat säännökset.686 Kerttulan mielestä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden käsitteestä on varottava vetämästä normatiivisia johtopäätöksiä. Joitakin yleisluontoisia päätelmiä siitä ja sen mukaisesta tilasta hän kuitenkin tekee. Käsitteen mukainen tila vaihtelee alueellisesti ja ajallisesti. Usein sillä viitataan niin sanottuun moraaliperustaiseen normaalin käsitteeseen, mikä voi sääntelyn kannalta osoittautua ongelmalliseksi. Yleisellä järjestyksellä ja turvallisuudella viitataan kollektiiviseen tilaan, josta on yleensä vaikea erottaa yhteyttä yksilön henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Käsit- teen sana yleinen viittaa vain järjestykseen kun taas turvallisuudella tarkoitetaan sekä yleistä että yksityistä turvallisuutta. Poikkeuksen tähän tekee yksityisistä turvallisuuspalveluista vuonna 2002 annetun lain perustelut, jossa yksityinen turvallisuus on suljettu käsitteen ulkopuolelle.687 Vuoden 2015 lain perusteluissa käsitteeseen ei oteta kantaa. Lainsäätäjä pyrkii määrittelemään yhteiskunnassa sen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden tason, jota pidetään yleisesti kokonaisuuden kannalta parhaimpa- na. Määrittelemällä optimitason pääpiirteet lainsäätäjä ottaa samalla kantaa sii- hen, millä tavalla ja millä teholla yleiseen järjestyksenpitointressiin kuuluvat teh- tävät tulisi suorittaa.688 Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen on säädetty viranomaistehtäväksi ja se kuuluu poliisilain mukaan poliisille (PolL 1:1). Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä on kuitenkin muun lain- säädännön nojalla jo osittain yksityistetty. Järjestyksestä ja turvallisuudesta vas- taavien yksityisten toimijoiden ja julkisen vallan edustajien toimivaltuuksilla on keskeinen vaikutus siihen, millaisina turvallisuus-perusoikeuden oikeussuhteet ja tasot tosiasiallisessa toiminnassa toteutuvat. Yleinen järjestys ja turvallisuus on erotettava käsiteparista järjestys ja turvalli- suus, jota voi edistää ja ylläpitää kuka tai mikä tahansa yksityinen tai julkinen ta- ho. Yksityiset palvelut täydentävät poliisin ja muiden turvallisuusviranomaisten turvallisuuspalveluja yksityisluonteisten tilojen ja yleisten paikkojen järjestyksen ja turvallisuuden raja-alueilla. Tätä pidetään käytännössä välttämättömänä vi- 685 Kolehmainen 2005: 116. 686 Nuotio 2008: 263–264. 687 Kerttula 2010: 78–79. 688 Roivainen & Ruuskanen 2008: 30. 158 Acta Wasaensia ranomaisresurssien rajallisuuden vuoksi. Tosiasiassa yksityisen turvallisuusalan toiminta ulottuu myös yleisen järjestyksen ja turvallisuuden suojaamiseen. 689 Poliisin tehtävänä on kuitenkin tuottaa turvallisuuden peruspalvelut, joita Vaini- on mukaan ovat perusoikeuksien toteutumisen suojaaminen, perusoikeuslouk- kauksien ennalta estäminen ja mahdollisesti tapahtuneiden perusoikeusloukka- usten tutkiminen690. Vuoden 2015 laki yksityisistä turvallisuuspalveluista vahvistaa yksityisten turval- lisuuspalvelujen merkitystä järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäjänä yksityisten ja yleisten paikkojen sekä tilaisuuksien raja-alueilla sekä myös kokonaan yksityi- sen turvallisuuden ylläpitäjänä. Lain 26 §:n mukaan järjestyksenvalvojia voidaan asettaa myös yksityistilaisuuteen, jolla tarkoitetaan tilaisuutta, johon yleisöllä ei ole vapaata pääsyä ja jonka osallistujat on sinne erikseen kutsuttu tai johon osal- listumisoikeus on vain määrätyillä henkilöillä kuten esimerkiksi yritysten kutsu- vierastilaisuuksissa. Säännöksen tarkoitus on, että turvallisuustehtäviä voidaan hoitaa niiden tosiasialliseen luonteeseen sopivalla ammattinimikkeellä.691 Lain 42 §:ssä järjestyksenvalvojalle on annettu oikeus poistaa toimialueellaan oikeudettomasti oleskeleva henkilö. Säännöksellä viitataan yleisöltä kokonaan tai osittain suljettuihin yksityisiin alueisiin esimerkiksi kauppakeskuksissa692. Täl- löin järjestyksenvalvoja turvaa yksityistä järjestystä ja turvallisuutta. Poliisin avuksi järjestyksenvalvojia voidaan asettaa laissa erikseen määrättyihin paikkoi- hin, jotka ovat järjestyslain 2 §:n tarkoittamia yleisön käytettävissä olevia yleisiä paikkoja (LYTP 28 §)693. Järjestyksenvalvojan toimialue ei tällöin ole yksityis- luonteisen ja yleisen tilan raja-aluetta vaan näissä paikoissa suoritettu järjestyk- senvalvonta on käytännössä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Samaan päätyi myös Kerttula arvioidessaan hallintovaliokunnan järjestyslakieh- dotuksen johdosta antamaa mietintöä. Sen perusteella hänen mielestään on vai- kea hahmottaa, mistä muustakaan kuin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä voisi olla kyse, kun järjestyksenvalvojan tehtävänä on ylläpitää järjestystä ja turvallisuutta ennen kaikkea yleisillä alueilla. Määre yleinen voi- daan silloin Kerttulan mukaan käytännössä liittää tehtävään, vaikka sitä ei lain sanamuodossa olekaan mainittu. Lisäksi Kerttula pitää tarkoitukseltaan epäsel- vänä hallintovaliokunnan toteamusta ”varsinaisen yleisen järjestyksen ja turvalli- suuden ylläpitäminen kuuluu viranomaisille”. Mitä varsinaisen järjestyksen ja 689 Helminen 2006: 70; HE 22/2014 vp s. 109. 690 Vainio 2007: 46. 691 HE 22/2014 vp s. 49. 692 HE 22/2014 vp s. 61. 693 Järjestyslain järjestyksenvalvojien asettamista poliisin avuksi koskeva 22 § on kumot- tu lailla järjestyslain muuttamisesta (21.8.2015/1094), joka tulee voimaan 1.1.2017. Acta Wasaensia 159 turvallisuuden ohella olisi muu järjestys ja turvallisuus?694 Tuori kritisoi asian- tuntijalausunnossaan samaa hallintovaliokunnan mietintöä siitä, että yritykset ja yksityishenkilöt voivat järjestyslain tarkoittamien järjestyksenvalvojien avulla tarvittaessa tyydyttää omia turvallisuuteen liittyviä erityistarpeitaan. Tuorin mu- kaan järjestyslakiehdotuksessa on korostetusti kyse yleisestä järjestyksestä ja turvallisuudesta.695 Vuoden 2015 laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista poistui ristiriita, joka oli vuoden 2002 lain 9 §:n ja järjestyslain säännösten välillä. Järjestyslaki mahdol- listi järjestyksenvalvojien asettamisen tehtävään, jonka vastaanottamisen laki yksityisistä turvallisuuspalveluista kielsi. Esa Mäkisen mukaan perustuslain 124 §:n tarkoittamaa merkittävää julkisen vallan käyttöä oli tällaisessa risti- riitatilanteessa siirtynyt viranomaisilta yksityisille vartioimisliikkeille ilman lain- säätäjän tietoista päätöstä ja järjestyslain 22 §:n nojalla toimivien järjestyksen- valvojien toiminta pelkästään poliisin apuna oli jäänyt ”kuolleeksi kirjaimeksi”. Mäkisen tutkimuksen mukaan kauppakeskuksen vartijat ja järjestyksenvalvojat kokivat joutuvansa rikkomaan lakia pystyäkseen toimimaan työssään toimek- siantajan edellyttämällä tavalla. Lisäksi tutkimuskohteena olleen kauppakeskuk- sen järjestyksenvalvojat näyttivät tosiasiassa ylläpitävän yleistä järjestystä ja tur- vallisuutta.696 Kerttula kyseenalaistikin vuoden 2002 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 9.1 §:ssä säädetyn kiellon merkityksen ja tarpeellisuuden sekä kiellon vastaisen toi- minnan kriminalisoinnin oikeana keinona varmistaa lain noudattamista. Toi- minnan osoittaminen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi on käytännössä hyvin vaikeaa, ellei sitä nimenomaan ole kirjattu vartioimisliikkeen ja toimeksiantajan väliseen toimeksiantosopimukseen. 697 Vuoden 2015 lakiin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä sisältävän toimeksiannon vas- taanottamista kieltävää säännöstä ei ensin ehdotettu. Perustuslakivaliokunta piti sen kirjaamista kuitenkin edelleen perusteltuna, koska säännöksellä on vahvistet- tu vaatimusta, ettei vartioimistoiminta ole päällekkäistä poliisille kuuluvan ylei- sen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistehtävän kanssa.698 Verratessaan yksityisille turvallisuuspalveluille kuuluvia tehtäviä poliisin tehtä- viin Kerttula huomasi niissä merkittäviä samankaltaisuuksia (ks. taulukko 5). 694 HaVM 28/2002 vp s. 15; Kerttula 2005: 113; Kerttula 2010: 71. 695 Tuori 2002: 6. 696 Mäkinen, Esa 2007: 74. 697 Kerttula 2010: 137–138. 698 PeVL 22/2014 vp s. 5. 160 Acta Wasaensia Taulukko 5. Poliisin, järjestyksenvalvojan ja vartijan järjestyksen ja turvalli- suuden ylläpitämiseen sekä siihen liitännäisinä liittyvien tehtävi- en päällekkäisyydet Kerttulan (2010: 145–146) mukaan. Poliisin perustehtävä Vartijan tai järjestyksenvalvo- jan vastaava tehtävä Huom. Oikeus- ja yhteiskuntajärjestyk- sen turvaaminen Ei vastaavaa tehtävää Yleisen järjestyksen ja turvalli- suuden ylläpitäminen Järjestyksenvalvoja: järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen Järjestyksenvalvojan rajattu toi- mialue Rikosten ennalta estäminen Vartija: omaisuuden vartiointi ja henkilön koskemattomuuden suo- jaaminen Järjestyksenvalvoja: rikosten estä- minen Järjestyksenvalvojan rajattu toi- mialue Rikosten selvittäminen Vartija: rikoksen paljastaminen Rikosten syyteharkintaan saatta- minen Ei vastaavaa tehtävää Sääntelyn tarkkarajaisuuden kannalta merkittävimmät tehtävien päällekkäisyy- det liittyvät yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä järjestyksen ja turvallisuu- den ylläpitämiseen. Sekä poliisi että järjestyksenvalvoja hoitavat julkista hallinto- tehtävää, joissa heillä on oikeus julkisen vallan käyttöön. Poliisilla se on yleinen toimivaltuus, kun taas järjestyksenvalvojan julkisen vallan käyttämisestä on erik- seen laissa toimivaltasäännöksin määrätty ja se on rajattu johonkin tiettyyn toi- mialueeseen ja toimeksiantosopimuksen mukaisiin tehtäviin. Oikeus merkittävän julkisen vallan käyttöön on vain poliisilla. Kaikki voimassa olevan lainsäädännön mukaiset järjestyksenvalvojan toimialueeseen ja toimivaltuuksiin sisältyvät teh- tävät ovat kuuluneet poliisin toimivaltaan, vaikka poliisilla ei olisi katsottu niiden hoitamiseen velvollisuutta olevankaan. Vuoden 2015 laissa yksityisistä turvalli- suuspalveluista järjestyksenvalvojan toimivalta laajennettiin selkeästi ulottu- maan myös yksityisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen, mikä ei kuu- lu poliisin tehtäviin. Laki ei poistanut poliisin ja järjestyksenvalvojan tehtävien päällekkäisyyttä tietyissä tilanteissa. Voimassa olevan lainsäädännön mahdollis- tamat ja käytännössä usein toteutuneet tehtävien päällekkäisyydet kuten esimer- kiksi järjestyksenvalvojien asettaminen yleisötilaisuuden välittömään läheisyy- teen, missä poliisikin partioi, voivat vuoden 2015 lain mukaan edelleen olla mah- dollisia. 3.4 Yksityisen turvallisuusalan tehtävien luonne Nykyiset yksityisen turvallisuusalan tehtävät voidaan jakaa julkisiin hallintoteh- täviin, joissa käytetään välitöntä julkista valtaa ja joissa perusoikeusloukkausten vaara on ilmeinen, sekä muihin kuin julkisiin tehtäviin, jotka voidaan edelleen jakaa tehtäviin, joissa ei käytetä julkista valtaa, ja joissa ei ole perusoikeuslouk- Acta Wasaensia 161 kausten vaaraa sekä tehtäviin, joissa perusoikeusloukkausten vaara voi tehtävien suorituspaikasta ja siellä vallitsevista olosuhteista johtuen olla mahdollinen. Yk- sityisen turvallisuusalan julkiset hallintotehtävät ovat pääasiassa järjestyksen ylläpitämiseen liittyvää tosiasiallista toimintaa, joissa selvimmin täyttyvät taulu- kossa 4 esitetyt julkista tehtävää määrittävät kriteerit. Perusoikeuksien, oikeus- turvan ja perustuslain 21 §:ssä turvattujen hyvän hallinnon vaatimusten toteu- tuminen turvataan hallinnon yleislaeilla. Koska julkisen vallan käyttö on järjes- tyksenpitoon liittyvissä tehtävissä intensiivisimmillään, toiminnan valvonnalta voi myös edellyttää erityistä intensiivisyyttä. Valvontaa tulee erityisesti kohdistaa niihin toimintoihin, joissa perusoikeusloukkausten mahdollisuus on suurin, eli rajanvetoon vain viranomaiselle sallitun merkittävän julkisen vallan käyttöön ja perustuslailla suojattuihin oikeuksiin puuttumiseen. Merkittävä osa yksityisen turvallisuusalan toiminnasta on muita kuin julkisia tehtäviä, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä ja perusoikeusloukkausten vaa- raa. Esimerkiksi jonkin yksityisen yrityksen aulassa vieraiden vastaanottotehtä- viä hoitavan vartijan työ ei ole julkinen tehtävä ja tuskin vaarantaa kenenkään perusoikeuksia. Myöskään teollisuusalueella kiertävän piirivartijan työssä pai- nottuvat tehtävät kuten esimerkiksi ovien lukitusten varmistaminen ja valojen sammuttaminen eivät ole luonteeltaan julkisia eivätkä vaaranna perusoikeuksia. Rahankuljetusta hoitavien arvokuljetusvartijoiden työssä perusoikeusloukkaus- ten uhka ei ole sen suurempi kuin missä tahansa muussa autonkuljettajan tehtä- vässä. Tällaisiin tehtäviin liittyvä viranomaisen valvontavelvollisuus ei ole johdet- tavissa perustuslain 22 §:stä. Muu lainsäädäntö velvoittaa viranomaista valvo- maan, että elinkeinonharjoittajalla ja yksityisen turvallisuusalan henkilöstöllä on tarvittavat luvat ja legitimaatiot toiminnan harjoittamiseen ja että toiminta on muuten lainmukaista. Varsinaiset työtehtävät perustuvat toimeksiantajan ja yksi- tyisen turvallisuusalan elinkeinonharjoittajan väliseen sopimukseen, jolloin nii- den sopimuksenmukaisuuden valvonta kuuluu ensisijaisesti toimeksiantajalle. Kun toimeksiantosopimus koskee muita kuin julkisia tehtäviä paikoissa, joissa toimeksiantaja itse käyttää asiakkaisiinsa nähden julkista valtaa kuten esimerkik- si sairaaloissa, toimeksiantosopimuksen mukaisten tehtävien hoitaminen lailli- sissa rajoissa voi käytännössä osoittautua yksityisen turvallisuusalan työntekijälle ongelmalliseksi. Tähän oikeusasiamieskin on kiinnittänyt huomiota vartioimis- liikkeen palveluksessa olevan vartijan toimivaltaa potilaan hoidon toteuttamisen yhteydessä koskevissa ratkaisuissaan: Minulla ei ole ollut käytössä sairaanhoitopiirin ja vartioimisliikkeen välistä toimeksi- antosopimusta, mutta pidän selvänä, että siinä sovittu vartiointitehtävä ei voi sisältää 162 Acta Wasaensia laajempia toimivaltuuksia ja tehtäviä kuin mitä laissa on säädetty. Näin ollen päivystyk- sessä toimineen vartijan tehtävänä on ollut suojella henkilökuntaa ja sairaalan omai- suutta – ei esimerkiksi potilaita. Jälkimmäisessä tapauksessa vartijalla on oikeus puuttua tilanteeseen jokamiehen oikeuksin ja viime kädessä tilanteeseen sovelletaan hätävarje- lua ja pakkotilaa koskevia säännöksiä.699 Yksityisen turvallisuusalan työntekijä voi tehtäviään hoitaakseen päätyä toimival- tuuksiinsa kuulumattomien keinojen käyttöön, jotka saattavat sisällöllisesti olla rinnastettavissa julkisen vallan käyttöön. Tällaisten yksityisoikeudellisen sopi- musvapauden piiriin kuuluvien tehtävien laillinen hoitaminen tulee arvioitavaksi vain satunnaisesti silloin, kun niistä kannellaan. Perusoikeuksien, yksilön oikeus- turvan ja hyvän hallinnon toteutumisen kannalta yksityisen turvallisuusalan sääntely näyttäisi tältä osin kaipaavan täsmentämistä. Tilannetta voisi selkiyttää jakamalla yksityisen turvallisuusalan tehtävät niiden luonteen mukaan julkisiin hallintotehtäviin, julkisiin palvelutehtäviin ja muihin kuin julkisiin tehtäviin700. Jos yksityisen turvallisuusalan työntekijöiden viran- omaisten toimitiloissa ja apuna suorittamat tehtävät, joissa voi olla perusoikeus- loukkausten vaara, määriteltäisiin ja säädettäisiin julkisiksi palvelutehtäviksi, niistä ja niiden valvonnasta voitaisiin antaa tarkemmat ja täsmällisemmät sään- nökset laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista. Käytännön työssä havaitut on- gelmakohdat olisi huomioitava toimivaltasäännöksissä ja hyvän hallinnon vaati- musten ulottaminen myös näihin tehtäviin olisi oikeusturvan kannalta tarkoituk- senmukaista. Julkisten palvelutehtävien valvonnan tarve ei olisi niin suurta kuin julkisten hallintotehtävien, joissa käytetään julkista valtaa, mutta ei kuitenkaan niin vähäistä kuin muiden kuin julkisten tehtävien, joissa perusoikeusloukkaus- ten vaara ei ole todennäköinen. Toimeksiantosopimusten valvontaa tulisi myös erikseen pohtia palvelun loppukäyttäjän oikeusturvan toteutumisen kannalta. 4 Valvonta yksityisten turvallisuuspalvelujen oikeudellisten rajojen vartijana Oikeusjärjestyksemme ja julkinen hallinto perustuvat oikeusvaltion ja virkamies- hallinnon periaatteisiin, joita ilmentävät hallinnon lainalaisuusperiaate, mahdol- 699 EOAK 19.11.2012 Dnro 2810/4/10. Ks. myös EOAH 30.3.2007 Dnro 3285/4/04 ja EOAE 19.6.2013 Dnro 1222/2/11. 700 Tämä olisi sopusoinnussa Ellosen esittämän yksityisen turvallisuusalan sääntelymal- lin kanssa. Hänen esittämänsä harrastuspohjalta hoidettavat järjestyksenvalvontateh- tävät olisivat luonteeltaan julkisia hallintotehtäviä. Ammattimaisesti hoidetut turval- lisuusalan tehtävät voisivat olla joko julkisia hallintotehtäviä, julkisia palvelutehtäviä tai ei-julkisia tehtäviä. Acta Wasaensia 163 lisuus yksipuolisesti velvoittavaan vallan käyttöön ja hallinnon valvonta701. Vir- kamieshallintoperiaatteen mukaan julkisen vallan käyttöä koskevan valtiosään- tönormiston ydin on, että julkisen vallan käyttö kuuluu lähtökohtaisesti vain vi- ranomaiselle. Viranomaiskoneiston muoto ja toiminta rajataan hallintomenette- lyä ja julkisen vallan käyttöä sitovilla säännöksillä. Yksilön kannalta säännökset merkitsevät pääsääntöisesti oikeuksia, kun taas julkiselle hallinnolle ne merkit- sevät velvoitteita toteuttaa oikeuksia ja niitä ilmentäviä periaatteita.702 Oikeusvaltiollisen turvallisuuskäsityksen mukaan valtion tehtävä on suojata kan- salaisia paitsi ulkoisilta vihollisilta myös valtion sisäisiltä uhkilta kuten rikolli- suudelta ja väkivallalta. Perustuslain 124 § antaa tietyin edellytyksin mahdolli- suuden yksityistää lähtökohtaisesti vain valtiolle kuuluvia turvallisuustehtäviä. Yksityistäminen edistää turvallisuus-perusoikeutta, mutta samalla se saattaa ky- seenalaistaa perustuslailla turvattujen muiden perusoikeuksien ja perustuslain 124 §:n tarkoituksen toteutumisen. Perustuslain 22 § velvoittaakin julkista valtaa turvaamaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen. Myös yksityisille uskottujen julkisten tehtävien julkisen valvonnan asianmukaisuus ja tarpeellisuus korostu- vat 124 §:ssä703. Yhtenä hyvän julkisen hallinnon takeena Eija Mäkinen on pitä- nyt hyvin organisoitua ja intensiteetiltään riittävää valvontaa704. Sääntelyn keski- össä on yksilö, jonka oikeuksien turvaaminen on valvonnan tavoitteena. Yksityistä turvallisuusalaa koskevassa valvonnassa julkisen vallan lakisääteisenä tehtävänä on varmistua siitä, että alalle uskottuja julkisia hallintotehtäviä hoide- taan oikeusvaltioon kuuluvan hallinnon lainalaisuusperiaatteen ja kansalaisten suojelu –tavoitteen mukaisesti. Keskeisintä silloin on havaita, milloin tehtävien yksityistäminen ja hoitaminen ylittävät oikeudelliset rajat ja uhkaavat perusoike- uksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumista. Turvallisuus- alan yksityistäminen on luonteeltaan organisatoris-funktionaalista. Organisatori- sen yksityistämisen malliin kuuluvista elementeistä hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle soveltaen perustuslain 124 §:ä, viranomaisen valvon- tavelvollisuus ja yksityisoikeudelliset organisaatiomuodot yhdistyvät funktionaa- lisen yksityistämisen mallin luvanvaraisuuteen, kansalaisten vapaaseen valinta- oikeuteen julkisen ja yksityisen palvelun välillä sekä toimintaesteiden poistami- seen yksityisiltä toimijoilta. Organisatoris-funktionaaliseen yksityistämisen mal- liin on sisäänkirjoitettu valvonnan vaatimus perustuslain 124 ja 22 §:ien nojalla. Perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitettaan julkinen valta toteuttaa valvo- malla julkista valtaa käyttävien yksityisten toimintaa muun muassa säätämällä 701 Mäenpää 2013: 55, 57–58; Mäkinen, Eija 2010: 39; Niemelä 2000: 25–26. 702 Husa & Pohjolainen 2002: 62, 222; Mäenpää 2013: 98. 703 Husa & Pohjolainen 2002: 70. 704 Mäkinen, Eija 2010: 39. 164 Acta Wasaensia toiminnan tietyin edellytyksin luvanvaraiseksi, jolloin julkinen valta on velvolli- nen valvomaan, että luvanvaraista toimintaa harjoitetaan lupaehtojen mukaises- ti. Organisatoris-funktionaalisessa yksityistämisessä keskeistä on myös palvelujen järjestäminen ostopalveluina ja oikeus valita julkisen ja yksityisen palvelun välil- lä. Vapaa valintaoikeus turvallisuusalalla tarkoittaa käytännössä oikeutta valita tai olla valitsematta julkisia palveluja täydentäviä yksityisiä turvallisuuspalveluja. Jokaisella on esimerkiksi oikeus valita, luottaako poliisin julkisten turvallisuus- palvelujen riittävän omaisuutensa suojaamiseksi rikollisuudelta vai hankkiiko julkisia palveluja täydentävää lisäturvaa yksityiseltä vartioimisliikkeeltä. Yksityi- sen turvallisuuspalvelun käyttäminen ei poista poliisin lakisääteisiä velvollisuuk- sia, eikä poliisille kuuluva yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen ole mahdollista korvata yksityisillä turvallisuuspalveluilla. Kun palvelu hankitaan ostopalveluna (toimeksiantosopimuksella) ja osapuolet ovat yksityisiä kuten esimerkiksi kauppakeskus ja turvallisuusalan elinkeinon- harjoittaja, toiminnan valvonta siirtyy osittain julkisen vallan ulottumattomiin. Sopimusta ja siinä sovittuja tehtäviä koskevien riita-asioiden ratkaiseminen kuu- luu yksityisoikeudellisten oikeussuoja- ja kuluttajansuojakeinojen piiriin. Lain- säädännöllä on huolehdittava siitä, että keskeisimmät perusoikeuksien, oikeus- turvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumista uhkaavat elementit yksityi- sen turvallisuusalan toiminnassa pysyvät julkisen vallan valvonnan piirissä esi- merkiksi luvanvaraisuuden avulla. Ammatinharjoittamis- ja elinkeinolupien val- vonnalla edistetään yksityisen turvallisuusalan palvelujen laatua ja palvelujen toteuttamista niin, etteivät liiketaloudelliset näkökohdat syrjäytä yleistä etua jul- kisia hallintotehtäviä hoidettaessa ja että tehtävät hoidetaan turvallisesti705. 705 Vrt. yksityisten terveyspalvelujen tuottamista koskevan sääntelyn tavoitteista Pantti 1993: 3–6 ja HE 46/1989 vp s. 1. Acta Wasaensia 165 IV VALVONNAN KEINOT JA VALVONTAJÄRJESTELMÄ Tässä pääluvussa kuvataan yksityisen turvallisuusalan valvontajärjestelmän yti- meen kuuluva toteutus-osaprosessi ja yksityisen turvallisuusalan valvontajärjes- telmä oikeudelliselta kannalta. Toteutus tarkoittaa organisaation päivittäistä toimintaa, jota varten ihmisten hoitamiin työtehtäviin on määritelty tietyt vas- tuut ja toiminnot eli roolit. Organisaation rooleihin sisältyvät ne keinot, joilla valvonta mahdollistuu. Eri roolien kokonaisuudesta muodostuu organisaation rakenne.706 Luvussa osoitetaan samalla yksityisen turvallisuusalan valvontajär- jestelmän verkostomaisuus. 1 Julkisen valvonnan keinot Julkinen valvonta, joka perustuu hallinnon lainalaisuuden vaatimukseen (PL 2.3 §), muodostuu oikeudellisesta valvonnasta (laillisuus- ja virkavalvonta), tarkoi- tuksenmukaisuusvalvonnasta ja normivalvonnasta. Laillisuusvalvonta on oikeu- dellisen valvonnan keskeisin muoto. Virkavalvonnassa, hallintovalvonnan suppe- assa muodossa, lähtökohtana on viranomaisen toiminta ylemmän viranomaisen johdon ja valvonnan alaisena707. Virkavalvonta voidaan siten nähdä osana julki- sen hallinnon sisäistä valvontajärjestelmää eikä sitä sellaisenaan sovelleta yksi- tyiseen turvallisuusalaan. Tarkoituksenmukaisuusvalvonta 708 edellyttää erityis- säännöksiä tai muita valvontaviranomaista velvoittavia seikkoja, joiden perus- teella se voi välittömästi puuttua valvonnan kohteen toimiin. Normivalvonta kuuluu erityisesti tuomioistuimille, joiden on perustuslain 106 §:n mukaan an- nettava etusija perustuslain säännökselle, jos käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Pe- rustuslain 107 § velvoittaa lisäksi paitsi tuomioistuimia myös jokaista viranomai- sta normivalvontaan, sillä säännös kieltää perustuslain tai muun lain kanssa ris- tiriidassa olevan alemmanasteisen säädöksen soveltamisen. Vartioimisliiketoimintaa harjoittavien elinkeinonharjoittajien keskuudessa suu- rimmaksi ongelmaksi 2000-luvun vaihteessa koettiin viranomaisvalvonnan vä- häisyys sekä lupakäytännön epäyhtenäisyys niin lupia myönnettäessä kuin pe- ruutettaessa. Muina epäkohtina pidettiin alan koulutuksen suppeutta ja kirja- 706 Flamholtz 1996: 15–20, 24, 118, 122–123; Karimaa 2001: 51–65; Ahokas 2012: 14, 34. 707 Kulla 2015: 347; Merikoski 1938: 20; Merikoski 1976: 9. 708 Hallintotoiminnan yleistä tarkoituksenmukaisuusvalvontaa kutsutaan usein hallin- nolliseksi ohjaukseksi, jonka keskeisiä keinoja ovat suunnitelmat, toimintaohjeet ja – sopimukset, johtosäännöt, käsittelyohjeet ja yleiskirjeet (Kulla 2015: 348). 166 Acta Wasaensia vuutta sekä ohjauksen ja valvonnan tehottomuutta.709 Koettuihin epäkohtiin py- rittiin löytämään ratkaisuja säätämällä vuonna 2002 laki yksityisistä turvalli- suuspalveluista, jonka säännöksiin sisältyi määräyksiä elinkeinonharjoittajien ongelmallisiksi kokemista kysymyksistä710. Kerttula arvosteli vuoden 2002 lakia muun muassa siitä, ettei se sääntele yksityi- sen turvallisuusalan valvontaa kattavasti, ja että lainsäädäntö jäi edelleenkin se- kavaksi. Lisäksi lainsäätäjä monin osin vain vahvisti yksityisellä turvallisuusalalla käytännöksi vakiintuneita ja viranomaistenkin tiedossa olleita toimintatapoja, joilla ei ollut lainsäädännöllistä perustaa.711 Välimäki kyseenalaisti laissa sääde- tyn vartioimista koskevan valvonnan järjestämistavan ja tehokkuuden sekä esitti, että vartioimista koskeva valvonta keskitettäisiin yhdelle organisaatiolle, jotta valvonta olisi aukottomampaa712. Vuoden 2015 laki ei ole vastannut vuoden 2002 laista esitettyyn kritiikkiin, sillä sääntely säilyi pääosin ennallaan yhdistäen vuo- 709 HE 69/2001 vp s. 126–127; Koskivirta 2008: 18. Ennen lain yksityisistä turvallisuus- palveluista (12.4.2002/282) voimaantuloa vartioimisliikelupien myöntäminen ja vas- taavien hoitajien hyväksyminen kuului lääninhallituksille, missä lupa-asiat rinnastet- tiin usein muihin elinkeinolupiin ja käsiteltiin muilla kuin poliisiosastoilla. Lupakäy- täntö oli käytännössä muodostunut epäyhtenäiseksi. Yhtenäisen käytännön vaatimus korostui erityisesti vartioimisliikeluvan peruutustapauksissa viranomaisen puuttues- sa elinkeinonharjoittajan oikeuteen harjoittaa vartioimisliiketoimintaa. (HE 69/2001 vp s. 52.) Vastaava epäkohta todettiin myös sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa. Valvontavastuuta on ollut sekä lääninhallituksilla että kunnilla, vastuut ovat olleet epäselviä ja/tai päällekkäisiä ja lääninhallitukset ovat soveltaneet lupaehtoja eri ta- voin. (Miten voidaan edistää yksityisen palvelutuotannon roolia julkisessa palvelu- tuotannossa 2006: 21.) 710 Elinkeinonharjoittajien suhtautuminen sääntelyn lisäämiseen näyttää olevan positii- vista silloin, kun tavoitteena on rikollisen toiminnan kitkeminen alalta ja muutenkin myönteisen julkisuuskuvan ylläpitäminen elinkeinosta. Ks. esim. Suomen asianajaji- en sääntelystä Tala, Pakarinen & Kyttä 2009 ja Norjan taksitoiminnan sääntelystä Lundgren Sørli 2012. Kun sääntely kohdistuu ensisijaisesti elinkeinonharjoittamises- sa tarvittavien menetelmien ja -välineiden käyttöedellytyksiin ja –rajoituksiin, elin- keinonharjoittajat eivät aina koe sääntelyä elinkeinonharjoittamista tukevaksi. Ks. esim. Ruotsin liikennöintiä koskevasta sääntelystä Pettersson 2012. 711 Kerttula 2005: 144–150. Laissa määrättiin hallintovalvonnallisia lupien myöntämi- seen ja peruuttamiseen sekä hyväksymisiin liittyviä tehtävä Poliisihallitukselle (tur- vallisuusalan valvontayksikölle), hakijan kotikunnan poliisilaitokselle, tilaisuuden toimeenpanopaikan poliisilaitokselle ja Liikenteen turvallisuusvirastolla (LYTP 24– 25 §, 37 §, 48 §; JVL 2 a.2 §, 12 §, 20 §; L turvatarkastuksista tuomioistuimissa 4.2 §; PolL 3: 1.4; TurvatoimiL 10.2 §; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) 300/08 art. 9 (Euroopan unionin virallinen lehti N:o L 97, 9.4.2008, s. 77); IlmailuL 102.1 §; Turvallisuusalan valvontayksikkö 2009). Turvasuojaustoimintaa ei kuiten- kaan määrätty luvanvaraiseksi muun yksityiseen turvallisuusalaan luettavan elinkei- notoiminnan tavoin. 712 Välimäki 2005: 59. Välimäen olisi tosin ollut hyvä täsmentää esityksessään, mitä hän tarkoittaa organisaatiolla. Nimittäin Poliisihallituksen alainen turvallisuusalan val- vontayksikkö ja poliisilaitokset, jotka valvovat Välimäen tutkimuksen kohteena olleita vartijoita ja vartioimistoimintaa, voidaan ymmärtää yhden organisaation eli poliisivi- ranomaisen eri yksiköiksi. Tällöin Välimäen havaitsemiin puutteisiin voitaisiin puut- tua kehittämällä poliisiviranomaisen eri yksikköjen välistä yhteistyötä ja tietojärjes- telmiä verkostomaisemmaksi toiminnaksi. Acta Wasaensia 167 den 2002 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista ja lain järjestyksenvalvojista säännökset samaan lakiin713. Sekä laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista että Kerttulan ja Välimäen tutki- muksissa yksityisen turvallisuusalan valvonta on käsitetty julkisena hallintoval- vontana, erityisesti elinkeinolupien myöntämisenä ja peruuttamisena sekä alan ammatteja koskevien legitimaatioiden hyväksymisenä ja peruuttamisena. Jotta yksityistä turvallisuusalaa koskeva julkisen valvonnan systematisointi olisi katta- vaa, kokonaisuuteen on liitettävä myös oikeussuojan valvonnallisen funktion ja hallinnon oikeussuojakeinojen sekä kuluttajansuojan tarkastelu. 1.1 Hallintovalvonnan keskeinen asema Merikosken mukaan hallintovalvonnalla ymmärretään ”sitä valtion hallintotoi- mintaa, jonka tarkoituksena on pitää huolta siitä, että erinäiset valtion etua pal- velevat vaikkakin valtion varsinaiseen virkakoneistoon kuulumattomat yhdys- kunnat, yhteenliittymät ja laitokset täyttävät niille uskotut hallintotehtävät, mut- ta eivät ylitä toimivaltansa rajoja”714 Valvonta on siten sekä positiivista (tehtävät täytetään) että negatiivista (toimivaltaa ei ylitetä). Hallintovalvonnan voi sisäl- tönsä puolesta jakaa myös sen mukaan, tuleeko aloite valvontaan viranomaiselta vai valvonnan kohteelta itseltään tai joltain ulkopuoliselta taholta. Tätä jakoa Merikoski ei ole pitänyt merkittävänä, koska se perustuu pelkästään muodollisiin seikkoihin.715 Yksityiseen turvallisuusalaan kohdistuvien hallintovalvonnallisten prosessien ymmärtämisen ja kuvaamisen kannalta jaottelu on kuitenkin käyttö- kelpoinen. Hallintovalvonta on luonteeltaan preventiivistä silloin, kun valvontakeinot ovat suhteessa valvottavaan ennakollisia. Kun valvottavan virheelliseen menettelyyn puututaan jälkikäteen, hallintovalvonta on luonteeltaan repressiivistä. Preventii- visen valvonnan tarkoituksena on tehdä repressiivisen hallintovalvonnan keino- jen käyttäminen tarpeettomaksi muun muassa neuvoin, ohjein, yleissäännöin, alistamalla valvonnan kohteen päätökset, vaikuttamalla valvonnan kohteen toi- mihenkilöiden valintaan ja lupamenettelyllä. Neuvonta on hallintolain 8 §:ssä säädetty viranomaisen velvollisuudeksi. Neu- vonnalla voidaan tarkoittaa sekä tosiasiallista toimintaa että menettelyllistä neu- vontaa. Käsitteitä neuvonta ja ohjaus saatetaan säännöksissä käyttää myös rin- 713 HE 22/2014 vp s. 18. 714 Merikoski 1938: 20. Kulla (2012: 331) on sisällyttänyt hallintovalvontaan myös viran- omaisen alaiseensa viranomaiseen kohdistaman valvonnan. 715 Merikoski 1938: 28–31, 40; Merikoski 1976: 10–12. 168 Acta Wasaensia nakkain. Yleistä sääntelyä viranomaisen neuvontavelvollisuudesta valmisteltaes- sa pyrittiin konkretisoimaan asiakaskeskeisyyttä ja palveluperiaatetta. Neuvonta- velvollisuuden nähtiin parantavan myös yksilön oikeusturvaa lisäämällä ihmisten yhdenvertaisuutta ja hallinnon tehokkuutta.716 Neuvojen ja ohjeiden tarkoitus on ohjata ja auttaa valvottavaa järjestämään toimintansa laillisesti niin, ettei tarvetta puuttua valvottavaan toimintaan synny. Neuvot eivät kuitenkaan poista valvon- nan kohteen vapaata harkintaoikeutta, eivätkä ne sido neuvon saajaa tai viran- omaista.717 Kuusikko on pitänyt neuvontaa ja ohjausta jopa lainsäädännöllisen ohjauksen vaihtoehtona. Myös perusoikeuksien toteutumista voidaan edistää neuvonnalla. 718 Kuusikko on toisaalta kuitenkin kyseenalaistanut neuvonnan käsitteen informaatioyhteiskunnassa oikeanlaisena oikeudellisena käsitteenä. Neuvonnan tarpeet ovat hallinnossa erilaisia, ja käyttöön on otettu erilaisia inst- rumentteja kuten esimerkiksi palvelusuunnitelmat.719 Neuvoihin ja ohjeisiin rin- nastuu viranomaisten tosiasiallisena toimintanaan suorittama turvallisuusjärjes- telyjen ennakollinen tarkastus, jota käsitellään tosiasiallisen toiminnan ennakol- lista ja ajantasaista valvontaa koskevassa luvussa. Yleisohjeet ja ohjesäännöt poikkeavat neuvonnasta siten, että niillä määrätään, miten valvottavan on toimittava. Ne ovat luonteeltaan sitovia toisin kuin neuvot ja ohjeet. Viranomainen voi pyrkiä etukäteen vaikuttamaan valvottavaan toimin- taan myös osallistumalla valvottavana olevien organisaatioiden toimihenkilöiden valitsemiseen.720 Yksityistä turvallisuusalaa koskeviksi yleisohjeiksi tai ohjesään- nöiksi voidaan katsoa sisäministeriön ja valtioneuvoston antamat asetukset. Po- liisihallitus osallistuu välittömästi turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palve- luksessa olevien toimihenkilöiden valintaan hyväksymällä vastaavan hoitajan (LYTP 74 §). Muun henkilöstön valintaan valvontaviranomainen osallistuu välil- lisesti hyväksymällä järjestyksenvalvojan, vartijan, turvasuojaajan, turvatarkasta- jan, voimankäyttö- ja asekouluttajan sekä järjestyksenvalvojakouluttaja legiti- maatiot (LYTP 10 §, 35 §, 54 §, 58 §, 61 §; IlmailuL 97.1 §; PolL 3:1.4; L turvatar- kastuksista tuomioistuimissa 4 §; TurvatoimiL 10.2 §; L turvatoimista valtioneu- vostossa 6 §). Kun valvonnan kohteen tekemän päätöksen pätevyyden ehtona on valvontavi- ranomaisen suostumusta tai hyväksymistä edellyttävä alistusmenettely721, val- 716 Kuusikko 2000: 17–18, 20, 200–211; Kuusikko 2010: 57–58. 717 Merikoski 1938: 40–42; Merikoski 1976: 12–13; Uotila 1967: 180–181. 718 Kuusikko 2000: 21. 719 Kuusikko 2010: 78. 720 Merikoski 1938: 40–42; Merikoski 1976: 12–13 721 Kulla (2015: 349) on luokitellut alistusmenettelyn jälkikäteiseksi valvontakeinoksi. Sovellettuna yksityiseen turvallisuusalaan alistaminen on kuitenkin ymmärrettävä ennakollisena valvontakeinona, koska sitä käytetään tosiasiallisen toiminnan yhtey- Acta Wasaensia 169 vontaviranomainen puuttuu valvonnan kohteen toimintaan voimakkaammin kuin neuvoilla, ohjesäännöillä tai osallistumalla toimihenkilöiden valintaan. Alis- taminen voi johtaa valvonnan kohteen suorittaman toimenpiteen peruuttamiseen tai sen täytäntöönpanon estämiseen tai päätöksen muuttamiseen.722 Viranomais- toiminnassa alistus antaa ylemmälle viranomaiselle valvonta- ja ohjausmahdol- lisuuden, mutta jättää päätösvallan alemmalle viranomaiselle. Alistus voi toimia myös oikeussuojakeinona, koska alistusviranomainen tutkii aina päätöksen lain- ja tarkoituksenmukaisuuden.723 Yksityisellä turvallisuusalalla alistusmenettelyä vastaavana voidaan pitää yhtey- denottovelvollisuutta poliisiin kiinniottamista ja säilössäpitoa koskevissa asiois- sa. Koska tehtävissä käytetään merkittävää julkista valtaa ja puututaan yksilön vapausoikeuksiin, järjestyksenvalvojalla ja vartijalla ei ole perustuslain 124 §:n nojalla oikeutta itsenäiseen päätösvaltaan. Toimenpiteisiin on oltava poliisin suostumus ja päätös mahdollisista jatkotoimista. Kiinniottamisen tarkoitus on välttämättömäksi arvioitu henkilön poistumisen estäminen paikalta, kunnes po- liisi on saapunut tai tehnyt päätöksen tarpeellisista toimenpiteistä724. Järjestyk- senvalvojan aikoman säilössäpidon poliisi voi harkintansa mukaan joko sallia tai estää725. Myös vastaavan hoitajan valinnan voidaan katsoa olevan alisteinen Po- liisihallituksen päätökselle, koska turvallisuusalan elinkeinoluvan hakijan tai haltijan on anottava Poliisihallitukselta vastaavan hoitajan hyväksymistä (LYTP 74.2 §). Jos valvonnan kohde poikkeaa voimassa olevasta sääntelystä taikka valituksen tai alistuksen johdosta annetusta ratkaisusta, voidaan turvautua juridiseen henki- löön tai sen toimihenkilöihin kohdistuviin pakkokeinoihin. Pakkokeino on pre- ventiivinen, kun estetään epäkohdan syntyminen. Jos tarkoituksena on poistaa jo syntynyt epäkohta, pakkokeino on repressiivinen. Välillisin eli psykologisin pak- kokeinoin pakotettava pyritään taivuttamaan pakottajan tahtoon. Välittömässä pakossa ulkoisella voimalla, esimerkiksi uhkasakolla tai voimankäytöllä, estetään pakotettavaa toteuttamasta omaa tahtoaan. Hallintovalvonnan tehostajina voi- dessä, jolloin yksityisellä turvallisuusalan toimijalla ei aina ole itsenäistä päätösval- taa. 722 Merikoski 1939: 42–43; Merikoski 1976: 13. 723 Kulla 2015: 350. Alistusmenettely perustuu aina erityissäännökseen mutta se on vähi- tellen syrjäytymässä. Alistusta käytetään oikeussuojasyistä hallinnon alueilla, joilla asianosaiset ovat erityissuojan tarpeessa kuten esimerkiksi terveydenhuollossa. Alis- tus on hakemusasia mutta alistettavasta päätöksestä voidaan myös valittaa alistusvi- ranomaiselle. Samaan aikaan voi käsiteltävänä olla siis sekä alistus että valitus. (Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 457–458.) 724 PeVL 44/1998 vp s. 3; HaVM 33/1998 vp s.3. 725 Jos aluksella kiinni otettua ei voida viipymättä luovuttaa poliisille, alukselle asetetulla järjestyksenvalvojalla on oikeus aluksen päällikön suostumuksella ottaa kiinniotettu säilöön (LYTP 43.1 §). 170 Acta Wasaensia daan erityistapauksissa käyttää hallintopakon ulkopuolelle jääviä menettelytapo- ja kuten esimerkiksi uhkaamista juridisen henkilön, toimiluvan tai erityisten toimivaltuuksien lakkauttamisella.726 Uhkaamiseen toimiluvan lakkauttamisella ei voi ryhtyä kevyin perustein. Menettelyn voi jopa kyseenalaistaa perustuslain hengen vastaisena, sillä silloin uhataan puuttua perustuslain 18.1 §:ssä turvat- tuun oikeuteen hankkia toimeentulo valitsemallaan työllä, toimeentulolla tai elinkeinolla. Lisäksi on muistettava toimilupien suhteellisen pysyvä luonne oike- usjärjestyksen suojaamana saavutettuna oikeutena ja peruuttamisperusteiden lakisääteisyyden vaatimus727. 1.2 Lupamenettely preventiivisen ja repressiivisen hallintovalvonnan keinona Yksityiseen turvallisuusalaan kohdistuvista hallintovalvonnan keinoista keskeisin on lupamenettely, joka kuuluu Poliisihallituksen turvallisuusalan valvontayksi- kön, poliisilaitosten ja Liikenteen turvallisuusviraston tehtäviin. Se perustaa oi- keuden yksityisen turvallisuusalan ammatinharjoittamiselle ja elinkeinotoimin- nalle. Järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen liittyviä yksityisen turvalli- suusalan tehtäviä saa laillisesti harjoittaa vain lupamenettelyssä saaduin ja laissa määrätyin oikeuksin. 79 % Euroopan maista on säätänyt yksityistä turvallisuusalaa koskevia erityisla- keja ja 94 % maista edellyttää yksityisen turvallisuusalan liiketoiminnan harjoit- tamiseksi lain mukaista lupaa. Vartijana toimiminen on luvanvaraista 87 %:ssa Euroopan maista. Jos yritys tarjoaa aseistettuja turvallisuuspalveluja, 82 % mais- ta vaatii siihen erillistä lupaa. Jos vartija kantaa tehtävässään myös asetta, siihen erillistä lupaa vaatii 96 % maista. 728 Yhdysvalloissa yhdeksää osavaltiota lukuun ottamatta kaikissa osavaltioissa yksityisen turvallisuusalan yritystoiminta ja alan ammateissa toimiminen on jossain määrin luvanvaraista. Yleistys lupavaatimuk- sista on hankalaa, sillä sääntely vaihtelee suuresti osavaltioittain. Joissakin osa- valtioissa kaikki yksityisen turvallisuusalan ammatit ovat luvanvaraisia, joissakin kuten esimerkiksi Pennsylvaniassa ja Georgiassa vain aseistettuna toimiminen on luvanvaraista, ja joillekin osavaltioille riittää yksityisten turvallisuusalan yritys- ten kvartaaleittain toimittama luettelo työntekijöistä.729 Suomessa luvat voidaan yleisesti jakaa hallintolupiin (erityisesti poliisihallinnon alalla) ja toimilupiin. Ne eroavat toisistaan lähinnä luvan saajan oikeusaseman 726 Merikoski 1939: 43–44, 198–200; Mäenpää 2011a: 294–295. 727 Mäenpää 1992: 45–46; Uotila 1967: 192. 728 Confederation of European Security Services 2013: 251–252, 254. 729 The Private Security Industry 2010: 6-1 – 6-2. Acta Wasaensia 171 suhteen, eivät niinkään tarkoitukseltaan. Hallintoluvalla tarkoitetaan viranomai- sen yleisestä kiellosta yksittäistapauksessa tekemää poikkeusta, jolla sallitaan muuten kielletty toiminta. Luvanhaltija ei voi siirtää lupaa toiselle oikeussubjek- tille, vaikka tämä täyttäisikin edellytykset luvan myöntämiselle. Ilman lupaa har- joitetun luvanvaraisen toiminnan seurauksena saattaa olla toiminnan keskeyttä- minen viranomaisen toimesta, korvausvelvollisuus ja rangaistusuhka. Lupa ei laajenna luvan saajan oikeuksia sinänsä ja viranomainen voi tiettyjen laissa sää- dettyjen edellytysten täyttyessä peruuttaa sen.730 Toimilupa perustaa oikeussuhteen eli joukon yhteenkuuluvia oikeuksia ja velvol- lisuuksia. Sillä myönnetään yleensä julkisoikeudellinen oikeus. Samantyyppisellä luvalla voidaan myöntää myös yksityisoikeudellinen oikeus, esimerkiksi elinkei- nolupa. Erityisten pätevyysvaatimusten täyttämistä ja jonkin tutkinnon suorit- tamista edellyttäviä henkilökohtaisia ammatinharjoittamislupia kutsutaan legiti- maatioiksi, jotka voidaan rinnastaa toimilupiin.731 Perustuslain säännökset edellyttävät lupahallinnon keskeiseltä sääntelyltä lain tasoisuutta. Luvista voidaan säätää alemmanasteisin normein vain laissa olevan nimenomaisen ja riittävän täsmällisen valtuussäännöksen nojalla. Yksityiskoh- taisempia alemmanasteisia säännöksiä voidaan antaa valtioneuvoston tai minis- teriön asetuksella.732 Poliisilain 1:1.2:ssä poliisille on säädetty lähinnä sellaisia lupahallintoasioita, jotka liittyvät yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitä- miseen733. Poliisin lupahallinnolla on myös rikoksia ennalta ehkäisevä funktio. Sisällöllisesti poliisin lupahallintotehtävät voidaan jakaa lupapalveluihin ja lupa- valvontaan. Lupapalvelujen tehtävät ovat luonteeltaan sekä preventiivistä että repressiivistä valvontaa, kun käsitellään ja ratkaistaan luvan saamista tai sen voimassaolon jatkamista koskevia hakemuksia734. Preventiivinen valvonta käyn- nistyy yleensä valvonnan kohteen aloitteesta tämän hakiessa elinkeinolupaa tai hyväksyntää yksityisen turvallisuusalan ammatissa toimimiseen. Poikkeuksen 730 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 307–308; Mäenpää 1992: 2, 4, 6, 43–45. 731 Mäenpää 1992: 2, 4, 6, 43–45. 732 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 309. 733 HE 224/2010 vp s. 71. 734 Poliisin myöntämät hallintoluvat voidaan jakaa henkilöiden liikkumiseen ja identifi- ointiin liittyviin, liikennettä koskeviin, huvitilaisuuksia ja ajanvietettä säänteleviin, eräitä vaarallisia esineitä ja aineita koskeviin sekä tiettyihin elinkeinoihin liittyviin lupiin. Joissain tapauksissa kuten esim. yleisötilaisuuden järjestämisessä on käytössä valvonnan mahdollistava mutta kevyempi ilmoitusmenettely. (Helminen, Kuusimäki & Salminen 1999: 222–223.) Useimmiten ilmoituksenvaraisuus kuitenkin liittyy ta- voitteiltaan suojaaviin lupiin (Mäenpää 1992: 64). Poliisin käsittelemien hallintolupa- asioiden sääntelyssä ja säännösten tulkinnassa on huomioitava muun muassa liikku- misvapautta, kokoontumis- ja mielenosoitusoikeutta sekä elinkeinovapautta koskevat perusoikeussäännökset (PL 9 §, 13 §, 18 §). 172 Acta Wasaensia muodostaa hyväksyminen vastaavaksi hoitajaksi, jota hakee turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija palveluksessaan olevalle henkilölle735. Repressiivisellä lupavalvonnalla varmistutaan, että luvan haltija täyttää luvan edellytykset ja noudattaa lupaehtoja luvan myöntämisen jälkeen. Jos luvan halti- ja ei enää täytä luvan edellytyksiä tai lupaehtoja ei ole noudatettu, seurauksena saattaa olla luvan peruuttaminen tai muunlaiset haittaseuraamukset.736 Poliisin lupahallinto suojaa siten välillisesti myös yksilöiden oikeuksia yksityisen turvalli- suusalan ammatin- ja elinkeinonharjoittajan toimintaa vastaan varmistamalla, että toiminta on luvan ja siihen liittyvien ehtojen mukaista. Poliisin lupahallinnon kehittämistä pohtineen työryhmän mukaan luvan myön- täminen on aina julkisen vallan käyttöä, jos siihen liittyy harkintaa tai salassa pidettävien tietojen käsittelyä. Päätöksentekoa ei siten voi ulkoistaa yksityiselle taholle, mutta sen sijaan lupaprosessin muiden osien ulkoistamista kuten esi- merkiksi valmiiden lupa-asiakirjojen postittamista suoraan hakijalle henkilökoh- taisen poliisilaitoksella käynnin sijaan voidaan harkita. Vartijoihin, järjestyksen- valvontaan ja muuhun yksityiseen turvallisuusalaan liittyvien lupahallintoasioi- den on kuitenkin katsottu kuuluvan poliisin perustehtäviin, eikä niiden siirtämis- tä edes toiselle viranomaiselle ole siksi pidetty mahdollisena.737 Lentoasemien turvatarkastajien hyväksyminen on kuitenkin EU:n siviili-ilmailun turvaamista koskevan lainsäädännön määräysten vuoksi säädetty Liikenteen tur- vallisuusviraston hyväksymän turvatarkastajien kouluttajan tehtäväksi (IlmailuL 98 §). Komission asetuksen (EU) 2015/1998 kohdan 6.3.2.9 mukaan toimivaltai- nen viranomainen voi arvioida ja varmentaa, että turvaamistoimia hoitavat hen- kilöt täyttävät asetuksen vaatimukset ja ovat läpäisseet vaadittavan koulutuksen. Arvioinnin ja varmennuksen voi tehdä muukin kuin viranomainen.738 Kun perus- tuslakivaliokunta tähän liittyen arvioi julkisten hallintotehtävien antamista muulle kuin viranomaiselle, valiokunta piti hallituksen esitystä 72/2002 varsin onnistuneena. Siinä oli tehty selkoa, milloin jokin toiminta on julkisten hallinto- tehtävän hoitamista ja miltä osin siihen liittyy julkisen vallan käyttöä sekä miten perustuslain 124 §:ssä mainitut perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallin- non vaatimuksen turvataan näitä tehtäviä hoidettaessa. Hallinnon yleislakien soveltamisen osalta perustuslakivaliokunta kuitenkin piti tulkintaa virheellisenä. Hallituksen esitykseen oli perustuslakivaliokunnan käytäntöön viitaten omaksut- tu näkemys, että yksityisen toimijan suorittamassa tosiasiallisessa hallintotoi- minnassa perustuslain 124 §:ssä asetetut vaatimukset perusoikeuksien, oikeus- 735 HE 22/2014 vp s 76–77. 736 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 305–306. 737 Lupahallinnon kehittämishankkeen loppuraportti 2011: 18–19, 50. 738 EUVL N:o L 299, 14.11.2015: 29; HE 79/2014 vp s. 72. Acta Wasaensia 173 turvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisesta on mahdollista toteuttaa muutoin kuin hallinnon yleislakeja soveltamalla. Perustuslakivaliokun- ta katsoi, että hallinnon yleislait voivat tulla sovellettaviksi myös yksityisen tai valtion liikelaitoksen toteuttamassa tosiasiallisessa toiminnassa, ellei niiden so- veltamista ole perustellusti nimenomaan suljettu pois. Soveltamisala saattaa kui- tenkin käytännössä rajoittua lähinnä hallintolain 2 luvun hyvän hallinnon perus- teiden noudattamiseen.739 Taulukkoon 6 on koottu yksityistä turvallisuusalaa koskevat lain edellyttämät toimi- ja ammatinharjoittamisluvat sekä ne viranomaiset, joille lupien myöntä- minen ja peruuttaminen sekä hyväksyminen ja hyväksynnän peruuttaminen ny- kysääntelyn mukaan kuuluu. Taulukko 6. Yksityistä turvallisuusalaa koskevat luvat ja niitä käsittelevät lupaviranomaiset. Poliisihallituksen turvallisuus- alan valvontayksikkö 740 Hakijan kotikunnan poliisilaitos Toimilupa Turvallisuusalan elinkeinolupa Legitimaatio Vastaava hoitaja Väliaikainen vastaava hoitaja Järjestyksenvalvojakouluttaja Voimankäyttökouluttaja Asekouluttaja Vartija Väliaikainen vartija Järjestyksenvalvoja Tilapäinen järjestyksenvalvoja* Turvasuojaaja Turvatarkastaja** * Tilapäiset järjestyksenvalvojat hyväksyy tilaisuuden toimeenpanopaikan poliisilaitos. ** Lentoasemien turvatarkastajat hyväksyy Liikenteen turvallisuusviraston hyväksymä kouluttaja. Valtioneuvos- ton, sen ministeriöiden ja oikeuskanslerinviraston turvatarkastajat hyväksyy em. viranomaisten esityksestä pai- kallispoliisi. Sisäministeriön poliisiosasto asetti 26.6.2015 ajalle 1.7.2015–30.6.2016 yksityi- sen turvallisuusalan lupaprosessien tehostamista koskevan lainsäädäntöhank- keen, jonka taustalla on pääministeri Sipilän hallitusohjelmaan kirjattu tavoite sääntelyn nettomääräisestä keventämisestä ja säädöksille vaihtoehtoisten ohja- uskeinojen käytön lisäämisestä. Tarkoitus on purkaa turhaa sääntelyä ja keventää hallinnollista taakkaa muun muassa sujuvoittamalla lupaprosesseja.741 Vartijaksi, järjestyksenvalvojaksi ja turvasuojaajaksi hyväksymistä ja hyväksymisen peruut- tamista koskevan sääntelyn joustavoittamiseen on nähty olevan tarvetta muuan 739 PeVL 27/2014 vp s. 2–3; HE 72/2002 vp s. 45, 49. 740 Poliisihallituksen alainen turvallisuusalan valvontayksikkö aloitti toimintansa 1.10.2002 Mikkelissä sisäasiainministeriön poliisiosaston yksikkönä (Turvallisuus- alan valvontayksikkö 2009). 741 Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015: 27. 174 Acta Wasaensia muassa siten, että hyväksyvä ja peruuttava viranomainen voisi olla hakijan koti- kunnan poliisilaitoksen sijaan mikä tahansa poliisilaitos.742 Lupamenettelyssä on noudatettava hallintolain säännöksiä, ellei lupaa koskevissa säännöksissä ole joiltain osin toisin säädetty. Menettely tulee yleensä vireille lu- van myöntämistä koskevalla kirjallisella hakemuksella.743 Hallinnon palveluperi- aatteen mukaan hakijalle on tarvittaessa annettava menettelyyn liittyvää maksu- tonta neuvontaa (HL 8 §). Hallintolain 5 luvussa säädetään hallintoasian käsitte- lyä koskevista yleisistä vaatimuksista. Lupa-asioissa kuten muissakin hallintoasi- oissa on asianosaiselle ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mie- lipiteensä asiasta (HL 34 §). Hakijan mielipidettä on kysyttävä myös myönteiseen lupapäätökseen mahdollisesti liitettävistä lupaehdoista. Viranomaisella on toimi- valtaansa kuuluvan lupahakemuksen ratkaisupakko. Päätös voi olla hakijalle myönteinen tai kielteinen. Ajallisesti lupa voidaan myöntää määräaikaiseksi tai toistaiseksi voimassa olevaksi.744 Koska perustuslain 80.1 §:n mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perus- teista on säädettävä lailla, lupaan voidaan liittää vain sellaisia ehtoja ja rajoituk- sia, joista säädetään laissa. Jos päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta, peruste- lut voidaan jättää esittämättä. Perustelut on kuitenkin esitettävä, jos päätös mer- kitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön. Kielteinen lupapäätös on aina perusteltava. (HL 45 §.) Myönteinen lupapäätös on oltava riittävästi yksi- löity, jotta luvansaaja tietää, mihin hänelle on annettu lupa, ja jotta valvontavi- ranomaiset voivat perustaa valvontansa riittävän selkeään lupaan. Siitä tulee käydä ilmi ainakin, kenelle lupa on myönnetty, mitä toimintaa lupa tarkoittaa, missä sitä saadaan harjoittaa ja luvan voimassaoloaika.745 1.2.1 Turvallisuusalan elinkeinotoiminnan luvanvaraisuus Perustuslain 18 §:än perustuva elinkeinovapaus746 on pääsääntö, joka on selvästi julkilausuttu myös elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain 1 §:ssä. Elinkeinovapaudesta voidaan kuitenkin tietyin edellytyksin poiketa. Poikkeukset 742 SM 035:00/2015. 743 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 311; Uotila 1967: 136. 744 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 309, 314. 745 Uotila 1967: 141–142. 746 Elinkeinovapaus näyttää PL 18 §:n sanamuodon mukaan tulkiten suojaavan erityises- ti työsuhteen, elinkeinon- ja ammatinharjoittamisen alkuvaihetta, koska säännökses- sä korostuu valinnan vapaus. Sillä on kuitenkin laajempiakin yhteiskunnallisia ulot- tuvuuksia. On mm. varmistettava elinkeinonharjoittajan asiakkaiden turvallisuus, vapaa kilpailu EU:n tasolla ja yhteiskunnan kokonaisedun vaatima elinkeinotoimin- nan viranomaisvalvonta. (Saraviita 2011: 252–253.) Acta Wasaensia 175 voidaan jakaa ilmoitusvelvollisuudesta ja luvanvaraisuudesta vapaisiin (Elinkei- noL 5 §), ilmoituksenvaraisiin (ElinkeinoL 7 §) ja luvanvaraisiin elinkeinoihin.747 Omaisuuden ja hengen vartioimisliikkeen harjoittamisesta elinkeinona säädetään elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain 3.1, 20 §:n mukaan erikseen lailla tai asetuksella. Turvallisuusalan elinkeinotoimintaa saa harjoittaa elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain 1.1 tai 1.2 §:ssä tarkoitettu luonnollinen henkilö tai oike- ushenkilö, joka on saanut siihen turvallisuusalan elinkeinoluvan (LYTP 3 §, 24 §, 60 §). Vuoden 2015 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista säännökset turvalli- suusalan elinkeinoluvasta vastaavat pääosin vuoden 2002 lain 3–5 §:ien varti- oimisliikelupaa koskevia säännöksiä. Vuoden 2015 lain 68 §:ssä säädettyä turval- lisuusalan elinkeinolupaa edellytetään vartioimisliiketoimintaa, luvanvaraista järjestyksenvalvojatoimintaa sekä hyväksymistä edellyttäviä turvasuojaustehtäviä käsittävää turvasuojaustoimintaa harjoittavilta luonnollisilta ja oikeushenkilöiltä. Lupa oikeuttaa toiminnan harjoittamiseen kaikkialla maassa ja suomalaisella aluksella. Se on voimassa toistaiseksi.748 Yhdysvalloissa Pennsylvaniaa lukuun ottamatta kymmenessä väestömäärältään suurimmassa osavaltiossa yksityisen turvallisuusalan elinkeinotoiminnan harjoittamiseksi vaaditaan lupa, joka on voimassa määräajan 1–3 vuotta749. Poikkeuksen luvanvaraisuuteen muodostaa kokoontumislain tarkoittamien yleis- ten kokousten ja yleisötilaisuuksien järjestyksenvalvontatehtävät (LYTP 24.2 §, 26 §) sekä järjestyksenvalvontatoiminta, jota ei suoriteta ansiotarkoituksessa ja toimeksiantosopimukseen perustuen, sekä vastavuoroiseen, vastikkeettomaan talkootoimintaan perustuvat niin sanotut vartioimisrenkaat ja omavartiointi. Esimerkiksi saman alueen yrittäjät voivat muodostaa vartioimisrenkaan ja kier- tää aluetta kukin vuorollaan, raportoida tapahtumista ja ottaa mahdolliset rikok- sentekijät kiinni jokamiehen kiinniotto-oikeuden nojalla poliisille luovuttamista varten750. Omavartiointi taas perustuu siihen, että vaatimus toiminnan perustu- 747 Jyränki & Husa 2012: 432; Ossa, Saarnilehto & Villa 2007: 3. 748 HE 22/2014 vp s. 72. Lähtökohtana on ollut, että lupa oikeuttaa hoitamaan luvanva- raisia tehtäviä suomalaisella aluksella silloinkin, kun alus liikkuu muualla kuin Suo- men alueella. Vuoden 2015 lakia yksityisistä turvallisuuspalveluista haluttiin tältä osin kuitenkin vielä täsmentää 1.1.2017 alkaen. (HE 42/2016 vp s. 1, 13.) 749 The Private Security Industry 2010: 6-6. 750 Poliisin resurssien vähentyminen ja toimintojen keskittäminen on osaltaan luonut otolliset olosuhteet rikosten tekemiselle syrjäisillä paikkakunnilla, mistä matkaa lä- himmälle poliisiasemalle voi olla useita kymmeniä kilometrejä. Pihtiputaalla toistu- viin murtoihin kyllästyneet yrittäjät perustivat omaisuutensa suojelemiseksi varti- oimisrenkaan, jonka toiminnan oikeudelliset perusteet selvitettiin yhdessä poliisin kanssa. Jokamiehen oikeuksiin perustuvassa toiminnassa saatetaan kuitenkin lipsua omankäden oikeuden ja väkivallan käyttöön. Esimerkiksi syksyllä 2012 eräs yrittäjä näki omaisuutta anastettavan kaupan hyllyltä ja lähti seuraamaan rikoksesta epäilty- jä. Vartioimisrenkaan yrittäjien yhteistyönä epäillyt pakotettiin pysähtymään ja seu- 176 Acta Wasaensia misesta toimeksiantosopimukseen sulkee vartioimisliiketoiminnan ulkopuolelle yrityksen omalla henkilökunnalla suorittaman yrityksen hallitseman omaisuuden vartioinnin. Omavartioinnista ei kuitenkaan ole kyse silloin, kun vartioimis- palvelut ostetaan toiselta yritykseltä, vaikka kyseinen yritys kuuluisi samaan kon- serniin palvelun ostavan yrityksen kanssa.751 Vuoden 2002 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 65 §:ssä säädettyjen siirty- mäsäännösten mukaan rikosten paljastustoiminnan osalta yksityisetsivätoi- minnan harjoittajalta edellytettiin vartioimisliikelupaa, koska yksityisetsivätoi- minta määriteltiin toimeksiantosopimukseen perustuvaksi vartioimistehtäväksi ja se edellytti yksityisetsivältä myös hyväksyntää vartijaksi. Asianajotoimintaan ja tilintarkastusyhteisöjen toimintaan liittyvä rikosten paljastustoiminta jätettiin yksityisen turvallisuusalan sääntelyn ulkopuolelle, koska niiden tulkitseminen vartioimistehtäviksi katsottiin epätarkoituksenmukaiseksi ja koska toiminnan harjoittajat ovat omaa toimialaansa koskevan valvonnan piirissä muiden sään- nösten nojalla.752 Vuoden 2015 laissa ei enää erikseen mainita yksityisetsivätoimintaa vaan siinä puhutaan vain turvallisuusalan elinkeinolupaa edellyttävästä vartioimistehtäväs- tä, jonka tarkoituksena on toimeksiantajaan kohdistuneen rikoksen paljastami- nen (LYTP 2–4 §). Rajanveto, milloin kyseessä on lupaa edellyttävä vartioimis- liiketoiminta, ei ole aivan ongelmatonta. Toimeksiannot, jotka aiemmassa lain- säädännössä määriteltiin yksityisetsivätoiminnaksi, sisältävät usein tarkkailu- ja tiedonhankintatehtäviä. Vain rikosten paljastamiseen tarkoitetun tarkkailua ja tiedonhankintaa sisältävän toimeksiannon vastaanottaminen edellyttää turvalli- suusalan elinkeinolupaa. Jos tarkkailu- ja tiedonhankintatehtäviä sisältävällä toimeksiannolla halutaan esimerkiksi selvittää puolisoa koskeva uskottomuus- epäily oikeudenkäyntiä varten, turvallisuusalan elinkeinolupaa ei vaadita. 753 Vaikka yksityisetsivätoiminta on lainsäädännössä osittain eli rikosten paljastami- sen osalta liitetty turvallisuusalan elinkeinotoimintaan, pelkästään yksityisetsivä- palveluja tarjoavia yrityksiä on Patentti- ja rekisterihallituksen sähköisen Virre- yrityshakupalvelun754 mukaan edelleen useita. Jos kyseessä ei ole yksityisetsivä- rauksena oli tappelu, jota käsiteltiin kesällä 2014 Keski-Suomen käräjäoikeudessa. (Juntti 2014: 22.) On hyvin todennäköistä, että vartioimisrenkaiden kaltainen toi- minta lisääntyy tulevaisuudessa. Jottei niissä ajauduttaisi laittomiin toimenpiteisiin, toiminnan oikeudelliseen perustaan ja siitä tiedottamiseen olisi kiinnitettävä entistä enemmän huomiota. 751 HE 69/2001 vp s. 40–41; HE 22/2014 vp s. 17, 25. 752 HE 22/2014 vp s. 26. 753 HE 22/2014 vp s. 26. 754 https://virre.prh.fi/novus/companySearch?_flowExecutionKey=_c198BD482-583D- 0775-5A8C-A8E75A872DE6_k3DD04FBE-2549-3A0A-ADF6-33AD9117A7FE, saa- tavilla 15.11.2014. Acta Wasaensia 177 toimintaa harjoittava asianajo- tai tilintarkastustoimisto, tai jos yrityksellä ei ole turvallisuusalan elinkeinolupaa, yrityksen on rajattava yksityisetsiväpalvelunsa muuhun kuin rikosten paljastamiseen liittyviin tehtäviin. Koska elinkeinolupa on toimilupa, se on suhteellisen pysyvä. Jos hakija täyttää vaaditut edellytykset, viranomainen ei yleensä voi käyttää harkintaa755 ja kieltäy- tyä sen myöntämisestä756. Kun laki tai asetus valtuuttaa viranomaisen asetta- maan lupaan ehtoja, ne on oltava perusteltavissa. Ensinnäkin ehdolla on oltava asiayhteys toimintaan, jota lupa koskee, ja toiseksi elinkeinolupaan ei voi liittää tarpeettomia, käytännössä turhia ehtoja.757 Viranomainen ei myöskään yleensä voi puuttua myönnettyyn toimilupaan muuten kuin turvallisuuden edellyttämiä määräyksiä antamalla758. Turvallisuusalan elinkeinolupaan voidaan lain mukaan liittää lupaa edellyttävän toiminnan laadusta, laajuudesta, luvan haltijan toimipaikkojen lukumäärästä ja sijainnista sekä muista vastaavista seikoista johtuvia ajallisia ja alueellisia sekä vartioimis- ja järjestyksenvalvojatehtäviä koskevia ehtoja ja rajoituksia (LYTP 69.1 §). Elinkeinonharjoittajan ensimmäinen turvallisuusalan elinkeinolupa myönnetään yleensä rajoitettuna siten, että se oikeuttaa suorittamaan kaikkia muita paitsi hälytyskeskustehtäviä ja arvokuljetustehtäviä. Jos lupaa halutaan laajentaa, elinkeinonharjoittajan on tehtävä siitä hakemus.759 Turvallisuusalan elinkeinolupaa koskeva prosessi tulee vireille asianosaisen ha- kemuksesta. Lupa voidaan myöntää sellaiselle luonnolliselle henkilölle, joka on täyttänyt 18 vuotta, tunnetaan rehelliseksi ja luotettavaksi760, on henkilökohtai- silta ominaisuuksiltaan tehtävään sopiva, ei ole konkurssissa, jonka toimintakel- 755 Harkintavallan laajuus vaihtelee eri lupahallintoasioita koskevassa sääntelyssä. Rat- kaisun lopputulos saattaa olla tiettyjen ehtojen täyttyessä tarkasti määrätty tai se on jätetty kokonaan määrittelemättä. Suurin osa viranomaisen harkintavaltaa koskevista säännöksistä kuitenkin asettuu sidotun (oikeusharkinta) ja vapaan harkinnan (tarkoi- tuksenmukaisuusharkinta) välille joustavien oikeusnormien varaan. (Mäenpää 1992: 159–160; Mäenpää 2013: 501–503.) Joustavien oikeusnormien kuten lainsäädännös- sä olevien käsitteiden tarkoituksenmukainen, tarpeellinen, kohtuullinen, erityiset syyt ja yleinen etu tulkinnan on nykyään kuitenkin katsottu kuuluvan oikeus- harkinnan piiriin. Yleisistä hallinto-oikeudellisista periaatteista erityisesti tarkoitus- sidonnaisuuden periaate sekä yhdenvertaisuus-, tasapuolisuus- ja suhteellisuus- periaatteet rajoittavat vapaata harkintaa. (Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 310.) 756 Mäenpää 1992: 45–46; Uotila 1967: 131, 136, 146. 757 Uotila 1967: 147–148. 758 Mäenpää 1992: 45–46. 759 Poliisihallituksen turvallisuusalan valvonnan tilastot 2003–2013. 760 Elinkeinoluvan hakijan luotettavuuden ja rehellisyyden arviointi on oltava asiayhtey- dessä luvan tarkoittamaan toimintaan. Jos luotettavuutta ja rehellisyyttä punnitaan rikosrekisteriotteen pohjalta, on otettava huomioon rikoksen laatu ja rangaistuksen määrä sekä rikoksen tekemisestä ja rangaistuksen sovittamisesta kulunut aika. (Uoti- la 1967: 116–117.) 178 Acta Wasaensia poisuutta ei ole rajattu ja joka varallisuutensa puolesta kykenee huolehtimaan toiminnasta hyvin. Oikeushenkilölle lupa voidaan myöntää, jos se varallisuutensa puolesta kykenee huolehtimaan toiminnasta hyvin, sekä jos sen hallintoelimiin kuuluvat henkilöt ja toimitusjohtaja sekä avoimessa yhtiössä yhtiömiehet ja kommandiittiyhtiössä vastuunalaiset yhtiömiehet täyttävät lain yksityisistä tur- vallisuuspalveluista 71.1 §:n 1–3 kohdissa säädetyt vaatimukset. Elinkeinoluvan myöntämisen edellytykset kohdistuvat pääasiassa siihen, millainen on se luon- nollinen henkilö tai ne oikeushenkilöä edustavat luonnolliset henkilöt, joiden on tarkoitus harjoittaa liiketoimintaa, tai se henkilö, joka vastaa liikkeen hoidosta761. Turvallisuusalan elinkeinoluvan myöntäminen jää Poliisihallituksen harkittavak- si (LYTP 68 §), mikä tulee perustuslakivaliokunnan mukaan pääsääntöisesti pe- rustua oikeusharkintaan. Koska turvallisuusalan elinkeinolupaan kuitenkin sisäl- tyy perustuslain 124 §:n tarkoittaman julkisen hallintotehtävän hoitamista ja oikeus voimankäyttöön, voidaan katsoa yhteiskunnallisten intressien olevan niin vahvat, että ne puoltavat tehostettua ennakollista valvontaa ja myös tarkoituk- senmukaisuusharkintaa. Lupamenettelyllä pyritään varmistumaan elinkeinon- harjoittajan luotettavuudesta, ammattitaidosta ja vakavaraisuudesta etukä- teen.762 Julkisen valvonnan kannalta on tärkeä tietää, kuka hoitaa liikettä sekä kuka käy- tännössä valvoo ja johtaa sen toimintaa. Elinkeinoluvan henkilökohtaisuuden periaatteesta seuraa, että luvanhaltijan tulee hoitaa liikettä itse tai ainakin johtaa ja valvoa sen hoitamista. Luvanhaltija voi antaa liikkeen hoitamisen myös lain vaatimukset täyttävälle vastaavalle hoitajalle (LYTP 77 §). Luvanhaltijan ollessa oikeushenkilö vastaavan hoitajan merkitys korostuu.763 1.2.2 Yksityisen turvallisuusalan ammattien luvanvaraisuus Julkisia hallintotehtäviä hoitavien henkilöiden koulutuksen ja asiantuntemuksen merkitys korostuu perustuslain 124 §:ssä. Lisäksi säännös painottaa näiden hen- kilöiden julkisen valvonnan asianmukaisuutta.764 Lupamenettelyn avulla tapah- tuva julkinen valvonta kohdistuu yksityisellä turvallisuusalalla toimivien henki- löiden ammattitaitoon, joka osoitetaan lain määräämällä koulutuksella, legiti- maatioon liittyvien toimivaltuuksien noudattamisella, sopivuudella tehtävien hoitamiseen sekä tietyissä tapauksissa palvelussuhteella yksityisen turvallisuus- alan elinkeinoluvan haltijaan. Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija saa teettää 761 Uotila 1967: 167–168. 762 PeVL 28/2001 vp s. 6–7; vrt. asealasta PeVL 35/1997 vp s. 3/I. 763 Uotila 1967: 129, 171, 175. 764 HE 1/1998 vp s. 179; HE 79/2014 vp s. 112. Acta Wasaensia 179 vartioimis-, järjestyksenvalvonta- ja turvasuojaustehtäviä vain palveluksessaan olevilla vartijoilla, järjestyksenvalvojilla765 tai turvasuojaajilla, joiden legitimaati- oiden hyväksyntä on voimassa (LYTP 80.1 §). Hyväksymishakemuksia järjestyksenvalvojaksi, vartijaksi ja turvasuojaajaksi tu- lee vuosittainen noin 15 000–16 000. Määriin sisältyvät sekä ensimmäistä kertaa tehtävät hakemukset että hyväksymisen uusimista koskevat hakemukset. Noin kaksi kolmasosaa hakemuksista koskee järjestyksenvalvojaksi hyväksymistä. Heinäkuussa 2015 tehdyn selvityksen mukaan hakemusten käsittelyaika eri polii- silaitoksilla on kestänyt lyhimmillään päivän ja pisimmillään kolme viikkoa. Ha- kemusten käsittelyaika ei kuitenkaan ole suhteessa hakemusten määrään. Esi- merkiksi Lapin poliisilaitokselle saapui vuonna 2014 hakemuksia yhteensä 515 ja niiden käsittelyaika oli kolme viikkoa. Sisä-Suomen poliisilaitokselle tuli hake- muksia yhteensä 2 245 käsittelyajan ollessa pisimmillään kolme päivää.766 Henkilökohtaiset ammatinharjoittamisluvat antavat oikeuden toimia tietyssä ammatissa laissa säädetyin valtuuksin. Järjestyksenvalvojan, vartijan ja turvatar- kastajan legitimaatioihin kuuluvat tehtävät, toimivalta, voimankäyttövälineet sekä toimialueet on esitetty taulukossa 7. 765 Järjestyksenvalvojia voitiin vanhan yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädän- nön voimassa ollessa asettaa JVL:n 2 a §:n, KokL:n 18 §:n, UlkL:n 22 §:n, Merityöso- pimusL:n (17.6.2011/756) 13:18.3:n, MaRaL:n 5 §:n ja JärjL:n 22 §:n nojalla. Kaikki edellä mainitut järjestyksenvalvojan asettamista koskevat eri lakeihin sisältyneet säännökset koottiin vuoden 2015 LYTP:n 26 §:än. 766 HE 42/2016 vp s. 4–5. 180 Acta Wasaensia Taulukko 7. Järjestyksenvalvojan, vartijan ja turvatarkastajan toimialueet, tehtävät, toimivalta ja voimankäyttövälineet (LYTP 15–19 §, 21 §, 25–26 §, 28 §, 32 §, 41–49 §, 51 §; L turvatarkastuksista tuomio- istuimissa 5 §; PolL 3:1–3; TurvatoimiL 9–10 §; IlmailuL 97 §; L turvatoimista valtioneuvostossa 1 §, 3 §, 6–15 §). Järjestyksenvalvoja Vartija Turvatarkastaja* T oi m ia lu e Yleinen kokous ja yleisötilaisuus Yksityistilaisuus Leirintäalue Matkustajien kuljettamista suorittava alus Majoitus- tai ravitsemisliike Yliopiston ja ammattikorkea- koulun toimipaikka Terveyden- ja sosiaalihuollon toimipiste Kansaneläkelaitoksen toimipiste Kauppakeskus Liikenneasema Satama Lentopaikka Joukkoliikenteen kulkuneuvo Pääsääntöisesti toimeksi- antosopimuksen mukai- nen vartioimisalue Lentoasema Satama Tuomioistuin Poliisilaitos Valtioneuvosto Ministeriöt OKA:n virasto T eh tä vä Järjestyksenvalvonta toimialu- eellaan Omaisuuden vartiointi Henkilösuojaus Rikosten paljastus Myymälätarkkailu Henkivartijatehtävät Arvokuljetustehtävät Henkilöiden, tavaroiden sekä tilojen ja alusten (vain sata- missa) tarkastaminen Valtioneuvoston toiminnan suojaaminen** Turvallisuuden ja järjestyksen turvaaminen VN:n, sen minis- teriöiden ja OKA:n viraston tiloissa** T oi m iv al ta Pääsyn estäminen Poistaminen Kiinniottaminen Säilössäpito poliisin suostumuk- sella Turvallisuustarkastus Rikoksesta epäillyn kiinniotta- minen Kiellettyjen esineiden ja ainei- den poisottaminen Pääsyn estäminen Poistaminen Kiinniotto Turvallisuustarkastus (vai kiinnioton yhteydessä) Vaarallisten esineiden ja aineiden poisottaminen Poistaminen Saapumistarkastus Vaarallisten ja kiellettyjen esineiden ja aineiden pois- ottaminen Henkilöllisyyden selvittämi- nen** Turvatarkastus** Henkilöntarkastus** Ajoneuvojen tarkastaminen** Lähetysten tarkastaminen** Pääsyn estäminen** Henkilön kiinniottaminen** V oi m an - kä yt tö - vä li n ee t Patukka Käsiraudat Teleskooppipatukka Kaasusumutin Koira Patukka Käsiraudat Teleskooppipatukka Kaasusumutin Ampuma-ase Koira –– * Ilmailulain 97.1 §:n, poliisilain 3:1.4:n, lakien turvatarkastuksista tuomioistuimissa 4 §:n, eräiden alusten ja niitä palvelevien satamisen turvatoimista ja turvatoimien valvonnasta 10.2 §:n sekä lain turvatoimista valtio- neuvostossa 6 §:n mukaiset ostopalveluna hankitut yksityiset turvatarkastuspalvelut. ** Koskee vain lain turvatoimista valtioneuvostosta nojalla määrättyjä turvatarkastajia. Acta Wasaensia 181 Turvatarkastajaa koskeva sääntely on hajautunut useisiin lakeihin767. Lain yksi- tyisistä turvallisuuspalveluista 83 §:n tarkoitus on selventää rajanvetoa turvalli- suusalan elinkeinolupaa edellyttävän ja eräiden muiden turvallisuusalan tehtä- vien välillä. Säännöksen 1 momentissa mainittuihin muihin turvallisuusalan teh- täviin sovelletaan niitä koskevaa erityislainsäädäntöä eikä lakia yksityisistä tur- vallisuuspalveluista. Tällä on haluttu varmistaa, ettei turvallisuusalan tehtävissä toimiva henkilö voi toimia samanaikaisesti useisiin eri lakeihin pohjautuvin kes- kenään erilaisin toimivaltuuksin. Poikkeuksen muodostavat tuomioistuinten tur- vatarkastustehtävät, joissa henkilö voi samanaikaisesti toimia sekä vartijana että turvatarkastajana.768 Vastaavien hoitajien lukumäärästä ja vastuualueista määrää Poliisihallitus lupaa edellyttävän toiminnan laajuuden, toimipaikkojen lukumäärän ja sijainnin sekä muiden vastaavien seikkojen perusteella. Vastaavaksi hoitajaksi voidaan hyväk- syä henkilö, joka on täyttänyt 18 vuotta, tunnetaan rehelliseksi ja luotettavaksi, on suorittanut koulutuksen ja on sopiva vastaavaksi hoitajaksi. Vastaavalla hoita- jalla on toimivalta päättää ampuma-aseen, kaasusumuttimen ja teleskooppipatu- kan kantamisesta vartioimistehtävissä toimeksiannoittain tai tehtäväkokonai- suuksittain, koiran mukana pitämisestä vartioimistehtävissä toimeksiannoittain, muun kuin vartijan asun käyttämisestä toimeksiannoittain sekä kaasusumutti- men tai teleskooppipatukan kantamisesta järjestyksenvalvojatehtävissä toimeksi- annoittain tai tehtäväkokonaisuuksittain (LYTP 74.1 §, 76–77 §). Voimankäyttö-, ase- ja järjestyksenvalvojakouluttajien legitimaatioita koskevat säännökset ovat lähes yhdenmukaiset. Voimakäyttövälineiden käyttäjä- ja kerta- uskoulutuksen kouluttajana, asekouluttajana ja järjestyksenvalvojakouluttajana voi toimia vain Poliisihallituksen hyväksymä henkilö. Kouluttajilta edellytetään 767 Kun turvatarkastuksista tuomioistuimissa annettuun lakiin ja poliisilakiin säädettiin turvatarkastajaa koskevat säännökset, niiden oli tarkoitus vastata sekä lentoliiken- teen turvatarkastuksista annetun lain (22.4.1999/305) 9.2 §:ä että toisiaan siinä suh- teessa, että turvatarkastuksesta voi huolehtia muukin kuin valtion palveluksessa ole- va henkilö (HE 3/1999 vp s. 9–10, 12; HE 266/2004 vp s. 19). Luonnoksessa järjes- tyslain 22 ja 23 §:ien muuttamiseksi ja eräiksi yksityisistä turvallisuuspalveluista an- netun lain sekä järjestyksenvalvojista annetun lain muutoksiksi esitettiin, että järjes- tyslain tarkoittamien järjestyksenvalvojien ja vartijoiden sallittaisiin toimia lento- asemien, satamien ja tuomioistuinten turvatarkastajina (Luonnos 9.4.2009: 1, 4). Hallituksen esityksessä ehdotettiin, että järjestyslain 22 §:n tarkoittamia jär- jestyksenvalvojia voitaisiin asettaa terveyden- ja sosiaalihuollon yksiköihin, lentopai- koille ja satamiin, mikä tarkoitti käytännössä vartijoiden ja turvatarkastajien korvaa- mista osittain järjestyksenvalvojilla (HE 239/2009 vp s. 8–9, 12–13). Poliisilain ja lain turvatarkastuksista tuomioistuimissa tarkoittamat turvatarkastajat ja turvatar- kastustehtävät eivät sisältyneet esitykseen. Turvatarkastajia koskeva sääntely lisään- tyi edelleen yhdellä lailla 28.11.2014, kun tasavallan presidentti vahvisti 1.1.2015 voi- maan tulleen lain turvatoimista valtioneuvostossa. 768 HE 22/2014 vp s. 82. 182 Acta Wasaensia vähintään 18 vuoden ikää ja kouluttajakoulutusta. Voimankäyttö- ja asekoulutta- jaksi ei kuitenkaan voida hyväksyä 68 vuotta täyttänyttä henkilöä. Henkilön tulee myös olla tunnettu rehelliseksi ja luotettavaksi ja henkilökohtaisilta ominaisuuk- siltaan sopiva kouluttajaksi. (LYTP 54 §, 56 §, 58 §.) Vastaavat vaatimukset sisäl- tyvät myös vartijaksi, järjestyksenvalvojaksi ja turvasuojaajaksi hyväksymistä koskeviin säännöksiin (LYTP 10 §, 35 §, 61 §). Vaikka henkilön olisi hänen hakiessaan legitimaatiota todettu täyttävän turvalli- suusalan ammattiin hyväksymisen edellytykset, työhönottotilanteessa asia tulee uudelleen työnantajan arvioitavaksi, mikä voi osoittautua tietosuojasäännösten johdosta ongelmalliseksi. Esimerkiksi Suomen Teollisuuden Vartiointi Oy pyysi lupaa saada työhönottovaiheessa kerätä vartijoiksi hakevista tietoja muun muas- sa tuomioista sekä juopumuspidätyksistä ja niiden ajankohdista. Tietosuojalau- takunta katsoi tietojen olevan henkilörekisterilain (30.4.1987/471) 6.2, 3 §:n tar- koittamia arkaluonteisia tietoja, jonka vuoksi yhtiö tarvitsi poikkeusluvan arka- luonteisten tietojen rekisteröintikiellosta. Ottaen huomion vartijan työn luonne ja vartijakoulutuksen laatu katsottiin olevan painava syy myöntää poikkeuslupa tuomioita koskevan tiedon keräämiseen. Juopumuspidätyksiä koskevia tietoja tietosuojalautakunta ei sen sijaan pitänyt henkilörekisterilaissa tarkoitettuina ar- kaluonteisina tietoina, eikä poikkeuslupaa edellyttävänä. Korkein hallinto-oikeus ottaen huomioon lain päihtyneen käsittelystä (8.6.1973/461) kuitenkin rinnasti juopumuspidätykset henkilörekisterilain 6.2, 4 §:n kohdassa tarkoitettuun henki- löön kohdistettuihin hoitotoimenpiteisiin, ja katsoi asian arkaluonteiseksi henki- lötiedoksi eikä yhtiö siten saanut kerätä tietoja ilman tietosuojalautakunnan lu- paa. Tältä osin korkein hallinto-oikeus kumosi tietosuojalautakunnan päätöksen ja palautti sen tietosuojalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.769 Vähimmäiskoulutusvaatimus Yksityisen turvallisuusalan henkilöstöltä edellytetään pääsääntöisesti alan koulu- tusta, vaikka kyseessä ei olisikaan päätoiminen ja vastikkeellinen ammatinhar- joittaminen (ks. taulukko 8). Euroopan maista 97 % on säätänyt lakisääteiseksi alan peruskoulutuksen, jonka suorittanut saa koulutuksen päätteeksi ammatti- taidon osoittavan todistuksen 87 %:ssa maista. Koulutuksen keskimääräinen pi- tuus on 98 tuntia. Lakisääteistä koulutusta yksityisen turvallisuusalan johtoteh- täviin edellyttää puolet Euroopan maista ja kertauskoulutusta edellyttää 77 % maista. 770 Yhdysvalloissa 31 osavaltiota vaatii, että yksityisen turvallisuusalan 769 KHO 1990 A 6 (FINLEX). 770 Confederation of European Security Services 2013: 254–255. Acta Wasaensia 183 työntekijöillä on oltava lupa alan tehtäviin tai että heidät on rekisteröity alan työntekijöiksi. Vain 18 osavaltiota vaatii lupaa kaikilta, jotka hoitavat tehtäviä aseistettuna. Peruskoulutuksen pituus vaihtelee Pohjois-Carolinan 16 tunnista Kalifornian ja Floridan 40 tuntiin. Legitimiteetti on uusittava 1–3 vuoden välein. Yhdysvalloissa noin 65 % työntekijöistä ei ollut saanut alan koulutusta aloittaes- saan yksityisen turvallisuusalan työtehtävissä.771 Taulukko 8. Yksityisen turvallisuusalan legitimaatioiden edellyttämät vä- himmäiskoulutusvaatimukset. Tu rv al lis uu sv al vo ja n ta i s it ä va st aa - va e ri ko is am m at ti tu tk in to (L YT P 77 .1 , 2 § ) V ar ti ja n pe ru sk ou lu tu s (L YT P 10 .1 , 2 §) V a. v ar ti ja n ko ul ut us (L YT P 12 .1 § ) Jä rj es ty ks en va lv oj an p er us ko ul ut us (L YT P 35 .1 , 3 § ) Jä rj es ty ks en va lv oj an k er ta us ko u- lu tu s (L YT P 12 .1 , 4 § ) Li ik en te en tu rv al lis uu sv ir as to n hy - vä ks ym ä ko ul ut us (I lm ai lu L 98 § ) La is sa e de lly te tt y, m ut ta m ää ri tt e- le m ät ön k ou lu tu s E i k ou lu tu sv aa ti m us ta Vartija x Väliaikainen vartija x Järjestyksenvalvoja x* x x** Tp. järjestyksenvalvoja x Vastaava hoitaja x Väliaikainen vastaava hoitaja x Turvasuojaaja x Turvatarkastaja*** x x x** x x x * Edellytetään LYTP:n 28 §:n nojalla asetetulta järjestyksenvalvojalta. Lisäksi joukkoliikenteen lipuntarkas- tuksessa apuna toimivalta järjestyksenvalvojalta edellytetään lain joukkoliikenteen tarkastusmaksuista (469/11.5.1979) 6.2 §:n mukaista liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella tarkemmin säätämää asian- omaiseen joukkoliikenteeseen, sen maksujärjestelmiin ja tarkastajan tehtäviin perehdyttävää koulutusta ja 6.3 §:ssä säädettyä tarkastuspassia. ** Kertauskoulutus vaaditaan, kun järjestyksenvalvojaksi hyväksynnästä on kulunut 5 vuotta. *** Koulutusvaatimukset riippuvat turvatarkastajan toimialueesta. Suomessa järjestyksenvalvojalta edellytetään järjestyksenvalvojan peruskoulu- tusta. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 28 §:n nojalla asetetulla järjestyksenvalvojalla on oltava lisäksi myös vartijan peruskoulutus. Lain 28 §:n mukaisia tehtäviä ei siten voi hoitaa kouluttamaton tilapäinen järjestyk- senvalvoja. Kun järjestyksenvalvojaksi hyväksynnästä on kulunut viisi vuotta, 771 The Private Security Industry 2010: 6-4 – 6-6, 6-7, 8-1. 184 Acta Wasaensia järjestyksenvalvojan on suoritettava kertauskoulutus (LYTP 35.1, 4 §). Koulutuk- sen vaatimista tilapäisiltä järjestyksenvalvojilta ei ole pidetty tarkoituksenmukai- sena, koska tilapäisten järjestyksenvalvojien käyttö rajoittuu sellaisiin tilaisuuk- siin, joissa tarvitaan niin monta järjestyksenvalvojaa, ettei koulutettuja järjes- tyksenvalvojia voida saada riittävästi772. Tilaisuuden toimeenpanopaikan poliisi- laitos voi erityisestä syystä hyväksyä henkilön tilapäiseksi järjestyksenvalvojaksi yhden vuoden aikana enintään neljäksi kuukaudeksi (LYTP 37.1 §). Vastaavalta hoitajalta edellytetään hyväksytysti suoritettua sisäministeriön ase- tuksella säädetyt vaatimukset täyttävän, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta an- netun lain (21.8.1998/631) mukaisen turvallisuusvalvojan tai sitä vastaavaa eri- koisammattitutkinnon (vastaavan hoitajan koulutus) kolmen osan laajuisen ope- tuskokonaisuuden suorittamista. Pakollisia osia ovat vartioimisliiketoiminta ja vartiointityön perusteet sekä turvallisuuslainsäädäntöä koskevat osat taikka näitä sisällöllisesti vastaavat osat. Lisäksi tulee suorittaa yksi vapaavalintainen turvalli- suusvalvojan erikoisammattitutkinnon osa.773 Vastaavaksi hoitajaksi hyväksymi- nen on voimassa toistaiseksi (LYTP 77 §). Väliaikaisen vastaavan hoitajan, tilapäisen järjestyksenvalvojan ja turvasuojaajan legitimaatiot eivät edellytä tiettyä koulutusta (LYTP 37.1 §, 61 §, 79 §). Väliaikai- nen vastaava hoitaja hyväksytään tilanteessa, joka on ennalta arvaamaton eikä koulutetun henkilön hankkiminen siten ole ollut mahdollista. Ennalta arvaamat- tomia syitä voisivat olla esimerkiksi vastaavan hoitajan kuolema, sairastuminen tai ennakoimaton työsuhteen päättyminen.774 Turvasuojaajan ammattipätevyys hankitaan usein työpaikkakoulutuksena ja suo- rittamalla sen ohella turvasuojaustehtäviä käytännössä. Turvasuojaustehtävät ovat luonteeltaan hyvin erilaisia ja yksiselitteisen koulutusvaatimuksen asetta- minen olisi käytännössä hankalaa. Turvasuojaajan ammattipätevyyden osalta toimeksiantajan oikeusturva varmistetaan yleisillä kuluttajansuojasäännöksillä. Poliisi on kuitenkin velvollinen valvomaan, että elinkeinonharjoittaja käyttää turvasuojaustehtävissä vain hyväksynnän saaneita henkilöitä.775 Turvatarkastajan vähimmäiskoulutusvaatimus riippuu siitä, minkä lain nojalla hän toimii. Kun tuomioistuimen turvatarkastuksen suorittaa muu kuin poliisi- mies tai tuomioistuimen palveluksessa oleva tehtävään koulutettu henkilö, turva- 772 HE 148/1998 vp s. 21; HE 22/2014: 56–57. Sisäasiainministeriö on antanut asetuk- sen 28.2.2007/209 järjestyksenvalvojaksi hyväksymisestä sekä järjestyksenvalvoja- koulutuksesta. 773 SMA vartioimisliikkeen vastaavan hoitajan ja vartijan koulutuksesta 1 §. 774 HE 22/2014: 79. 775 HE 69/2001 vp s. 86, 109. Acta Wasaensia 185 tarkastajalta edellytetään poliisin hyväksyntää, mutta koulutusvaatimuksesta ei ole säännöksiä. (L turvatarkastuksista tuomioistuimissa 4 §.) Koska turvatarkas- tajana tuomioistuimessa toimii usein vartija, vähimmäiskoulutusvaatimuksena on pidettävä mahdollisen turvatarkastajakoulutuksen ohella vartijan peruskou- lutusta. Hyväksyntä turvatarkastajaksi on erillinen hyväksynnästä vartijaksi. Var- tijan legitimaatio ei oikeuta automaattisesti turvatarkastajana toimimiseen kuten ei myöskään turvatarkastajaksi hyväksyminen anna legitimaatiota vartijaksi.776 Poliisin tiloissa toimivilta turvatarkastajilta edellytetään koulutusta, mutta kou- lutusvaatimuksista ei ole tarkempia määräyksiä (PolL 3:1.4). Myös valtioneuvoston, sen ministeriöiden ja oikeuskanslerinviraston turvatar- kastajana voi toimia muu kuin virkamies, jonka paikallispoliisi on hyväksynyt valtioneuvoston, ministeriön tai oikeuskanslerinviraston esityksestä (L turvatoi- mista valtioneuvostossa 6.1 §). Lain edellyttämän koulutusvaatimuksen täyttää vartijakoulutus, jota on täydennetty lakiin turvatoimista valtioneuvostossa sisäl- tyviä tehtäviä ja toimivaltuuksia koskevilla koulutusjaksoilla, jotka eivät kuulu vartijakoulutukseen. Turvatarkastajakoulutuksen sisältöä voidaan säännellä tar- kemmin valtioneuvoston asetuksella.777 Satamien turvatarkastajia varten ei ole erillistä koulutusta778. Alusten ja satamien turvatarkastajina voi toimia rajavartio-, poliisi- tai tullimies taikka muu henkilö, jolta edellytetään joko järjestyksenvalvojaksi hyväksymisen edellytysten täytty- mistä tai Ilmailuhallinnon hyväksymän koulutuksen suorittamista sekä poliisin hyväksyntää (TurvatoimiL 10.2 §). Alusten ja satamien turvatarkastajien hyväk- syntää koskevan säännöksen tulkinnassa on ilmennyt epätietoisuutta, mitä apu- laisoikeusasiamies on pitänyt oikeusturvan toteutumisen kannalta ongelmallise- na. Hänen mielestään turvatarkastajaksi hyväksymistä sekä turvatarkastajien ohjausta ja valvontaa koskevia säännöksiä tulee täsmentää: ..turvatarkastajaksi hyväksymistä koskevan voimassa olevan lainsäädännön toteuttami- nen tulee varmistaa ja hyväksymisen menettelytavoista sopia turvatoimilain valvonnas- ta ensisijaisesti vastaavan Merenkulkulaitoksen ja poliisin kesken. Mielestäni Merenkulkulaitoksella turvasäännösten toimeenpanon ja valvonnan keskei- senä viranomaisena on myös velvollisuus valvoa, että turvatarkastukset toteutetaan laillisesti. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että turvatarkastajilla on lainmukainen hyväksyntä ja että he suorittavat tehtävänsä lain ja turvasuunnitelmien mukaisesti. 776 HE 3/1999 vp s. 9–10, 12; HE 266/2004 vp s. 19; Heinämäki 2009: 70. 777 HE 7/2013 vp s. 14. Sisäministeriö on antanut vartioimisliikkeen vastaavan hoitajan ja vartijan koulutusta koskevan asetuksen 6.9.2002/780. Vartijan ammattitutkinnon perusteista on päättänyt Opetushallitus 1.11.2006. 778 Heinämäki 2009: 74. 186 Acta Wasaensia Apulaisoikeusasiamies toteaa lisäksi myös, että Viranomaisen ja julkista valtaa käyttävän turvatarkastajan välisestä yhteistyöstä ei ole laissa lainkaan säännöksiä. Näin ollen yhteistyölle muun kuin meriliikenteen turvallisuu- den takaamiseksi ei ole oikeudellista perustaa. Mahdollisen yhteistyön tulisi hallinnon lainalaisuusvaatimuksen ja perusoikeuksien toteutumisen vuoksi perustua lakiin.779 Lentoasemien turvatarkastajista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 300/08780 liitteessä määrätään asetuksen 4 artiklan tarkoittamista yh- teisistä perusvaatimuksista henkilöstön koulutuksen osalta, että Henkilöt, jotka toteuttavat turvatarkastuksia, kulunvalvontaa tai muita turvavalvonta- toimenpiteitä tai ovat vastuussa niiden toteuttamisesta, on otettava palvelukseen, kou- lutettava ja tarvittaessa sertifioitava sen varmistamiseksi, että he soveltuvat palveluk- seen ja ovat päteviä suorittamaan heille osoitetut tehtävät. Suomessa toimivaltaisena viranomaisena 4 artiklassa tarkoitettujen yhteisten pe- rusvaatimusten täytäntöönpanon yhteensovittamisesta ja seurannasta vastaa Liikenteen turvallisuusvirasto, joka hyväksyy lentoasemien turvatarkastajat (Il- mailuL 97 §). Liikenteen turvallisuusvirasto on antanut määräyksen ja koulu- tusohjeen turvatarkastajan peruskoulutuksesta ja pätevyyden ylläpitämiseen liit- tyvästä määräaikaiskoulutuksesta sekä turvatarkastajakouluttajaksi hyväksymi- sestä781. Koulutusta antaa esimerkiksi yksityinen Avia College, jossa voi suorittaa lentoasemien turvatarkastajan peruskoulutuksen ja turvatarkastajan määräai- kaiskoulutuksen.782 Turvatarkastajan koulutukseen pääsyn edellytyksistä säädet- tiin vanhan ilmailulain 108 §:ssä. Oli katsottu turhaksi kouluttaa lentoasemien turvatarkastajiksi henkilöitä, joita ei taustansa vuoksi varsinaisiin turvatarkas- tajan tehtäviin kuitenkaan koskaan hyväksyttäisi783. Vastaavaa säännöstä ei enää sisälly 13.11.2014 voimaan tulleeseen uuteen ilmailulakiin. Lentoasemien turvatarkastajan legitimaatiota koskevat säännökset poikkesivat aikaisemmin tältä osin muiden turvallisuusalan ammattien sääntelystä. Lain mukaista estettä osallistua vartijan, järjestyksenvalvojan, turvasuojaajan, vastaa- van hoitajan tai järjestyksenvalvojakouluttaja-, voimakäyttö- ja asekouluttaja- koulutukseen ei ole, vaikka legitimaatiota ei todennäköisesti myönnettäisikään. 779 EOAK 13.9.2006 Dnro 3492/4/04. 780 Euroopan unionin virallinen lehti N:o L 97, 9.4.2008, s. 75–75, 84. 781 Liikenteen turvallisuusviraston määräys SEC M1-1 21.12.2012; Liikenteen turvalli- suusviraston SEC-koulutusohje 30.1.2013. 782 Avia College 2014: 79. 783 HE 139/2005 vp s. 74. Acta Wasaensia 187 Järjestyksenvalvojan koulutuksen, järjestyksenvalvojakouluttajakoulutuksen, voimankäyttökouluttajan, asekouluttajan, vastaavan hoitajan, vartijan koulutuk- sen ja turvasuojaustehtäviin valmentavan koulutuksen järjestäjällä on tosin oike- us saada koulutukseen oppilaaksi tai opettajaksi hakeutuneen kotikunnan poliisi- laitokselta lausunto henkilön sopivuudesta tehtävään. (LYTP 108 §.) Lausunnos- sa painotetaan sitä, onko henkilö syyllistynyt sellaisiin rikoksiin tai väärinkäytök- siin, jotka osoittavat hänet tehtävään sopimattomaksi. Näin pyritään välttämään, että asia tulisi esille vasta hyväksytysti suoritetun koulutuksen jälkeen. Lisäksi tavoitteena on rajoittaa yksityiskohtaisten vartioimistaktiikkaan ja –tekniikkaan liittyvien tietojen joutumista vääriin käsiin. Lopullinen ratkaisu on kuitenkin koulutuksen järjestäjällä. Kielteinen lausunto ei velvoita pidättäytymään kieltei- sen lausunnon saaneiden henkilöiden ottamisesta koulutukseen.784 Palvelussuhdevaatimus Lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 28 §:n ja 26.1, 2 §:n tarkoittamissa pai- koissa järjestyksenvalvontatehtävien hoitaminen edellyttää turvallisuusalan elin- keinolupaa ja siellä toimivalta työntekijältä palvelussuhdetta elinkeinoluvan hal- tijaan. Vaikka järjestyksenvalvonta ulkoilulain, merilain (15.7.1994/674), majoi- tus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain, yliopistolain (24.7.2009/558) ja am- mattikorkeakoululain (9.5.2003/351) tarkoittamissa paikoissa ei edellytä turval- lisuusalan elinkeinolupaa (LYTP 26 §), on todennäköistä, että niissä järjestyk- senvalvojina toimivat henkilöt ovat järjestyksenvalvonnan hoitamisesta toimek- siannon vastaanottaneen turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa. Myös kokoontumislain tarkoittamissa yleisissä kokouksissa ja yleisötilaisuuksissa järjestyksenvalvontatehtäviä saa hoitaa ilman elinkeinolupaa (LYTP 24.2 §). Kun järjestyksenvalvojia tarvitaan yhtä aikaa useita, tilaisuuden järjestäjä saattaa so- pia järjestyksenvalvonnasta vapaaehtoistyötä tekevien yhteisöjen tai henkilöiden kanssa, joilla on riittävät valmiudet ja kelpoisuus huolehtia tehtävästä. Silloin työstä ei makseta henkilökohtaista vastiketta eivätkä järjestyksenvalvojat ole pal- velussuhteessa elinkeinoluvan haltijaan. Vartijoilta, väliaikaisilta vartijoilta, vastaavilta hoitajilta, väliaikaisilta vastaavilta hoitajilta ja vastaavan hoitajien sijaisilta laki edellyttää palvelussuhdetta turvalli- suusalan elinkeinoluvan haltijaan (LYTP 2 §, 21.2 §, 74 §, 75 §, 79 §). Vastaavana hoitajana voi toimia myös elinkeinoluvan haltija itse, esimerkiksi toimitusjohta- ja785. 784 HE 265/2004 vp s. 34, 40; HE 69/2001 vp s. 111; HE 22/2014 vp s. 97–98. 785 HE 22/2014 vp s. 76. 188 Acta Wasaensia Turvatarkastajille ei ole asetettu palvelussuhdevaatimusta. Tehtävät valtioneu- vostossa, ministeriöissä, oikeuskanslerinvirastossa, tuomioistuimissa, poliisin tiloissa, lentoasemilla sekä aluksissa ja satamissa ovat luonteeltaan kuitenkin sellaisia, että niiden hoitaminen hankitaan yleensä toimeksiantosopimuksella turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijalta786. Niinpä näiltä turvatarkastajilta voi- daan käytännössä edellyttää vartijaa koskevien säännösten perusteella palvelus- suhdetta vartioimisliiketoimintaa harjoittavaan turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijaan. Mutta koska laki yksityisistä turvallisuuspalveluista ei sääntele turva- tarkastustoimintaa, turvatarkastuspalveluja voi periaatteessa tarjota muukin yri- tys kuin vartioimisliike tai muu turvallisuusalan yritys787. Koska turvasuojaajaksi hyväksymisen edellytyksenä on, että henkilö hoitaa tur- vasuojaustehtäviä (LYTP 60 §, 61.1, 3 §), se tarkoittaa käytännössä, että hänen on oltava itsenäinen ammatinharjoittaja tai palvelussuhteessa turvasuojaustoi- mintaa harjoittavaan turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijaan. Hyväksyntää ha- kiessaan hakijan on annettava selvitys siitä, että hän hoitaa turvasuojaustehtäviä. Tällä on haluttu estää tarpeettomat hakemukset turvasuojaajaksi hyväksymisek- si. 788 Elinkeinonharjoittajan työnantajavastuulla on haluttu lain perustelujen mukaan varmistaa toimeksiantajan kuluttajansuojaa789. Kaikki toimeksiantajat eivät kuitenkaan nauti kuluttajansuojaa, sillä kuluttajansuojalaissa kuluttajaksi ymmärretään vain luonnollinen henkilö, joka hankkii kulutushyödykkeen pää- asiassa muuhun tarkoitukseen kuin harjoittamaansa elinkeinotoimintaa varten (KSL 1:4). Lain soveltamisalan ulkopuolelle jää merkittävä osa turvasuojausteh- tävien toimeksiantajista kuten yritykset ja muut julkiset ja yksityiset oikeushenki- löt. Tähän kysymykseen palataan kuluttajansuojaa koskevassa luvussa. 1.2.3 Koulutuksen järjestämislupa ja siihen liittyvät muutokset Yksityisen turvallisuusalan tutkintoihin (turvallisuusalan perustutkinto, vartijan ammattitutkinto ja turvallisuusvalvojan erikoisammattitutkinto790) valmistavan koulutuksen järjestäminen edellyttää koulutuksen järjestämislupaa. Ammatillista koulutusta voi lain ammatillisesta peruskoulutuksesta (21.8.1998/630) mukaan järjestää opetus- ja kulttuuriministeriön luvalla kunta, kuntayhtymä, rekisteröity yhteisö, säätiö tai valtion liikelaitos. Myös valtion oppilaitoksessa voidaan järjes- tää koulutusta sen mukaan kuin ministeriö päättää. (L ammatillisesta koulutuk- sesta 8–9 §). Näyttötutkinnoista ja niihin valmistavasta koulutuksesta säädetään 786 HE 3/1999 vp s. 12; HE 266/2004 vp s. 19; HE 22/2014 vp s. 82. 787 Heinämäki 2009: 70. 788 HE 22/2014 vp s. 69, 71–72. 789 HE 69/2001 vp s. 84. 790 OPM:n A 1.3.2001/216; OKM:n A 18.9.2013/693. Acta Wasaensia 189 laissa ammatillisesta aikuiskoulutuksesta (21.8.1998/631). Ammatillisen perus- ja aikuiskoulutuksen järjestämislupien myöntämisen edellytyksenä on, että kou- lutus on tarpeellista ja että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edelly- tykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. (L ammatillisesta peruskoulutuksesta 8–9 §; L ammatillisesta aikuiskoulutuksesta 4–5 §.) Ammatillisen peruskoulutuksen järjestämisluvassa määrätään koulutustehtävä, joka sisältää määräykset koulutusasteista, koulutusaloista, tutkinnoista, opetus- kielestä, kunnista, joissa koulutusta voidaan järjestää, opiskelijamääristä, erityi- sestä koulutustehtävästä, koulutuksen järjestämismuodosta ja muista koulutuk- sen järjestämiseen liittyvistä asioista (L ammatillisesta peruskoulutuksesta 9.2 §). Ammatillisen aikuiskoulutuksen järjestämisluvassa määrätään koulutustehtä- vä, joka sisältää määräykset opetuskielestä, koulutusaloista, näyttötutkintoihin valmistavan koulutuksen ja muun ammatillisen lisäkoulutuksen opiskelijatyö- vuosien sekä oppisopimusten määrästä ja erityisestä koulutustehtävästä sekä työelämän kehittämis- ja palvelutehtävästä ja muista koulutuksen ja tutkintojen järjestämiseen liittyvistä asioista (L ammatillisesta aikuiskoulutuksesta 5.2 §). Koulutuksen järjestämislupaan liittyvillä muutoksilla on ohjaava funktio. Amma- tillisen peruskoulutuksen järjestämisluvassa määrätyn koulutustehtävän muut- tamisesta päättää opetus- ja kulttuuriministeriö. Ministeriö voi ilman hakemus- takin muuttaa koulutusaloja, tutkintoja ja opiskelijamääriä koskevia määräyksiä sekä muita määräyksiä, jos koulutustarjonta merkittävästi poikkeaa koulutustar- peista. (L ammatillisesta peruskoulutuksesta 9.2 §.) Ammatillista aikuiskoulu- tusta koskevassa sääntelyssä ei määrätä koulutustehtävän muuttamisesta vaan järjestämisluvan muuttamisesta, josta päättää opetus- ja kulttuuriministeriö. Ministeriö voi ilman hakemustakin muuttaa koulutustehtävää sekä muita määrä- yksiä, jos koulutustarjonta merkittävästi poikkeaa koulutustarpeista. Opiskelija- työvuosien tai oppisopimusten määrän osalta ministeriö voi ilman hakemusta muuttaa järjestämislupaa, jos koulutuksen järjestäjä on järjestänyt koulutusta olennaisesti järjestämisluvan mukaista määrää vähemmän. (L ammatillisesta aikuiskoulutuksesta 5.3 §.) 1.2.4 Lupien peruuttaminen Jos valvonnan mahdollistavat, laissa koottavaksi määrätyt tiedot yksityisestä turvallisuusalasta osoittavat toimintaan puuttumisen aiheelliseksi, viranomainen käynnistää tarpeelliset repressiiviset valvontatoimet lupien ja hyväksymisten pe- ruuttamiseksi sekä niihin liittyvien rajoitusten ja ehtojen muuttamiseksi. Luvan peruuttamisessa noudatetaan pääsääntöisesti hallintolain menettelysäännöksiä. 190 Acta Wasaensia Harkinnan mukaan voidaan lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 98 §:n nojal- la tarvittaessa suorittaa myös poliisilain 6 luvussa säädetty poliisitutkinta asiassa, joka koskee luvan tai hyväksymisen peruuttamista. Lainsäätäjä on asian tehokas- ta selvittämistä edistääkseen näin mahdollistanut poliisitutkinnan tapauksissa, joihin liittyy vahvasti yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen tai ri- kosten estäminen.791 Toimiluvan peruuttamiseen viranomaisella on oltava erityinen syy792. Luvan pe- ruuttamisesta ja sen perusteista on oltava kyseistä lupatyyppiä koskevat riittävän yksityiskohtaiset säännökset. Myönnettyyn lupaan voidaan poikkeuksellisesti puuttua myös hallintolainkäyttölain 11 luvun mukaisilla ylimääräisillä muutok- senhakukeinoilla, joko kantelulla tai purulla.793 Toimivalta luvan peruuttamisasiassa kuuluu yleensä samalle viranomaiselle, joka on myöntänyt luvan. Luvan peruuttamismenettelyssä luvanhaltijaa on kuultava ja päätös on perusteltava. Luvanhaltijalla on oikeus valittaa ratkaisusta (HL 45 §, 47 §). Viranomaisen tulee ratkaisussaan noudattaa suhteellisuusperiaatetta, joka tarkoittaa viranomaisen toimenpiteiden oikeaa mitoitusta. Niiden on oltava oike- assa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään nähden. (HL 6 §.) Suhteellisuusperiaa- te edellyttää, että luvan peruuttamista harkittaessa on huomioitava toisaalta jul- kinen etu, jonka suojaamisesta on kyse, ja toisaalta se, mitä toimenpide merkit- see sen kohteelle. Mitä tärkeämmästä julkisesta edusta kuten esimerkiksi yleises- tä järjestyksestä ja turvallisuudesta on kyse, sitä oikeutetumpaa valvottavaan toimintaan puuttuminen on. 794 Joissain tilanteissa suhteellisuusperiaatteen huomioiminen edellyttää siis tuntuvaakin puuttumista. Joskus taas suhteelli- suusperiaate velvoittaa mahdollisimman lieviin toimenpiteisiin.795 Apulaisoikeusasiamieskin on kiinnittänyt huomiota suhteellisuusperiaatteeseen ja asianosaisen kuulemiseen muun muassa ratkaisussa, joka koski menettelyä taksilupa-asiassa: A:n mukaan lääninhallitus oli vuosina 1999–2003 käyttänyt harkintavaltaansa väärin käsitellessään hänen lupahakemuksiaan. A:n mukaan lääninhallitus oli mm. peruuttanut hänen taksilupansa sellaisten hankkimi- ensa lisäselvitysten perusteella, joihin hänelle ei ollut varattu tilaisuutta antaa vastinet- taan. 791 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 318. 792 Mäenpää 1992: 45–46. 793 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 317. 794 Uotila 1967: 192–193; 201–202. 795 Hakalehto–Wainio 2006: 328. Acta Wasaensia 191 -- 1. Katson Etelä-Suomen lääninhallituksen liikenneosaston menetelleen perustuslain 21 §:n ja yleisenä oikeusperiaatteena voimassa olevan suhteellisuusperiaatteen vastaisesti, kun se oli peruuttanut A:n liikenneluvan määräajaksi turvautumatta ensi lievempiin hal- linnollisiin seuraamuksiin. 2. Katson liikenneosaston menetelleen myös puheena olevaan tapaukseen sovelletta- vaksi tulleen hallintomenettelylain 15 §:n vastaisesti kun A:lle ei ollut varattu tilaisuutta tulla kuulluksi myös hankittujen lisäselvitysten johdosta ottaen huomioon asian ratkai- sun merkitys hänen kannaltaan.796 Turvallisuusalan elinkeinoluvan peruuttaminen Elinkeinolupa voi lakata paitsi viranomaisen päätöksellä myös lain nojalla jonkin tosiseikan kuten esimerkiksi luvanhaltijan kuoleman tai konkurssin johdosta. Viranomaisella ei ole vapaata harkintavaltaa elinkeinoluvan peruuttamisessa, koska oikeusjärjestys suojelee jo saavutettua oikeusasemaa voimakkaammin kuin pyrkimystä tietyn aseman saavuttamiseen. Luvanvaraista elinkeinoa koskeva laki voi valtuuttaa tai velvoittaa peruuttamaan elinkeinoluvan silloin, kun luvan myöntämiselle ei enää ole edellytyksiä. Lupaa ei kuitenkaan voida peruuttaa pel- kästään siitä syystä, että toiminta katsotaan tarpeettomaksi olosuhteiden muu- tosten vuoksi.797 Poliisihallitus voi peruuttaa turvallisuusalan elinkeinoluvan taulukossa 9 maini- tuin laissa määrätyin perustein, jotka liittyvät joko luvanhaltijaan itseensä tai turvallisuusalan elinkeinolupaa edellyttävään toimintaan. Silloin, kun luvanhalti- ja itse sitä pyytää, turvallisuusalan elinkeinolupaa edellyttävä toiminta on lope- tettu tai luvanhaltija ei enää täytä elinkeinonharjoittamisen oikeudesta annetun lain 1 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyjä edellytyksiä, Poliisihallituksella on laissa määrätty velvollisuus peruuttaa lupa. Muiden laissa säädettyjen luvan peruutta- misen edellytysten täyttyessä kyse on luvan harkinnanvaraisesta peruuttamises- ta, jolloin lupa voidaan peruuttaa joko kokonaan tai määräaikaisesti.798 Jos elin- keinolupa on myönnetty määräaikaisena, lupa lakkaa automaattisesti määräajan kuluttua umpeen799. Luvan peruuttamisen sijaan Poliisihallitus voi antaa varoi- tuksen, jos peruuttaminen olisi olosuhteisiin nähden kohtuutonta (LYTP 88 §). Luvanhaltijan ojentamiseksi hyvin vähäisissä moitittavissa tapauksissa riittävän 796 EOAK 21.4.2005 Dnro 2685/4/03. 797 Uotila 1967: 186, 190–193, 208–209. 798 HE 22/2014 vp s. 84. 799 Uotila 1967: 211 192 Acta Wasaensia tehokkaana keinona, joka ei vielä vaaranna luvanhaltijan elinkeinonharjoitta- mismahdollisuutta, on pidetty säännöksiin perustumatonta epävirallista huo- mautusta, jota ei tallenneta poliisin ylläpitämiin valvontatietoihin800. Taulukko 9. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 88 §:n mukaiset perusteet, joiden nojalla Poliisihallitus voi peruuttaa turvalli- suusalan elinkeinoluvan. Luvanhaltijaan liittyvät syyt Elinkeinolupaa edellyttävään toimintaan liittyvät syyt • Luvanhaltijan pyyntö. • Luvanhaltija ei enää täytä elinkeinonharjoitta- misen oikeudesta annetun lain 1 §:n 1 tai 2 mo- mentissa säädettyjä edellytyksiä. • Luvanhaltija ei enää täytä laissa yksityisistä tur- vallisuuspalveluissa säädettyjä edellytyksiä eikä ole mahdollisesti asetetussa määräajassa kor- jannut niissä olevaa puutetta. • Luvanhaltija on olennaisesti rikkonut turvalli- suusalan elinkeinolupaan liitettyjä keskeisiä eh- toja tai rajoituksia. • Luvanhaltija jättää määräajassa toimittamatta vuosi-ilmoituksen eikä tämän jälkeen kehotuk- sesta huolimatta toimita sitä Poliisihallituksen asettamassa kohtuullisessa määräajassa. • Elinkeinolupaa edellyttävä toiminta on lopetet- tu. • Elinkeinolupaa edellyttävä toiminta on keskey- tetty kolme kuukautta pitemmäksi ajaksi. • Elinkeinolupaa edellyttävän toiminnan harjoit- taja tai vastuuhenkilö on lainvoimaisella tuomi- olla tuomittu sellaisesta rikoksesta, joka osoit- taa hänen olevan sopimaton tehtäväänsä, taikka hän on tahallaan menetellyt olennaisesti vir- heellisesti. Vuosina 2003–2013 Turvallisuusalan valvontayksikkö peruutti joko hakemuk- sesta ja viranomaisaloitteisesti yhteensä 340 vartioimisliikelupaa. Pääasiallisin peruuttamisperuste oli luvanhaltijan pyyntö. Viranomaisaloitteisia peruuttamisia oli 24, joiden perusteet ovat jaettavissa neljään ryhmään. Ensimmäiseen ryh- mään kuuluvat purkautuneet yhtiöt ja kaupparekisteriin lakanneeksi merkityt yhtiöt, jotka ovat lopettaneet toimintansa (6). Toisessa ryhmässä toiminta on lopetettu tai keskeytetty yli kolmen kuukauden ajaksi, mihin lisäperusteena on liittynyt vuosi-ilmoituksen toimittaminen myöhässä tai toimittamatta jättämi- nen, taloudellinen tilanne, vastaavan hoitajan puuttuminen, muutosilmoituksen tekemättä jättäminen, elinkeinonharjoittajan lainvoimainen tuomio rikoksesta, sakkorangaistus ja liiketoimintakielto (11). Kolmannessa ryhmässä perusteet ovat liittyneet taloudelliseen tilanteeseen, jossa luvanhaltija ei ole varallisuutensa puolesta kyennyt huolehtimaan vartioimisliiketoiminnasta. Taloudelliseen tilan- teeseen liittyviä lisäperusteita ovat olleet vastaavan hoitajan puuttuminen ja vir- heellinen menettely vartioimisliiketoiminnassa (6). Neljännessä ryhmässä perus- 800 HE 69/2001 vp s. 98; HE 22/2014 vp s. 86. Acta Wasaensia 193 teena on ollut elinkeinonharjoittajan saama lainvoimainen tuomio, joka on osoit- tanut hänen olevan sopimaton tehtäväänsä (1). Samana ajanjaksona vartioimis- liikkeille annettiin peruuttamisen sijaan kaksi varoitusta, joiden perusteina oli taloudellinen tilanne, jonka puolesta elinkeinonharjoittaja ei täyttänyt varti- oimisliikeluvan myöntämisen edellytyksiä.801 Elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain 6.1 §:n mukaan elinkeinoa saa harjoittaa vain se, joka hallitsee itseään ja omaisuuttaan. Elinkeinoluvan haltijan konkurssilla ja kuolemalla on oleellinen vaikutus oikeuteen harjoittaa luvanva- raista elinkeinoa. Vaikutus on sama huolimatta siitä, onko elinkeinoluvan haltija luonnollinen vai juridinen henkilö802. Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan konkurssi- tai kuolinpesällä on oikeus jatkaa lupaa edellyttävää toimintaa enin- tään yhden vuoden ajan luvanhaltijan konkurssin alkamisesta tai kuolinpäivästä. Konkurssipesän hoitajan ja kuolinpesän hoitajan tai muun pesää hoitavan on ilmoitettava Poliisihallitukselle luvanhaltijan konkurssista tai kuolemasta 30 päi- vän kuluessa konkurssin alkamisesta tai kuolinpäivästä. (LYTP 70 §.) Poliisihallitus voi väliaikaisesti peruuttaa turvallisuusalan elinkeinoluvan, jos poliisin tietoon on tullut seikkoja, jotka todennäköisesti johtavat elinkeinoluvan peruuttamiseen (LYTP 93.1 §). Väliaikainen peruuttaminen on käytännössä ollut harvinaista mutta laissa on haluttu säilyttää siihen mahdollisuus muun muassa turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan toimeksiantajien suojaamiseksi. Yksityi- sistä turvallisuuspalveluista annetun lain 92.2 §:ssä on säädetty väliaikaisen pe- ruuttamisen enimmäisvoimassaoloajat oikeusturvasyistä, koska väliaikaisellakin peruuttamisella puututaan elinkeinonharjoittamisen oikeuteen.803 Yksityisen turvallisuusalan ammatinharjoittamislupien peruuttaminen Legitimaatiot yksityisen turvallisuusalan ammatteihin hyväksynyt viranomainen, joko Poliisihallitus, henkilön kotikunnan poliisilaitos tai Liikenteen turvallisuus- virasto, myös peruuttaa ne tarvittaessa. Vastaavan hoitajan, voimankäyttökoulut- tajan, asekouluttajan, vartijan, järjestyksenvalvojan, turvasuojaajan ja järjestyk- senvalvojakouluttajan hyväksymisten peruuttamisesta on säädetty yhtäläiset säännökset. (LYTP 89–92 §.) Sisällöllisesti säännökset vastaavat keskeisimmiltä osiltaan turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijaan liittyviä elinkeinoluvan peruut- tamisen perusteita (vrt. taulukot 9 ja 10). Turvatarkastajaksi hyväksymisen pe- 801 Poliisihallituksen turvallisuusalan valvonnan tilastot 2003–2013. Tiedot on koottu manuaalisesti turvallisuusalan valvontayksikön rekistereistä. 802 Uotila 1967: 209. 803 HE 22/2014 vp s. 88. 194 Acta Wasaensia ruuttamisesta ei ole säännöksiä lukuun ottamatta valtioneuvoston, sen ministeri- öiden ja oikeuskanslerinviraston sekä ilmailulain tarkoittamia turvatarkastajia. Jos tuomioistuimen turvatarkastajana toimii vartija, on huomioitava vartijaksi hyväksymisen peruuttamista koskeva sääntely. Kun henkilö sitä itse pyytää tai, kun turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija pyy- tää vastaavan hoitajan hyväksymisen peruuttamista, taikka turvasuojausliike ilmoittaa turvasuojaajan työsuhteen päättymisestä, viranomaisella ei ole asiassa harkintavaltaa eikä peruuttamista pyytävän tarvitse pyyntöään perustella. Mui- den laissa säädettyjen peruuttamisperusteiden toteutuessa viranomainen voi harkintansa mukaan peruuttaa hyväksymisen joko kokonaan tai määräajaksi.804 Jos toiminnan moitittavuus on laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä luonteel- taan vähäistä ja hyväksymisen peruuttaminen olisi olosuhteisiin nähden kohtuu- tonta, vastaavalle hoitajalle, vartijalle, järjestyksenvalvojalle ja turvasuojaajalle voidaan antaa varoitus (LYTP 89 §, 91 §). Sen johdosta uskotaan henkilön useimmiten korjaavan toimintaansa ilman, että hänen hänen työn ja ammatin- harjoittamismahdollisuuksiaan vaarannetaan805. Ilmailulain 142 §:n nojalla turvatarkastajalle voidaan antaa suullinen tai kirjalli- nen huomautus, jos tämä toimii huolimattomuudesta vastoin säännöksiin tai määräyksiin perustuvaa velvollisuuttaan lentoturvallisuuteen tai siviili-ilmailun turvaamiseen vaikuttavassa tehtävässä. Kirjallinen varoitus voidaan antaa silloin, jos turvatarkastaja toimii tahallaan vastoin säännöksiin tai määräyksiin perustu- vaa velvollisuuttaan lentoturvallisuuteen vaikuttavassa tehtävässä, rikkomalla ilmailua koskevia säännöksiä tai määräyksiä osoittaa puuttuvaa halua tai kykyä niiden noudattamiseen tai toimii vastoin siviili-ilmailun turvaamisesta annettuja säännöksiä tai määräyksiä. 804 HE 22/2014 vp s. 72, 86–88. 805 HE 69/2001 vp s. 100; HE 22/2014 vp s. 87–88. Acta Wasaensia 195 Taulukko 10. Henkilökohtaisten ammatinharjoittamislupien peruuttamisesta vastaavat viranomaiset ja peruuttamisen perusteet. Laissa säädetyt peruutta- misen perusteet • Henkilön oma pyyntö*. • Henkilö ei enää täytä lain mukaisia hyväksymisen edellytyksiä. • Henkilö on lainvoimaisella tuomiolla tuomittu rikoksesta, joka osoit- taa hänen olevan sopimaton tehtäväänsä tai on tahallaan menetellyt tehtävässään olennaisesti virheellisesti. • Henkilö on olennaisesti rikkonut hyväksymiseen liitettyjä ehtoja ja rajoituksia. • Henkilö ei sairauden, vammautumisen tai muun lentoturvalli- suuteen vaikuttavan syyn vuoksi enää täytä asianomaisen luvan saamisen edellytyksiä**. • Henkilö ei tiedoiltaan, taidoiltaan, koulutukseltaan tai kokemuksel- taan enää täytä luvan saamisen edellytyksiä**. • Henkilö ei huomautuksesta tai varoituksesta huolimatta jatkaa il- mailua koskevien säännösten tai määräysten rikkomista**. • Henkilö rikkomalla olennaisella tavalla tai toistuvasti ilmailua kos- kevia säännöksiä tai määräyksiä osoittaa puuttuvaa halua tai kykyä niiden noudattamiseen**. • Henkilö on muulla toiminnallaan osoittanut sellaista yleistä piittaa- mattomuutta säännöksistä tai määräyksistä, että se antaa aiheen epäillä luvan haltijan kykyä tai halua noudattaa turvallisuuden kan- nalta olennaisia säännöksiä ja määräyksiä**. Kotikunnan poliisilaitos peruuttaa Vartija Turvasuojaaja Järjestyksenvalvoja Paikallispoliisi peruuttaa VN:n, ministeriöiden ja OKA:n viraston turvatarkastaja Poliisihallituksen turval- lisuusalan valvontayksik- kö peruuttaa Vastaava hoitaja Järjestyksenvalvojakouluttaja Voimankäyttökouluttaja Asekouluttaja Liikenteen turvallisuusvi- rasto peruuttaa Ilmailulain tarkoittama turvatarkastaja * Vastaavan hoitajan osalta myös turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan pyyntö806. Lain turvatoimista valtio- neuvostossa mukaisen turvatarkastajan osalta myös valtioneuvoston, sen ministeriön tai oikeuskanslerinviras- ton pyyntö807. ** Koskee ilmailulain nojalla hyväksyttyjä turvatarkastajia. Poliisihallitus voi väliaikaisesti peruuttaa vastaavaksi hoitajaksi sekä voiman- käyttö-, ase- ja järjestyksenvalvojakouluttajaksi hyväksymisen samoin perustein ja samoin määräaikoja koskevin ehdoin kuin turvallisuusalan elinkeinoluvan (LYTP 93–94 §, 96 §). Vartijaksi, järjestyksenvalvojaksi tai turvasuojaajaksi hy- väksymisen voi väliaikaisesti peruuttaa päällystöön kuuluva poliisimies, jos polii- sin tietoon on tullut seikkoja, jotka todennäköisesti johtavat hyväksymisen pe- ruuttamiseen. Silloin kun vartijaksi, järjestyksenvalvojaksi tai turvasuojaajaksi hyväksyminen on peruutettu, legitimaation osoittavan kortin voi ottaa haltuunsa myös poliisimies. Väliaikaisesta peruuttamisesta on ilmoitettava heti henkilön kotikunnan poliisilaitokselle, joka voi jatkaa päätöksen voimassaoloaikaa. (LYTP 95 §.) Mahdollisuudella hyväksymisen väliaikaiseen peruuttamiseen on haluttu turvata muun muassa vartijan ja järjestyksenvalvojan toimenpiteiden kohteina 806 HE 22/2014 vp s. 86. 807 HE 7/2013 vp s. 14. 196 Acta Wasaensia olevien henkilöiden oikeuksia ja estää esimerkiksi vakavista rikoksista tai väärin- käytöksistä epäillyn henkilön työskentely yksityisellä turvallisuusalalla tekojen tutkintaprosessin ajan808. Vuosina 2003–2013 yksityisen turvallisuusalan legitimaatioiden hyväksymisiä peruutettiin joko hakemuksesta tai viranomaisaloitteisesti yhteensä 3022 ja va- roituksia annettiin yhteensä 1184 (ks. taulukko 11). Voimassa olevia hyväksymisiä järjestyksenvalvojaksi, vartijaksi, turvasuojaajaksi ja vastaavaksi hoitajaksi oli vuoden 2013 lopussa yhteensä 75077 (ks. taulukko 2). Järjestyksenvalvojan, var- tijan ja turvasuojaajan legitimaatioiden peruuttamisen perusteita ei ole tilastoitu poliisin lupahallinnossa. Poliisihallituksen turvallisuusalan valvonnan tilastojen saatteen mukaan yleisin viranomaisaloitteinen peruuttamisperuste on vapaa- ajalla syyllistyminen rikokseen tai rikkomukseen, josta on tuomittu lainvoimai- nen rangaistus. Henkilö on siten osoittanut sopimattomuutensa tehtävän hoita- miseen. Taulukko 11. Ammatinharjoittamislupien peruutukset ja varoitukset vuosina 2003–2013 (Poliisihallituksen turvallisuusalan valvonnan tilas- tot 2003–2013809). Jä rj es ty ks en va lv oj a V ar ti ja Tu rv as uo ja aj a V as ta av a ho it aj a Jä rj es ty ks en va lv oj ak ou lu tt aj a V oi m an kä yt tö ko ul ut ta ja A se ko ul ut ta ja Yh te en sä Peruutukset yhteensä 2185 709 94 23 10 1 0 3022 - joista kokonaan peruutettu 1264 402 74 - joista väliaikaisia peruutuksia 521 179 11 Varoitukset 838 303 30 4 6 2 1 1184 Peruutukset ja varoitukset yhteensä 3023 1012 124 27 16 3 1 4206 808 HE 22/2014 vp s. 89. 809 Järjestyksenvalvojia, vartijoita ja turvasuojaajia koskevat tiedot on koottu poliisin lupahallinnon Vahti-rekisteristä. Muut tiedot on koottu manuaalisesti turvallisuus- alan valvontayksikön tiedostoista. Acta Wasaensia 197 Poliisihallituksen turvallisuusalan valvonnan tilastojen mukaan vuosina 2003– 2013 vastaaviksi hoitajiksi hyväksyttiin 944, järjestyksenvalvojakouluttajiksi 614, voimakäyttökouluttajiksi 263 ja asekouluttajiksi 40. Suuret vartioimisliikkeet ovat hakeneet hyväksyntöjä vastaaviksi hoitajiksi sekä vastaavien hoitajien sijai- siksi toimipaikoittain ja vartioimistoiminnoittain voimassaoleviksi. Hyväksytyn rooli on silloin saattanut muuttua vastaavasta hoitajasta sijaiseksi ja päinvastoin, mikä näkyy tilastoissa uusina hyväksyntöinä ja peruuttamisina. Vastaavaksi hoi- tajaksi ja vastaavan hoitajan sijaiseksi hyväksymisiä on peruutettu kolmesta syys- tä. Jos vartioimisliikelupa on peruutettu kokonaan, myös vastaavan hoitajan hy- väksyminen vartioimisliikekohtaisena legitimaationa on peruutettu (20). Toisena syynä on ollut tehtävään sopimattomuus lainvoimaisen tuomion vuoksi, jonka johdosta legitimaatio on peruutettu kolmen kuukauden määräajaksi (1). Kolman- tena peruuttamisen syynä on ollut se, ettei vastaava hoitaja ole enää vartioimis- liikkeen palveluksessa (2). Peruuttamisen sijaan vastaavalle hoitajalle on annettu varoitus tahallisen virheellisen menettelyn (2) ja lainvoimaisen tuomion johdosta (2). Järjestyksenvalvojakouluttajan legitimaatio on peruutettu kolmen kuukauden määräajaksi, koska kouluttaja ei ole noudattanut koulutuksen sisällöstä annettuja määräyksiä (2). Peruuttamisen perusteena on myös ollut, ettei kouluttaja enää täyttänyt hyväksymisen edellytyksiä luotettavuuden suhteen muun muassa lain- voimaisen tuomion, sakkorangaistuksen, rikosepäilyn ja yleisellä paikalla käyt- täytymisen vuoksi (8). Varoituksia on annettu, kun kouluttaja ei lainvoimaisen rikostuomion vuoksi täytä kaikilta osin hyväksymisen edellytyksiä (4) ja koska kouluttaja on menetellyt olennaisesti virheellisesti kouluttaessaan (2). Voiman- käyttökouluttajan legitimaation peruuttamisperusteena on ollut, että henkilö ei lainvoimaisen tuomion vuoksi enää täyttänyt hyväksymisen edellytyksiä (1). Sekä voimankäyttökouluttajalle (2) että asekouluttajalle (1) annettujen varoitusten perusteina ovat myös olleet lainvoimaiset tuomiot rikoksista. Koulutuksen järjestämisluvan peruuttaminen Opetus- ja kulttuuriministeriö voi peruuttaa ammatillisen peruskoulutuksen jär- jestämistä koskevan luvan, jos koulutus ei enää täytä luvan myöntämiselle sää- dettyjä edellytyksiä tai koulutus järjestetään muuten vastoin lakia tai lain nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä (L ammatillisesta peruskoulutuksesta 9.3 §). Ammatillisen aikuiskoulutuksen järjestämistä koskevan luvan peruuttamisen perusteeksi on lisäksi säädetty, että lisäkoulutusta ei enää järjestetä. Ennen am- matillisen aikuiskoulutuksen järjestämistä koskevan luvan peruuttamista opetus- ja kulttuuriministeriön on varattava tarvittaessa järjestäjälle tilaisuus puutteen 198 Acta Wasaensia poistamiseen. (L ammatillisesta aikuiskoulutuksesta 5.3 §.) Vastaavaa mahdolli- suutta puutteen poistamiseksi ei ole säädetty ammatillisen peruskoulutuksen järjestämisluvan haltijalle. 1.2.5 Lupien funktiot Yksityistä turvallisuusalaa koskeva lupasääntely käsittää koulutuksen järjestä- misluvan sekä turvallisuusalan elinkeinoluvan ja siihen rinnastettavat legitimaa- tiot, jotka antavat oikeuden yksityisen turvallisuusalan ammattien harjoittami- seen. Funktioidensa perusteella luvat voidaan jakaa valvonnallisiin, ohjaaviin ja säänteleviin, suojaaviin sekä oikeuksia perustaviin ja muotoaviin lupiin. Ryh- mittely on suuntaa-antava, sillä eri lupafunktioiden rajat eivät ole tarkkoja. Sama lupa saattaa joissain tapauksissa täyttää useamman lupafunktion kriteerit. 810 Kaikki luvat ovat sekä valvonnallisia että oikeuksia perustavia ja muotoavia. Li- säksi niillä on myös muita funktioita (ks. taulukko 12). Taulukko 12. Yksityistä turvallisuusalaa sääntelevien lupien funktiot. V al vo nn an p er us - ta va ja m ah do lli s- ta va lu pa O hj aa va ja s ää n- te le vä lu pa Su oj aa va lu pa O ik eu ks ia p er us - ta va ja m uo to av a lu pa Vartija x x x Väliaikainen vartija x x x Järjestyksenvalvoja x x x Tilapäinen järjestyksenvalvoja x x x Turvasuojaaja x x Turvatarkastaja x x x Vastaava hoitaja x x x Väliaikainen vastaava hoitaja x x x Asekouluttaja x x Voimankäyttökouluttaja x x Järjestyksenvalvojakouluttaja x x Turvallisuusalan elinkeinolupa x x x x Koulutuksen järjestämislupa x x x x 810 Hakalehto–Wainio 2006: 326–327; Mäenpää 1992: 9, 59. Acta Wasaensia 199 Valvonnan perustavien ja mahdollistavien lupasäännösten päätarkoitus on mah- dollistaa luvanvaraiseksi määritellyn toiminnan etu- ja jälkikäteinen viranomais- valvonta (laillisuusvalvonta). Lupavelvoitteen tarkoitus on varmistaa toimijaa ja toimintaa koskevien vähimmäisedellytysten täyttyminen. Luvan saaminen edel- lyttää tiettyjen oikeusnormeilla ilmaistujen minimivaatimusten täyttymistä. Vi- ranomaisella voi olla myös laajempaa harkintavaltaa luvasta päättäessään. Lu- paan liittyy lupaviranomaisen oikeus luvansaaneen toiminnan normienmukai- seen seurantaan myöhemmin. Intressinä on varmistaa erityisesti yleisen järjes- tyksen ja turvallisuuden säilyminen. Myönnetty lupa perustaa täsmällisesti sään- nellyn valvonnallisen suhteen luvan saajan ja viranomaisen välille.811 Valvonnalliset luvat ovat yksityistä turvallisuusalaa koskevan hallintovalvonnal- lisen prosessin perusta. Lupamenettelystä preventiivisen hallintovalvonnan kei- nona seuraa muun muassa, että yksityisestä turvallisuusalasta on kerättävä rep- ressiivisen valvonnan mahdollistavia laissa määrättyjä tietoja. Tietoja saadaan esimerkiksi tarkastuksissa, joita käsitellään tarkemmin myöhemmin julkisten ja yksityisten toimijoiden valvonnallista yhteistyötä koskevassa luvussa. Tarkastuk- set voivat olla sekä preventiivisiä kuten turvallisuusjärjestelyjen ennakollinen tarkastus tai repressiivisiä kuten turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan toimi- paikan tarkastus. Valvonnalliseen lupaan liittyy usein myös talous- ja yhteiskuntasuhteiden hallin- nollinen ohjaus yhteiskunnallisessa intressissä eli ohjaava ja sääntelevä funktio, joka voi kohdistua toiminnan sisällöllisiin ja laadullisiin piirteisiin sekä volyy- miin812. Esimerkiksi laissa säädetyt edellytykset täyttävällä ei ole ehdotonta oike- utta tulla hyväksytyksi vastaavaksi hoitajaksi vaan lupaviranomainen voi käyttää harkintaa. Kielteinen päätös tulee kuitenkin perustua yleisiin hallinto-oikeudelli- siin periaatteisiin. Vastaavaksi hoitajaksi hyväksymisen epäämistä voi perustella esimerkiksi sillä, että lupaviranomaisen näkemyksen mukaan turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijalle on jo hyväksytty riittävä määrä vastaavia hoitajia. 813 Harkintavalta on perusteltua myös siksi, että vastaavan hoitajan ammatissa ei ole kyse hakijan omasta ammatinvalinnasta vaan hyväksyntää hakee työnantajana toimiva turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija (LYTP 74.1§). Alan koulutuksen tarpeellisuutta arvioi opetus- ja kulttuuriministeriö harkitessaan yksityisen tur- vallisuusalan ammatillisen perus- ja aikuiskoulutuksen järjestämisluvan myön- tämistä (L ammatillisesta peruskoulutuksesta 8–9 §, L ammatillisesta aikuiskou- lutuksesta 4–5 §. 811 Mäenpää 1992: 59–64. 812 Mäenpää 1992: 64, 67–68. 813 HE 69/2001 vp s. 65, 86; HE 22/2014 vp s. 76–77. 200 Acta Wasaensia Järjestyksenvalvojia, vartijoita, väliaikaisia vartijoita, turvatarkastajia sekä voi- mankäyttö-, ase- ja järjestyksenvalvojakouluttajia hyväksyessään viranomaisella ei sen sijaan ole harkintavaltaa vaan laissa määrätyt edellytykset täyttävillä haki- joilla on oikeus saada legitimaatio. Kyseessä on viime kädessä perustuslain 22 §:ssä säädetty julkisen vallan velvollisuus turvata perustuslain 18 §:n mukainen perusoikeus hankkia toimeentulo valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinol- la. Suojaavien lupien funktio liittyy merkittäviin yhteiskunnallisiin tai valtiollisiin arvoihin kuten perusoikeudet ja niihin rinnastettavat oikeudet sekä muihin ylei- siin intresseihin814. Erityisesti niillä ammatinharjoittamisluvilla, jotka oikeuttavat haltijansa tosiasialliseen hallintotoimintaan kuten vartijat, väliaikaiset vartijat, järjestyksenvalvojat, tilapäiset järjestyksenvalvojat ja turvatarkastajat, on toi- menpiteiden kohteiden oikeuksia suojaava funktio. Kun tehtäviin kuuluu perus- tuslain 124 §:n tarkoittaman julkisen hallintotehtävän hoitamista, oikeuksia voi- makeinojen käyttöön ja puuttumista perustuslailla suojattuihin yksilön vapausoi- keuksiin, luvilla määritetään lainmukaisen toiminnan rajat. Koulutuksen järjes- tämisluvalla taas on perustuslain 16 §:ssä jokaiselle säädettyjä sivistyksellisiä perusoikeuksia suojaava funktio. Koska yksityistä turvallisuusalaa sääntelevät luvat ovat toimilupien kaltaisia elin- keinolupia, koulutuksen järjestämis- tai ammatinharjoittamislupia, ne ovat funk- tioltaan oikeuksia perustavia ja muotoavia. Ne laajentavat luvan saajan oikeuksia esimerkiksi antamalla luvan elinkeinon harjoittamiseen tai koulutuksen järjes- tämiseen ja vastaavasti rajoittavat muiden oikeuksia esimerkiksi rajoittamalla oikeutta henkilökohtaiseen koskemattomuuteen turvatarkastuksessa. Lisäksi ne sallivat muuten kielletyn toiminnan kuten esimerkiksi voimankäyttövälineiden käyttämisen. Lupapäätöksen vaikutukset ulottuvat lupaviranomaisen ja luvan saajan välisen suhteen lisäksi myös kolmansien tahojen asemaan ja oikeuksiin. Oikeuksia perustavissa ja muotoavissa luvissa on siten sekä julkis- että yksityisoi- keudellisia piirteitä ja oikeusvaikutuksia.815 Elinkeino- ja ammatinharjoittamisluvat nauttivat perustuslain 18.1 §:ssä säädet- tyä elinkeinovapauden perusoikeussuojaa816. Perustuslakivaliokunta on pitänyt 814 Mäenpää 1992: 69–70. 815 Mäenpää 1992: 71–72. 816 Jyränki & Husa 2012: 432. Perustuslain 18 §:n systemaattinen yhteensovittaminen yksityistämisen edellytyksiä ja rajoja määrittävän perustuslain 124 §:n kanssa voi Länsinevan ja Koillisen mukaan tuottaa tulkintaongelmia. Valtiosääntö- ja hallinto- oikeudellisten doktriinien lähtökohtana on, etteivät julkiset hallintotehtävät kuulu elinkeinovapauden piiriin ja päinvastoin. Molemmilla säännöksillä on siis omat so- veltamisalansa. Tällöin säännösten asettamien vaatimusten oikeudellisen punninnan lopputulemaan vaikuttavat säännönluonteisiksi oikeusnormeiksi taipumattomat sei- Acta Wasaensia 201 elinkeinovapautta pääsääntönä. Tärkeiden ja vahvojen yhteiskunnallisten intres- sien puoltaessa sekä terveyden ja turvallisuuden suojaamiseksi luvanvaraisuutta on kuitenkin pidetty perusteltuna, kunhan rajoitukset laajuuksineen ja edellytyk- sineen ovat laissa täsmällisiä ja tarkkarajaisia.817 Perustuslakivaliokunta on pitä- nyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittä- vän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta818. Lisäksi elinkeinon ja ammatti- pätevyyden legitimoivat luvat ovat merkityksellisiä myös toimeksiantajien ja toi- minnan kohteiden oikeusturvan kannalta. 1.3 Oikeussuoja valvontana ja hallinnon repressiiviset oikeussuojakeinot Yksityiseen turvallisuusalaan liittyvät oikeussuojatarpeet kohdistuvat yksityisen turvallisuusalan ammatin- ja elinkeinonharjoittajien toimintaan sekä viran- omaisten hallintotoimintaan ja muiden yksityisten toimintaan. Yksityisiä turval- lisuuspalveluja hankkineet tahot omine asiakkaineen, yksityisten turvallisuuspal- velujen loppukäyttäjät ja hyödynsaajat sekä muut yksilöt tarvitsevat oikeuksiensa ja etujensa turvaamiseksi oikeussuojakeinoja julkista valtaa käyttävien yksityisen turvallisuusalan ammatin- ja elinkeinonharjoittajien toimintaa vastaan. Vastaa- vasti yksityisen turvallisuusalan ammatin- ja elinkeinonharjoittajille sekä koulu- tuksenjärjestäjille ja opiskelijoille voi viranomaisen hallintotoiminnan ja muiden yksityisten toiminnan johdosta syntyä tarve turvata omia oikeuksiaan ja etujaan. Tarvitaan siis keinoja, joilla suojataan yksityisen turvallisuusalan asiakkaan ja tosiasiallisen toiminnan kohteen oikeuksia ja etuja suhteessa yksityiseen turvalli- suusalaan, ja keinoja, joilla suojataan yksityisen turvallisuusalan työntekijöiden, koulutuksenjärjestäjien ja opiskelijoiden oikeuksia ja etuja suhteessa viranomai- sen hallintotoimintaan ja muiden yksityisten toimintaan819. Yksityiseen turvallisuusalaan liittyvissä oikeussuojatarpeissa on nähtävissä yksi- tyis- ja julkisoikeudelliset ulottuvuudet. Kun esimerkiksi yksityisiä turvallisuus- palveluja hankkinut taho, yleensä jokin yksityinen tai julkinen organisaatio, on tyytymätön palvelun tarjoajan toimintaan, kyseessä voi olla toimeksiantosopi- muksen tulkinta, jota koskevat riita-asiat ratkaistaan yksityisoikeudellisin kei- kat, jotka juontavat yksityisen oikeuteen hankkia toimeentulonsa haluamallaan taval- la ja tarpeeseen säilyttää tietyt tehtävät kiinteässä organisatorisessa yhteydessä julki- seen valtaan. Tutkimustyö, millaisiin tulkinta-asetelmiin säännösten soveltamisalojen rinnakkaisuus johtaa, on alussa. (Länsineva & Koillinen 2010: 444, 475). 817 HE 69/2001 vp s. 124; PeVL 40/1996 vp s. 1–2; PeVL 47/1996 vp s. 2; PeVL 35/1997 vp s. 2–3; PeVL 35/1998 vp s. 1–2; PeVL 23/2000 vp s. 2/I; Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 307. 818 PeVL 28/2001 vp s. 6; SM 133:00/2008; SM 066:00/2011. 819 Teoksissa Mäenpää 2011b: 207; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 409 esitettyjä ajatuksia mukaillen. 202 Acta Wasaensia noin. Niihin ei tässä tutkimuksessa paneuduta. Yksityisellä turvallisuusalalla toi- mivien oikeussuojaa tarvitsevien yksilöiden820 ja koulutuksenjärjestäjien oikeus- turva on pääsääntöisesti järjestetty julkisoikeuden alaan kuuluvan hallinnon oi- keussuojajärjestelmän avulla. Hallinnon oikeussuojakeinot ovat hallinnon asiakkaan821 kannalta sekä suojaavia ja turvaavia että valvonnallisia. Tarkoituksena on suojata hallinnon asiakkaan oikeuksia ja etuja suhteessa hallintoon sekä varmistaa ja tehostaa asiakkaan oike- uksien ja etujen toteutumista viranomaisen käytännön toiminnassa822. Hallinnon asiakkaat ja muut tahot voivat käyttää hallinnon oikeussuojakeinoja myös valvo- akseen hallintoa. Kuka tahansa voi esimerkiksi käynnistää virallisen valvonnan kantelemalla yleisille laillisuusvalvojille. 1.3.1 Hallinnon oikeussuojajärjestelmän rakenne Hallinnon oikeussuojajärjestelmä on perinteisesti nähty kokonaisuutena, joka muodostuu preventiivisestä ja repressiivisestä oikeussuojasta (ks. kuvio 10). Pre- ventiivisen oikeussuojan tavoitteena on ennakolta estää virheellinen hallintotoi- minta ja se kytkeytyy yksityisellä turvallisuusalalla kiinteästi hallintovalvontaan, erityisesti lupamenettelyyn, jota on käsitelty jo edellä eikä sitä siksi tässä luvussa enää tarkastella. Repressiivisessä oikeussuojassa voidaan erottaa hallinnon sisäi- set ja hallinnon ulkoiset oikeussuojakeinot.823 Käytettävissä olevan oikeusturva- keinon ja oikeusturvaelimen perusteella hallinnon repressiiviset oikeusturva- menettelyt voidaan ryhmitellä oikaisumenettelyyn, muutoksenhakuun, yleiseen laillisuusvalvontaan ja virkavastuun toteuttamiseen824. 820 Oikeusturva on Suomessa nähty pääosin nimenomaan individualistis-subjektiivisesti yksilön oikeusturvana, hänen lailla suojattujen (subjektiivisten) oikeuksien turvaami- sena. Niin sanotun objektiivisen lainmukaisuuden toteuttaminen ja muiden kuin yk- silön lailla suojattujen oikeuksien toteuttamista ei ole pidetty oikeusturvan välittö- mänä ja ensisijaisena tehtävänä. (Mäenpää 1992: 315–316.) 821 Hallinnon kehittämisessä on Suomessa 1990-luvun alusta alkaen pyritty asiakassuh- teeseen, jossa julkisten tehtävien hoidossa on siirrytty hallitsemisen sijaan tarjoa- maan kansalaisille palveluja. Valtioneuvoston vuonna 1990 antamassa selonteossa painotetaan, että hyvän palveluperiaatteen mukaisesti viranomaisen on valittava toi- mintatavat, jotka aiheuttavat viranomaisen kanssa asioiville mahdollisimman vähän vaivaa ja kustannuksia. Oikeusturvanäkökohtien kuten muutoksenhakumahdolli- suuksien ja virheiden välittömän korjaamisen huomioiminen kuuluu myös hyvään palveluun. (Halila & Aer 2011: 4.) 822 Mäenpää 2011b: 207; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 409. 823 Husa & Pohjolainen 2002: 248–249; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 410; Merikoski 1966: 249; Merikoski & Vilkkonen 1982: 194; Mäenpää 2007: 6–7; Mäen- pää 2011a: 335; Mäenpää 2013: 793. 824 Mäenpää 2011b: 209. Acta Wasaensia 203 Kuvio 10. Hallinnon oikeussuojajärjestelmä. Preventiivisen ja repressiivisen oikeusturvan jatkumossa eräänlaiseksi vedenja- kajaksi on usein nähty hallintopäätöksen tekeminen. Perustuslain 21.1 §:n edel- lyttämistä oikeusturvatehtävistä huolehtimisen on ajateltu kuuluvan hallinto- viranomaiselle siihen saakka, kunnes hallintopäätös on tehty. Sen jälkeen vas- tuun on katsottu siirtyvän hallintotuomioistuimille. Hallintoviranomaisilla on kuitenkin roolinsa myös jälkikäteisissä oikeusturvatehtävissä. Tästä keskeisin esimerkki on hallinnon oikaisuvaatimusjärjestelmä. 825 Mäenpää onkin pitänyt jaottelua preventiiviseen ja repressiiviseen oikeussuojaan käyttökelpoisena mutta jossain määrin kuitenkin keinotekoisena, koska ennakollisten ja jälkikäteisten oikeusturvakeinojen muodot, menettelyt ja käyttöperusteet limittyvät monin ta- voin toisiinsa826. Julkisten palvelujen yksityistämisen ja ulkoistamisen lisääntyessä hallinto- oikeuteen on omaksuttu aiemmin vain yksityisoikeuden alaan kuuluneita käsit- teitä kuten esimerkiksi asiakas, tuottavuus ja tulosvastuu. Yksityisoikeudelliseen asiakassuhteeseen kuuluvista tekijöistä hallinto-oikeuteen on lainattu muun mu- assa palveluperiaatteen painottaminen, asiakaslähtöisyys ja vuorovaikuttei- suus.827 Tämä on johtanut uudenlaiseen oikeusturva-ajatteluun, jossa hallinnon asiakkaan osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet sekä hallinnon läpinäky- vyys nähdään osana oikeusturvajärjestelmää. Painopistettä oikeusturvan toteut- tamisessa on siksi siirretty preventiiviseen oikeusturvaan, jolloin hyvä hallinto oikeusturvan takeena saa entistä keskeisemmän merkityksen. Vastuuta oikeus- turvatehtävistä on siirretty yhä enemmän hallintoviranomaisille muun muassa laajentamalla itseoikaisun ja oikaisuvaatimusmenettelyn käyttömahdollisuuksia. 825 Halila & Aer 2011: 1–2. 826 Mäenpää 2000: 434. 827 Länsineva 2004: 275–276. Hallinnon oikeussuoja Preventiivinen oikeussuoja Repressiivinen oikeussuoja Virkamiesten koulutus Hallintomenettelyä ohjaavat säännökset Hallinnon sisäiset oikeussuojakeinot Hallinnon ulkoiset oikeussuojakeinot 204 Acta Wasaensia Tavoitteena on ollut samalla tehostaa repressiivistä oikeusturvaa vähentämällä hallintolainkäyttöön kohdistuvia paineita.828 Hallinnon oikeussuojajärjestelmässä voidaan erottaa muodollinen (päätöksen tai menettelyn laillisuus), materiaalinen (päätöksen sisällöllinen oikeellisuus ja hy- väksyttävyys) ja laadullinen (asianmukainen käsittely) ulottuvuus. Hyvää hallin- toa takaavat laadulliset oikeussuojakeinot829 ovat kehittyneet heikommin kuin hallintoasian käsittelyyn ja hallinnolliseen päätöksentekoon liittyvät erilaiset oikeudellisesti tehokkaammat korjaus-, valitus- ja oikaisumenettelyt, joiden pe- rusteella päätöstä voidaan jälkikäteen muuttaa. Kantelulla, yleisellä laillisuusval- vonnalla ja virkavastuun toteuttamisella ei ole vastaavia välittömiä vaikutuksia. Heikoimmin oikeussuojakeinot ovat kehittyneet tosiasiallisen toiminnan ja välit- tömän hallintopakon kuten voimankäytön yhteydessä. 830 Oikeusturvan tehokkuus riippuu myös siitä, onko kyseessä lainvastainen päätök- senteko, menettelyvirhe, laiminlyönti vai passiivisuus 831 . Menettelyvirhe on mahdollista korjata jälkikäteen hallintolain lukujen 7 a ja 8 nojalla. Oikeusminis- teriön passiivisuustyöryhmä ehdotti vuonna 2008 viivästysvalitusta koskevan sääntelymallin käyttöönottoa hallinnollisten lupien kaltaisissa asianosaisasioissa, jotka viranomainen ratkaisee hallintopäätöksellä asianosaisen vireillepanon poh- jalta. Hallinnon oikeussuojajärjestelmää ehdotettiin täydennettäväksi oikeus- suojan takeiden turvaamiseksi uusilla oikeussuojakeinoilla, kiirehtimisvaatimuk- sella ja viivästymisvalituksella. Tosiasialliseen hallintotoimintaan liittyviä passii- visuustilanteita varten työryhmä ei ehdottanut uutta sääntelyä. Se katsoi, että näissä tilanteissa asianosainen voi yleensä saattaa oikeuksiaan ja velvollisuuk- siaan koskevan erimielisyyden tuomioistuimen tutkittavaksi hallintoriitamenet- telyssä ja asianosaisilla on jo käytettävissään tehokas oikeussuojakeino.832 Viivästysvalitusmallia ei toimeenpantu sellaisenaan mutta lailla hallintolain muuttamisesta (9.5.2014/368) hallintolakiin säädettiin uusi käsittelyajan määrit- telyä koskeva 23 a § ja hallintokantelua koskeva 8 luku. Käsittelyaikojen määrit- telyvelvoitteen tarkoitus on edistää hallintokulttuuria, jossa käsittelyn joutuisuus mielletään hyvän hallinnon edellyttämäksi laatu- ja oikeusturvatekijäksi. Lain 53 c §:ssä säädetyn hallintokantelun johdosta annettavalla hallinnollisella ohjauk- 828 Väätänen 2011: 556–558. 829 Perustuslain 21 §:stä ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklasta ilmenevä hyvän hallinnon vaatimus asettaa hallintoviranomaisille selkeän oikeusturvatehtävän hallintoasian vireilläolon, käsittelyn ja siitä päättämisen yhteydessä (Halila & Aer 2011: 2). 830 Mäenpää 2007: 5–6, 11. 831 Mäenpää 2011b: 208. 832 Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä 2008: 26–28. Acta Wasaensia 205 sella tarkoitetaan valvovan viranomaisen huomion kiinnittämistä hyvän hallin- non vaatimuksiin ja käsityksen ilmaisemista lain mukaisesta menettelystä tai huomauksen antamista. Ohjauskeinot vastaavat kantelukäytännössä vakiintunei- ta hallinnollisen ohjauksen muotoja.833 Hallintovaliokunta on tähdentänyt hallin- tokantelun merkitystä hallinnon muutoksenhakujärjestelmää täydentävänä oike- ussuojakeinona erityisesti tilanteissa, joissa ei ole käytettävissä säännönmukaisia muutoksenhakukeinoja, kuten esimerkiksi tosiasiallisessa hallintotoiminnas- sa834. Yksityisen turvallisuusalan tosiasiallisessa toiminnassa viranomaisen passiivi- suudella voi olla vartijan ja järjestyksenvalvojan oikeussuojan kannalta negatiivi- sia vaikutuksia kiinniottamista ja säilössäpitoa koskevissa tilanteissa (LYTP 16 §, 42–45 §). Laki edellyttää kummassakin tilanteessa yhteydenottoa poliisiin. Kiin- ni otettu on lain mukaan viipymättä luovutettava poliisille. Säilössäpitoaika on laissa rajattu enintään neljään tuntiin, yleisötilaisuuden päättymiseen tai aluksen saapumiseen seuraavaan satamaan saakka. Kiinniottamista ja säilössäpitoa kos- kevien säännösten on siten katsottava velvoittavan myös poliisia joutuisuuteen toiminnassaan. Poliisihallitus teki sisäisen selvityksen siitä, laittavatko vartioimisliikkeen vartijat henkilöitä säilöön. Kyse oli yleensä myymälävarkaustapauksista, joita selvityksen mukaan tuli vuonna 2010 poliisin tietoon 37 000. Kun vartijalla ei ole säilöönpa- no-oikeutta ja jos kiinni otettu näpistelijä käyttäytyy aggressiivisesti eikä häntä voida viipymättä luovuttaa poliisille, voi syntyä sekä käytännöllisiä että oikeudel- lisia ongelmia.835 Yksityisen turvallisuusalan työntekijän oikeusturvan kannalta on ongelmallista, jos yhteyden saaminen poliisiin kestää. Jos tarpeelliseksi kat- sottava kiinniotto tai säilössäpito jää poliisin mahdollisen passiivisuuden vuoksi tekemättä, ei ole selvää, onko vartijan ja järjestyksenvalvojan katsottava kuiten- kin laiminlyöneen velvollisuutensa. Jos taas kiinniottaminen tai säilössäpito ta- pahtuu ilman poliisin suostumusta, vartija ja järjestyksenvalvoja ovat selvästi ylittäneet laissa määrätyt toimivaltuutensa, elleivät hätävarjelua ja yleistä kiin- niotto-oikeutta koskevat säännökset oikeuta toimenpiteitä. Poliisihallitus pitää säilössäpitotilanteissa vaarana, että hätävarjelusäännöksiä tulkitaan kiinni otet- tujen oikeusturvaa vaarantavalla tavalla. Lisäksi Poliisihallitus pitää hätävarjelu- tilanteiden syntymistä säilössäpitoon sopivien tilojen läheisyydessä lähinnä teo- reettisena.836 Nykytilannetta ei voi pitää yksityisen turvallisuusalan työntekijän oikeusturvan kannalta tyydyttävänä. Toimenpiteen kohteen mahdollinen kantelu 833 HE 50/2013 vp s. 1. 834 HaVM 6/2014 vp s 1. 835 EOAK 12.12.2012 Dnro 4402/2/10. 836 EOAK 12.12.2012 Dnro 4402/2/10. 206 Acta Wasaensia kohdistuu toimenpiteeseen, johon työntekijällä ei ole itsenäistä päätosvaltaa, vaan sen toteutuminen on riippuvainen poliisin tosiasiallisesta päätöksenteosta. 1.3.2 Oikaisumenettely Hallintolainkäyttölain (27.6.1996/586) 4 §:n nojalla hallintoasiassa annettu lo- pullinen päätös837, olipa se myönteinen tai kielteinen, on valituskelpoinen. Yksi- tyiseen turvallisuusalaan liittyviä kirjallisia hallintopäätöksiä tekevät Poliisihalli- tuksen turvallisuusalan valvontayksikkö ja poliisilaitokset, Liikenteen turvalli- suusviraston hyväksymä ilmailun turvaamista hoitavien turvatarkastajien koulut- taja sekä opetus- ja kulttuuriministeriö. Lisäksi valtion ja kuntien viranomaiset tekevät hallintopäätöksiä toiminnassaan ja toimitiloissaan suoritettavista varti- ointi- ja järjestyksenvalvontapalveluista sekä päättäessään koulutuksen järjestä- jinä alan opiskelijoiden oikeuksista. Koska muutoksenhakua hallintotuomioistuimissa ei ole pidetty riittävänä oikeus- suojakeinona hallintopäätöksen virheiden korjaamisessa, hallinnon oikaisuvaa- timusjärjestelmän sääntelyä on 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä kehitetty erityisesti viranomaisen oikaisukeinojen838 ja oikaisuvaatimusta koske- van päätöksentekomenettelyn839 osalta. Oikaisuvaatimusmenettelyn tarkoitukse- na on vähentää tarvetta turvautua raskaampaan ja hitaampaan valitusmenette- lyyn840. Sen merkitystä on haluttu laajentaa muun muassa lupa-asioihin. Oi- kaisuvaatimusjärjestelmä on nähty entistä selvemmin itsenäisenä oikeussuoja- keinoja, jonka oikeusturvatavoitteet paitsi kiinnittyvät hyvään hallintoon myös 837 Viimeistään silloin, kun päätös on annettu tiedoksi asianosaiselle, se on lopullinen (Kulla 2012: 285). 838 Keinoja on kehitetty kolmen linjauksen pohjalta: itseoikaisumenettely, valitukseen sidottu oikaisu ja valituksen pakollisen esivaiheen muodostava oikaisuvaatimusjärjes- telmä. Valtion ja kuntien ostopalvelujen hankintaa sääntelevän lain julkisista hankin- noista (30.3.2007/348) 80–83 §:ien mukainen viranomaisen itseoikaisuun rinnastu- va hankintaoikaisu voi tulla kyseeseen asianosaisen tekemän oikaisuvaatimuksen ja kunnan päätöksen osalta kunnan jäsenen tekemän kunnallisvalituksen ohella. Koska hankintaoikaisu on varsinaisen muutoksenhakujärjestelmän ulkopuolinen keino, se voidaan rinnastaa lähinnä hallintolain asiavirheen korjaamiseen (Halila & Aer 2011: 7–8). 839 Lailla hallintolain muuttamisesta (11.6.2010/581) oikaisuvaatimusta koskevan pää- töksentekomenettelyn keskeiset piirteet saatettiin lain 7 a luvussa yleislain tasoisen sääntelyn piiriin. Näin pyrittiin selkiyttämään oikaisuvaatimuksen asemaa ja luon- netta oikeussuojakeinona ja parantamaan yksilön oikeusturvaa. Hallintolailla sään- nelty oikaisuvaatimusjärjestelmä parantaa viranomaisen toiminnan laatua yleisesti- kin ja edistää hallinnon tuloksellisuutta sekä helpottaa oikaisuvaatimuksen käyttö- alan laajentamista uusiin asiaryhmiin. (Halila & Aer 2011: 24.) 840 Mäenpää 2013: 583. Acta Wasaensia 207 rinnastuvat varsinaiseen muutoksenhakuun. Lähtökohtana on yksityisen oikeus- subjektin ja hallinnon välinen asiakassuhde.841 Oikaisuvaatimus on lakisääteinen. Ellei sitä koskevaa erityissääntelyä ole, oi- kaisuvaatimuksen tekeminen ei ole mahdollista842. Lailla hallintolain muuttami- sesta (7.8.2015/893) hallintolakiin lisättiin 1.1.2016 voimaan tulleet yleissään- nökset siitä, kenellä on oikeus vaatia oikaisua, ja että oikaisua vaaditaan siltä viranomaiselta tai muulta julkista hallintotehtävää hoitavalta, joka on tehnyt päätöksen. Oikaisua saa hakea se, johon päätös on kohdistettu, sekä se, jonka oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen päätös välittömästi vaikuttaa, vaikka päätös- tä ei muodollisesti olisikaan kohdistettu häneen. Päätöksen välilliset vaikutukset eivät kuitenkaan oikeuta oikaisun tekemiseen. 843 Muut lakiin perustuvaa oi- kaisumenettelyä koskevat säännökset ovat asia- ja viranomaiskohtaisia, jolloin eri menettelyjen soveltamisalasta ja sisällöistä säädetään tarkemmin erityislain- säädännössä844. Oikaisumenettelyä koskevia erityissäännöksiä sisältyy muun muassa kuntalakiin ja lakiin verotusmenettelystä (18.12.1995/1558)845. Kunnanhallituksen ja lauta- kunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön voi kuntalain 134 §:n nojalla tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen asianomaiselle toimielimelle. Sääntelyä ei sovelleta niihin lakisääteisiin asioihin, joissa muutok- senhausta on säädetty erikseen. Kunnan lakisääteisissä asioissa oikaisuvaatimus on kuitenkin usein käytössä erityissäännöksiin perustuvana.846 Sosiaalihuoltolain 50 §:ssä on oikaisumenettelystä viittaussäännös hallintolakiin. Välitöntä verotus- ta koskevat oikaisuvaatimukset ratkaisee verotuksen oikaisulautakunta, jonka päätöksestä voi valittaa hallinto-oikeuteen (VerotusmenettelyL 61–63 § , 66 §). Oikaisua päätökseen voivat aina vaatia asianosaiset eli turvallisuusalan elinkei- non- ja ammatinharjoittajat sekä alan opiskelijat, joiden oikeutta, velvollisuutta tai etua päätös koskee. Myös viranomainen kuten esimerkiksi koulutuksen järjes- 841 Halila & Aer 2011: 3, 21–23; HE 226/2009 vp s. 32–34. 842 Kulla 2015: 302; Mäenpää 2013: 584. 843 HE 230/2014 vp s. 1, 56–57; LaVM 26/2014 vp s. 3–4; PeVL 55/2014 s. 2–3. Vuonna 2015 lainsäädäntöön lisättiin laajasti oikaisuvaatimussäännöksiä asioihin, joihin se soveltuu. Ulkopuolelle jätettiin tilanteet, joissa asian laadun tai oikeussuojan mukai- sesti on aihetta valittaa suoraan hallinto-oikeuteen kuten hallintopakkoa ja elinkeino- lupia koskevat asiat. (Kulla 2015: 302.) 844 Eri alojen lainsäädännössä on säännöksiä muista oikaisumenettelyä muistuttavista menettelyistä, joille on yhteistä se, ettei hallinnon ensivaiheen päätöksestä saa valit- taa. Asia voidaan viedä hallinnon sisällä ratkaistavaksi toiselle henkilölle tai viran- omaiselle, jonka tekemä uusi ratkaisu on valituskelpoinen. (Laakso, Suviranta & Ta- rukannel 2006: 425.) Nykyään tällaisetkin hierarkkiset oikaisut luetaan oikaisuvaa- timuksiksi (Halila & Aer 2011: 4). 845 Ks. myös L pysäköinninvalvonnasta 15 §. 846 Kulla 2015: 302–303. 208 Acta Wasaensia täjänä toimiva kunta tai kuntayhtymä voi hakea muutosta, jos laissa niin sääde- tään tai jos se on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. (HLL 6 §.) Koulutuksen järjestäjänä toimivan kunnan näkökulmasta valvottava julkinen etu voisi olla esimerkiksi turvallisuusalan henkilöstön hyvää saatavuutta edellyttävästä kunnan elinkeinorakenteesta johtuvat työvoiman koulutustarpeet. Lain ammatillisesta koulutuksesta 44 §:n mukaan koulutuksen järjestäjän opis- kelijan oikeuksia koskevista päätöksistä ei kuitenkaan voi tehdä oikaisuvaatimus- ta päätöksen tehneelle koulutuksen järjestäjälle. Muutoksenhaku on säädetty koulutuksen järjestäjän päätöksen sisällön mukaan eri muutoksenhakuviran- omaisille. Opiskelijalle annettuun kirjalliseen varoitukseen, määräaikaiseen erot- tamiseen, opiskelija-asuntolasta erottamiseen, opiskelusta pidättämiseen tai lain 37, 38 ja 39 §:ssä säädettyä etua ja oikeutta koskevaan päätökseen haetaan muu- tosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Opiskeluoikeuden peruuttamista tai palaut- tamista koskeviin päätöksiin haetaan muutosta opiskelijoiden oikeusturvalauta- kunnalta. Aluehallintovirastolta haetaan oikaisua päätöksiin, jotka koskevat opiskelijaksi ottamista, 20 §:ssä säädettyä henkilökohtaisen opetuksen järjestä- mistä koskevaa suunnitelmaa, 21 §:ssä säädettyjä erityisiä opetusjärjestelyjä, 31 §:ssä säädettyä opiskeluaikaa tai opiskelijan katsomista eronneeksi ja 34 a §:ssä säädettyä huumausainetestiä koskevan todistuksen esittämisvelvollisuutta. Alue- hallintoviraston oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeudelta. Lain ammatillisesta aikuiskoulutuk- sesta 16.1, 6 §:n mukaan laissa tarkoitettuun koulutukseen sovelletaan ammatilli- sesta koulutuksesta annetun lain 44 §:n muutoksenhakua koskevia säännöksiä. Oikaisuvaatimus tulee vireille päätökseen liitettyjen oikaisuvaatimusohjeiden mukaisesti kirjallisesti, perustellen, yksilöiden ja määräajassa tehdystä vaatimuk- sesta (HL 46 §, 49 d §). Hallintopäätös käsitellään uudelleen ja se voidaan muut- taa, kumota tai pysyttää oikaisuvaatimuksessa väitetyn virheen johdosta847. Oi- kaisu on mahdollista sekä laillisuus- että tarkoituksenmukaisuusperusteella, ellei sitä ole rajattu pelkästään laillisuusperusteisiin 848 . Yleisiä laillisuusperusteita ovat subjektiivisen oikeuden loukkaaminen, menettelyvirhe, toimivallan ylitys ja päätöksen sisällöllinen lainvastaisuus849. Oikaisuvaatimuksen johdosta tehtyyn valituskelpoiseen päätökseen on liitettävä valitusosoitus, johon sisältyvät vaati- mukset valituskirjelmän sisällöstä, liitteistä ja valituksen perille toimittamisesta (HLL 14 §, 23–25 §). 847 Halila & Aer 2011: 7; Harjula & Laakso 1993: 90; Jyränki, Perttunen & Vilkkonen 1982: 325; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 235 848 Halila & Aer 2011: 24; Harjula & Prättälä 2001: 524–535; Heuru 2001: 468; Kulla 2015: 304; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 235, 398, 425; Mäenpää 2011a: 349; Mäenpää 2011b: 216–217. 849 Kulla 2015: 304. Acta Wasaensia 209 Kun julkisia hallintotehtäviä on siirretty niin sanotun välillisen julkisen hallinnon piiriin tai kokonaan yksityisille toimijoille, ja kun oikaisuvaatimus on säädetty tehtäväksi varsinaiselle viranomaiselle, oikaisuvaatimusjärjestelmä saa viran- omaiskoneiston ulkopuolista päätöksentekoa valvovia piirteitä 850. Esimerkiksi ilmailulain 181.2 §:ssä säädetään osoittamaan yksityisen toimijan tekemästä pää- töksestä oikaisuvaatimus Liikenteen turvallisuusvirastolle: Seuraaviin muun kuin viranomaisen tekemiin päätöksiin saa hakea oikaisua Liikenteen turvallisuusvirastolta: 1) 40 §:ssä tarkoitettu lentokelpoisuuden hallintaorganisaation päätös lentokelpoisuu- den tarkastustodistuksesta; 2) 102 §:n 1 momentissa tarkoitettu lentoaseman pitäjän päätös myöntää pääsylupa lentokenttäalueelle ja lentoaseman turvavalvotulle alueelle; 3) 103 §:n 1 momentissa tarkoitettu lentoaseman pitäjän päätös myöntää henkilökortti ja ajoneuvolupa; 4) 163 §:ssä tarkoitetut pätevien yksiköiden ja harrasteilmailun järjestöjen tekemät pää- tökset; ja 5) 164 §:ssä tarkoitetut ulkopuolisen asiantuntijan tekemät päätökset. Säännöksen 4 ja 5 momenteissa määrätään, että oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen, ja että hallinto- oikeuden päätökseen luvan, todistuksen, hyväksynnän, nimeämisen ja lääketie- teellisen kelpoisuuden peruuttamista tai rajoittamista sekä Liikenteen turvalli- suusviraston antamaa käskyä ja kieltoa koskevassa asiassa saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallinto-oikeuden muuhun päätökseen saa säännöksen 6 momentin mukaan hakea muutosta valit- tamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. 1.3.3 Muutoksenhaku Oikeus hakea muutosta hallintopäätökseen on turvattu perustuslain 21.1 §:ssä. Myös perustuslain 2.3 §:ssä määrätyn hallinnon lainalaisuuden toteutumisen voidaan katsoa edellyttävän muutoksenhakuoikeutta.851 Päätöksen kohteella ei yleensä ole tarvetta hakea muutosta myönteiseen hallintopäätökseen, mutta hän 850 Halila & Aer 2011: 15. 851 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 455; Mäenpää 2011a: 353; Mäenpää 2011b: 219. 210 Acta Wasaensia voi kuitenkin valittaa päätökseen liitetyistä ehdoista852. Esimerkiksi turvallisuus- alan elinkeinoluvan haltija saattaa haluta muutosta lupaehtoihinsa. Muutosta haetaan hallintotuomioistuimissa ja muissa hallintolainkäyttöelimis- sä853. Lain yksityisistä turvallisuuspalveluista nojalla annettuihin päätöksiin ei ole säädetty oikaisuvaatimusoikeutta vaan muutosta on haettava hallinto- oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Hallinto-oikeuden an- tamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto- oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. (LYTP 110.1 §.) Varsinaisia muutoksenhakukeinoja ovat hallintovalitus, joka kohdistuu lailli- suusperusteella valtion viranomaisen päätöksiin (HLL 7 §), ja kunnan viranomai- sen päätökseen kohdistuva kunnallisvalitus, jonka perusteena voi olla päätöksen- tekomenettelyssä tai päätöksen sisällössä havaittu kuntalain 135.2 §:n mukainen lainvastaisuus.854 Hallintotuomioistuimet voivat pitää hallintovalituksen kohtee- na olevan päätöksen voimassa, kumota sen lainvastaisena tai palauttaa uudelleen käsiteltäväksi. Myös päätöksen sisällöllinen muuttaminen on mahdollista. Sen sijaan kunnallista päätöstä ei voi kunnallisvalituksen johdosta muuttaa. Se voi- daan vain pysyttää, kumota tai palauttaa uudelleen käsiteltäväksi.855 Jo lainvoiman saaneisiin päätöksiin, joihin ei voi hakea muutosta varsinaisen muutoksenhaun keinoin, on lain sallimissa tapauksissa käytettävissä ylimääräiset muutoksenhakukeinot (prosessuaalinen kantelu, lainvoiman saaneen päätöksen purku ja menetetyn määräajan peruuttaminen) (HLL 58 §). Näillä keinoilla pää- töstä ei muuteta vaan saatetaan olosuhteet vastaamaan tilannetta ennen päätök- sentekoa.856 Hallintolain 50–53 §:issä säädetty päätöksessä olevan virheen korjaamismenet- tely voi olla vireillä yhtä aikaa muutoksenhaun kanssa. Vaikka viranomainen on ilmoittanut ryhtyneensä korjaamistoimenpiteisiin, asianosainen voi siis valittaa päätöksestä. Viranomainen taas voi ryhtyä korjaustoimiin, vaikka muutoksenha- 852 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 315. 853 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 451; Mäenpää 2011a: 352–353, 361; Mäenpää 2006: 143. Hallintotuomioistuimien tehtäviin kuuluu prosessinedellytysten kuten esi- merkiksi päätöksen valituskelpoisuuden ja muutoksenhakijoiden valitusoikeuden tut- kiminen riippumatta siitä, onko kukaan osapuolista väittänyt niiden puuttuvan (Hali- la & Aer 2011: 327). 854 Husa & Pohjolainen 2002: 256; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 459–461; Mäenpää 2011a: 352–354. 855 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 461; Mäenpää 2011a: 354-356. Kunnallisvali- tuksen käsittely muistuttaa kaksiasianosaissuhteeseen nojaavaa oikeudenkäyntiä. Toimintatavalla pyritään turvaamaan kunnan itsehallintoa. (Laakso, Suviranta & Ta- rukannel 2006: 462.) 856 Husa & Pohjolainen 2002: 254, 258; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 455. Acta Wasaensia 211 ku olisi jo vireillä.857 Viranomaisen on kuitenkin hallintolain 53.2 §:n mukaan ilmoitettava korjaustoimista muutoksenhakuviranomaiselle. Tarkoituksena on varmistaa, ettei asiassa anneta kahta sisällöllisesti päällekkäistä ratkaisua858. Tuomioistuimissa ratkaistavat varsinaiset valitukset palvelevat sekä oikeussuo- jaan että valvontaan liittyviä tavoitteita. Yksityisen oikeusturvan kannalta kes- keistä on virallisperiaate, jonka mukaan hallintotuomioistuimen aktiivisena ja aloitteellisena tehtävänä on viran puolesta toteuttaa yksityisen aineellisia oikeuk- sia ja oikeusturvaa oikeudenkäyntimenettelyssä859. Kunnallisvalituksen funktio- na on nähty kunnan jäsenen kunnan toiminnan laillisuuteen kohdistuvan valvon- takeinon ohella valtionvalvonta, lainalaisuuden turvaaminen ja oikeussuojan an- taminen 860. Kunnan jäsenyyteen perustuva valitus saa ulkoisen valvonnan ja yleistä etua edistävän merkityksen, koska tällöin ei yleensä ole välittömästi kyse valittajan omasta edusta vaan kunnan viranomaisen toiminnan lainmukaisuuden valvonnasta.861 Kunnan päätökset toimitilojensa vartiointi- ja järjestämiensä ti- laisuuksien järjestyksenvalvontapalveluista voivat olla tällaisia kunnan jäsenten tarvittaessa kunnallisvalituksella valvomia yleistä etua edistäviä asioita. Rajanveto oman ja yleisen edun välillä ei aina ole helppoa. Ajaessaan yleistä etua kunnan jäsen saattaa ajaa samalla myös omaa etuaan. Esimerkiksi kunnassa jär- jestyksenvalvontapalveluja kausiluonteisesti tarvitsevalle tapahtumanjärjestäjälle saattaa olla taloudellista etua siitä, että hän voi hankkia tarvitsemansa palvelut yritykseltä, jolla on jo entuudestaan toistaiseksi voimassa olevia toimeksiantoja samassa kunnassa, jolloin palvelu voidaan pääosin toteuttaa samalla henkilöstöl- lä rasittamatta palvelun hintaa muualta tulevien työntekijöiden matka-, majoi- tus- ja päivärahakustannuksilla. Tähän verrattavasta tilanteesta saattoi olla kyse oikeustapauksessa, joka koski Toholammin kunnan jätteenkuljetusjärjestelmän valintapäätöstä. Asianosaisten lisäksi valituksen tehneet kaksi luonnollista henki- löä vaativat vahvistettavaksi, että heillä jätteenhaltijoina on oikeus sopia jätteen- kuljetuksesta haluamansa yksityisen kuljettajan kanssa 862. Vaikka kyse olikin kunnan kaikkien jäsenten edusta, vaatimus oli saatettu laatia siinä tarkoituk- sessa, että siitä seuraisi valittajille muita kunnan jäseniä merkittävämpiä talou- 857 Kulla 2015: 314–315; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 416–423; Mäenpää 2011a: 344–345. 858 Halila & Aer 2011: 289. 859 Muita tärkeitä periaatteita ovat joustavuusperiaate, käsittelyn nopeuden ja halpuuden vaatimukset, kuulemisvelvollisuus, julkisuusperiaate, vaatimusten ja niiden perustei- den muuttamista koskevat rajoitukset, lainkäyttöviranomaisen tutkimisvallan laajuu- den määrittymistä ja oikeudenkäyntikulujen jakamista koskevat lähtökohdat (Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 452; Mäenpää 2006: 145). 860 Mäkinen Eija 2010: 24. 861 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 459; Mäenpää 2011a: 355 - 358; Mäkinen, Eija 2010: 197–200. 862 Löytty & Mäkinen 2011: 304; Vaasan HAO 2.4.2007 07/175/2. 212 Acta Wasaensia dellisia tai muita etuja. Eija Mäkinen on siitä huolimatta pitänyt kunnan jäsenyy- teen perustuvaa valitusoikeutta tarpeellisena, sillä sen poistaminen johtaisi hä- nen mukaansa muunlaisen valvonnan lisäämistarpeeseen863. Siihen, mitä muun- lainen valvonta olisi, hän ei ota kantaa. Yksityisellä turvallisuusalalla kunnan jäsenyyteen perustuvan valitusoikeuden puuttumisen voi ajatella lisäävän kansa- laisvalvonnan piiriin kuuluvan yleisövalvonnan muotoja. Esimerkiksi median rooliin kuuluu tuoda julki epäilyjä epäkohdista etenkin silloin, kun asiaan ei ole puututtu muilla keinoin. 1.3.4 Yleinen laillisuusvalvonta Laillisuusvalvonnan käsite ei ole yksiselitteinen. Perinteisessä valtiosääntöoikeu- dellisessa merkityksessä laillisuusvalvonnalla tarkoitetaan vain perustuslain 10. luvun mukaista viranomaistoiminnan ulkopuolista, ylimpien laillisuusvalvojien julkiseen hallintoon kohdistamaa toimintaa. Kyse on silloin menettelyn laillisuu- den valvonnasta, joka ilmenee usein laillisuusvalvojan käsityksen lausumisena jonkin säännöksen soveliaimmasta tulkinnasta yksittäistapauksessa. Laillisuus- valvonnaksi ymmärretään yleensä paitsi ylimpien laillisuusvalvontaa harjoittavi- en valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen toiminta myös ylempien tuomioistuinten valvonta alempiin nähden, eri hallinnonalojen sisäinen valvonta ja erityisasiamiesten omilla erityissektoreillaan suorittama val- vonta864. Edellä mainitut niin sanotut alemmat laillisuusvalvojat kuuluvat ylim- pien laillisuusvalvojien toimivallan piiriin. Laillisuusvalvonnan käsite on otettu myös yleiseen hallinnolliseen kielenkäyttöön tarkoittamaan johtamista ja oikeu- dellisin kriteerein tapahtuvaa viranomaistoiminnan laadun valvontaa.865 Lailli- suusvalvontaan ei kuitenkaan kuulu oikeus yksittäistapauksissa puuttua hallinto- asioita koskevan alemman viranomaisen päätösvallan käyttöön. Sen sijaan toi- meenpanoon liittyvissä kysymyksissä ylemmän viranomaisen on katsottu voivan ohjata alemman viranomaisen toimintaa.866 Ylimmät laillisuusvalvojat täydentävät muuta laillisuusvalvontaa seuraamalla hallinnon sisäisen valvonnan ja muiden laillisuuden turvaamisjärjestelyiden asianmukaisuutta sekä tarkastelemalla muulta valvonnalta syrjään jääviä katve- alueita. Laillisuusvalvojat eivät yleensä puutu asiaan, joka voidaan viedä tuomio- 863 Mäkinen Eija 2010: 197–200. 864 Jyränki & Husa 2012: 333–337. EU:n tasolla yleistä laillisuusvalvontaa harjoittaa komissio. Sen tehtävänä on valvoa, että perussopimuksia ja toimielinten niiden nojal- la päättämiä toimenpiteitä sovelletaan. Komissio valvoo myös unionin oikeuden so- veltamista. (Mäenpää 2011a: 102–103.) 865 Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä 2009: 8, 43–44; Sarja 2001: 5, 9. 866 Husa & Pohjolainen 2002: 251; Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä 2009: 7–8, 43. Acta Wasaensia 213 istuimeen arvioitavaksi. Toimintaa voidaan luonnehtia valvonnan valvonnaksi, joka on painopisteeltään ennemmin eteenpäin suuntautunutta ja ratkaisukan- nanotoilla ohjaavaa kuin taaksepäin katsovaa ja rankaisevaa.867 Koska ylimpien laillisuusvalvojien tehtäviin ei kuulu hallintolainkäyttö vaan kantelu käsitellään hallintomenettelyssä, toimintaa on pidettävä hallintotoimintana ja hallinnollisen oikeussuojajärjestelmän osana868. Organisaatiomuodon muutos, toiminnan ulkoistaminen tai yksityistäminen, ei ole peruste kaventaa laillisuusvalvonnan alaa869. Yksityistämisen kasvun vuoksi ylimpien laillisuusvalvojien toimivalta laajennettiin vuoden 1991 alusta koske- maan myös yksityisiä tahoja niiltä osin kuin ne hoitavat julkisia tehtäviä870. Vuo- den 1995 perusoikeusuudistuksen tarkoitus ei ollut laajentaa laillisuusvalvojien toimivaltaa eikä lisätä yksityiseen sektoriin kohdistuvaa valvontavelvollisuutta, mutta uudistuksen yhteydessä katsottiin, että perusoikeuksien toteutumiseen tulee kiinnittää huomiota myös silloin, kun julkisia tehtäviä on yksityistetty871. Yksityistämisen muoto sinänsä ei ole merkitsevä vaan se, että kyse on toiminnos- ta, jota on perinteisesti hoitanut julkinen sektori872. Pohdittavaksi tulee, onko toiminnassa kyse julkisen vallan käyttämisestä ja julkisen hallintotehtävän hoi- tamisesta 873 . Julkisen hallinnon rakennemuutosten vuoksi laillisuusvalvonta ulottuu nykyään paitsi perinteiseen virkatoimintaan myös tietyin edellytyksin yksityisoikeudellisten toimijoiden hoitamiin julkisiin tehtäviin ja julkisen vallan käyttöön kuten yksityisten turvallisuuspalvelujen tosiasialliseen toimintaan. Valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies hoitavat yksityis- tettyjen julkisten tehtävien valvontaa valvomalla niitä tahoja, joille ensisijaisesti kuuluu kyseisen julkisen tehtävän harjoittajan toiminnan valvonta874. Laillisuus- valvojat valvovat silloin sitä, miten viranomainen huolehtii tehtävästään valvoa yksityistettyjen julkisten tehtävien hoitamista875. Poliisi on velvollinen valvomaan yksityisiä turvallisuuspalveluja, mutta laillisuusvalvojien poliisiin kohdistama 867 Lehtimaja 1999: 903–904; Jonkka 2007: 319. 868 Husa & Pohjolainen 2002: 251; Kulla 2012; 337; Laillisuusvalvonta sisäasiainministe- riössä 2009: 5. 869 Sarja 2001: 30. 870 Paunio 2010: 10. 871 Sarja 2010: 43. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä seurata tarkkaan yksityis- tämisen aiheuttamia ongelmia laillisuusvalvonnassa (Lehtimaja 1999: 904). Merkit- tävä yksityistämisen myötä muodostuva ongelma näyttäisi olevan ainakin laillisuus- valvojan toimivallan ja julkisen (hallinto)tehtävän määrittely (Sarja 2010; 42–44). Oikeuskanslerille ja oikeusasiamiehelle on käytännössä jäänyt rajanveto, mikä on tutkimisvallan ulkopuolista kokonaan yksityistä toimintaa ja mikä laillisuusvalvon- nan piiriin kuuluvaa julkisen tehtävän hoitamista (Kuusikko 2011: 175). 872 Sarja 2001: 30. 873 Kuusikko 2011: 179. 874 Sarja 2001: 55–56; Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus 2006: 69. 875 Kuusikko 2011: 177. Vrt. Sarja 2007: 376–377. 214 Acta Wasaensia valvonta ei ulotu yksityisiin turvallisuuspalveluihin. Vasta kun turvallisuus- palvelujen suorittamisesta on tehty sopimus palvelun tarjoajan ja ostajan välillä, laillisuusvalvojalla on valtuus valvoa yksityisten turvallisuuspalvelujen toimintaa. Toimivalta ei perustu tehtyyn sopimukseen vaan perustuslain 124 §:stä johdet- tuun oikeuteen antaa julkisia tehtäviä yksityiselle.876 Hyvän hallinnon vaatimuksella on oleellinen merkitys oikeusasiamiehen toimi- vallan rajaajana suhteessa yksityistettyyn toimintaan. Jos hallinnon yleislait ku- ten esimerkiksi hallintolaki ja hyvää hallintoa konkretisoivat säännökset tulevat sovellettaviksi yksityistettyyn toimintaan, oikeusasiamies on katsonut valvonta- tehtävänsä ulottuvan kyseiseen toimintaan. 877 Yksityinen sektori on kuitenkin nykyisellään pitkälti ylimpien laillisuusvalvojien valvontakentän ja toimivallan ulkopuolella 878 . Merkittävä osa yksityisen turvallisuusalankin toiminnasta on muuta kuin julkisena hallintotehtävänä pidettävää järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä tai julkisen vallan käyttöä, esimerkiksi toimeksiantajan asiakkaiden vastaanottoa ja opastamista. Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen879 perustuslain 108 ja 109 §:issä säädetyt tehtävät liittyvät lakien noudattamisen ja velvollisuuksien täyttämisen sekä pe- rus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvontaan julkisten tehtävien hoidossa. Ylimmät laillisuusvalvojat voivat saada tiedon mahdollisesta virheestä omana havaintonaan esimerkiksi tarkastuksen yhteydessä, hallintokanteluna tai muuna ilmoituksena. Hallintokantelu on joustava jälkikäteinen oikeusturvakeino, joka ei ole sidottu muotovaatimuksiin. Kahta vuotta vanhemmasta asiasta tehtyä hallin- tokantelua ei kuitenkaan tutkita ilman erityistä syytä (HallintoL 53.3 b §, L val- tioneuvoston oikeuskanslerista 4.3 §, L eduskunnan oikeusasiamiehestä 3.3 §). Kantelija on yleensä hallinnon ulkopuolinen yksityinen henkilö ja kantelijana voi olla muukin henkilö kuin asianosainen. Molemmat viranomaiset tarkastavat hal- lintotoimintaa myös viran puolesta, ex officio.880 Oma-aloitteiseen asian lailli- 876 Kuusikko 2011: 177–178. 877 Kuusikko 2011: 174–175, 178. 878 Pölönen 2010: 54. 879 Ylimpien laillisuusvalvojien toimivallat ovat osittain päällekkäiset. Kahden yleisen ”kanteluelimen” malli on kansainvälisesti erittäin poikkeuksellista ja sen epätarkoi- tuksenmukaisuutta kohtaan ovat muun muassa poliisi ja vankeinhoitoviranomaiset esittäneet kritiikkiäkin (Näkökulmia oikeusasiamiesinstituution vaikuttavuuteen 2007: 177–178). 880 Lindström 2010: 70, 85; Mäenpää 2013: 273–275. Suomalaisen viranomaisen yksilön ihmisoikeuksia ja –vapauksia loukkaavista päätöksistä yksityinen henkilö voi tehdä ilmoituksen myös ylikansallisille valvontaelimille kuten YK:n ihmisoikeuskomitealle ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle. Ilmoitusta kutsutaan joissain tapauksissa kanteluksi ja joissain tapauksissa valitukseksi. Kaikki kansalliset keinot on kuitenkin käytettävä ensin ennen turvautumista ylikansallisiin valvontaelimiin. (Kulla 2015: 359; Pellonpää, Gulins, Pölönen & Tapanila 2012: 171.) Acta Wasaensia 215 suuden selvittämiseen saattaa johtaa esimerkiksi yksityisen yleisövalvonnan pii- riin laskettava nimetön kantelu tai sanomalehtikirjoitus881. Kanteluviranomaiset eivät voi korjata havaitsemiaan virheitä eivätkä ne voi vel- voittaa valvonnan kohteita toimimaan tietyllä tavalla. Käytettävissä olevat keinot epäkohtiin puuttumiseksi ovat syyte, huomautus, käsitys ja esitys (PL 110 §, L valtioneuvoston oikeuskanslerista 6 §; L eduskunnan oikeusasiamiehestä 10–11 §). Kantelun seurauksena laillisuusvalvojat voivat nostaa syytteen laillisuusval- vontansa alaan kuuluvassa asiassa, antaa valvottavalle huomautuksen lainvastai- sesta menettelystä tai saattaa käsityksensä lain oikeasta tulkinnasta valvottavan tietoon vastaisen varalle.882 Kanteluviranomainen voi myös antaa esityksen lain- säädännössä havaitsemansa aukon paikkaamiseksi 883 . Kantelun seurauksena valvonnan kohde voi omatoimisesti korjata tekemänsä virheet ja laiminlyönnit. Sekä valvonnan kohde että kanteluviranomainen voi myös hakea päätöksen pur- kua.884 Laissa eduskunnan oikeusasiamiehestä (14.3.2002/197) kanteluiden tutkimisesta painottui laillisuusvalvonta eikä perus- ja ihmisoikeusvalvontaa huomioitu lain- kaan. Asia muutettiin lailla eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain muut- tamisesta (20.5.2011/535), jolla lain 3.1 § muotoiltiin seuraavasti: ”oikeusasia- mies tutkii laillisuusvalvontaansa kuuluvan kantelun, kun siihen on aihetta yksi- lön oikeusturvan tai perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamisen kannalta”. Näin mahdollistui Pölösen peräänkuuluttama perus- ja ihmisoikeusnäkökohtien huo- mioiminen kanteluiden tutkinnassa sekä laillisuusvalvojien perustuslaissa mää- rättyjen tehtävien tasapainoisempi ja tehokkaampi hoitaminen885. 881 Ks. esim. EOAK 8.6.2009 Dnrot 1242/4/07, 1447/2/07 ja 1223/2/08 ja EOAK 30.4.2012 Dnro 1171/2/10. 882 Husa & Pohjolainen 2002: 250–251; Kulla 2012: 335–336; Kuusikko 2011: 315–350; Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä 2009: 4–5, 9–10; Lindström 2010: 70; Mäenpää 2011a: 99–100; Pölönen 2010: 46; Stoor 2010: 59–60. 883 Ks. esim. ratkaisu EOAE 19.6.2013 Dnro 1222/2/11, jossa oikeusasiamies esitti yksi- tyisten vartiointiliikkeiden vartijoiden tehtävien ja toimivaltuuksien selvittämistä mielisairaaloissa sekä tarvittaessa niistä säätämistä tarkoituksenmukaisella tavalla. Esityksen ns. itsemääräämislaiksi luku 9 sisälsi ehdotuksen rajoitustoimenpiteissä avustavien järjestyksenvalvojien ja vartijoiden toimivaltuuksista heidän avustaessa hoitoa toteuttavia henkilöitä (HE 108/2014 vp s. 122–126). Esitys ei kuitenkaan edennyt vaan se raukesi 21.4.2015 valiokuntakäsittelyssä. Oikeusasiamiehen huomio vapaaehtoisesta maanpuolustuskoulutuksesta puolustusvoimien järjestämän koulu- tuksen täydentäjänä taas johti lopulta lain vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta (11.5.2007/556) säätämiseen (Sarja 2008: 2–3; Sarja 2010: 41–42). 884 Husa & Pohjolainen 2002: 250–251; Kulla 2012: 335–336; Laillisuusvalvonta sisä- asiainministeriössä 2009: 4–5, 9–10; Lindström 2010: 70; Mäenpää 2011a: 100–101, 363; Pölönen 2010: 46; Stoor 2010: 59–60. 885 Pölönen 2010: 56. 216 Acta Wasaensia Perus- ja ihmisoikeuksiin liittyy käytännössä väistämättä tilanteita, joita ei ole voitu huomioida perusoikeusuudistusta säädettäessä. Esimerkiksi lainsäädäntö saattaa rakentua yksilövastuulle, mutta tosiasiallisessa toiminnassa on jouduttu ottamaan kantaa ryhmäkäyttäytymiseen. Muun muassa kiinniottamisen, paikalta poistamisen ja säilössäpidon yhteydessä vastakkain joutuvat yksilön vapausoi- keudet ja muista yksilöistä muodostuvan ryhmän etu. Tällaisissa tapauksissa oikeusasiamies on toiminut perusoikeusuudistuksen täydentäjänä rajaamalla perus- ja ihmisoikeuksien alaa, sekä punnitsemalla vastakkaisten oikeuksien pai- noarvoa suhteessa toisiinsa.886 Rajanveto on toisinaan osoittautunut hankalaksi, kuten apulaisoikeusasiamies toteaa kansalaistottelemattomuutta harjoittaneiden rauhanaktivistien kiinniot- tamista koskevassa ratkaisussaan. Rauhanaktivistit olivat tukkineet kaksi toimis- torakennuksen sisäänkäyntiä kahliutuen toisiinsa putkien ja ketjujen avulla si- säänkäyntien edessä tarkoituksenaan protestoida kansainvälistä asekauppaa ja Suomen valtion osallistumista siihen. Apulaisoikeusasiamies nosti ratkaisussa esiin yleisen kysymyksen siitä, ottavatko nykyiset poliisilain ja kokoontumislain säännökset riittävästi huomioon tällai- sen osittain ryhmäkäyttäytymiseen perustuvan turvallisuusuhan torjumisen. Mainitut lait lähtevät yksilövastuusta. Puheena olevan kaltaisten tilanteiden hallitseminen näiden lakien puitteissa voi olla joskus vaikeaa tai ainakin säännöksiä voidaan joutua tulkitse- maan ongelmallisen laajentavasti. Kun toimenpide kohdistuu perustuslain suojaamaan oikeuteen, säännöksiä tulisi kuitenkin tulkita lähtökohtaisesti supistavasti.887 Ratkaisussa, joka koski Neste Oil Oyj:n Porvoon Kilpilahden jalostamolla järjes- tetyn tiedonjakotilaisuuden siirtämistä ja keskeyttämistä sekä kantelijoiden ve- neiden pysäyttämistä jalostamon läheisellä merialueella, apulaisoikeusasiamies kiinnitti huomiota muun muassa seuraaviin ryhmäkäyttäytymisestä aiheutuviin ongelmiin: Vaikka rikosepäilyn tulee kohdistua aina yksilöön, on tässä tapauksessa ymmärrettävää, että kiinniottopäätöstä tehdessä on ollut vaikea esimerkiksi erotella, ketkä kumiveneistä kiinniotetuista henkilöistä ovat osallistuneet sen ohjaamiseen. -- .. yleisjohdossa oli tehty päätös siitä, että kaikki operaatioon osallistuneet henkilöt ote- taan kiinni epäiltynä pakottamiseen. Yleisjohtaja A:n antaman tilanneselvityksen mu- 886 Näkökulmia oikeusasiamiesinstituution vaikuttavuuteen 2007: 128–129. 887 EOAK 3.3.2010 Dnro 2037/4/08. Acta Wasaensia 217 kaan yleisjohto oli linjannut tapahtuman kokonaisuudeksi, jossa mielenilmaisijat olivat toimineet eri pisteissä estääkseen palmuöljyaluksen saapumisen satamaan. Pidän ongelmallisena sitä, että yleisjohtaja A:n tekemä ja tutkinnanjohtaja B:n omaa harkintaa ohjannut linjaus johti siihen, että kaikkia kiinniotettuja henkilöitä käsiteltiin yhtenä joukkona. .. Kun vastuu kiinniotoista siirtyi illalla 25.11.2007 B:lle, hänen olisi tullut viipymättä selvittää, mitkä ovat kiinniottojen konkreettiset perusteet ja voiko va- paudenmenetyksiä niiden valossa pitää oikeutettuna, varsinkin kun hän päätti, että kuu- lustelut suoritetaan ennen kiinniotettujen vapauttamista. .. Hänen olisi tullut käsitykseni mukaan selvittää ne konkreettiset seikat, jotka ovat johtaneet kiinniottoon ja tehdä oma itsenäinen arvionsa kiinnioton perusteltavuudesta. Nyt tästä vaatimuksesta ilmeisesti tingittiin myös kiinniotettujen määrän takia. Käsitykseni mukaan kiinniotettujen luku- määrä ei kuitenkaan ollut ainakaan lähtökohtaisesti niin suuri, etteikö vapauden- menetysten perusteita olisi pystytty tapahtunutta yksilöidymmin arvioimaan. -- Poliisin toimenpiteiden jälkikäteinen arviointi on tehtävä niiden tietojen valossa, joita poliisilla on toimenpiteestä päätettäessä ollut. Tilanne saattaa myöhemmin saatujen tietojen pohjalta näyttäytyä erilaisena kuin päätöksentekohetkellä. Käytännön tilantees- sa päätökset toimenpiteistä on useinkin tehtävä kiireesti ja melko vähäisen aineiston perusteella. Lisäksi näyttökynnystä koskevat säännökset antavat niitä soveltavalle vir- kamiehelle suhteellisen paljon harkintavaltaa.888 Edellä kuvatun kaltaisia ongelmia yksilön etujen ja oikeuksien sekä yleisen edun turvaamisen arvioinnissa voi sisältyä myös erityisesti suurten yleisötilaisuuksien kuten festivaalien ja urheilutapahtumien järjestyksenvalvontatehtäviin. Suurina ryhminä tilaisuuteen osallistuvien ihmisten joukosta saattaa olla nopeaa reagoin- tia vaativissa tilanteissa vaikea erottaa, aiheuttaako järjestystä ja turvallisuutta uhkaavan tilanteen yksi vai useat ryhmään kuuluvat yksilöt yhdessä. Esimerkiksi festivaalialueella aivan esiintymislavan edessä seisovat katsojat eivät välttämättä itse ole vaaratilanteen aiheuttajia, vaan turvallisuutta uhkaava vaara aiheutuu heidän takanaan olevista henkilöistä, jotka pyrkivät myös eturiviin, vaikka siellä ei olisi heille riittävästi tilaa. Perus- ja ihmisoikeuksien valvonnan vaikuttavuutta on arveltu voitavan parantaa sillä, että oikeusasiamiehelle annettaisiin lain nojalla mahdollisuus esittää perus- oikeuksien loukkausten rahallista hyvittämistä. Lindströmin mukaan olemassa oleva mahdollisuus yksittäisen kantelijan perusoikeusloukkausten rahalliseen hyvittämiseen tukisi perus- ja ihmisoikeuksien laaja-alaista edistämistä sekä vai- 888 EOAH 18.11.2010 Dnro 4267/4/08. 218 Acta Wasaensia kuttaisi valvottavien toimintoihin yleisesti ja ennaltaehkäisevästi.889 Myös perus- tuslakivaliokunta on pitänyt esityksen tekemistä asian sopimiseksi ja hyvitykses- tä selvissä tapauksissa perusteltuna kansalaisen pääsemiseksi oikeuksiinsa, so- vinnollisen ratkaisun löytymiseksi ja turhien oikeusriitojen välttämiseksi890. Oikeusasiamiehen hyvityskäytäntö näyttää olevan muotoutumassa. Oikeusasia- mies on jo joitakin kertoja suositellut hyvitystä tai vahingon suoranaista korvaa- mista. Poliisin menettelyä kiinniottamisen yhteydessä koskevassa kantelussa poliisin tutkittavana oli ollut epäilty törkeä petos, jossa kantelija oli asianomista- ja. Poliisin tarkoituksena oli pidättää eräässä asunnossa rikoksesta epäillyt, mut- ta paikalla oli ollut vain kantelija. Poliisi oli ottanut hänet kiinni hänen suojele- misekseen epäillyltä taloudelliselta hyväksikäytöltä. Ratkaisua koskevan selos- teen mukaan Oikeusasiamies kehotti poliisilaitosta vakavasti harkitsemaan, kuinka se voisi hyvittää kantelijalle häneen kohdistetun oikeudettoman vapaudenriiston. Oikeusasiamies pyysi poliisilaitosta olemaan tässä tarkoituksessa sopivalla tavalla yhteydessä kantelijaan ja ilmoittamaan oikeusasiamiehelle toimenpiteistään 31.8.2012 mennessä. Poliisilaitos ilmoitti pyytäneensä menettelyä kantelijalta anteeksi ja maksaneensa tälle 200 euron hyvityksen. Asia ei antanut aihetta oikeusasiamiehen jatkotoimenpiteisiin.891 Mahdollisen hyvitysesityksen edellytyksenä pidettäneen tulevaisuudessa perus- ja ihmisoikeusloukkauksen huomattavuutta ihmisarvoa loukkaavalla tavalla ja selvästä virheestä aiheutunutta vahinkoa892. Oikeussuojakeinona rahallinen hyvi- tys olisi varmasti tehokkaampi kuin oikeusasiamiehen huomautus tai käsitys, koska sillä olisi suoria taloudellisia vaikutuksia sille, jota kantelu koskee. 889 Lindström 2010: 83–85. Oikeusasiamiesinstituution vaikuttavuustutkimuksessa 59,5 % viranomaisten vastauksista siihen, pitäisikö oikeusasiamiehelle antaa oikeus päät- tää korvauksista perus- ja ihmisoikeusloukkauksissa, oli kielteisiä. Vastauksissa pai- notettiin, että korvausasiat vaativat tuomioistuinkäsittelyä, jossa asianosaisia kuul- laan henkilökohtaisesti, ja että oikeusasiamiehen korvausasiapäätökset eivät täyttäisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia. (Näkökulmia oikeusasiamiesinsti- tuution vaikuttavuuteen 2007: 176.) 890 PeVM 12/2010 s. 2. 891 EOAE 15.6.2012 Dnro 1317/4/11. Vrt. esim. pidättämisen puutteellisia perusteita koskeva ratkaisu EOAK 29.5.2012 Dnro 2495/4/10, tarpeettoman pitkää säilöönottoa koskeva ratkaisu EOAK 29.5.2012 Dnro 2756/4/10, hyvitystä lastensuojelulaitoksessa olevalle lapselle aiheutetusta kärsimyksestä koskeva esitys EOAM 27.12.2012 Dnro 4547/4/10, hyvitystä muutoksenhaun toteutumatta jäämisestä koskeva esitys EOAE 13.5.2013 Dnro 1285/4/12, potilaan kohtelua eristyshuoneessa koskeva ratkaisu EOAK 28.1.2011 Dnro 4181/4/09. 892 Kuusikko 2011: 581, 583. Acta Wasaensia 219 Yksityistämiseen saattaa liittyä aukkoja, joihin lainsäädännössä ei ole otettu lain- kaan kantaa. Lainsäädäntö ei myöskään välttämättä ole aina julkisen hallintoteh- tävän yksityistämisen edellytysten näkökulmasta perustuslain vaatimusten mu- kaista. Laillisuusvalvoja voi silloin esittää lainsäätäjälle, että aukko olisi oikeus- turvasyistä paikattava. 893 Eduskunnan oikeusasiamies on esimerkiksi pitänyt ongelmallisena, että mielisairaaloissa on hoitoon liittyviä tehtäviä, joissa voima- keinojen käyttö voi olla perusteltua, mutta joita hoitohenkilökunta ei pysty suo- rittamaan vaarantamatta turvallisuuttaan ja joihin vartijoilla taas ei ole toimival- taa. Oikeusasiamiehen mielestä nämä tilanteet on potilaiden, henkilökunnan ja vartijoiden turvallisuuden ja oikeusturvan kannalta välttämätöntä selvittää ja lainsäädännön aukot paikattava tarpeellisin säännöksin.894 Korkeimman oikeuden ratkaisu KKO 2010:23895 sopimukseen perustuvasta yksi- tyisestä pysäköinninvalvonnasta yksityisellä alueella osoitti myös lainsäädännös- sä aukon oikeusturvan ja laillisuusvalvonnan kannalta. Koska yksityistä pysä- köinninvalvontaa koskevaa erityislainsäädäntöä ei ole, yksityisten väliseen sopi- mukseen perustuva yksityinen pysäköinninvalvonta ei kuulu yleisen lailli- suusvalvonnan piiriin. Yksityisen pysäköinninvalvonnan mahdollistavaa lakia896 ehdotettiin säädettäväksi, mutta eduskunta hylkäsi lakiesityksen 8.3.2011 perus- tuslakivaliokunnan ja lakivaliokunnan esityksestä. Yksityistä pysäköinninvalvon- taa ei pidetty riittävänä syynä poiketa perustuslain 124 §:n kiellosta antaa merkit- tävää julkisen vallan käyttöä sisältävä tehtävä muun kuin viranomaisen hoidetta- vaksi.897 Voimaan tullessaan laki olisi vaikuttanut käytettävissä oleviin oikeusturvakeinoi- hin. Viranomaisen määräämästä pysäköintivirhemaksusta voi tehdä oikaisuvaa- timuksen pysäköinninvalvojalle, hakea muutosta tuomioistuimesta (L pysäköin- ninvalvonnasta 15–16 §) tai kannella ylimmille laillisuusvalvojille. Valvontamak- sua koskevat riitaisuudet olisi käsitelty hylätyn lakiesityksen 10 §:n mukaan kärä- jäoikeuksissa yksityisoikeudellisena sopimusrikkomuksena ja tutkittu vain sopi- muksen pätevyyttä. Varsinaiseen valvontamaksuun ei olisi voinut hakea muutos- ta, eikä siitä olisi voinut kannella. Kuluttajariitalautakuntakin olisi tarkastellut 893 Pölönen 2010; 51. Esimerkiksi oikeusasiamiehen huomio vapaaehtoisesta maanpuo- lustuskoulutuksesta puolustusvoimien järjestämän koulutuksen täydentäjänä johti lopulta lain vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta (11.5.2007/556) säätämiseen (Sarja 2008: 2–3; Sarja 2010: 41–42). 894 EOAE 19.6.2013 Dnro 1222/2/11. 895 Ks. ratkaisun johdosta virinneestä julkisesta keskustelusta esim. Kuikka 2010: 2, Luukkanen 2010a: 3, Luukkanen 2010b: 5; Peltokangas 2010: 2, Peltokangas 2011: 2; Saarinen 2010: C13 ja Valvontanumero 36848 2010: 14. 896 HE 233/2010 vp. 897 PeVL 57/2010 vp s. 5, LaVM 42/2010 vp s. 3, PTK 167/2010 vp. 220 Acta Wasaensia valvontamaksua koskevia riitoja vain sopimusrikkomuksina 898 . Lautakunnan päätös ei ole täytäntöönpanokelpoinen, sillä ei ole tuomion oikeusvaikutuksia eikä päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. (L kuluttajariitalautakunnasta 20 §.) Oikeusasiamiehellä on toivottu olevan konkreettisempia keinoja kansalaisten auttamiseksi. Suomessa oikeusasiamiehen tehtävissä painottuu laillisuuden val- vonta kun taas kansainvälisesti oikeusasiamiehen päätehtäväksi korostuu suosi- tusten ja sovintoehdotusten esittäminen kansalaisten ja julkisen vallan välisissä erimielisyyksissä, jolloin oikeusasiamies nähdään välittäjänä yksilöiden ja hallin- non välillä. Oikeusasiamies toimii silloin pikemminkin sovittelijana899 kuin lailli- suusvalvojana. Suomessa tämän arvellaan edellyttävän kantelujen tutkintakyn- nykseen puuttumista, sillä oikeusasiamiehen toimivallan laajentumisen tällä ta- valla on uskottu kannustavan tekemään aiempaa enemmän kanteluja.900 Suo- messa oikeusasiamiehen toiminnan sovittelevampaan suuntaan kehittämisen on katsottu sopivan huonosti lainalaisuusperiaatteeseen ja oikeusasiamiehen syyte- oikeuteen. Myös sovittelunäkökulman yhdistäminen perus- ja ihmisoikeusnäkö- kulmaan on koettu ongelmalliseksi.901 Enemmistö viranomaisista on suhtautunut ajatukseen oikeusasiamiehestä sovittelijana kriittisesti, koska oikeusasiamiehen uskottavuuden ja objektiivisuuden on pelätty kärsivän. Oikeusasiamiehen huolel- lisia ja tarkkoja päätösperusteluja on pidetty tärkeämpänä kuin sovittelijan roo- lia. Lisäksi oikeusasiamiehen resurssien riittävyys sovittelutoimintaan on kyseen- alaistettu.902 Kehitystä konkreettisempien keinojen käyttämiseen on kuitenkin jonkin verran jo esiintynyt. Joissain tapauksissa oikeusasiamies on esittänyt virheellisenä pi- dettyjen päätösten muuttamista, asioiden uudelleen käsittelyä tai vahingonkor- vausmenettelyä. Hyvitys on useimmissa tapauksissa ollut taloudellinen, mutta joskus kyseessä on voinut olla myös immateriaalinen hyvitys, vaikkapa anteeksi- pyyntö. Hyvitykset ja korvaukset muodostavat asiaryhmän, jota voi luonnehtia viranomaispäätösten oikaisemiseksi. Myös esitys päätösten muuttamisesta ja 898 Ks. esim. KVAL 1204/39/05 ja KVAL 1285/39/05. 899 Keskustelu sovittelumahdollisuuksien käyttöön otosta liittyy laajempaan ajatukseen julkisen vallan luonteen muuttumisesta. Julkisen vallan käytön ydinsisällöstä sopi- minen ei ole mahdollista mutta pelkästään julkisiksi tehtäviksi määritellyissä tehtä- vissä on paljon sellaisia piirteitä, joihin soveltuvat paremmin kuluttajansuojan kaltai- set näkökohdat kuin perinteiset julkisen vallan käyttöön liittyvät näkökohdat. (Kuu- sikko 2011: 584–585.) 900 Näkökulmia oikeusasiamiesinstituution vaikuttavuuteen 2007: 175–177. 901 Kuusikko 2011: 587–588. 902 Näkökulmia oikeusasiamiesinstituution vaikuttavuuteen 2007: 175–177. Acta Wasaensia 221 asioiden uudelleen käsittelystä, joka johtaa asian uudelleen tutkimiseen viran- omaisessa, voi lopulta johtaa päätöksen oikaisemiseen.903 Kuusikko on esittänyt ajatuksen uudesta alueellisesta oikeusasiamiesjärjestel- mästä. Kun alueellinen oikeusasiamies vastaisi pääasiassa kanteluihin, vähennet- täisiin eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian ruuhkautumista, ja valtakunnalli- nen oikeusasiamies voisi paremmin keskittyä perus- ja ihmisoikeuksien sekä keskushallinnon valvontaan.904 Yksityisen turvallisuusalan kannalta alueellinen oikeusasiamiesjärjestelmä saattaisi johtaa tilanteeseen, jonka alan toimijat koki- vat epätoivottavana 2000-luvun vaihteessa. Silloin vartioimisliikelupien myön- täminen ja vastaavien hoitajien hyväksyminen kuului lääninhallituksille ja käy- tännöt olivat muodostuneet epäyhtenäisiksi.905 Näin saattaisi käydä myös alueel- lisen oikeusasiamiehen käytännöissä. Kuusikko näkee myönteisenä sen, että alu- eellinen oikeusasiamiesjärjestelmä mahdollistaa harkintavaltaa käytettäessä pai- kallisiin olosuhteisiin liittyvien näkökohtien huomioimisen, vaikka lain ja lain soveltamisen tuleekin valtakunnallisesti olla samanlaista906. Juuri tämä piirre voi luoda hyvät edellytykset epäyhtenäisiin lain tulkintakäytäntöihin johtavalle kehi- tykselle. Siksi suurta harkintavaltaa sisältävien asioiden käsittelyn antamista ko- konaan alueellisille oikeusasiamiehille tulisi erityisen tarkasti harkita. Asian val- mistelu voitaisiin kyllä hoitaa alueellisesti, mutta varsinainen ratkaisu olisi yhte- näisten käytäntöjen ylläpitämiseksi syytä tehdä keskitetysti. 1.3.5 Virkavastuun toteuttaminen ja vahingonkorvausvastuu Julkishallinnossa sovellettava virkavastuu on johdettavissa perustuslain 118 §:stä, jonka nojalla virkamies on vastuussa virkatoimiensa lainmukaisuudesta ja jokaisella on oikeus vaatia rangaistusta virkamiehelle ja vahingonkorvausta jul- kisyhteisöltä, virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta, jos tämän lainvastainen toimenpide tai laiminlyönti on aiheuttanut oikeudenloukkauksen tai vahinkoa907. Virkavastuuta voi tarkastella yksityisen ihmisen, virkamiehen ja julkisyhteisön näkökulmasta. Yksilöllä on oikeus vaatia rangaistusta ja vahingon- korvausta. Virkamiehelle on tärkeää vastuun kohtuullisuus ja oikeussuojan tur- vaaminen. Julkisyhteisöjen näkökulmasta on merkittävää virkavastuun törkeitä väärinkäytöksiä ennalta ehkäisevä vaikutus. Virkavastuun muotoja ovat rikosoi- 903 Lindström 2010: 73–83; Näkökulmia oikeusasiamiesinstituution vaikuttavuuteen 2007: 99–100, 176. 904 Kuusikko 2011: 589, 591–593. 905 HE 69/2001 vp s. 52, 126–127. 906 Kuusikko 2011: 591. 907 Jyränki & Husa 2012: 342. 222 Acta Wasaensia keudellinen virkavastuu, joka on seuraamuksiltaan ankarin, vahingonkorvaus- vastuu sekä virkamiehiä ja viranhaltijoita koskeva kurinpidollinen vastuu.908 Perinteistä virkavastuun soveltamisalaa on hallintopäätöksen tekeminen ja siihen välittömästi johtava toiminta. Myös passiivisuus ja toimimattomuus kuuluvat virkavastuun piiriin. Tosiasialliseen toimintaan virkavastuuta sovelletaan, jos toiminta on laadullisesti huonoa, tehtävien edellyttämän ammattitaidon vastais- ta, muuten virheellistä tai jos velvollisuuksia laiminlyödään.909 Tällöin voidaan oikeudellisen virkavastuun ohella puhua tosiasiallisesta vastuusta, jonka arvioin- tiperusteet liittyvät toiminnan laatuvaatimuksiin, virkamiesetiikkaan, hallinto- oikeuden yleisiin periaatteisiin sekä toiminnan tarkoituksenmukaisuuteen. Tosi- asiallista vastuuta ei toteuteta varsinaisin oikeudellisen pakottein vaan tavallisin seuraamus on ylimpien laillisuusvalvojien tai esimiehen antama huomautus.910 Rikosoikeudellisen virkavastuun perusteista säädetään rikoslain 40 luvussa. Vas- tuu perustuu virkavelvollisuuden vastaisesta teosta tai laiminlyönnistä laissa säädettyyn rangaistusuhkaan. Se määräytyy rikosoikeudellisen virkamieskäsit- teen perusteella, joka käsittää valtioon, kuntaan tai muuhun julkisyhteisöön vir- kasuhteessa tai siihen rinnastuvassa palvelussuhteessa olevat hallinto-oikeudelli- set virkamiehet, luottamushenkilöt ja muut julkista valtaa käyttävät henkilöt. Rikosoikeudellinen virkavastuu määräytyy siis osittain palvelussuhteen ja tehtä- vien luonteen mukaan ja organisatorisin perustein. 911 Rikoslain 40:11 määrää julkista valtaa käyttävät henkilöt rikosoikeudellisen virkavastuun piiriin, vaikka he eivät olisi julkisyhteisön palveluksessa. Koska yksityisistä vartijoista ja järjestyksenvalvojista on rikoslain 17:6:ssä sää- detty, että he ovat lain nojalla järjestystä ylläpitävät henkilöitä, heihin on sovel- lettava rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä912. Rikosoikeudelli- sen virkavastuun ei kuitenkaan ole tarkoitus ulottua sellaiseen lakiin perustuvaan vallan käyttöön, johon jokainen on oikeutettu pakkokeinolain 2:2:ssä säädetyn yleisen kiinniotto-oikeuden perusteella. Virkavastuun perustavana tekijänä julki- sen vallan käytölle on lain perustelujen mukaan ominaista, että julkisen vallan käyttö ilmentää oikeusjärjestystä toteuttavaa yhteiskunnallista toimintaa, ja että asianomaisella on paitsi oikeus myös velvollisuus ryhtyä johonkin julkisen vallan käyttöä sisältävään toimeen. Yleisen kiinniotto-oikeuden ei katsota perustavan 908 Koskinen & Kulla 2013: 256. 909 Bruun, Mäenpää & Tuori 1995: 211, 213, 215; Mäenpää 2011b: 246–247. 910 Koskinen & Kulla 2013. 257–258. 911 Bruun, Mäenpää & Tuori 1995: 216; Koskinen & Kulla 2013: 259–261; Mäenpää 2011b: 247. 912 HE 77/2001 vp s. 53. Acta Wasaensia 223 tällaista velvollisuutta.913 Virkavastuu liittyy siis tilanteisiin, joissa julkista valtaa käytetään toimivaltuuksien yhteydessä. Virkavastuuta ei sovelleta käytettäessä kaikille kuuluvia oikeuttamisperusteita, mitä Kerttula pitää vaikeasti perustelta- vana. Hän kysyy, miksi toimintaan, johon on oikeus mutta ei velvollisuutta, liittyy pienempi vastuu kuin velvollisuuden sisältävään toimintaan.914 Kaikille kuuluvien oikeuttamisperusteiden jättämisestä virkavastuun ulkopuolel- le seuraa myös, että saman teon rikosoikeudellinen arviointi vaihtelee teon teki- jän mukaan. Yksityisellä turvallisuusalalla tulee pohdittavaksi, löytyykö tekoon oikeuttavaa erityissäännöstä vai onko teon oikeuttamisperusteena kaikille kuulu- vat oikeudet. Vastaavaa rajanveto-ongelmaa hallinto-oikeudellisessa virkasuh- teessa olevilla virkamiehillä ei ole, sillä heitä velvoittavat valtion virkamieslain luvussa 4 säädetyt yleiset virkavelvollisuutta määrittävät säännökset.915 Virkavastuun ulottuvuudesta hätävarjelutilanteeseen korkein oikeus on katsonut, että poliisimies ei toimi hätävarjelutilanteessa virkavastuulla916. Oikeuskirjalli- suudessa ratkaisua on arvosteltu ja todettu, että poliisimmiehen tulee toimia teh- täviään suorittaessaan virkavastuulla eikä hätävarjelutilanne saa muodostaa siitä poikkeusta917. Vuoden 2014 alussa voimaan tulleessa poliisilaissa säädetäänkin, että poliisimiehellä on virantoimituksessa lisäksi oikeus hätävarjeluun siten kuin rikoslain 4 luvun 4 §:ssä säädetään, ja että tällaisessa hätävarjelutilanteessa polii- simies toimii virkavastuulla (PolL 2:17.2). Koska yksityisellä turvallisuusalalla voidaan joutua turvautumaan hätävarjelusäännöksiin soveltuvien toimivaltuuk- sien puuttuessa918, virkavastuun ulottuvuutta hätävarjelutilanteessa tulisi erik- seen tarkastella myös yksityisistä turvallisuusalaa koskevassa lainsäädännössä. Korkein oikeus on ottanut kantaa yksityisen turvallisuusalan ja virkavastuun suh- teeseen vuonna 1972. Ratkaisu koski tapausta, jossa huvitilaisuuden järjestys- mies oli anastanut ja nauttinut alkoholijuomaa, jonka toinen järjestysmies oli ottanut pois asianomistajalta. Kihlakunnanoikeus tuomitsi järjestysmiehen vir- kamiehenä tehdystä kavalluksesta vankeuteen, minkä lisäksi hänelle oli viralta- panon sijaan määrätty sakkorangaistus. Hovioikeuden mukaan järjestysmiestä ei ollut pidettävä rikoslain 2:12:n tarkoittamana virkamiehenä ja tuomitsi tämän 913 HE 77/2001 vp s. 53. Kerttula (2010: 208) on kysynyt, miksi julkisen vallan käytön ulkopuolelle on lain perusteluissa jätetty vain yleinen kiinniotto-oikeus. Hänen mu- kaansa samaa menettelyä voitaisiin puoltaa samoilla seikoilla myös hätävarjelun, pakkotilan ja itseavun suhteen. Toisaalta taas on seikkoja, jotka puoltavat kaikille kuuluvien oikeuttamisperusteiden katsomista rikosoikeudellisen virkavastuun perus- tavan julkisen vallan käyttämiseksi. 914 Kerttula 2010: 208. 915 Kerttula 2010: 208, 210–211. 916 KKO 2004: 75 (FINLEX). 917 Nuotio 2005: 219–238. 918 Paasonen 2014: 85. 224 Acta Wasaensia vankeusrangaistukseen kavalluksesta. Päätöstä ei muutettu korkeimmassa oi- keudessa. 919 Kerttula on huomauttanut, että korkeimman oikeuden ratkaisun perusteluista ei ilmene, miksi järjestysmiehen ei katsottu olevan virkavastuussa eikä mihin syyttäjä perusti rangaistusvaatimuksensa. Mutta koska järjestysmies oli rikosoikeudellisen suojan suhteen tapahtuma-aikana rinnastettu virkamie- heen, taustalla on saattanut olla myös ajatus vastaavasta virkavastuusta.920 Rikoslain 17:6:n mukaan yksityisen turvallisuusalan tehtävissä nautitaan rikosoi- keudellista suojaa. Lain perusteluissa todetaan säännöksessä tarkoitetun järjes- tystä ylläpitävän henkilön käyttävän tehtävässään rikoslain 40:11, 5a:n mukai- sesti julkista valtaa ja häneen on siten yleensä sovellettava rikosoikeudellista vir- kavastuuta koskevia säännöksiä. Siitä huolimatta häntä ei rinnasteta rikoslain 16:1–3:n tarkoittamaan virkamieheen, koska hänen vastustamiseensa sovelletaan rikoslain 17:6:n säännöstä.921 Virkavastuu ja rikoslain 16 luvun erityinen rikosoi- keudellinen suoja eivät siten kata kaikilta osin samaa henkilöpiiriä922. Kerttulan mielestä rikoslain 16:20:n soveltamisalasäännös perusteluineen on ristiriidassa sen kanssa, että yksityisen turvallisuusalan henkilöstön rikosoikeu- dellinen suoja määräytyy rikoslain 17:6:n perusteella. Koska yksityisen turvalli- suusalan tehtäviä hoitavat henkilöt ovat julkisen vallan käyttäjinä rikosoikeudel- lisessa virkavastuussa, sääntelyn sisäinen ristiriita tulisi Kerttulan mukaan korja- ta siten, että myös heillä olisi rikoslain 16:1:n mukainen suoja rikoslain 16:20.1:n rinnastussäännöksen perusteella.923 Käsittääkseni tässä ei kuitenkaan voida pu- hua varsinaisesta sääntelyn sisäisestä ristiriidasta. Yksityisen turvallisuusalan henkilöstö eittämättä käyttää työssään julkista valtaa ja heidän tulee siltä osin olla rikosoikeudellisessa virkavastuussa. Mutta kuten lain perusteluissakin on todettu, sama henkilö voi julkisten tehtävien ohella hoitaa täysin yksityisluon- teisiakin tehtäviä924. Tällöin häntä ei voi rinnastaa rikoslain 16:1–3:issä tarkoitet- tuun virkamieheen. Kun yksityistämiskehityksen myötä yhä enemmän julkisia tehtäviä on siirretty yksityisen hoidettavaksi, lain tarkoituksena on ollut osoittaa julkisen vallan käyttö rikosoikeudellisen virkavastuun perustavana tekijänä huo- limatta siitä, käyttääkö sitä virkamies, julkisen hallinnon palveluksessa oleva työsopimussuhteinen työntekijä vai yksityinen henkilö. Oleellista on, että julki- sen vallan käyttö ilmentää yhteiskunnan toimintaa, jolla sen elimet toteuttavat oikeusjärjestystä, ja että asianomaisella on paitsi oikeus myös velvollisuus julki- 919 KKO 1972 II 44. 920 Kerttula 2010: 209–210. 921 HE 77/2001 vp s. 53. 922 Viljanen 2006: 82–83. 923 Kerttula 2010: 224–225. 924 HE 77/2001 vp s. 52. Acta Wasaensia 225 sen vallan käyttöön925. Säännösten sanamuoto ja määräysten hajautuminen use- aan eri säännökseen ei valitettavasi tuo tätä sääntelyn taustalla olevaa ydinajatus- ta riittävän selkeästi esille. Virkavastuun merkitys yksityisellä turvallisuusalalla on jäänyt vähäiseksi. Virka- rikossäännösten soveltamismahdollisuus lähinnä vain korostaa toimivaltuuksien käyttämiseen liittyvää vastuuta. Kun yksityisen turvallisuusalan työntekijän jo- honkin yksittäiseen työtilanteeseen ei liity julkisen vallan käyttöä, on kuitenkin aiheellista pohtia, tulisiko häneen siitä huolimatta soveltaa virkavastuuta. Kerttu- lan ja korkeimman oikeuden mukaan virkavastuun ulottuvuutta on tulkittava suppeasti ja lain tarkoituksesta käsin. Lainsäätäjä on mitä ilmeisimmin tarkoit- tanut kytkeä virkavastuun ensisijaisesti julkisen vallan käyttöä sisältäviin tilan- teisiin.926 Koska julkisia tehtäviä yksityistetään ja ulkoistetaan yhä enemmän, sääntelyssä tulisi ottaa täsmällisesti kantaa virkavastuun ulottuvuuksiin niissä toimivaltuuk- sissa, joiden nojalla yksityiset käyttävät julkista valtaa. Lentoliikenteen ja satami- en turvatarkastajat kokevat itsekin rikosoikeudellista virkavastuuta ja suojaa koskevan sääntelyn nykytilan epäselvänä muun muassa siksi, että ilmailulaista puuttuvat turvatarkastajan toimivaltuuksia koskevat säännökset927. Nykysäänte- lyn valossa ei myöskään ole selvää, tulisiko virkavastuuta soveltaa kiinniotto- ja säilössäpitotilanteissa poliisiin vai vartijaan ja järjestyksenvalvojaan vaiko kaik- kiin heistä lain edellyttäessä poliisin kannanottoa asiaan. Voidaanko vartijan ja järjestyksenvalvojan katsoa olevan rikosoikeudellisessa vastuussa kiinniottamista ja säilössäpitoa koskevissa tilanteissa, vaikka he ovat näiden toimivaltuuksiensa käytössä kokonaan riippuvaisia poliisin suostumuksesta? Epätarkat säännökset tai niiden jopa kokonaan puuttuminen aiheuttavat käytän- nössä vaikeita tulkintatilanteita. Yksityistämiseen ja ulkoistamiseen voi sisältyä tilanteita, joissa yksityinen henkilö joutuu tehtävässään käyttämään julkista val- taa ilman lainsäädännön antamaa oikeutusta928. Pakkotilaa ja hätävarjelua kos- keviin säännöksiin tukeutumista ei voi pitää yksilön oikeusturvan kannalta riittä- vänä pysyväisluonteiseksi järjestelyksi katsottavassa toiminnassa, jossa tehtäviin 925 HE 77/2001 vp s. 53. 926 HE 240/2001 vp s. 55; HE 167/2005 vp s. 15; KKO 2004:75 (FINLEX); Kerttula 2005: 124–127. 927 Paasonen & Paasonen 2013: 16. 928 Ks. julkisen vallan käytöstä lääkäripäivystyksessä Parikka 2010: 22–23 ja keikkalää- kärien toiminnassa EOAK 4.3.2010 Dnro 711/2/09 ja EOAH 31.1.2008 Dnro 1147/2/04. 226 Acta Wasaensia saattaa sisältyä julkisen vallan käyttöä. Epätäsmällinen velvollisuuksien määrit- tely saattaa myös johtaa virkarikossyytteen hylkäämiseen929. Kun eduskunnan oikeusasiamies selvitti yksityisten vartijoiden käyttöä valtion mielisairaaloissa Niuvanniemen sairaalaan tekemänsä tarkastuksen perusteella, hän päätyi esittämään sosiaali- ja terveysministeriölle sekä sisäministeriölle, että yksityisten vartioimisliikkeiden vartijoiden tehtävät ja toimivaltuudet mielisai- raaloissa tulisi selvittää ja tarvittaessa säätää tarkoituksenmukaisella tavalla. Yksi huomioon otettavista seikoista oli vartijan virkavastuu. Samalla tulisi selvittää vartijoiden mahdollinen lisäkoulutuksen tarve, koska vartijat ovat osa potilaiden kohtaamaa hoitoympäristöä ja siksi vartijoiden tietoihin psyykkisistä sairauksista ja heidän valmiuksiinsa kohdata sairas ihminen tulisi kiinnittää huomiota. Oike- usasiamies totesi yhteenvedossaan seuraavasti: Perustuslain 7 §:n mukaan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen saa puuttua vain lain nojalla ja vapautensa menettäneen oikeudet on turvattava lailla. Perusoikeuksia koske- van lainsäädännön on oltava täsmällistä ja tarkkarajaista. Niuvanniemen sairaalan tekemä vartiointisopimus sisältää tehtäviä, joiden suorittami- seen vartijoiden toimivalta ei näytä riittävän tai se on ainakin hyvin tulkinnanvaraista. Tarkoitan tällä hoidossa avustamista ja kuljetusten turvaamista. Pidän hyvin ongelmallisena sitä, että mielisairaaloissa on hoitoon liittyviä tehtäviä, jois- sa voimakeinojen käyttö voi olla perusteltua, mutta joita hoitohenkilökunta ei pysty suo- rittamaan vaarantamatta turvallisuuttaan ja joihin vartijoilla taas ei ole toimivaltaa. Mielestäni potilaiden, henkilökunnan ja vartijoiden turvallisuuden ja oikeusturvan kan- nalta on välttämätöntä, että nämä tilanteet selvitetään ja tarvittaessa säädellään asianmukaisella tavalla. Kiinnitän huomiota erityisesti seuraaviin seikkoihin: vartijoiden toimivallan avoin sääntely, potilaan hoitoon liittyvät voimakeinoja edellyttävät tehtävät, potilaan kuljetuksesta huolehtiminen, sukupuolisääntöjen noudattaminen hoitoon liitty- vissä tilanteissa, vartijan virkavastuu ja vartijan koulutus.930 Oikeusasiamies painotti kannanotossaan sekä potilaiden, henkilökunnan että vartijoiden turvallisuutta ja oikeusturvaa. Samalla hän tuli ottaneeksi kantaa myös sairaalan ja vartioimisliikkeen välisen sopimuksen sisältöön. 929 Ks. tapaus KKO 1996:46 (FINLEX). jonka mukaan yliopiston professori A oli sopinut tutkimuksen suorittamisesta johtamallaan laitoksella. Koska ulkopuolisen tilaamaa tutkimusta koskevat säännökset olivat sopimuksen solmimisen aikaan tulkinnanva- raiset eikä A:n virkavelvollisuuden sisältö ilmennyt niistä riittävän selvästi, syyte hy- lättiin. 930 EOAE 19.6.2013 Dnro 1222/2/11. Vrt. keikkalääkäreiden oikeudellisesta asemasta EOAK 4.3.2010 Dnro 711/2/09. Acta Wasaensia 227 Oikeusasiamiehen esille nostamat asiat ovat edelleen sääntelemättä. Esitys niin sanotuksi itsemääräämisoikeuslaiksi sisälsi säännökset järjestyksenvalvojien ja vartijoiden oikeuksista ja velvollisuuksista heidän avustaessaan hoitoa toteutta- via henkilöitä sekä toimeksiantajana toimivan palvelun tuottajan velvollisuudesta perehdyttää ja kouluttaa järjestyksenvalvojia ja vartijoita, minkä katsottiin vah- vistavan sekä asiakkaiden ja potilaiden että järjestyksenvalvojien ja vartijoiden oikeusturvaa931. Lakiesitys kuitenkin raukesi valiokuntakäsittelyssä 21.4.2015. Matkustajasatamissa turvatarkastukset ostetaan yleensä yksityisen turvallisuus- alan yrityksiltä932. Apulaisoikeusmies on pohtiessaan ostopalveluina hankittuja turvatarkastuspalveluja sivunnut myös virkavastuun toteuttamisen edellytyksiä ratkaisussa kanteluun, joka koski AirPro Oy:n työntekijän ja hänen kanssaan turvatarkastuksia suorittaneen Silja Line Oyj:n työntekijän suorittamaa turva- tarkastusta ja siinä noudatettua menettelyä. Palvelun oli ostanut yksityisen italia- laisen varustamon omistama ja Italian lipun alla purjehtiva alus, jonka aikarah- taajana toimi Silja Line Oyj. Apulaisoikeusasiamies totesi valvonnasta pääasiassa vastaavan Merenkulkulaitoksen mahdollisuudet puuttua satamassa ja satamara- kenteessa suoritettavien turvatarkastusten suorittamistapaan vähäisiksi sekä kysymyksen siitä, .. miten alusten, joiden lippuvaltio on muu kuin Suomi, turvallisuussuunnitelmien yhteen- sopivuus turvatoimilain kanssa varmistetaan silloin, kun Suomen satamassa suoritetaan aluksen oman turvasuunnitelman mukaisia turvatarkastuksia. Näidenkin turvatarkastus- ten tulisi olla Suomen lainsäädännön mukaisia ja taata tarkastuksen kohteen perusoike- uksien toteutuminen.933 Virkavastuu toteutetaan yleensä rangaistusseuraamuksena rikosoikeudellisessa menettelyssä tai toteuttamalla vahingonkorvausvastuu934. Virheellistä päätöstä tai toimintaa ei kuitenkaan voida kumota, muuttaa tai korjata virkavastuun to- teuttamisella935. Rikoslain 40 luvussa virkarikoksista säädettyjä yleisiä seuraa- muksia voivat olla vankeus tai sakko taikka lievemmissä rikoksissa varoitus ja lain 6:1:n mukaisia erityisrangaistuksia varoitus ja viraltapano. Rangaistusvastuu ei ulotu vähäisinä pidettyihin rikkomuksiin, joilla ei ole yleisen edun tai yksityi- sen suojan kannalta suurta merkitystä.936 931 HE 108/2014 vp s. 123–125. 932 Heinämäki 2009: 74. 933 EOAK 13.9.2006 Dnro 3492/4/04. 934 Mäenpää 2011 a: 103; Mäenpää 2011b: 247; Koskinen & Kulla 2013: 263. 935 Mäenpää 2007: 10; Mäenpää 2011b: 208. 936 Koskinen & Kulla 2013: 261–261. 228 Acta Wasaensia Virkavastuun toteuttamisen kannalta on tärkeää, että virkatoimen tehneen toi- mivalta 937 ja henkilöllisyys 938 on helposti todettavissa esimerkiksi virka-asuun kiinnitetystä nimikilvestä tai että henkilöllisyys muuten ilmoitetaan. Virkatoimen tehneen henkilöllisyyden salaaminen ei oikeusasiamiehen mukaan ole perus- teltua hyvän hallinnon sekä viranomaistoiminnan luotettavuuden ja uskotta- vuuden kannalta.939 Vartijan omaan ja perheen turvallisuuteen liittyvät perus- teetkaan eivät ole hyväksyttäviä syitä kieltäytyä nimensä ilmoittamisesta, vaikka ne sinänsä voivat olla ymmärrettäviä940. Oikeusasiamiehen mukaan henkilölli- syyden avoin näkyminen korostaa sitä, että virkamies ottaa henkilökohtaisen vastuun toimenpiteestä tai ratkaisusta941. Virkavastuuseen perustuva vahingonkorvausvastuu on johdettavissa perustuslain 118 §:stä. Tarkemmat säännökset on annettu vahingonkorvauslain 3 ja 4 luvuis- sa. Tarkoituksena on estää vahingon syntymistä ja hyvittää vahingoittunutta osa- puolta942. Vahingonkorvausvastuuta osana hallinnon oikeussuojaa olisi Hakaleh- to-Wainion mielestä korostettava, sillä vahingonkorvaus on todellisuudessa usein ainoa tehokas keino turvata vahinkoa kärsineen oikeudet. Vahingonkorvaus- vastuusta saattaa Hakalehto–Wainion mukaan muodostua luonteva ja tehokas osa korkeatasoisen julkishallinnon turvaamista, sillä viranomaiskeskeisen näkö- kulman rinnalle on kehittynyt kansalais- ja asiakasnäkökulma ja hallintotoimin- nan laatuun kohdistuu yhä enemmän odotuksia ja vaatimuksia.943 Kun vahinko korvataan vahingon aiheutumisen jälkeen, vahingonkorvauksen tehtävänä on vahingonkärsijän hyvittäminen, jota voidaan pitää vahingon- korvauksen tärkeimpänä tehtävänä, vahinkokustannusten kohdistaminen tai menetysten pulverisoiminen. Kustannusten kohdistamisella tarkoitetaan, että vahingon kustannuksia siirretään vahingonkärsijältä korvausvelvolliselle. Mene- tysten pulverisoinnissa vahingonkorvauksen voidaan katsoa vastaavan vakuutuk- sen funktiota: vahinko siirretään sellaisen tahon kannettavaksi, joka on voinut ottaa vahingon kattavan vastuuvakuutuksen tai jonka on mahdollista vyöryttää vahingosta aiheutuneet kustannukset useammalle taholle kuten esimerkiksi ve- ronmaksajille tai hinnoittelun myötä asiakkaille.944 937 Paasonen & Paasosen (2013: 13) kyselytutkimuksessa 86 % vastaajista oli sitä mieltä, että lentoliikenteen ja satamien turvatarkastajien toimivaltuudet eivät ole asiakkaiden tiedossa. 938 Vaikka virheen tehnyttä henkilöä ei voitaisi yksilöidä, vahingonkärsijällä on silti va- hingonkorvauslain 3:2.1:n nojalla oikeus korvaukseen (Koskinen & Kulla 2013: 270). 939 EOAK 13.9.2006 Dnro 3492/4/04; EOAK 31.12.2009 Dnro 1777/4/08; EOA 12.10.2010 Dnro 1441/4/09. 940 EOAK 11.5.2011 Dnro 4250/4/09. 941 EOAE 12.10.2010 Dnro 1441/4/09. 942 Koskinen & Kulla 2013: 269. 943 Hakalehto–Wainio 2008: 380, 410–411. 944 Hoffrén 2009: 71. Acta Wasaensia 229 Osa julkishallinnon turvallisuuspalveluista hankitaan ostopalveluina yksityisiltä turvallisuusalan toimijoilta. Hoffrén pitää julkisyhteisöjen hankkimia ostopalve- luja vahingosta aiheutuneiden kustannusten kohdistamisen kannalta mielenkiin- toisena kysymyksenä. Hän katsoo, että voimassaolevan oikeuden mukaan osto- palvelun laadusta suhteessa palvelua käyttävään asiakkaaseen vastaa vain palve- lun ostaja. Vaikka julkisyhteisö olisikin yksin vastuussa asiakkaalle, korvaus- vastuu voi silti viime kädessä jäädä palvelun tuottajan kärsittäväksi, koska esi- merkiksi kunta voi takautumisoikeutensa perusteella vaatia palvelua käyttäneelle asiakkaalle maksamiaan korvauksia takaisin vahingon aiheuttaneelta palvelun tuottajalta. Asiakkaan oikeus vaatia korvausta suoraan ostopalvelun tuottajalta edistäisi Hoffrénin mielestä vastuun kohdistumista heti vahingon aiheutta- jaan.945 Näin epäilemättä olisikin ja ostopalveluna järjestetyn julkisen palvelun asiakkaalle annettu oikeus vaatia vahingonkorvausta suoraan palvelun tuottajalta kannustaisi palvelun tuottajaa sisäisen valvonnan ja itsesääntelyn kehittämiseen palvelun laadun varmistamiseksi. Lisäksi se keventäisi vahingonkorvausvaati- muksesta aiheutuvaa menettelyä siirtämällä asian käsittelyn palvelua käyttäneen asiakkaan ja sen tuottajan väliseksi. 1.3.6 Yhteenveto: hallinnon oikeussuojajärjestelmä lomittuu hallintovalvontaan Hallinnon oikeussuoja- ja valvontajärjestelmät sekä turvaavat yksilön ja oikeus- henkilöiden oikeuksia että valvovat näiden toimintaa. Sama keino voi kuulua sekä oikeussuoja- että valvontajärjestelmään ja saada asiayhteydestä riippuen joko oikeussuoja- tai valvontafunktion. Oikeussuojan ja valvonnan sekä niitä to- teuttavien keinojen eron voi kiteyttää seuraavasti: oikeussuojassa on kyse ensisi- jaisesti yksilön lakiin perustuvan edun ja oikeuden turvaamisesta. Kun seurataan, huolehditaanko velvollisuuksista ja noudatetaanko sääntöjä, päätöksiä ja ohjeita, on kyse valvonnasta, joka voi kohdistua sekä yksilöön että oikeushenkilöön. Yksi- löistä muodostuvat ryhmät jäävät käytännössä oikeussuoja- ja valvontajärjestel- mien ulkopuolelle, koska suomalainen perusoikeusajattelu pohjautuu nimen- omaan yksilön oikeuksiin. Lupamenettelyä ohjaavat säännökset toteuttavat preventiivistä oikeussuojaa sil- loin, kun lupamenettelyllä turvataan yksilön perustuslain 18 §:ssä turvattua oike- utta harjoittaa valitsemaansa ammattia ja elinkeinoa. Kun lupamenettelyllä val- votaan, toteutuuko ammatin- ja elinkeinonharjoittajan toiminta lupaehtojen mu- kaisesti, lupamenettelyä ohjaavat säännökset perustavat viranomaiselle oikeuden ja myös velvollisuuden repressiiviseen hallintovalvontaan. Kaikki yksityistä tur- 945 Hoffrén 2009: 72. 230 Acta Wasaensia vallisuusalaa koskevat luvat ovatkin funktioltaan sekä valvonnallisia että oikeuk- sia perustavia ja muotoavia. Oikeussuoja- ja valvontafunktiot lomittuvat myös kunnallisvalituksessa, jonka voi tehdä lainvastaisesta päätöksestä (KuntaL 135 §). Esimerkiksi kunnan hank- kiessa vartiointi- tai järjestyksenvalvontapalveluja yksityiseltä turvallisuusalan yritykseltä, tarjouksen antaneilla yrityksillä on kuntalain 137.1 §:n nojalla asian- osaisen oikeus valittaa päätöksestä, mikäli palvelun hankinta-arvo on alle 30 000 euroa (L julkisista hankinnoista 15.1, 1 §). Myös kuka tahansa kunnan jäsen voi valittaa tällaisesta hankintapäätöksestä (KuntaL 137.1 §)946. Jos hankinnan kan- sallinen kynnysarvo ylittyy, asia kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan eikä siitä saa hakea muutosta kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla (L julkisista han- kinnoista 15 §, 102 §). Jos sellaisen hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun kor- jaamiseen, johon ei muutoin sovelleta lakia julkisista hankinnoista, on sovellettu hankintaoikaisua, sen johdosta tehtävään päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta markkinaoikeudelta (L julkisista hankinnoista 83.1 §). Jos asianosainen tekee kunnallisvalituksen tai hakee muutosta markkinaoikeu- dessa, muutoksenhaulla on repressiivisen oikeussuojan funktio. Kunnan jäsenen kunnallisvalituksessa korostuu muutoksenhaun valvonnallinen funktio. Ylimpien laillisuusvalvojien hallintokantelujen tutkintatoimintakin voi saada yhtä aikaa sekä oikeussuoja- että valvontafunktion.947 Hallinnon oikeussuoja- ja valvonta- järjestelmät sekä oikeussuoja- ja valvontakeinot lomittuvat osittain toisiinsa eri- tyisesti hallinnon lainalaisuusperiaatteen toteutumiseen liittyvää kantelua käsi- teltäessä.948 Yleinen laillisuusvalvonta sekä virkavastuun ja vahingonkorvausvas- tuun toteuttaminen turvaavat ja valvovat sekä yksityisen turvallisuusalan amma- tin- ja elinkeinonharjoittajan että tosiasiallisessa toiminnassa toimenpiteiden kohteina olleiden yksilöiden oikeuksia. Yksityistä turvallisuusalaa koskevien oikeustapausten vähäisyys kertoo, ettei muutoksenhakua, virkavastuun ja vahingonkorvausvastuun toteuttamista ole oikeussuojakeinoina kovin paljon käytetty. Joko preventiiviset oikeussuoja- ja valvontakeinot ovat olleet niin tehokkaita, ettei repressiivisiä keinoja ole tarvittu, tietoa käytettävissä olevista keinoista ei ole ollut riittävästi saatavilla tai keinoja ei ole koettu oikeussuojan kannalta merkityksellisiksi. Oikeusasiamiehen ratkai- sujakin löytyy enimmäkseen vasta viime vuosikymmenen lopulta lähtien, mikä 946 Kuntalain 137 §:ä sovelletaan vasta 1.6.2017 jälkeen (KuntaL 147 §). Säännös vastaa kuitenkin täysin aiempaa vielä voimassa olevaa kuntalain 92 §:ä. 947 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 409. 948 Husa & Pohjolainen 2002: 250–251; Kulla 2012: 335–337; Laillisuusvalvonta sisä- asiainministeriössä 2009: 4–5, 9–10; Lindström 2010: 70; Mäenpää 2011a: 70–71, 312; Pölönen 2010: 46; Stoor 2010: 59–60. Acta Wasaensia 231 taas saattaa olla ainakin osittain seurausta julkisten palvelujen järjestämistapo- jen murroksesta, ja siitä seuranneista muutoksista lainsäädännössä ja oikeustur- vaan liittyvissä ajattelu- ja toimintatavoissa. Hallinnon oikeussuoja- ja valvontajärjestelmien kannalta yksityisen turvallisuus- alan toiminnassa voi nähdä pienen aukon, koska tosiasiallisessa toiminnassa ei tehdä kirjallisia hallintopäätöksiä, vaikka toiminta muistuttaakin kirjallista hal- lintopäätöstä. Lentoasemalla turvatarkastajan poistettua toimivaltansa puitteissa ruumaan menevistä matkatavaroista kiellettyjä esineitä ja aineita matkalaukkuun laitetaan asiasta kirjallinen ilmoitus. Tällöin puututaan perustuslaissa turvattuun omaisuudensuojaan (15 §) tavalla, jossa omaisuuden haltijalla ei ole mahdolli- suutta vaikuttaa siihen, mitä hänen omaisuudelleen matkatavaroista poistamisen jälkeen tapahtuu, toisin kuin esimerkiksi henkilön turvatarkastuksen yhteydessä tehdyssä käsimatkatavaroiden tarkastuksessa, jossa omaisuuden haltija on läsnä ja voi tarvittaessa toimittaa omaisuutensa haluamallaan tavalla säilytettäväksi. Turva-asetuksessa ja ilmailulaissa ei ole säännöksiä, mitä poisotetulle omaisuu- delle tehdään turvatarkastuksen jälkeen.949 Koska esineisiin ja aineisiin liittyy yleensä perustuslailla turvattu omistussuhde johonkin yksilöön, niihin kohdistuvat toimenpiteet koskevat välillisesti niiden omistajaa. Lentomatkatavaroissa kiellettyjen esineiden ja aineiden määrä on niin suuri, että matkustaja ei välttämättä ole kaikista rajoituksista tietoinen ja saattaa epähuomiossa ottaa mukaansa jotain kiellettyä. Ruumaan menevistä matkatava- roista poisotettu omaisuus voi olla omistajalleen muussa kuin taloudellisessa mielessä arvokasta ja korvaamatonta, ja saattaa olla mahdollista, ettei omaisuus enää palaudu omistajalleen. Jos matkatavaroihin laitettava ilmoitus poistetusta omaisuudesta olisi hallintopäätös, josta voisi valittaa, päätös voitaisiin saattaa tutkittavaksi tuomioistuimessa. Käytännössä tämä ei juuri lisäisi oikeusturvaa, sillä hallinto-oikeus voisi vain todeta, että menettely on ollut säännösten vastai- nen ja kumota päätöksen. Virheellisesti toimineen mahdollisuudet oikaista me- nettelynsä ovat rajalliset, sillä lentomatka, johon tosiasiallisessa toiminnassa syn- tynyt tilanne on liittynyt, on jo todennäköisesti tehty. Siten oikaisukeinoiksi jää käytännössä omaisuuden palauttaminen tai korvaaminen, jolloin lähestytään vahingonkorvausmenettelyä. Yleinen vahingonkorvausvelvollisuus on säädetty virheen tai laiminlyönnin joh- dosta aiheutuneesta vahingosta (VahKorvL 3:2, 4:1). Kun turvatarkastus on suo- ritettu laillisesti toimivaltuuksien rajoissa ja voimassa olevien säännösten nojalla eikä poisotetulle omaisuudelle ole aiheutunut vahinkoa, ainoaksi käytettävissä olevaksi hallinnon oikeussuoja- ja valvontakeinoksi jää kantelu yleisille lailli- 949 EOAK 30.9.2009 Dnro 1640/4/08. 232 Acta Wasaensia suusvalvojille. Rikkoutuneen omaisuuden korjauskustannukset ja muut vahin- gosta aiheutuneet kulut, arvon aleneminen, tuhoutuneen tai hukatun omaisuu- den arvo sekä tulojen ja elatuksen vähentyminen voivat sen sijaan tulla esineva- hinkona korvattavaksi vahingonkorvauslain 5:5:n nojalla. 1.4 Kuluttajansuojan ulottuvuus turvallisuusalalla Kuluttajansuojalakia (20.1.1978/38) sovelletaan lain 1:1:n mukaan kulutushyö- dykkeiden950 tarjontaan, myyntiin ja muuhun markkinointiin sekä hyödykkeiden välittämiseen kuluttajille. Lain soveltaminen edellyttää kolmen elementin – kulu- tushyödykkeen, elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan – yhtäaikaista olemassa- oloa951. Kuluttajansuojalain kuluttajamarkkinointia koskevat ja yritysten välisiä kilpailukeinoja sääntelevän lain sopimattomasta menettelystä elinkeino- toiminnassa (22.12.1978/1061) säännökset ovat hyvin lähellä toisiaan, koska so- pimaton menettely toista elinkeinonharjoittajaa kohtaan on todennäköisesti so- pimatonta myös kuluttajaa kohtaan952. Kulutushyödykkeellä tarkoitetaan tavaroita, palveluksia sekä muita hyödykkeitä ja etuuksia, joita tarjotaan luonnollisille henkilöille tai joita tällaiset henkilöt olennaisessa määrässä hankkivat yksityistä talouttaan varten (KSL 1:3). Kulutus- hyödykkeen lähikäsitteitä ovat tuotteesta aiheutuneen vahingon korvaamisesta säädetyssä tuotevastuulaissa953 (17.8.1990/694) tarkoitetut tuotteet sekä kulutta- jaturvallisuuslaissa (22.7.2011/920) tarkoitetut kulutustavarat ja kuluttajapalve- lut. Tuote on irtain esine, joka voi olla myös liitettynä toiseen irtaimeen esinee- seen tai kiinteistöön (TVastuuL 1.2 §; KauppaL 2 §). Tuotteena ei pidetä kulutta- 950 Oikeustaloustieteessä kulutushyödykkeet on jaettu kolmeen ryhmään. Etsintähyödyk- keen laadun kuluttaja pystyy helposti havaitsemaan jo ennen hankintapäätöstä ja hyödykkeen käyttöä. Kokemushyödykkeen laatu selviää vasta hyödykkeen hankinnan ja kuluttamisen jälkeen. Luottamushyödykkeet sisältävät erikoistunutta asiantuntija- osaamista, minkä vuoksi kuluttajan voi olla vaikea etukäteen selvittää palveluksen laatua ja jälkikäteen arvioida sen asianmukaisuutta. (Määttä 2009: 33; Tala, Pakari- nen & Kyttä 2009: 81, 107.) Tämän jaottelun mukaisesti turvasuojauspalvelut voitai- siin jakaa etsintähyödykkeisiin ja järjestyksenvalvonta-, vartioimis- ja turvatarkastus- palvelut kokemushyödykkeisiin. 951 Herler 2007: 2. 952 Yritysoikeus 1998: 285. 953 Lain ennaltaehkäisevänä tavoitteena on saada tuotteita valmistavat ja maahantuovat yritykset tehostamaan markkinoimiensa tuotteiden valvontaa. Korjaavana tavoitteena on parantaa vahinkoa kärsineen mahdollisuuksia vahingonkorvaukseen. (Wilhelms- son & Rudanko 2004: 49; Ämmälä 2006: 329.) Tuotevastuulaki perustuu pääosin tuotevastuudirektiiviin (Neuvoston direktiivi (ETY) 85/374), joka on varsinaiselta nimeltään neuvoston direktiivi tuotevastuuta koskevien jäsenvaltioiden lakien, ase- tusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä (EYVL N:o L 210, 7.8.1985 s. 29– 33). Acta Wasaensia 233 jansuojalain tarkoittamia palveluksia. 954 Tuotteena voidaan pitää kuluttajan- suojalain tarkoittamaa kulutushyödykettä sekä kuluttajaturvallisuuslaissa tar- koitettua kulutustavaraa, jotka on tarkoitettu tai joita olennaisessa määrin käyte- tään yksityiseen kulutukseen (KuluttajaturvallisuusL 3.1 §). Jos hyödykkeen tai muun etuuden käyttötarkoituksen perusteella ei voida rat- kaista, onko sitä pidettävä kuluttajansuojalain tarkoittamana kulutushyödykkee- nä, arvioitavaksi tulee, kohdistuuko hyödykkeen tai etuuden markkinointi yksi- tyishenkilöihin. Jos markkinointi ei kohdistu yksityishenkilöihin vaan pelkästään muihin kohderyhmiin, mutta yksityishenkilöt tosiasiassa kuitenkin hankkivat kyseistä hyödykettä olennaisessa määrässä yksityistä talouttaan varten, hyödyke katsotaan kulutushyödykkeeksi. Joskus kulutushyödyke voidaan katsoa kulutta- jan hankkimaksi, vaikka se olisikin hankittu oikeushenkilön nimissä. Esimerkiksi silloin, kun yhdistys toimii jäsentensä välikätenä tekemällä sopimuksen yhteises- tä matkasta, jonka kustannukset jokainen jäsen kuitenkin omalta osaltaan mak- saa itse, ei ole katsottu olevan perusteltua antaa ratkaisevaa merkitystä sille, että sopimus matkasta on muodollisesti tehty yhdistyksen nimissä.955 Kuluttajansuojalain 1:4:n mukaan elinkeinotoiminta on sellaista liike- tai ammat- titoimintaa, johon liittyy kirjanpitovelvollisuus, tai ammattimaista maatilatalou- den harjoittamista. Lain 1:5:ssä määritellään elinkeinonharjoittajaksi luonnolli- nen henkilö taikka yksityinen tai julkinen oikeushenkilö, joka tuloa tai muuta taloudellista hyötyä saadakseen ammattimaisesti pitää kaupan, myy tai muutoin tarjoaa kulutushyödykkeitä vastiketta vastaan hankittaviksi. Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija voi toiminnassaan täyttää kuluttajansuolaissa esitetyt elin- keinotoiminnan ja elinkeinonharjoittajan kriteerit. Kuluttajalla tarkoitetaan kuluttajansuojalaissa luonnollista henkilöä, joka hankkii kulutushyödykkeen pääasiassa muuhun tarkoitukseen kuin harjoittamaansa elin- keinotoimintaa varten (KSL 1:4)956. Luonnollisen henkilön käsite on yleiskielen ilmaisua yksityishenkilö laajempi ja se kattaa esimerkiksi ammatinharjoittajat. Heille elinkeinoaan varten markkinoitavat hyödykkeet jäävät kuitenkin lain 1:1.1:n perusteella sääntelyn ulkopuolelle, sillä säännöksen mukaan laki koskee vain kulutushyödykkeiden markkinointia elinkeinonharjoittajilta kuluttajille. Ku- luttaja-käsitteen ulkopuolelle on rajattu tapaukset, joissa hyödyke hankitaan pääasiassa liiketoiminnan luonteiseen tarkoitukseen. Näin on haluttu välttää ra- 954 Wilhelmsson & Rudanko 2004: 65–66. 955 HE 360/1992 vp s. 45–46. 956 Vrt. korkolaki (20.8.1982/633), jonka 2.2 §:ssä kuluttajan määrittely velalliseksi on kuluttajansuojalain kuluttajan määritelmää suppeampi, mutta se ulottuu toisaalta myös huoneenvuokraussuhteisiin, mikä taas ei sisälly kuluttajansuojalain tarkoitta- maan kulutushyödykkeen käsitteeseen. 234 Acta Wasaensia janveto-ongelmia siitä, milloin henkilö voi vedota kuluttajansuojalain säännök- siin.957 Kuluttajansuojalain kuluttaja-käsitteen piiristä on siten rajattu pois osa siitä, mitä katsotaan sisältyvän asiakas-käsitteeseen958. Asiakkaalla ymmärretään liik- keessä, virastossa tai vastaavassa paikassa asioivaa, jollakin ammatinharjoittajal- la jotakin teettävää tai tältä jotakin ostavaa henkilöä tai organisaatiota959. Suora asiakas asioi välittömästi tuotteen tai palvelun tuottajan kanssa. Epäsuora asia- kas asioi yhden tai useamman välikäden kautta, eikä asiakas välttämättä ole tuot- tajan kanssa lainkaan tekemisissä. Yksityisen turvallisuusalan yritysten asiakkaat ovat luonnollisia taikka yksityisiä tai julkisia oikeushenkilöitä, jotka voivat olla joko suoria tai epäsuoria eli välillisiä asiakkaita. Kuka on asiakas ja milloin asiakassuhde yksityisen turvallisuusalan yrityksen kanssa syntyy, vaatii pohtimista. Esimerkiksi kauppakeskuksessa oleskeleva hen- kilö ei välttämättä ole vartioimisliikkeen asiakas. Jos hän viettää aikaansa kaup- pakeskuksessa ilman tarkoitusta hankkia jotakin, hänen oleskeluaan ei voine edes pitää asiakkaan määritelmään kuuluvana asiointina. Vaikka henkilö olisikin kauppakeskuksessa asiointitarkoituksessa, hän ei silti ole kuluttajansuojalain tarkoittama kuluttaja, sillä hän ei osta eli tee sopimusta vartioimisliikkeen kans- sa. Myöskään kauppakeskuksessa elinkeinotoimintaa harjoittavien yrittäjien kanssa ei voi katsoa syntyvän sopimussuhdetta pelkästään siksi, että henkilö as- tuu kauppakeskukseen. Näin ei näyttäisi syntyvän myöskään epäsuoraa asiakas- suhdetta. Vartioimisliikkeen tehtävänä on huolehtia toimeksiantosopimuksessa sovituista vartioimis-, järjestyksenvalvonta- ja muista tehtävistä sopimuksessa määritellyis- sä kiinteistöissä ja alueilla. Sopimussuhde on kiinteistön tai alueen omistajaan taikka haltijaan, jotka ovat vartioimisliikkeen suoria asiakkaita. Sen sijaan muun kuin sopimuksessa määritellyllä alueella oleskelevan vartioimisliikkeen sopimus- kumppania edustavan henkilön kanssa syntyvä suora kontakti ei ole kuluttajan- 957 HE 360/1992 vp s. 45–46. 958 Vaikka kuluttajansuojalaki ei tunne asiakkaan käsitettä, lain 2:1:ssä säädetään kui- tenkin asiakassuhteesta elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisenä suhteena, jolla ei tarkoiteta pelkästään voimassa olevaa sopimussuhdetta, vaan myös elinkeinonhar- joittajan ja kuluttajan välisiä yhteydenottoja sopimussuorituksen jälkeen. Asiakas- suhde kattaa tiedon antamisen kuluttajalle tämän oikeuksista kulutushyödykkeen ol- lessa virheellinen, asiakasvalitusten käsittelyn ja velkojen perinnässä käytettävät me- nettelytavat. (HE 28/2008 vp s. 19.) Koska kuluttajansuojalain kuluttaja ei kata ko- konaan asiakkaan käsitettä, laissa olisi johdonmukaisempaa ja selkeämpää puhua ku- luttaja-asiakassuhteesta ja pelkästään kuluttajasuhteesta. 959 http://www.suomisanakirja.fi/asiakas. Finlex-tietokannasta haettaessa asiakkaaseen ja asiakkuuteen liittyviä säännöksiä löytyy 194 säädöksestä. Asiakkaalla laeissa tarkoi- tetaan sekä luonnollista henkilöä että yksityistä ja julkista oikeushenkilöä. Acta Wasaensia 235 suojalain tarkoittama oikeussuhde, vaikka kauppakeskuksessa oleskeva tai asioi- va henkilö voi kääntyä yhtä lailla vartioimisliikkeen työntekijän kuin kauppakes- kuksessa työskentelevän myyjän puoleen. Tällaisessa suhteessa tulee sovelletta- vaksi hallintolain 8 §:ssä säädetty neuvontavelvollisuus ja muut hyvän hallinnon takeet. Yksityiselle turvallisuusalalle ominainen erityispiirre on, että ostopalveluja tar- joavan turvallisuusalan yrityksen sopimuskumppani on usein eri kuin palvelun varsinainen käyttäjä, kohde tai hyödynsaaja Esimerkiksi lentoasemien turvatar- kastuksen kohde on lentomatkustaja, mutta palvelun on hankkinut lentoaseman pitäjä. Turvatarkastuksen seurauksena parantuneen matkustusturvallisuuden hyödynsaajia ovat sekä lentomatkustaja että lentoyhtiö. Jalkapallo-ottelun järjes- täjän hankkimasta järjestyksenvalvontapalvelusta hyötyy sekä ottelua katsomaan tullut yleisö että palvelun ostanut tilaisuuden järjestäjä. Hyvä yleisöturvallisuu- den taso pienentää tilaisuuden järjestäjän vahingonkorvausriskiä tilaisuuden aikana mahdollisesti sattuvista yleisön aiheuttamista vahingoista. Välillisinä asi- akkaina palvelujen käyttäjät, kohteet ja hyödynsaajat ovat usein yksityishenkilöi- tä, kun taas palveluja hankkineet suorat asiakkaat ovat yleensä yksityisiä tai jul- kisia oikeushenkilöitä. Molemmat ryhmät jäävät kuluttajansuojalain sovelta- misalan ulkopuolelle. Kuluttajansuojalain määritelmä kuluttajasta ei kata yksityisten turvallisuuspalve- lujen asiakaskunnasta valtaosan muodostavia yrityksiä, yksityisiä yhteisöjä tai julkisyhteisöjä, jotka hankkivat turvallisuuspalveluja toimeksiantosopimuksella alan yrityksiltä. Silti vuoden 2002 laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista, joka kumottiin 1.1.2017 voimaan tulevalla lailla yksityisistä turvallisuuspalveluista (21.8.2015/1085), turvasuojaustoiminnan yhteydessä kuluttajiksi katsottiin sekä yksityishenkilöt että yritysasiakkaat960. Vuoden 2015 laissa yksityisistä turvalli- suuspalveluista todetaan turvasuojaajakorttia koskevien säännösten (LYTP 64– 65 §) perusteluissa, että ”muulla turvasuojaajan työhön liittyvällä henkilöllä tar- koitettaisiin esimerkiksi kuluttajaa, jolle turvasuojaajaksi hyväksytty markkinoisi kasvotusten tuotteita” ja että ”tiedot palvelisivat muutoinkin turvasuojaustoi- minnan harjoittajalle toimeksiannon antaneen tahon kuluttajansuojaa”961. Kun lainsäätäjä vuoden 2002 laissa antoi kuluttajansuojalain säännöksistä poiketen ymmärtää, että yritysasiakaskin on kuluttaja, on outoa, ettei lain perusteluissa tarkemmin paneuduttu kuluttaja-käsitteen sisältöön. Vuoden 2015 lain peruste- lujenkin olisi odottanut ottavan täsmällisemmin kantaa kuluttajansuojalain so- veltamisesta yksityisen turvallisuusalaan. On selvää, että yksityisen turvallisuus- alan tuotteiden markkinoinnin kohde ja toimeksiantaja on muu kuin kuluttajan- 960 HE 69/2001 vp s. 35. 961 HE 22/2014 vp s. 70–71. 236 Acta Wasaensia suojalain kuluttajaksi määrittelemä luonnollinen henkilö etenkin silloin, kun on kyse vartioimis-, järjestyksenvalvonta- ja turvatarkastuspalveluista. Kuluttajaan rinnastettavissa olevien henkilöiden ja pienyrittäjien asemaa on py- ritty turvaamaan lailla elinkeinonharjoittajien välisten sopimusehtojen sääntelys- tä (3.12.1993/1062). Lain 1.1 §:n mukaan elinkeinonharjoittajien välisissä sopi- muksissa ei saa käyttää ehtoa tai soveltaa käytäntöä, joka on sopimuksissa toise- na osapuolena olevien elinkeinonharjoittajien kannalta kohtuuton ottaen huomi- oon toisena osapuolena olevien elinkeinonharjoittajien heikommasta asemasta johtuva suojan tarve ja muut asiaan vaikuttavat seikat. Säännöstä sovelletaan sekä varallisuusoikeudellisten vakiosopimusten yleisiin sopimusehtoihin että yksilöllisesti sovittuihin sopimusehtoihin962. Lain 1.3 §:n mukaan elinkeinonhar- joittajana pidetään myös julkisyhteisöä silloin, kun se hankkii tavaroita tai palve- luja kaupallisin toimin. Tällöin esimerkiksi julkisyhteisön yksityisiltä turvalli- suusalan elinkeinonharjoittajilta hankkimat ostopalvelut voivat kuulua lain so- veltamisalaan. Julkisyhteisöön nähden yksityinen turvallisuusalan yritys on yleensä sopimuksen heikompi osapuoli. Pienyritys taas on heikompi osapuoli hankkiessaan esimerkiksi vartioimispalveluja suurelta kansainväliseltä turvalli- suusalan yritykseltä. Kuluttajansuojalain 5 luvun kuluttajankauppaa koskevat säännökset koskevat tavaran kauppaa, jossa myyjänä on elinkeinonharjoittaja ja ostajana kuluttaja (KSL 5:1.1). Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija voi toimia myyjänä, mutta lain tarkoittaman kaupan kohde ei voi olla aineeton hyödyke kuten järjestyksen- valvonta, vartiointi tai turvatarkastus. Kuluttajapalvelussopimuksia koskevan luvun 8 säännökset koskevat vastikkeellisia palveluksia, joita elinkeinonharjoitta- ja (toimeksisaaja) suorittaa kuluttajalle (tilaaja) ja joiden sisältönä on irtaimeen esineeseen, rakennukseen, muuhun rakennelmaan tai kiinteään omaisuuteen kohdistuva työ tai muu suoritus (KSL 8:1.1). Luvun säännökset eivät myöskään koske palveluksia, joiden sisältönä on kuluttajan omaisuuden säilyttäminen (KSL 8:1.2). Soveltamisalaan ei siten kuulu aineettomien hyödykkeiden kuten vartioin- tiin sekä järjestykseen ja turvallisuuteen kohdistuva työ tai suoritukset963. Yksi- tyisellä turvallisuusalalla kuluttajansuojalain kuluttajankauppaa ja kuluttajapal- velussopimuksia koskevien säännösten soveltamisalaan jäävät vain kuluttajan yksityiseltä turvasuojausliikkeeltä hankkimat turvasuojausesineet ja -palvelut. Aina ei ole selvää, onko kyseessä kauppa ja siihen liittyvä palvelus kuten esimer- kiksi murtohälytyslaitteiston tilaus asennustöineen vai palvelus ja siihen liittyvä materiaalitoimitus, vaikkapa murtohälytyslaitteiston asennus ja laitteistosta il- 962 HE 39/1993 vp s. 8. 963 HE 360/1992 vp s. 80. Acta Wasaensia 237 moittavien opasteiden toimittaminen kiinteistöön. Epäselvät tapaukset tulisi kauppalain (27.3.1987/355) 2.1 §:n mukaan ratkaista sen mukaan, kuinka kes- keinen merkitys sopimuksen edellyttämällä palveluksella on. Kuluttajansuojalaki on laadittu nimenomaan palvelussuoritukseen liittyviä erityisiä oikeussuojatar- peita silmällä pitäen964. Yksittäisiä kuluttajan ja elinkeinonharjoittajan välisiä ristiriitatilanteita ratkais- taan kuluttajaneuvonnalla, jonka järjestäminen kuuluu kilpailu- ja kuluttajavi- raston johto-, ohjaus- ja valvontavaltaan kuuluville maistraateille965. Kuluttajat voivat myös kääntyä kuluttajariitalautakunnan ja kuluttaja-asiamiehen puoleen. Oikeusministeriön hallinnonalalla toimiva kuluttajariitalautakunta966 antaa rat- kaisusuosituksia kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien välisiin kulutustavaroita ja – palveluita koskeviin yksittäisiin erimielisyyksiin. (L kuluttajariitalautakunnassa 1–2 §.) Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan kuuluva kilpailu- ja kulutta- javiraston967 ylijohtaja toimii kuluttaja-asiamiehenä päätehtävänään kuluttajiin kohdistuvan markkinoinnin ja sopimusehtojen lainmukaisuuden valvonta. 968 Euroopan kuluttajakeskus tarjoaa kansainväliseen kuluttamiseen liittyvää tietoa ja neuvoja sekä auttaa eri EU-maista olevien asianosaisten kuluttajakiistojen sel- vittämisessä.969 964 HE 360/1992 vp s. 1, 24–25. 965 Kunnat järjestivät asukkailleen kuluttajaneuvontaa vuoden 2008 loppuun saakka. Koska palvelujen saatavuus ja taso vaihtelivat eri puolilla maata, kuluttajien oikeus- turvassa ja tasapuolisessa kohtelussa katsottiin olevan puutteita. Myös se, että suu- rimmissa kaupungeissa palveluista vastasi kokopäiväinen asiantuntija, kun taas pie- nemmillä paikkakunnilla tehtävää hoidettiin osana jotakin yhdistelmävirkaa, koettiin epäkohtana. Niinpä vuoden 2009 alusta kuluttajaneuvonnan rahoitus- ja järjestämis- vastuu siirrettiin kunnilta valtiolle ja kuntien päätoimiset kuluttajaneuvojat siirtyivät maistraattien palvelukseen. Tavoitteena oli tasoittaa alueellisia eroja ja luoda tasa- puolisempi palvelujärjestelmä parantamalla palvelujen saatavuutta. Vuodesta 2009 lähtien kuluttajaneuvonta on muodostunut verkkopalvelusta www. kuluttajaneuvon- ta.fi, valtakunnallisesta neuvontapuhelimesta ja tietyissä maistraateissa sijaitsevista toimipisteistä. (Rosti, Niemi & Lasola 2009: 123.) 966 Lailla kuluttajariitalautakunnasta (12.1.2007/8) kumottiin kuluttajavalituslautakun- nasta (20.1.1978/42) annettu laki. Voimaantulo- ja siirtymäsäännösten (26–27 §) mukaan kuluttajavalituslautakunnassa vireillä olleiden asioiden käsittelyä jatkettiin 1.3.2007 alkaen kuluttajariitalautakunnassa. 967 Kilpailu- ja kuluttajavirasto perustettiin 1.1.2013 yhdistämällä lain kilpailu- ja kulut- tajavirastosta (30.11.2012/661) nojalla siihen saakka erillisinä toimineet Kilpailuvi- rasto ja Kuluttajavirasto. Virastojen lakisääteiset tehtävät säilyivät yhdistämisen jäl- keen ennallaan. 968 Yritysoikeus 1998: 283–284. Keskuskauppakamarin itsesääntelyelimet, liiketapa- lautakunta ja mainonnan eettinen neuvosto, ottavat kantaa yritysten markkinoinnin hyväksyttävyyteen, mutta ne eivät tarkastele markkinoinnin laillisuutta eivätkä sovel- la kuluttajansuojalakia (Saine 2008: 123–124). 969 Rosti, Niemi & Lasola 2009: 124. Euroopan kuluttajakeskus on osa Euroopan laajuis- ta kuluttajakeskusten verkostoa (European Consumer Centres Network, ECC-Net). Toimipisteitä on jokaisessa EU-maassa sekä Norjassa ja Islannissa. Suomessa toi- mintaa rahoittavat Suomen valtio ja Euroopan komissio. Euroopan kuluttajakeskus 238 Acta Wasaensia Yksityisen turvallisuusalan valvonnan kannalta kuluttajansuojan tarjoamat mah- dollisuudet ovat vähäiset. Kuluttajansuojalain soveltamisen edellytyksenä olevat kolme elementtiä – kulutushyödyke, elinkeinonharjoittaja ja kuluttaja – toteutu- vat harvoin yhtäaikaisesti. Sen seurauksena edellä mainitut kuluttajan ja elinkei- nonharjoittajan välisiä ristiriitoja ratkaisevat keinotkin ovat harvoin sovelletta- vissa. Lain tarkoittamia kuluttajia voivat olla vain luonnolliset henkilöt ja kulu- tushyödykkeitä turvasuojausesineet ja –palvelukset, joista tuotevastuulaki kattaa vain turvasuojausesineet. 2 Valvonnallinen yhteistyö Yksityisen turvallisuusalan elinkeinonharjoittajat ja työntekijät sekä viranomai- set toimivat valvonnallisessa yhteistyössä silloin, kun valvotaan ennakolta ja ajantasaisesti tosiasiallista toimintaa, ja kun yksityisestä turvallisuusalasta koo- taan tietoja repressiivisen hallintovalvonnan tarpeisiin. Yksityisen turvallisuus- alan koulutusjärjestelmää koskevassa valvonnallisessa yhteistyössä painottuu lakisääteinen alan työnantajien, henkilöstön ja opettajien osallistaminen. Toteu- tuakseen valvonnallinen yhteistyö edellyttää sekä julkiselta että yksityiseltä toi- mijalta, valvojalta ja valvottavalta, aktiivisia toimenpiteitä. 2.1 Tosiasiallinen toiminta sekä sen ennakollinen ja ajantasainen valvonta Yksityisen turvallisuusalan tosiasiallisen toiminnan määrittelyyn liittyy välit- tömän julkisen vallan käyttö, yksityisen turvallisuusalan toimijoiden toimivalta sekä yksityisen turvallisuusalan toimijoiden toimivallan ja poliisitoiminnan väli- nen rajanveto. Tosiasiallinen toiminta970 on useimmiten yksilöihin kohdistuvaa valvontaa ja tarkkailua, johon voi liittyä välitöntä julkisen vallan käyttöä ilman sitä koskevaa varsinaista hallinnollista ratkaisua971, ja jonka tavoitteena on järjes- tyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen. Sekä tosiasiallisessa toiminnassa että välittömän julkisen vallan käytössä on noudatettava hyvän hallinnon perusteiden ohella soveltuvin osin myös hallintoasian käsittelyä koskevia säännöksiä972. Yksi- on Suomessa osa Kilpailu- ja kuluttajavirastoa (KKV). (www.kkv.fi/Tietoa- KKVsta/euroopan-kuluttajakeskus/; www.ecc.fi/Tietoa-meista/) 970 Sinisalo (1971: 25) kutsuu poliisin tosiasiallista hallintotoimintaa poliisitoiminnaksi eli poliisin välittömäksi toiminnaksi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämi- seksi. Muutkin voivat edistää yleistä järjestystä ja turvallisuutta, mutta heidän toi- mintaansa ei tule nimittää poliisitoiminnaksi. 971 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 66–67. Välittömän julkisen vallan käyttöä ei voi sitoa menettelyllisiin määrämuotoihin niin, ettei lainmukainen toiminta estyisi tai sille muodostuisi suhteettomia esteitä (Mäenpää 2002: 40–42). 972 Hallituksen esityksessä lähtökohtana tosin on, että välittömään julkisen vallan käyt- töön sovelletaan vain hyvän hallinnon perusteita (HE 72/2002 vp s. 49). Acta Wasaensia 239 löihin kohdistuva tosiasiallinen toiminta kuuluu hallintolain soveltamisalaan973. Mutta kun kirjallisia hallintopäätöksiä ei tehdä, ei suoranaisesti ratkaista yksilön oikeuksia tai velvollisuuksia974. Tämänkaltaiseen tosiasialliseen toimintaan koh- distuva valvonta voi olla lainsäädäntöön perustuvaa, poliisin tai muun viran- omaisen virallista valvontaa tai epävirallista kansalaisten omatoimisuuteen pe- rustuvaa kansalaisvalvontaa, jota joskus kutsutaan myös vastavalvonnaksi975. Viranomaisen keinot ja resurssit tosiasiasiallisen toiminnan ajantasaiseen val- vontaan ovat varsin rajalliset. Valvonta toteutuu käytännössä vain toimivalta- määräysten seurauksena henkilön kiinniottamisen ja säilössäpidon yhteydessä, jolloin puututaan perusoikeuksien henkilökohtaisen vapauden ja koskematto- muuden ydinalueeseen976. Järjestyksenvalvojalle ja vartijalle on näissä yhteyksis- sä määrätty yhteydenottovelvollisuus poliisiin (LYTP 16 §, 42–43, 45 §), mikä antaa poliisille mahdollisuuden yksityisen turvallisuusalan tosiasiallisen toimin- nan ajantasaiseen valvontaan sekä ryhtymisen toimenpiteisiin havaittujen epä- kohtien poistamiseksi esimerkiksi epäämällä lupa henkilön säilössäpitoon. Polii- sin ja järjestyksenvalvojan tosiasiallinen toiminta kytkeytyvät tässä kohdin osaksi yksityisen turvallisuusalan valvontajärjestelmää. Laissa määrätyin roolein poliisi ja järjestyksenvalvoja toteuttavat valvontajärjestelmän ytimeen kuuluvaa valvon- nan toteuttamisen osaprosessia. Lain poliisin hallinnosta (14.2.1992/110) 15 a ja 15 c §:ien mukaan poliisimiehellä on toimivalta ja velvollisuus ryhtyä kiireellisiin toimiin koko maassa myös toimi- alueensa ulkopuolella ja vapaa-aikanaan rikoksen estämiseksi, yleistä järjestystä ja turvallisuutta vaarantavan vakavan vaaran torjumiseksi tai näihin rinnastetta- van erityisen syyn vuoksi977. Säännökset velvoittavat periaatteessa poliisimiehen jatkuvaan ympäristönsä tarkkailuun. Velvollisuus ei kuitenkaan kohdistu syste- maattisesti yksityisen turvallisuusalan tosiasialliseen toimintaan, eikä sitä siten voi pitää viranomaisen suorittamana ajantasaisena valvontana. Sitä, miten yksityisten turvallisuuspalvelujen tosiasiallinen toiminta on tarkoitus jossakin tietyssä tilaisuudessa järjestää, valvotaan välillisesti turvallisuusjärjeste- lyjen ennakollisessa tarkastuksessa, joka kohdistuu ensisijaisesti yleisen kokouk- 973 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 99. 974 Mäenpää 2002: 41. Tosiasiallinen toiminta, jossa ei ole kyse julkisen vallan käytöstä eikä välittömistä oikeusseuraamuksista, jää Kullan (2012: 26–27) mukaan hallinto- toimen käsitteen ulkopuolelle. 975 Koskela 2009: 225. 976 EOAK 9.6.2005 Dnro 1445/4/03. 977 Aikaisemmin vastaavat säännökset olivat poliisilaissa. Vuonna 2014 voimaan tulleen poliisilain uudistuksessa säännökset haluttiin niiden sisällön ja uuden poliisilain sel- keyden ja havainnollisuuden vuoksi siirtää lakiin poliisin hallinnosta (Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 485). Asiasta säädettiin lailla poliisin hallinnosta an- netun lain muuttamisesta (22.7.2011/873). 240 Acta Wasaensia sen tai yleisötilaisuuden järjestäjän toimintaan. Viranomaisella on velvollisuus tarkastaa yleisten kokousten ja yleisötilaisuuksien turvallisuusjärjestelyt ja tarvit- taessa asettaa tilaisuuden järjestäjälle turvallisuutta lisääviä vaatimuksia esimer- kiksi järjestyksenvalvojien tai pelastushenkilöstön määrästä. Tilaisuuden järjes- täjän vastuulla on valvoa, että tilaisuuden turvallisuusjärjestelyille etukäteen ase- tetut vaatimukset toteutuvat. Viranomaisen tarkastusvelvollisuus voidaan johtaa perustuslain 21 ja 22 §:istä, joissa määrätään turvattavaksi hyvän hallinnon takeet sekä perus- ja ihmisoi- keuksien toteutuminen. Valvontatyyppiset tarkastukset978 on hallintolain perus- teluissa rajattu muun lainsäädännön kuin hallintolain 39 §:ssä säädetyn tarkas- tusmenettelyn varaan979. Turvallisuusjärjestelyjen tarkastukseen liittyvän viran- omaistoiminnan käynnistää tilaisuuden järjestäjä jättämällä tilaisuudesta ilmoi- tuksen poliisille (KokL 7 §, 14 §), laatimalla pelastuslain (29.4.2011/379) 16 §:n velvoittaman pelastussuunnitelman sekä hankkimalla tarvittavat toimenpide- tai rakennusluvat rakennusvalvontaviranomaiselta (MRA 54 §, 62.1, 2 §; MRL 125– 126 §). Viranomaisen täsmällinen rooli ja tehtävät määräytyvät tilaisuuden luonteen ja laajuuden mukaan. Tavoitteena on yhteistyössä tilaisuuden järjestäjän ja muiden viranomaisten kanssa varmistua jo tilaisuuden suunnitteluvaiheessa siitä, että tilaisuuden tarkoitus voi toteutua, sen kulku on lainmukainen ja että yleinen jär- jestys ja turvallisuus säilyvät.980 Tällöin viranomaista velvoittavat muun muassa hallinnon oikeusperiaatteet, palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuus, neu- vontavelvollisuus, hyvän kielenkäytön vaatimus ja velvollisuus viranomaisyhteis- työhön sekä velvollisuus edistää tiedonsaantia ja hyvää tiedonhallintatapaa (HL 6–10 §; JulkL 17–21 §). Turvallisuusjärjestelyjen tarkastuksen koordinointivelvollisuus on pelastusviran- omaisella (PelastusL 32 §, 35 §). Poliisilain 1:1.1:n velvoittamana poliisin on toi- mittava turvallisuuden ylläpitämiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten sekä alueella olevien yhteisöjen ja alueen asukkaiden kanssa. Saatuaan ilmoituksen yleisen kokouksen tai yleisötilaisuuden järjestämisestä poliisi arvioi tilaisuuden luonteen ja antaa tarvittaessa tilaisuuden järjestämistä koskevia ohjeita ja mää- räyksiä, joita se voi antaa myös tilaisuuden aikanakin (KokL 20 §). 978 Valvontatyyppisellä tarkastuksella tarkoitetaan viranomaisten suorittamaa jatkuvaa tai toistuvaa valvontaa, jota viranomaiset suorittavat ilman hallintolain 39.1 §:ssä säädettyä ilmoitusta (Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 181). 979 HE 72/2002 vp s. 93 980 Nuotio 2003: 57; Laaksonen 2003: 69–71. Acta Wasaensia 241 Viranomaisen antaman kehotuksen, käskyn, määräyksen tai kiellon saaneen tu- lee voida luottaa siihen, että kyseessä oleva asiantila on lainvastainen, ja että saa- dun kehotuksen, käskyn, määräyksen tai kiellon noudattaminen poistaa sen. Li- säksi on voitava luottaa, ettei toinen viranomainen puutu sen jälkeen samaan asiaan.981 Tässä yhteydessä korostuu viranomaisyhteistyön tärkeys. Apulaisoike- usasiamies on painottanut jäärata-ajojen järjestämistä koskevassa ratkaisussaan, että hyvään hallintoon kuuluvien neuvonta- ja palveluvelvollisuuksien mukaisesti viranomaisen tulee mahdollisuuksien mukaan ottaa selvää ja tiedottaa, mitä mui- ta edellytyksiä tilaisuuden järjestämiselle saatetaan asettaa. Kantelussa mainitut jäärata-ajot järjestettiin vastoin voimassa ollutta alueen käyttöra- joitusta, josta poikkeamiseen ei ollut saatu asianmukaista lupaa. Viranomaisen toimin- nan virheellinen lopputulos johtuu osaksi viranomaisten välisen tietojenvaihdon puut- teista ja osaksi siitä, että ajojen järjestäjää ei riittävästi eikä riittävän aikaisin opastettu hakemaan asianmukaisia lupia. -- Asian käsittelyssä on ilmennyt, että viranomaisten käsitykset jäärata-ajojen ilmoitetusta järjestämispaikasta poikkesivat toisistaan. -- Asiassa ihmetyttää myös se, että lääninhallituksen asettama kielto ei selvästikään ole ollut Vaasan poliisilaitoksen eikä myöskään Vaasan kaupungin teknisen viraston tiedos- sa. -- Jäärata-ajojen jälkeisessä neuvottelussa (5.4.2000) ympäristökeskuksen, ympäristöosas- ton ja poliisilaitoksen edustajat totesivat käsityksenään, että järjestäjä oli ilmeisen tie- tämätön alueen rajoitusten olemassa olosta. Yhteisenä kantana oli, ettei tapahtuma antanut aihetta jatkotoimiin järjestäjää kohtaan ja että tärkeätä oli tiivistää yhteistyötä jatkossa.982 Pelastusviranomainen suorittaa tarvittaessa ennen tilaisuuden alkamista pelas- tuslain 16 ja 78 §:ien nojalla tarkastuksen, jonka yhteydessä käydään läpi pelas- tussuunnitelma983, rakennelmat, laitteet, ympäristö ja muut erityisseikat.984 Tar- 981 Heuru 2003: 322. 982 EOAK 1.4.2003 Dnro 1280/4/00. 983 Pelastussuunnitelman laatimiseen velvoittaa pelastuslain 16 §. Pelastussuunnitelma voi valtioneuvoston asetuksen pelastustoimesta (5.5.2011/407) 3 §:n mukaan tietyin edellytyksin olla osa laajempaa turvallisuusasiakirjaa, jolloin erillistä yleisötilaisuu- den pelastussuunnitelmaa ei tarvita. Turvallisuusasiakirjalla tarkoitetaan kirjallista 242 Acta Wasaensia kastuksen tärkein tavoite on varmistaa vahinkojen ehkäisy ja rajoittaminen (KokL 20 §). Tilapäisille kokoontumisalueille985 kuten tori, katu ja koulun piha voidaan järjestää katselmus986, jossa ovat läsnä tilaisuuden järjestäjä ja tarvitta- vat viranomaiset 987 . Hallintolain 38.1 §:ssä on katselmustoimivaltaa koskeva yleissäännös, jonka mukaan julkinen katselmus voidaan toimittaa, kun se on tar- peen asian selvittämiseksi. Katselmus voidaan toimittaa ilman erityissäännöksen tukea988. Se on toimitettava suhteellisuusperiaatetta noudattaen aiheuttamatta katselmuksen kohteelle kohtuutonta haittaa (HL 38.1 §). Tosiasiallisen toiminnan valvontaan liittyy keskeisesti myös viime aikoina esiin noussut ilmiantamisen kulttuuri ja yksityinen vastavalvonnaksikin kutsuttu kan- salaisvalvonta, jossa tärkeässä roolissa ovat kamerat. Autoritäärisen valvontakä- sityksen on korvannut ajattelu, jossa ylhäältä tulevan valvonnan rinnalle on syn- tynyt valvontaa alhaalta päin, keinoja välttää valvontaa tai kääntää se päälael- leen. Esimerkiksi nettikameroista on Yhdysvalloissa tehty sovelluksia, joilla voi katsella reaaliaikaista valvontakameran kuvaa omalta tietokoneelta ja halutes- saan antaa ilmi näkemänsä epäilyttävät teot viranomaisille. Kansalaiset ovat myös itse ottaneet aktiivisen roolin valvonnan kaltaisessa toiminnassa. Esimer- kiksi järjestyksenvalvojaa saatetaan kuvata kännykkäkameralla poistamassa asia- kasta ravintolasta käyttäen tarpeettomilta näyttäviä voimakeinoja. Osa tällaisesta kansalaisaktiivisuudesta on tietoista vastavalvontaa, jolla pyritään paljastamaan epäkohtia.989 Yksityisen turvallisuusalan tosiasiallisen toiminnan ennakollista ja ajantasaista valvontaa suorittavat myös palveluja ostavat asiakkaat. Ennakollinen valvonta liittyy toimeksiantosopimuksen laadintaan ja ajantasainen valvonta siihen, onko tosiasiallinen toiminta sopimuksen mukaista. Vaikka toiminta olisi sopimuksen mukaista, eikä palvelun ostajalla olisi siinä suhteessa huomautettavaa, poliisi voi asiakirjaa, jossa on selvitetty riskien arviointi, pelastussuunnitelma, hätätilanneval- mius, rakennus ja rakenteet, turvallisuushenkilöstö, muu henkilöstö ja henkilöstön koulutus. (TuoteturvallisuusL 3 §; Kuluttajaviraston ohjeet ohjelmapalveluiden tur- vallisuuden edistämiseksi 2003: 3.) 984 Laaksonen 2003: 71; Ammattina turvallisuus 2008: 80. 985 Kokoontumisalueella tarkoitetaan aluetta, jota käytetään julkisen yleisötilaisuuden järjestämiseen ja joka on siihen tarkoitukseen pysyvästi varattu sekä rajoiltaan mää- rätty esimerkiksi aitauksin. Kokoontumisalueiden katsomoista sekä kokous-, näytte- ly- tai yleisöteltoista ja muista rakennelmista on soveltuvin osin voimassa kokoontu- mistilaa koskevat määräykset. (MRA 54 §; Olenius 2003: 59.) 986 Katselmuksessa selvitetään paikan päällä aistihavainnoin asian ratkaisemisen kan- nalta merkittävät tosiseikat. Tarkoitus on hankkia asiaan sellaista lisäselvitystä, jonka saaminen ei ole mahdollista asiakirjaselvitysten perusteella. (Laakso, Suviranta & Ta- rukannel 2006: 185–186.) 987 Olenius 2003: 61. 988 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 187. 989 Koskela 2009: 223–225. Acta Wasaensia 243 silti puuttua toimintaan, jos se ei ole lainmukaista tai se sisältää riskejä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta. Poliisi saattaa tällöin käytännössä tulla puuttuneeksi toimeksiantosopimuksen sisältöön. 2.2 Repressiivisen hallintovalvonnan mahdollistavan tiedon kokoaminen Hallinnon lainalaisuusperiaatteesta johtuen hallintoviranomainen ei voi vaatia yksityiseltä mitään, mille ei löydy välitöntä tai välillistä perustetta lainsäädännös- tä. Luonnollisella tai juridisella yksityisellä henkilöllä ei ole yleistä velvollisuutta antaa tietoja viranomaiselle. Luvanvaraisen elinkeinon osalta viranomaisella on vain ne valtuudet vaatia tietoja ja elinkeinonharjoittajalla vain ne tietojenanto- velvollisuudet, jotka ovat johdettavissa laista tai sen nojalla annetuista säädöksis- tä ja määräyksistä. Lähtökohtaisesti tiedonantovelvollisuus rajoittuu tietoihin, joita tarvitaan voimassa olevien säännösten ja määräysten noudattamisen val- vonnassa.990 Poliisihallitukselle ja poliisilaitoksille on säädetty yksityisistä turvallisuus- palveluista annetun lain 85.2 §:n nojalla oikeus saada turvallisuusalan elinkeino- luvan haltijalta valvonnassa tarvittavia tietoja elinkeinoluvan haltijan toiminnas- ta, henkilöstöstä, taloudellisesta asemasta ja muista vastaavista seikoista. Lain 85.3 §:n nojalla vartijan, järjestyksenvalvojan, järjestyksenvalvojaksi asettajan991, järjestyksenvalvojakoulutuksen järjestäjän sekä järjestyksenvalvojakouluttajaksi ja turvasuojaajaksi hyväksytyn on annettava valvonnassa tarvittavia tietoja varti- oimis-, järjestyksenvalvonta- ja turvasuojaustehtävien suorittamisesta ja järjes- tyksenvalvojakoulutuksen järjestämisestä sekä muista vastaavista seikoista. Yh- teisön jäsentä, tilintarkastajaa, toimitusjohtajaa, hallituksen jäsentä tai työnte- kijää velvoittava yrityssalaisuus ei estä Poliisihallituksen ja poliisilaitosten tieto- jensaantioikeutta992. Tietojen kokoaminen on jo sinänsä valvontaa, jonka funktiona on toiminnan tarkkailu, mutta tietojen perusteella saatetaan myös käynnistää varsinaisia rep- ressiivisiä hallintovalvonnallisia toimenpiteitä. Lakisääteisesti kerättävät tiedot ovat lisäksi merkityksellisiä turvallisuustehtävien toimeksiantajan ja yksityisen turvallisuusalan työntekijöiden suorittamien toimenpiteiden kohteina olleiden 990 Uotila 1967: 176–178. 991 Muukin järjestyksenvalvojan asettanut taho kuin turvallisuusalan elinkeinoluvan hal- tija on velvollinen antamaan säännöksessä tarkoitettuja tietoja (HE 22/2014 vp s. 83). 992 Silloin kun valvonnan kohteena on viranomainen, julkisuuslain 29.1, 4 §:n mukaan viranomaisen on annettava toiselle viranomaiselle tieto salassa pidettävästäkin asia- kirjasta, jos tieto on tarpeen viranomaiseen kohdistuvan yksittäisen valvonta- tai tar- kastustehtävän suorittamiseksi. 244 Acta Wasaensia yksilöiden oikeuksien turvaamisessa. Keinoja tietojen saamiseksi ovat laissa sää- detyt ilmoitusvelvollisuudet, turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan ja poliisin tietojärjestelmät, joita voidaan käyttää apuna tarkastuksissa sekä ilmoitusten ja legitimaatioiden voimassaolon selvittämisessä, tiedot työntekijöiden ammattitai- dosta sekä turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan toimipaikkojen tarkastus. 2.2.1 Ilmoitukset Ilmoitusta ja lupajärjestelmää pidetään toisinaan vaihtoehtoisina toiminnan hal- linnollisen sääntelyn järjestämistapoina. Lainsäädännössä näiden välinen ero voi kuitenkin olla hyvinkin liukuva. Perinteisen näkemyksin mukaan viranomainen ei ilmoituksen johdosta voi sisällöllisesti puuttua toimintaan. Ilmoitus on vain menettelyllisesti välttämätön ennakkotiedon antaminen aiotusta toiminnasta. Toisena ääripäänä ovat ilmoitukset, joilla voi olla lähes hallintoluvan kaltainen sääntelytehtävä. Näiden väliin jäävät ilmoitukset, joilla voi olla valvonnallisia, lupajärjestelmään ennakoivasti liittyviä menettelyjä ja jotka ovat lupamenettelyn välttämättömiä esiasteita. Yleensä viranomainen tekee ilmoituksen johdosta hal- lintopäätöksen993, jossa toiminnalle voidaan asettaa rajoituksia ja velvoitteita, mutta toimintaa ei kuitenkaan voida kokonaan kieltää. Keskeinen ero lupajärjes- telmään on, että ilmoituksiin ei liity yleistä kieltoa. Toiminnan esteenä ei ole il- moituksen tekemättä jättäminen tai viranomaisen päätöksen viipyminen.994 Ilmoitusvelvollisuudet ovat seurausta yksityisen turvallisuusalan elinkeinolupien myöntämisestä ja legitimaatioiden hyväksynnästä. Ilmoitukset ovat luonteeltaan valvonnallisia, ja ne luovat pohjan repressiiviselle hallintovalvonnalle, käytän- nössä lupien ja hyväksymisten peruuttamiselle. Ilmoitusvelvollisuuksia on sää- detty Poliisihallitukselle, poliisilaitoksille, turvallisuusalan elinkeinoluvan halti- jalle, vartijalle ja järjestyksenvalvojalle. Poliisihallituksen ja poliisilaitoksen ilmoitukset Vuoden 2015 laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista luovuttiin eräistä Poliisi- hallitukselle ja poliisilaitoksille aiemmin kuuluneista ilmoitusvelvollisuuksista, jotka koskivat tiedon välittämistä viranomaisten kesken. Turvallisuusalan val- vontarekisteriä, johon tiedon vastaanottanut viranomainen on tehnyt siitä mer- 993 Viranomaisen yksipuolisesti tekemä hallintopäätös koskee hallinnon ulkopuolisen oikeussubjektin oikeutta, etua tai velvollisuutta. Tarkoituksena on saada aikaan tietty oikeusvaikutus. (Mäenpää 2013: 496–499; Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 92.) 994 Mäenpää 1992: 7–9. Acta Wasaensia 245 kinnän, tai muuta viranomaisten sisäistä tiedotusta pidetään riittävinä tietoläh- teinä. Viranomaisten keskinäisestä tiedottamisesta vapautuvia resursseja ajatel- laan siten voitavan kohdistaa muuhun toimintaan.995 Aiemman sääntelyn taus- talla oli ajatus, että ilman Poliisihallitukselle säädettyä ilmoitusvelvollisuutta poliisilaitoksilta saattaisi joskus jäädä saamatta esimerkiksi tieto toimialueellaan sijaitsevista vartioimisliikkeen muista kuin päätoimipaikoista996. Nyt lainsäätäjä näyttää odottavan poliisilaitoksilta oma-aloitteisuutta tarvittavien tietojen han- kintaan eri viranomaiskanavien kautta entisen passiivisen ilmoituksen vastaanot- tamisen sijaan. Laissa on edelleen määräykset poliisiviranomaisten ilmoitusvelvollisuuksista tur- vallisuusalan elinkeinonharjoittajalle. Poliisihallituksen on ilmoitettava vastaa- vaksi hoitajaksi hyväksymisen peruuttamisesta, väliaikaisesta peruuttamisesta ja varoituksen antamisesta sille turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijalle, jonka palveluksessa vastaava hoitaja toimii. Poliisilaitoksen on puolestaan ilmoitettava vartijaksi, järjestyksenvalvojaksi tai turvasuojaajaksi hyväksymisen peruuttami- sesta, väliaikaisesta peruuttamisesta ja varoituksen antamisesta sille turvalli- suusalan elinkeinoluvan haltijalle, jonka palveluksessa vartija, järjestyksenvalvo- ja tai turvasuojaaja toimii. (LYTP 97 §.) Päällystöön kuuluvan poliisimiehen väli- aikaisesti peruuttamasta vartijaksi, turvasuojaajaksi ja järjestyksenvalvojaksi hyväksymisestä on kuitenkin kuten aiemminkin heti ilmoitettava henkilön koti- kunnan poliisilaitokselle, joka päättää mahdollisista jatkotoimenpiteistä (LYTP 95.2 §). Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan ilmoitukset Jotta turvallisuusalan elinkeinotoiminta voidaan harjoittaa, turvallisuusalan elin- keinoluvan haltijan on ennen toiminnan aloittamista tehtävä perustamisilmoi- tuslomakkeella kaupparekisterilaissa säädetty perusilmoitus, joka sisältää elin- keinonharjoittajaa ja tämän elinkeinotoimintaa koskevat perustiedot (ElinkeinoL 7 §; KaupparekisteriL 2 §, 3 §; Yritys- ja yhteisötietoL 10 §). Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan on tehtävä kirjallinen muutosilmoitus Poliisihallitukselle 1) liikkeen nimen tai yhtiömuodon muuttumisesta, liikkeen toimipaikan perus- tamisesta ja lakkauttamisesta sekä sen osoitteen muuttumisesta, 2) liikkeen hal- lintoelimiin kuuluvan henkilön ja toimitusjohtajan sekä avoimessa yhtiössä yh- tiömiehen ja kommandiittiyhtiössä vastuunalaisen yhtiömiehen vaihtumisesta ja 3) liikkeen harjoittamisen lopettamisesta tai keskeyttämisestä yhtä kuukautta 995 HE 22/2014 vp s. 20. 996 HE 69/2001 vp s. 53. 246 Acta Wasaensia pitemmäksi ajaksi. Muutosilmoitus on tehtävä mahdollisuuksien mukaan etukä- teen, mutta viimeistään seitsemäntenä päivänä muutoksen jälkeen. (LYTP 72 §.) Lupaviranomainen tekee muutosilmoituksen johdosta erillisen hallintopäätöksen vain liikkeen hallintoelimiin kuuluvan henkilön ja toimitusjohtajan sekä avoi- messa yhtiössä yhtiömiehen ja kommandiittiyhtiössä vastuunalaisen yhtiömie- hen vaihtumisesta, koska näissä tehtävissä toimiville henkilöille asetettujen eri- tyisten vaatimusten täyttyminen on aina arvioitava tapauskohtaisesti. Muut muu- tosilmoitukset kirjataan vain saapuneeksi ja niiden johdosta tehdään tarvittavat muutokset turvallisuusalan valvontatietoihin. Tarvittaessa viranomainen voi kui- tenkin reagoida muutosilmoituksen johdosta tietoon tulleisiin muutoksiin ehto- jen ja rajoitusten liittämisestä sekä vartioimisliikeluvan peruuttamista koskevien säännösten nojalla.997 Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan on annettava Poliisihallitukselle kulta- kin kalenterivuodelta seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä kirjalli- nen vuosi-ilmoitus (LYTP 87 §). Sen avulla saadaan tietoa muun muassa vaaralli- sista voimankäyttötilanteista, ja niissä käytetyistä voimankäyttövälineistä. Am- puma-asetta, kaasusumutinta ja koiraa pidetään sellaisina voimankäyttövälinei- nä, joilla varustautumista valvontaviranomaisen on erikseen seurattava. Myös toimeksiantoja, joissa vartija on lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 22.2 §:n nojalla ollut muussa kuin vartijan asussa, on oikeusturvaan liittyvistä syistä eri- tyisesti seurattava.998 Vartijan ja järjestyksenvalvojan tapahtumailmoitukset Poliisin suorittaman viranomaisvalvonnan, toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden oikeusturvan sekä toimeksiantajan tietojensaantioikeuden turvaami- seksi vartijan ja järjestyksenvalvojan tulee laatia tehtävissään havaituista kiin- niottamiseen tai voimakeinojen käyttöön999 johtaneista tapahtumista kirjallinen tapahtumailmoitus, josta käy ilmi kyseiseen tapahtumaan liittyvät havainnot ja toimenpiteet. Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan, muun järjestyksenvalvo- jia välittävän, järjestyksenvalvontapalveluja toimittavan sekä järjestyksenvalvo- 997 HE 69/2001 vp s. 53–54; HE 22/2014 vp s. 75. 998 HE 69/2001 vp s. 94–95; HE 22/2014 vp s. 84–84. 999 Aiemmassa lainsäädännössä kaikille järjestyksenvalvojille ei ollut säädetty velvolli- suutta tapahtumailmoituksen antamiseen. Vartijan velvollisuus taas oli sisällöllisesti laajempi. Toimeksiantaja ja turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija voivat kuitenkin vapaasti sopia myös muiden kuin kiinniottamista ja voimakeinojen käyttöä koskevien tilanteiden raportoinnista toimeksiantajalle. (HE 22/2014 vp s. 34.) Acta Wasaensia 247 jan työnantajan 1000 on säilytettävä tapahtumailmoitukset kahden vuoden ajan niiden laatimispäivän kalenterivuoden päättymisen jälkeen, jonka jälkeen ne voidaan hävittää. Toimeksiantajalla, Poliisihallituksella ja poliisilaitoksella on oi- keus saada jäljennös tapahtumailmoituksesta. (LYTP 8 §, 33 §.) Toimenpiteiden kohteena olleilla henkilöillä ei ole yleistä oikeutta saada tietoa tapahtumailmoitusten sisällöstä. Esimerkiksi oikeudenkäynnin yhteydessä ta- pahtumailmoitus saattaa kuitenkin tulla osaksi oikeudenkäyntiaineistoa, jolloin on sovellettava julkisuuslakia sekä lakia oikeudenkäynnistä yleisissä tuomiois- tuimissa (30.3.2007/370). Tapahtumailmoituksista muodostuu yleensä henkilö- rekisteri, jolloin toimenpiteen kohteeksi joutuneella henkilöllä on myös oikeus käyttää henkilötietolain 26 §:ssä säädettyä tarkastusoikeutta tapahtumailmoitus- ten muodostaman henkilörekisterin1001 osalta.1002 Oikeusasiamiehen mukaan jälkikäteisen valvonnan mahdollistamiseksi on erityi- sen tärkeää, että tapahtumien kulku voidaan jälkikäteen selvittää ja tarvittaessa saattaa vastuuseen rikosoikeudellisen virkavastuun alaiset henkilöt. Joskus ra- portointi on ollut niin puutteellisia, että menettelyn laillisuuden arviointi on ollut mahdotonta. Oikeusasiamies onkin sen johdosta kiinnittänyt huomiota muun muassa ohjeistukseen: Saadun selvityksen mukaan kanteluasiassa ei turvatarkastaja ole tehnyt merkintää ra- portointijärjestelmään turvaohjelman edellyttämällä tavalla. Näin ollen asiassa ei ole saatu selvitystä tapahtumista ja siitä, kuka vastasi turvatarkastusmenettelystä. -- Myös omana aloitteena tutkittavaksi ottamaani asiaan liittyen ei ollut asianmukaisesti tehty merkintää raportointijärjestelmään. -- Mielestäni tilanne ei kuitenkaan jälkikäteisen oikeusturvan kannalta ole tyydyttävä. 1000 Muulla järjestyksenvalvojia välittävällä tarkoitetaan tahoja, jotka harjoittavat LYTP:n 26.2 §:ssä tarkoitettua järjestyksenvalvontatoimintaa, joka ei edellytä turvallisuus- alan elinkeinolupaa. Järjestyksenvalvojan työnantaja on esimerkiksi ravitsemistoi- minnan harjoittajan kaltainen taho, joka asettaa hallitsemalleen alueelle tai järjestä- määnsä tilaisuuteen järjestyksenvalvojia ilman, että sitä koskisi vaatimus turvalli- suusalan elinkeinoluvasta. (HE 22/2014 vp s. 55.) 1001 Henkilörekisterillä tarkoitetaan käyttötarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvista mer- kinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältävää tietojoukkoa, jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla taikka joka on järjestetty kortistok- si, luetteloksi tai muulla näihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koske- vat tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta (HetiL 3.1, 3 §). 1002 HE 69/2001 vp s. 63; HE 22/2014 vp s. 35. 248 Acta Wasaensia -- Kiinnitän Finavia Oyj:n huomiota siihen, että kirjattavat tapaukset tulisi mahdollisimman tarkkaan yksilöidä palveluntuottajan käytännön ohjeistuksessa ja korostaa kirjauksen tärkeyttä oikeusturvan toteutumisen kannalta.1003 2.2.2 Henkilöstö- ja työvuorotiedostot sekä turvallisuusalan valvontatiedot Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan on pidettävä poliisin suorittaman viran- omaisvalvonnan turvaamiseksi henkilöstötiedostoa vastaavista hoitajista, varti- joista, järjestyksenvalvojista ja turvasuojaajista. Muun henkilöstön osalta tiedos- toa ei tarvitse pitää. Tiedoston sisältämät tiedot on hävitettävä viiden vuoden kuluttua henkilön palvelussuhteen päättymisestä. Tiedostoon on tallennettava henkilöstön sukunimet, etunimet ja henkilötunnukset sekä koulutustiedot, legi- timaation myöntänyt viranomainen ja sen voimassaoloaika, voimankäyttöväli- neiden hallussapitoluvat ja palvelussuhteen alkamis- ja päättymisaika sekä palve- lussuhteen päättymisen syy. (LYTP 81.1 §, 81.3 §.) Valvontaviranomaisella on oikeus saada tietoja turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan henkilöstötiedostos- ta1004. Viranomaisvalvonnan turvaamiseksi ja rikosten selvittämiseksi työvuorokirjanpi- to on järjestettävä työvuorotiedostoksi niin, että liikkeen asiakirjoista voidaan selvittää kunkin vartijan ja järjestyksenvalvojan työvuorot, vartijan vartioimis- alueet ja vartioimiskohteet sekä järjestyksenvalvojan toimialueet. Työvuorotie- dostoon saadaan tallettaa henkilöiden sukunimi ja etunimet. Tiedot työvuorotie- dostosta on hävitettävä asiakirjan laatimista seuraavan toisen kalenterivuoden lopussa. (LYTP 81.2 §, 81.3 §.) Valvontaviranomaisella on oikeus saada tietoja myös työvuorotiedostosta. Tiedostot turvaavat myös toimenpiteiden kohteiden oikeuksia, koska niiden avulla voidaan tarvittaessa selvittää yksittäisen toimenpi- teen suorittanut vartija tai järjestyksenvalvoja.1005 Poliisi pitää yllä turvallisuusalan valvontatietoja vartijoista, voimankäyttökoulut- tajista, asekouluttajista, järjestyksenvalvojista, turvasuojaajista, järjestyksenval- vojakouluttajista, turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoista sekä niiden vastaa- vista hoitajista ja vastuuhenkilöistä (LYTP 86 §). Turvallisuusalan valvontatiedot muodostavat osan poliisin hallintoasiain tietojärjestelmästä, joka on poliisin val- takunnalliseen käyttöön tarkoitettu pysyvä automaattisen tietojenkäsittelyn avul- 1003 EOAK 4.12.2012 Dnrot 2396/2/11 ja 3792/4/11. 1004 HE 69/2001 vp s. 63. 1005 HE 69/2001 vp s. 64. Acta Wasaensia 249 la ylläpidettävä henkilörekisteri. Järjestelmään saadaan tallentaa tarpeellisia tie- toja poliisille säädettyjen tehtävien suorittamiseksi laissa ja sen nojalla annetuis- sa säännöksissä tarkoitetusta hakemuksesta, päätöksestä, luvasta, kortista, polii- sin toimenpiteestä, esteestä, huomautuksesta, ilmoituksesta ja tarkastuksesta (L henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa 3.1 §, 3.3 §; PolL 1:1.2.) Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan henkilöstö- ja työvuorotiedostot sekä poliisin ylläpitämät turvallisuusalan valvontatiedot muodostavat henkilötietolain 3.1, 3 §:ssä tarkoitetun henkilörekisterin, johon on sovellettava henkilötietolain tietojen käsittelyä sekä rekisteröidyn oikeuksia koskevia säännöksiä. Tiedot ovat merkityksellisiä yksityisen turvallisuusalan työntekijöiden toimenpiteiden koh- teina olleiden yksilöiden oikeusturvan kannalta, ne täydentävät ilmoitusten sisäl- tämiä tietoja sekä toimivat apuna valvontaviranomaisen suorittamassa ammatti- taidon valvonnassa ja turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan toimipaikan tar- kastuksessa. 2.2.3 Tiedot ammattitaidosta Henkilön saatua yksityisen turvallisuusalan ammatissa toimimista koskevaan hakemukseensa myönteisen päätöksen, hänen toiminnastaan on tallennettava tietoja edellä mainittuihin ilmoituksiin, vartioimisliikkeen henkilöstö- ja työvuo- rotiedostoihin sekä poliisin ylläpitämiin turvallisuusalan valvontatietoihin. Koska legitimaatioon vaadittava ammattiaito on määritelty laissa ja lähes kaikki alan legitimaatiot ovat lisäksi määräaikaisia, ammattitaidon säännöllinen ja järjestel- mällinen valvonta mahdollistuu. Vartijaksi, järjestyksenvalvojaksi, turvasuojaajaksi, järjestyksenvalvojakoulutta- jaksi1006, voimankäyttökouluttajaksi, asekouluttajaksi ja turvasuojaajaksi hyväk- syminen on voimassa enintään viisi vuotta, minkä jälkeen työntekijän on haetta- va hyväksynnän uusintaa (LYTP 10 §, 35 §, 54 §, 56 §, 61 §). Järjestyksenvalvojan, voimankäyttö- ja asekouluttajan sekä järjestyksenvalvojakouluttajan legitimaati- oiden uusinta edellyttää hyväksytysti suoritettua kertakoulutusta (LYTP 35 §, 54 §, 56 §, 58 §). Vartijan, turvasuojaajan ja turvatarkastajan legitimaatioiden uudel- leen hyväksymisen edellytyksistä ei ole säännöksiä. 1006 Järjestyksenvalvojakouluttajan legitimaation määräaikaisuuden tarkoituksena on välttää, että henkilöllä olisi voimassa oleva hyväksyntä, vaikka hän ei olisi vuosiin toiminut kouluttajana (HE 265/2004 vp s. 27). Lakiin järjestyksenvalvojista säädet- tiin 1.12.2010 voimaan tullut täsmällisempi säännös järjestyksenvalvojakouluttajan legitimaation hyväksynnän uusimisen edellytyksistä (HE 239/2009 vp s. 15–16; L jär- jestyksenvalvojista annetun lain muuttamisesta 18 a §), joka sisällöllisesti vastaa vuo- den 2015 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista säännöksiä. 250 Acta Wasaensia Väliaikaiseksi vartijaksi voidaan hyväksyä vain väliaikaisen vartijan koulutuksen suorittanut ja hyväksyntä on voimassa enintään neljä kuukautta. Tilapäiseksi järjestyksenvalvojaksi kokoontumislain mukaiseen yksittäiseen tilaisuuteen tai saman järjestäjän samassa paikassa järjestämiin samanluonteisiin tilaisuuksiin voidaan hyväksyä kouluttamaton työntekijä enintään neljäksi kuukaudeksi yhden vuoden aikana. (LYTP 12 §, 37 §.) Väliaikaiseksi vartijaksi ja tilapäiseksi järjes- tyksenvalvojaksi hyväksynnän uusimisen edellytyksistä ei ole säännöksiä. Varti- oimisliikkeen vastaavan hoitajan hyväksyntä on voimassa toistaiseksi, kuitenkin enintään niin kauan kuin vastaava hoitaja toimii tehtävässään (LYTP 77 §). Tieto- ja vastaavan hoitajan ammattitaidosta kerätään hyväksynnän jälkeen turvalli- suusalan elinkeinoluvan haltijaa koskevien säännösten nojalla. Turvatarkastajan ammattitaidosta ei velvoiteta keräämään hyväksynnän jälkeen tietoja muulloin kuin vartioimisliikkeen vartijan toimiessa turvatarkastajana, jolloin tietoja kerätään vartijaa ja turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijaa koske- vien säännösten nojalla. Vartijan toimiessa turvatarkastajana legitimaation on tulkittava olevan voimassa saman määräajan kuin henkilön hyväksyntä varti- jaksi. Ilman voimassa olevaa hyväksyntää henkilö ei voisi toimia turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa vartijana eikä siten myöskään hoitaa elin- keinoluvan haltijan vastaanottamaa toimeksiantoa turvatarkastustehtävistä. 2.2.4 Turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan toimipaikkojen tarkastus Valvontaviranomaisella on pääsääntöisesti vain nimenomaisen säännöksen no- jalla valta toimittaa tarkastus elinkeinonharjoittajan liikkeessä1007. Valvontatyyp- pinen tarkastus on viranomaisten suorittamaa jatkuvaa tai toistuvaa valvontaa, jota viranomaiset suorittavat ilman hallintolain 39.1 §:ssä säädettyä ilmoitusta. Säännöksen mukaan viranomaisen on ilmoitettava toimivaltaansa kuuluvan tar- kastuksen aloittamisajankohdasta asianosaiselle, jota asia välittömästi koskee, jollei ilmoittaminen vaaranna tarkastuksen toteutumista. Valvonnallisten ja mui- den tarkastusten välinen rajanveto saattaa olla vaikeaa, sillä kaikkiin tarkastuk- siin liittyy yleensä myös valvonnallinen funktio. Hallintolain säännösten tulkin- nan laajentamista myös valvonnallisiin tarkastuksiin voidaan pitää perusteltuna ottaen huomioon hyvän hallinnon vaatimukset ja oikeusturvanäkökohdat, ja jos se kyseessä olevan tarkastuksen luonteen perusteella muuten tulee kyseeseen.1008 1007 Uotila 1967: 179. 1008 Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006: 181. Acta Wasaensia 251 Poliisilaitokselle on säädetty oikeus tarkastaa toimialueellaan sijaitsevia turvalli- suusalan elinkeinoluvan haltijoiden toimipaikkoja (LYTP 85.1 §). Tarkastus voi- daan suorittaa esimerkiksi turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan vuosi-ilmoi- tuksessa olevien mahdollisten puutteiden tai epäselvyyksien vuoksi1009. Tarkas- tuksesta laadittu pöytäkirja on toimitettava Poliisihallitukselle. Vuoden 2002 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 42 §:ssä poliisilaitokselle oli määrätty velvolli- suus tarkastaa toimialueellaan sijaitsevat vartioimisliikkeiden toimipaikat vähin- tään joka toinen vuosi. Vuoden 2015 laissa tarkastus on säädetty velvollisuuden sijaan oikeudeksi. Tällä on haluttu mahdollistaa valvonnan voimavarojen koh- dentaminen parhaimmalla mahdollisella tavalla1010. Tarkastukseen kuuluu ennakollisia, toimipaikassa suoritettavia ja tarkastuksen jälkeisiä toimenpiteitä. Tarkastus perustuu pääsääntöisesti turvallisuusalan elin- keinonharjoittajan antamiin tietoihin, lupatietoihin ja poliisin rekisteritietoi- hin.1011 Tarkastuksen kohteina ovat muun muassa toimeksiantosopimusten sään- nösten mukaisuus, toimintaohjeet ja niiden sisältö, väliaikaisia vartijoita koske- vien säännösten noudattaminen ja rekisterit toimenpiteiden kohteeksi joutu- neista henkilöistä1012. Havaitut puutteellisuudet kirjataan tarkastuspöytäkirjaan ja liikkeelle asetetaan määräaika, johon mennessä puutteellisuuksien korjaami- sesta on toimitettava selvitys poliisilaitokselle1013 . Tarkastuksen kohteena olevista turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijalle asetet- tujen velvollisuuksien laiminlyönneistä suuri osa on kriminalisoitu turvallisuus- palvelurikkomuksena (LYTP 105 §). Myös turvallisuusalan elinkeinolupaa edel- lyttävän vartioimisliike- ja järjestyksenvalvontatoiminnan harjoittaminen ilman lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 68 §:ssä säädettyä lupaa on säädetty ran- gaistavaksi (RL 17:6 a.) 2.2.5 Yhteenveto: tietojen kokoamisesta vastaava verkosto Repressiivisen hallintovalvonnan mahdollistavien tietojen kokoamisesta vastaa turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoiden, yksityisen turvallisuusalan työnteki- jöiden ja poliisiviranomaisten muodostama verkosto, jossa kaikilta osapuolilta edellytetään aktiivisia toimenpiteitä. Verkoston toiminta tietojen kokoamiseksi käynnistyy lupamenettelyssä annetun myönteisen päätöksen jälkeen. 1009 HE 69/2001 vp s. 94–95. 1010 HE 22/2014 vp s. 82. 1011 SM–2003–2003–01264/YR–2. 1012 HE 22/2014 vp s. 82. 1013 SM–2003–2003–01264/YR–2. 252 Acta Wasaensia Kuviossa 11 on esitetty verkoston toimijat ja nuolilla toimenpiteet (ilmoitus, toi- mipaikkojen tarkastus, legitimaation uusiminen). Yksisuuntainen nuoli lähtee ilmoituksen antajasta osoittaen sen vastaanottajan. Kaksisuuntainen nuoli kuvaa vastavuoroisuutta legitimaatioiden uusimisen yhteydessä, jolloin tietoja ottaa vastaan sekä poliisi että uusintaa hakeva. Poliisi saa hakemuksen yhteydessä tie- toja hakijan ammattitaidosta arvioidakseen, voidaanko hakemus hyväksyä, ja hakija vastaanottaa tiedon poliisin tekemästä hallintopäätöksestä. Tarkastukses- sa aloitteentekijänä on poliisilaitos, joka myös vastaanottaa tarkastamastaan kohteesta saadut tiedot. Apuna tiedon kokoamisessa ovat elinkeinoluvan haltijan ja poliisin tietojärjestelmät, joihin eri keinoin saadut tiedot tallennetaan. Kuvio 11. Valvonnan mahdollistavan tiedon kokoamisesta vastaava verkosto. 2.3 Koulutusjärjestelmän valvonta Yksityisen turvallisuusalan koulutukseen liittyvää tutkimusta ei ole Suomessa muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta tehty1014. Paasonen & Paasosen tutki- muksessa selvitettiin empiirisesti yksityisen turvallisuusalan koulutusjärjestel- män nykytilaa ja sen kehittämistarpeita1015. Paasonen, Santonen & Paasonen kar- 1014 Ks. Paasonen & Paasonen 2012 ja Paasonen, Santonen & Paasonen 2013. 1015 Paasonen & Paasonen 2012: 9. Poliisihallitus Poliisilaitos Elinkeinoluvan haltija / Jv:n välittäjä tai työnantaja Vartija Jv-, ase- ja voiman- käyttökouluttaja Turvatar- kastaja Turva- suojaaja Vastaava hoitaja Ilmoitus Toimipaikkojen tarkastus Legitimaation Järjestyksen- valvoja Acta Wasaensia 253 toittivat kyselyillä yksityisen turvallisuusalan toimijoiden näkemyksiä alan koulu- tusjärjestelmän laadusta. Erityisesti vertailtiin opiskelijoiden ja kokeneiden työ- elämän toimijoiden näkemyksiä.1016 Kummankaan tutkimuksen kysymyksenaset- teluun ei erityisesti kuulunut alan koulutuksen valvonnan tarkastelu. Ennen yksityisen turvallisuusalan voimakasta kasvua ja vuonna 2002 voimaan tullutta laki yksityisistä turvallisuuspalveluista, yksityisen turvallisuusalan elin- keinonharjoittajat kouluttivat tavallisesti itse henkilöstönsä. Koulutuksen syste- maattista julkista valvontaa ei siten oltu järjestetty, ja eri toimijoiden samaa teh- tävää varten järjestämät koulutukset saattoivat sisällöllisesti ja laadullisesti poi- keta toisistaan. Kasvaneiden työmarkkinoiden myötä alalle tarvittiin lisää työ- voimaa, ja alan koulutusta varten kehitettiin Opetushallituksen laatimiin näyttö- tutkinnon perusteisiin pohjautuva koulutusjärjestelmä, jossa opetusta keskitet- tiin oppilaitoksiin, joilla on näyttötutkintojen järjestämisoikeus.1017 Näyttötutkin- noista ja niihin valmistavasta koulutuksesta säädetään laissa ammatillisesta ai- kuiskoulutuksesta, jonka 3 §:n mukaan tutkinnoissa ja koulutuksessa tulee ottaa erityisesti huomioon työelämän tarpeet ja näyttötutkintoja tulee suunnitella ja järjestää yhteistyössä elinkeino- ja muun työelämän kanssa. Näyttötutkintojärjestelmä on aikuisille suunnattu joustava tapa osoittaa, uudis- taa ja ylläpitää ammatillista osaamistaan tai pätevöityä uuteen ammattiin. Järjes- telmän keskeisiä periaatteita ovat 1) kolmikantayhteistyö (työnantajat, henkilös- tö, opettajat) tutkintorakenteesta päätettäessä, tutkintojen perusteita laadittaes- sa, koulutustoimikunnissa, tutkintotoimikunnissa sekä näyttötutkintoja suunni- teltaessa, järjestettäessä ja arvioitaessa, 2) tutkintojen riippumattomuus ammat- titaidon hankkimistavasta, 3) tutkinnon tai tutkinnon osan suorittaminen osoit- tamalla ammattitaito tutkintotilaisuudessa ja 4) henkilökohtaistaminen, jolla tarkoitetaan tutkinnon suorittajan lähtökohdista tapahtuvaa tutkinnon suoritta- misen suunnittelua ja toteutusta(L ammatillisesta aikuiskoulutuksesta 1.1, 3, 8 §).1018 Opetus- ja kulttuuriministeriö tekee päätökset tutkintorakenteesta ja tutkin- tonimikkeistä 1019. Opetushallitus laatii rakennepäätöksen perusteella yhteistyös- sä työelämän asiantuntijoiden kanssa tutkintojen perusteet. Näyttötutkintoina voidaan suorittaa ammatillisia perustutkintoja, ammattitutkintoja ja erikoisam- mattitutkintoja (L ammatillisesta koulutuksesta 3 §, 12.1 §, 13.1 §). Yksityisen turvallisuusalan tutkinnot ovat turvallisuusalan perustutkinto, vartijan ammatti- 1016 Paasonen, Santonen & Paasonen 2013: 70. 1017 Paasonen 2014: 74; Paasonen, Santonen & Paasonen 2013: 69. 1018 Näyttötutkinto-opas 2012: 15, 31; VN:n p 25.2.1999/213; VN:n A 5.7.2001/616; OPM:n A 1.3.2001/216; OKM:n A 18.9.2013/693. 1019 VN:n p 25.2.1999/213; VN:n A 5.7.2001/616; OKM:n A 18.9.2013/693. 254 Acta Wasaensia tutkinto ja turvallisuusvalvojan erikoisammattitutkinto 1020 . Turvallisuusalan perustutkinnon suorittaneen tutkintonimike on turvallisuusvalvoja, jota ei kui- tenkaan yksityisellä turvallisuusalalla käytetä ammattinimikkeenä1021. Opetushallituksen yhteyteen on jokaiselle näyttötutkinnolle enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan asetettu valtakunnallinen enintään yhdeksänjäseninen tut- kintotoimikunta, jossa on toimialan henkilöstön, työnantajien, kouluttajien ja yrittäjien edustus. Toimikunnat valvovat tutkintojen järjestämistä, myöntävät tutkintotodistukset ja selvittävät koulutuksen järjestäjien edellytyksiä tutkintojen järjestämiseen. Toimikunnan jäsenet toimivat tehtävässään virkavastuulla. (L ammatillisesta aikuiskoulutuksesta 7 §). Tarkempia säännöksiä toimikunnan teh- tävistä, toimivallasta ja vastuusta annetaan asetuksella ammatillisesta aikuiskou- lutuksesta (6.11.1998/812). Ammatillista aikuiskoulutusta koskevan lainsäädän- nön ohella toimikuntaa velvoittavat säädökset hallintoasioiden käsittelystä ja hal- linnon julkisuudesta.1022 Lisäksi Opetushallituksessa toimii alakohtaisia koulu- tustoimikuntia, joiden tehtävänä on yhteistyössä opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Opetushallituksen kanssa edistää koulutuksen ja työelämän vuorovaikutus- ta1023. Tutkintotoimikunta keskittyy valvomaan yksityisen turvallisuusalan koulutusjär- jestelmän toiminnan laillisuutta eli koulutusta koskevien säännösten ja päätösten noudattamista. Lain Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta (30.12.2013/1295) 1 §:ssä keskuksen tehtäväksi määrätään koulutuksen ulko- puolisen arvioinnin riippumattomana asiantuntijaorganisaationa tiedon tuotta- minen koulutuspoliittista päätöksentekoa ja koulutuksen kehittämistä varten. Lain 2 §:n kohdan 2 b nojalla tehtävä ulottuu ammatillisesta koulutuksesta anne- tun lain 13 §:ssä tarkoitettujen opetussuunnitelman perusteiden ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 13 §:ssä tarkoitettujen tutkinnon perusteiden tavoitteiden saavuttamista koskevien oppimistulosten arviointeihin ja siten myös yksityisen turvallisuusalan koulutukseen. Kansallinen koulutuksen arviointikes- kus valvoo siis koulutuksen laatua1024. Arvioinnit tehdään keskuksen yhteydessä toimivan arviointineuvoston opetus- ja kulttuuriministeriölle hyväksyttäväksi esittämän arviointisuunnitelman mukaisesti (L Kansallisesta koulutuksen arvi- 1020 OPM:n A 1.3.2001/216. OKM:n A 18.9.2013/693. 1021 Paasonen 2014: 76. 1022 Näyttötutkinto-opas 2012: 65. 1023 Paasonen 2014: 77. 1024 Laadun käsite on hyvin moniulotteinen, sitä koskevaa sekä kotimaista että ulkomaista tutkimusta on runsaasti ja siitä on esitetty monia erilaisia määritelmiä. Käsitys laa- dusta riippuu siitä, kuka sitä määrittelee ja mistä näkökulmasta sitä tarkastellaan. Yhteistä eri käsityksille näyttäisi olevan asiakaslähtöisen näkökulman korostaminen. (Paasonen, Santonen & Paasonen 2013: 70–72.) Kaikkia ne palvelun ominaisuudet, jotka täyttävät asiakkaan odotukset, ovat laatua (Paasonen 2008a: 39). Acta Wasaensia 255 ointikeskuksesta 4–5 §). Arviointineuvostossa on 13 jäsentä, joiden tulee edustaa eri koulutussektoreita, opettajankoulutusta, tutkimusta, työelämää ja opiskelijoi- ta1025. Edellä esitellyn näyttötutkintojärjestelmän rinnalla yksityisen turvallisuusalan koulutusjärjestelmään kuuluvat järjestyksenvalvonta- ja turvatarkastustoimin- taan liittyvät erilliset koulutukset. Järjestyksenvalvojakoulutusta voivat järjestää poliisilaitokset, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaisesti jär- jestettyyn vartijan ammattitutkinnon tai turvallisuusalan perustutkinnon tai vas- taavien tutkintojen järjestämisestä sopimuksen turvallisuusalan tutkintotoimi- kunnan kanssa sopimuksen tehneet, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain nojalla turvallisuusalan ammatillisiin opintojen ja näyttötutkintojen järjestämi- seen luvan saaneet sekä se, jonka lukuun kouluttajana toimivalla on voimassa oleva hyväksyminen järjestyksenvalvojakouluttajaksi. (LYTP 40 §.) Turvatarkastajien koulutusta koskeva laintasoinen sääntely on vähäistä. Satami- en turvatarkastajien koulutuksen tulee vastata joko järjestyksenvalvojan perus- koulutusta tai Liikenteen turvallisuusviraston hyväksymää turvatarkastajakoulu- tusta (TurvatoimiL 10.2 §). Laintasoiset perusvaatimukset lentoasemien turva- tarkastajien koulutuksesta on asetettu eurooppaoikeudessa, mitä Liikenteen tur- vallisuusvirasto toimivaltaisena viranomaisena on kansallisella tasolla täsmentä- nyt määräyksellä ja koulutusohjeella 1026. Muiden turvatarkastajien koulutusta koskeva laintasoinen sääntely ja siten myös virallinen valvonta puuttuu. Koska turvasuojaajaksi hyväksymisen edellyttävistä ammattitaitovaatimuksista ei ole säännöksiä, ei koulutuksen sisältöäkään ole säännelty. Turvasuojaajien kou- lutus hankitaan pääsääntöisesti työpaikkakoulutuksena ja työssäoppimalla 1027. Vuonna 2013 Turva-alan yrittäjät ry laati yhteistyössä turvallisuusjärjestelmien asentajakoulutusta järjestävien ja suunnittelevien oppilaitosten kanssa kaksi 10 opintoviikon laajuista tutkinnonosaa ja näille arviointikriteerit sekä suunnitel- man ammattitaidon osoittamiseksi. Koulutuksen järjestäjät voivat tarjota näitä tutkinnon osia oman harkintansa ja paikallisten tarpeiden mukaan esimerkiksi osana sähköasentajan, elektroniikka-asentajan tai ICT-asentajan opetussuun- nitelmaa.1028 1025 VN:n A Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksesta 30.12.2013/1317. 1026 Liikenteen turvallisuusviraston määräys SEC M1-1 21.12.2012; Liikenteen turvalli- suusviraston SEC-koulutusohje 30.1.2013. 1027 HE 69/2001 vp s. 86, 109; Turva-alan yrittäjät ry järjestää turvasuunnittelun ja – asennusten täydennyskoulutusta sekä pyrkii vaikuttamaan, että turvaurakoitsijat ja yrityksissä turvaurakointitöitä johtavat henkilöt osoittaisivat pätevyytensä esimerkik- si TU-sertifikaatilla, jonka myöntää hakemuksesta Henkilö- ja yritysarviointi Seti Oy. (Turva-alan yrittäjät ry 2014.) 1028 Turvajärjestelmäasentajan opetussuunnitelma 2013: 1. 256 Acta Wasaensia Yksityisen turvallisuusalan koulutusjärjestelmän valvonnassa on puutteita, jotka johtuvat koulutusta antavien eri tahojen sekä eri tutkintojen ja ammattipätevyyk- sien erilaisesta sääntelystä tai sääntelyn puuttumisesta1029. Turvallisuusalan pe- rustutkinnon, vartijan ammattitutkinnon ja turvallisuusalan erikoisammattitut- kinnon osalta koulutuksen valvonta on järjestetty valtakunnallisesti kattavasti ja yhdenmukaisin perustein. Järjestyksenvalvontaan liittyvää koulutusta valvotaan samoin perustein silloin, kun koulutusta antaa ammatillisesta aikuiskoulutukses- ta tai ammatillisesta koulutuksesta annettujen lakien nojalla turvallisuusalan am- matillisiin opintojen ja näyttötutkintojen järjestämiseen luvan saanut toimija. Jos koulutuksen järjestäjä on muu taho, varsinaisen koulutustoiminnan valvon- nasta ei ole säännöksiä. Koska turvasuojaajien ja turvatarkastajien koulutusta ei säännellä lukuun ottamatta viittausta vastaavuuteen järjestyksenvalvojan perus- koulutuksen kanssa ja Liikenteen turvallisuusviraston hyväksyntään, ei ole myös- kään laintasoisia säännöksiä turvasuojaaja- ja turvatarkastajakoulutuksen val- vonnasta. Liikenteen turvallisuusvirastolla on lakia alemman asteinen määräys lentoasemien turvatarkastajakoulutuksen valvonnasta1030. Vastaaviin johtopäätöksiin päädyttiin myös yksityisen turvallisuusalan koulutus- järjestelmää koskevissa tutkimuksissa. Tuloksissa esitettiin muun muassa, että eri tutkintoon johtavien koulutusten keskinäistä suhdetta tulisi tarkastella, jotta koulutusjärjestelmä olisi yhtenäinen. Tärkeänä pidettiin myös, että koulutusten valvontaa lisättäisiin. Turvallisuusalan tutkintotoimikunnan roolia koulutuksen kehittämistä valvovana ja ohjaavana tahona sekä alan toimijoiden ja koulutuksen järjestäjien yhteistyön tiivistämistä korostettiin.1031 Koska yksityisen turvallisuusalan koulutusta valvovat useat tahot, turvallisuus- alan tutkintotoimikunnan ohella tulisi tarkastella kansallisen koulutuksen arvi- ointikeskuksen, turvallisuusalan neuvottelukunnan sekä turvallisuusalan valvon- takeskuksen rooleja ja tehtäviä koulutuksen valvojina. Kolmessa ensin mainitus- sa ovat edustettuina yksityisen turvallisuusalan tärkeimmät yksityiset ja julkiset sidosryhmät. Tutkintotoimikunnan tehtävänä on näyttötutkintojen suorittami- seen liittyvien asioiden valvonta ja koulutuksen arviointikeskuksen tehtävänä op- pimistulosten laadun valvonta. Turvallisuusalan neuvottelukunnan koulutukseen liittyvät tehtävät on määritelty koskemaan koulutuksen seurantaa yleisesti. To- 1029 Perustuslakivaliokunta onkin kiinnittänyt huomiota siihen, että vartijoiden ja järjes- tyksenvalvojien koulutus vaihtelee huomattavasti. Valiokunnan mielestä vartijoiden ja järjestyksenvalvojien toimivaltuuksia koskevaa lainsäädäntöä kehitettäessä on syy- tä ottaa huomioon, että entistä laajemmat tehtävät ja toimivaltuudet edellyttävät pe- rusteellista koulutusta tehtäviin. (PeVL 22/2014 vp s. 2–3.) 1030 Liikenteen turvallisuusviraston määräys SEC M1-1 21.12.2012. 1031 Paasonen & Paasonen 2012: 76–77; Paasonen, Santonen & Paasonen 2013: 82–85. Acta Wasaensia 257 teuttamistavan neuvottelukunta voi itse päättää.1032 Neuvottelukunta toimii Polii- sihallituksen apuna ja sen rooli on neuvoa-antava (LYTP 99 §). Turvallisuusalan valvontakeskus taas on julkista hallintovalvontaa toteuttava lupaviranomainen, joka ei tällä hetkellä toimi tehtävässään yhteistyössä alan sidosryhmien kanssa. Kokonaisvastuu yksityisen turvallisuusalan koulutuksen valvonnan koordinoin- nista, kehittämisestä ja valvonnan eri osa-alueiden yhteensovittamisesta sovel- tuisi turvallisuusalan neuvottelukunnalle. Tutkintotoimikunta ja Kansallinen koulutuksen valvontakeskus voitaisiin velvoittaa antamaan vuosittain raportit suorittamastaan koulutuksen valvonnasta neuvottelukunnalle. Muiden kuin näyttötutkintoihin johtavien yksityisen turvallisuusalan koulutusten valvontaa varten tulisi kehittää poliisin lupahallintoa siten, että koulutusten laillisuutta ja laatua voitaisiin valvoa samoin kriteerein kuin koulutuksen järjestämisluvan saa- neissa oppilaitoksissa annetun koulutuksen osalta. Myös poliisin lupahallinnolla tulisi olla velvollisuus raportoida koulutusten valvonnasta turvallisuusalan neu- vottelukunnalle. 3 Julkinen valvonta valtion ohjauskeinona Valtion sisäisen turvallisuuden johto- ja valvontavelvollisuus kuuluu sisäministe- riölle 1033. Sisäinen turvallisuus kuuluu ministeriön täydelliseen ohjausvaltaan kuitenkin vain osittain, koska sisäisen turvallisuuden kokonaisuus rakentuu jul- kisten ja yksityisten toimijoiden verkostosta. Ministeriön täydellinen ohjausvalta ulottuu sen alaisen poliisin toimintaan (L poliisin hallinnosta 1 §). Yksityistä tur- 1032 HE 22/2014 vp s. 91. 1033 Sisäministeriön ohjaus- ja valvontatehtävät erotettiin poliisitoimen operatiivisesta johtamisesta vuoden 2010 alusta voimaan tulleilla muutoksilla lakiin poliisin hallin- nosta. Sisäministeriö vastaa poliisin toimialan ohjauksesta ja valvonnasta sekä erik- seen ministeriölle säädettävistä poliisin toimialan tehtävistä perustuslain 68.1 §:n, valtioneuvostosta annetun lain (28.2.2003/175) ja valtioneuvoston ohjesäännön (3.4.2003/262) mukaisesti. Sisäasiainministeriön työjärjestyksellä (18.1.2008/37) säädetään tarkemmin ministeriön hallinnonalan ohjauksesta, osastoista, erillisistä yksiköistä ja niiden tehtävistä. Entisestä poliisin lääninjohdosta ja osasta entistä sisä- asiainministeriön poliisiosastoa muodostettiin poliisin ylijohdoksi Poliisihallitus, joka johtaa ja ohjaa operatiivista poliisitoimintaa sekä vastaa poliisilaitosten ja poliisin valtakunnallisten yksiköiden tulos- ja resurssiohjauksesta. Poliisihallitukselle kuuluva poliisin laillisuusvalvonta perustuu pakkokeinolain 5 a luvun 15 §:än, poliisilain 5: 63:än ja poliisin laillisuusvalvonnasta annettuun määräykseen (SM–2006– 01324/Tu–42). Tehtäviin kuuluvat poliisin laillisuusvalvonnan järjestämistä ja kehit- tämistä koskevat asiat, laillisuusvalvontaan liittyvien tarkastusten toimittaminen, po- liisin laillisuusvalvontaan liittyvien lausuntojen antaminen ja poliisin toiminnasta tehtyjen kantelujen käsittely. Niistä Poliisihallituksen tehtävistä, jotka hoidetaan aluehallinnon viranomaisen poliisin vastuualueella, säädetään tarkemmin valtioneu- voston asetuksella tai Poliisihallituksen työjärjestyksellä (L poliisin hallinnosta 4.2 §). (HE 58/2009 vp s. 16–17; Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä 2009: 14, 18, 20.) 258 Acta Wasaensia vallisuusalaa ministeriö ohjaa normein ja valvonnallisin keinoin poliisilaitosten ja Poliisihallituksen turvallisuusalan valvontayksikön kautta. Keskeisessä ase- massa on preventiivinen ja repressiivinen hallintovalvonta, erityisesti lupamenet- tely. Yksityisen turvallisuusalan tosiasialliseen toimintaan oleellisesti vaikuttava yksityisen turvallisuusalan koulutuksen ohjaus kuuluu sen sijaan opetus- ja kult- tuuriministeriölle erillisiä järjestyksenvalvoja- ja lentoasemien turvatarkastaja- koulutuksia lukuun ottamatta. Ohjaukseen liittyy aina valvontaa ja valvontaan sisältyy aina ohjauksellisia piir- teitä. Ohjauksella pyritään ennakkovalvonnallisesti estämään epäkohtien synty- minen. Niin sanottuna jälkivalvonnallisena seuraamuksena viranomainen voi antaa hallinnollista ohjausta, jonka tarkoituksen on ohjata valvottavaa toimi- maan jatkossa säännösten ja määräysten mukaisesti.1034 Jos yksityisen turvalli- suusalan preventiiviseen valvontaan liittyvästä ohjauksesta huolimatta repres- siivinen hallintovalvonta sekä oikeussuoja- ja kuluttajansuojakeinot tulevat tar- peellisiksi, ovat nekin vaikutuksiltaan ohjaavia etenkin silloin, kun seuraamus on yksityisen turvallisuusalan toimijan kannalta kielteinen. Yksittäisen yksityisen turvallisuusalan toimijan saama kielteinen seuraamus ohjaa paitsi tätä myös muita yksityisen turvallisuusalan toimijoita ennakolta välttämään toimintaa, jos- ta voi aiheutua vastaava seuraamus. Myös viranomaisen suorittamalla tosiasiallisen toiminnan ennakollisella ja ajan- tasaisella valvonnalla on tärkeä ohjaava funktio. Antamillaan ohjeilla viranomai- nen ohjaa toiminnan toteuttamista lainmukaiseen ja turvalliseen suuntaan. Jo tieto siitä, että yksityisestä turvallisuusalasta kerätään säännöllisesti tiettyjä lais- sa määrättyjä valvonnan mahdollistavia tietoja, ohjaa toimijoita huolehtimaan velvollisuuksistaan niin, etteivät tiedot ole puutteellisia ja anna aihetta seuraa- muksiin. Koulutusjärjestelmän valvonnan tarkoitus on ohjata alalle soveltuvia ammattitaitovaatimukset täyttäviä työntekijöitä. Viranomaisen yksityiseen tur- vallisuusalaan kohdistaman ohjauksen (normiohjaus ja valvonta) pääfunktio on epäkohtien syntymisen estäminen. 4 Ongelmakohtia julkisen valvonnan toteuttamisessa Julkista valtaa yksityisen turvallisuusalan valvontaan velvoittava sääntely on pääsääntöisesti riittävää. Viranomaisvalvonnan käytännön toteuttamisen kannal- ta voi kuitenkin olla ongelmallista, jos laki velvoittaa valvontaan, mutta sääntely 1034 Aluehallintovirastojen ja Valviran työnjakoa ja yhteistyötä kehittäneen työryhmän muistio 2014: 10. Acta Wasaensia 259 on hajautunut useisiin lakeihin, säännökset eivät ole täsmällisiä tai sääntelyä jostakin alaan sisältyvästä osa-alueesta ei ole lainkaan. Turvatarkastajan legitimaation edellyttämän ammattitaidon perusteet antavaa vähimmäiskoulutusta koskeva sääntely vaihtelee sen mukaan, minkä lain nojalla toimivasta turvatarkastajasta on kyse. Esimerkiksi tuomioistuinten turvatarkas- tajan koulutusvaatimuksista ei ole lainkaan säännöksiä kun taas valtioneuvoston, ministeriöiden ja oikeuskanslerinviraston turvatarkastajalta edellytetään vartija- koulutuksen lisäksi vartijakoulutuksesta erillinen koulutusjakso1035. Turvatarkas- tajan ammattitaitoa ei myöskään velvoiteta hyväksynnän jälkeen valvomaan muutoin kuin vartioimisliikkeen vartijan toimiessa turvatarkastajana, jolloin tie- toja kerätään vartijaa ja turvallisuusalan elinkeinonharjoittajaa koskevien sään- nösten nojalla. Turvatarkastajaksi hyväksymiseen liittyvän valvonnan säännöksiä tulisi selvyyden vuoksi täsmentää, mihin apulaisoikeusasiamieskin on kiinnittä- nyt huomiota1036. Elinkeinoluvan peruuttamista koskevien säännösten on katsottu olevan riittävän tarkkarajaisia ja täsmällisiä. Sen sijaan henkilöön liittyvien ominaisuuksien sekä laiminlyöntien ja virheellisen menettelyn tyhjentävä sääntely on vaikeaa. Esi- merkiksi huumausaineiden käyttö ei aina johda rikostuomioon eikä hyväksymis- tä siten voi sillä perusteella peruuttaa. Yksityisen turvallisuusalan elinkeinotoi- minnan uskottavuuden kannalta on kuitenkin katsottu, että lupa tai hyväksyntä tulisi voida peruuttaa tämänkaltaisissa tapauksissa henkilökohtaisissa ominai- suuksissa tapahtuneen muutoksen perusteella.1037 Koska perustuslakivaliokunta on katsonut, että vahvojen yhteiskunnallisten intressien nojalla lupien hyväksy- miseen voidaan sisällyttää myös tarkoituksenmukaisuusharkintaa1038, hyväksy- misen peruuttamista edellä mainitun kaltaisissa tapauksissa voidaan tarkoituk- senmukaisuuden vuoksi pitää perusteltuna, vaikka oikeuttavat täsmälliset sään- nökset puuttuvatkin. Vuoden 2002 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista perusteluissa vartijaksi, järjestyksenvalvojaksi ja turvasuojaajaksi hyväksymistä hakevan hakijan koti- kunnan poliisilaitosta hyväksyvänä viranomaisena perusteltiin muun muassa sillä, että kotikunnan poliisilaitoksella on usein paikallista ja pienillä paikkakun- 1035 HE 7/2013 vp s. 14. 1036 EOAK 13.9.2006. Dnro 3492/4/04. 1037 HE 69/2001 vp s. 124–125. Vrt. L perintätoiminnan luvanvaraisuudesta 3.2 §: ”Toi- miluvan hakijaa ei kuitenkaan pidetä luotettavana, jos 1 momentissa tarkoitettu hen- kilö on muutoin aikaisemmalla toiminnallaan osoittanut olevansa ilmeisen sopima- ton perintätoiminnan harjoittajaksi”. Tätä sääntelytarkkuutta perustuslakivaliokunta on pitänyt perusoikeuksiin kohdistuvan suhteellisuusvaatimuksen kannalta riittävänä (PeVL 35/1998). 1038 PeVL 35/1997 vp s. 3/I. 260 Acta Wasaensia nilla myös henkilökohtaiseen tuntemukseen perustuvaa tietoa hakijan elämänta- voista. Lain voimaantulon jälkeen poliisilaitosten määrä on hallintorakenneuu- distuksen myötä vähentynyt 90:stä 11 laitokseen. Poliisilaitokset ovat nykyään niin suuria, ettei niillä käytännössä enää ole hakijasta henkilökohtaiseen tunte- mukseen perustuvaa tietoa. Lisäksi hyväksymishakemusten käsittelyajat ovat vaihdelleet paljon eri poliisilaitoksilla, sillä lupahallinto kuormittaa poliisilaitok- sia epätasaisesti. Myös oikean hyväksymisviranomaisen määrittely on osoittau- tunut hankalaksi, jos hakijalla ei ole kotikuntaa Suomessa.1039 Vuoden 2015 lakiin yksityisistä turvallisuuspalveluista on tehty 1.1.2017 voimaan tuleva muutos, jonka mukaan hyväksynnän yksityisen turvallisuusalan ammat- teihin voi antaa mikä tahansa poliisilaitos. Tämä on perusteltua poliisilaitosten määrän ja sen myötä paikallistuntemuksen vähentyessä sekä eurooppaoikeuteen liittyvän työvoiman vapaan liikkuvuuden näkökulmasta, kun hakijalla ei ole koti- paikkaa Suomessa. Kotikuntasidonnaisuudesta luopuminen voi myös nopeuttaa hakemusten käsittelyaikoja mahdollistamalla lupa-asioiden käsittelyn keskittä- misen poliisin lupapalvelutoimipaikkoihin, joissa asiamäärät ovat muuten vähäi- siä.1040 Yksityisen turvallisuusalan legitimaatioiden hyväksymisen antaminen minkä tahansa poliisilaitoksen tehtäväksi voi kuitenkin repressiivisen valvonnan kan- nalta olla arveluttavaakin, ellei viranomaisten tietojärjestelmiä kehitetä vastaa- maan valvonnan tietotarpeita. Yksityisen turvallisuusalan elinkeinon- ja ammat- tien harjoittamiseen kohdistuvan repressiivisen hallintovalvonnan käytännön ongelmaksi ovat jo nyt osoittautuneet puutteelliset sähköiset tietojärjestelmät, säännösten tulkinnanvaraisuus sekä pitävän näytön hankkiminen rikoksista ja rikkomuksista. Rikosilmoitusta kirjattaessa poliisin rekisterit eivät ilmoita henki- löllä olevan yksityisen turvallisuusalan hyväksyminen, jonka peruuttamista tulisi mahdollisesti harkita ilmoitetun teon perusteella. Lisäksi tiedonhankinta peruut- tamisperusteiden harkinnassa tärkeistä tekojen oikeusseuraamuksista on hanka- laa helpon käyttöliittymän oikeusministeriön rekistereihin puuttuessa.1041 Myös Poliisihallituksen tilastotiedot osoittautuivat lupavalvonnan kannalta puut- teellisiksi. Tätä tutkimusta varten tietoja koonneen lupahallintosihteerin mukaan poliisin lupahallinnon Vahti-rekisteriin ei tilastoida ja tallenneta järjestyksenval- vojia, vartijoita ja turvasuojaajia koskevien hyväksyntöjen peruuttamis- ja varoi- tusperusteita. Elinkeinolupien, vastaaviksi hoitajiksi ja kouluttajiksi hyväksymis- ten peruuttamisten ja varoitusten perusteet kirjataan, mutta niiden kokoaminen 1039 HE 42/2016 vp s. 4. 1040 HE 42/2016 vp s. 7. 1041 Heinämäki 2009: 76. Acta Wasaensia 261 edellyttää aikaa vievää manuaalista tietojen keruuta. Silloin kun viranomainen voi käyttää lupien peruuttamisessa harkintaa, päätökseen saattaisi vaikuttaa tie- to, millä perusteella henkilö tai elinkeinoluvan haltija on mahdollisesti aikai- semmin saanut varoituksen tai lupa on määräaikaisesti peruutettu. Etenkin nyt, kun vuoden 2015 laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista luovuttiin eräistä Po- liisihallitukselle ja poliisilaitoksille kuuluneista ilmoitusvelvollisuuksista viran- omaisten kesken, tulisi kiinnittää erityisesti huomiota tietojärjestelmien kehittä- miseen valvonnan tarpeita paremmin palvelevaksi. Repressiivisen julkisen valvonnan kannalta ongelmallista voi olla myös se, jos yksityisen turvallisuusalan toimijoiden velvollisuuksiin säädetyt ilmoitusvelvolli- suudet sekä henkilöstö- ja työvuorotiedostojen laatiminen on hoidettu puutteelli- sesti. Valvonnan suorittamiseksi tapahtumien kulku ja tapahtumiin osalliset on voitava jälkikäteen selvittää tallennettujen tietojen perusteella. Vuoden 2015 laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista poliisilaitoksille säädettiin oikeus tarkastaa toimialueellaan sijaitsevien turvallisuusalan elinkeinoluvan hal- tijoiden toimipaikkoja. Aiemmin se kuului poliisilaitoksen velvollisuuksiin joka toinen vuosi. Ajan kuluessa nähtäväksi jää, väheneekö valvonta tältä osin ja ovat- ko siitä aiheutuvat seuraukset merkityksellisiä julkisen vallan perusoikeuksien ja oikeusturvan turvaamisvelvollisuuksien kannalta. Yksityisen turvallisuusalan koulutusjärjestelmän valvontaa tulisi kehittää, sillä siinä on puutteita, jotka johtuvat koulutusta antavien eri tahojen sekä eri tutkin- tojen ja ammattipätevyyksien erilaisesta sääntelystä tai sääntelyn puuttumisesta. Myös perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota vartijoiden ja järjestyk- senvalvojien koulutuksen huomattavaan vaihteluun.1042 Eri tutkintoihin johtavi- en koulutusten keskinäistä suhdetta tulisi tarkastella, jotta koulutusjärjestelmä olisi yhtenäinen1043. Siten myös koulutuksen valvontajärjestelmää olisi mahdol- lista kehittää yhdenmukaisin perustein. Pääministeri Sipilän hallitusohjelmassa tavoitteeksi asetettu sääntelyn keventä- minen muun muassa sujuvoittamalla lupa- ja valitusprosesseja1044 ei näytä pois- tavan yksityisen turvallisuusalan julkisessa valvonnassa havaittuja ongelmakoh- tia. Sääntelyn keventäminen saattaa pikemminkin vähentää ja vaikeuttaa valvon- taa entisestään. Epäkohtana on myös pidettävä, että lautakuntamuotoisen lain- säädännön vaikutusarviointielimen toiminnan painopisteenä on arvioida erityi- sesti sääntelyn keventämisestä aiheutuvat taloudelliset vaikutukset ihmisten ja yritysten toimintaan (hallinnollinen taakka) sekä vaikutukset kuntien tehtäviin ja 1042 PeVL 22/2014 vp s. 2–3. 1043 Paasonen & Paasonen 2012: 76–77; Paasonen, Santonen & Paasonen 2013: 82–85. 1044 Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015: 27. 262 Acta Wasaensia velvoitteisiin. 1045 Vaikutusarviointielimen olisi tärkeää tarkastella lisäksi sitä, miten sääntelyn keventäminen vaikuttaa julkien vallan mahdollisuuksiin valvoa, että yksityisen hoitaessa julkisia tehtäviä se tapahtuu perustuslain 124 §:n edel- lyttämällä tavalla ja perusoikeusmyönteisesti. 5 Yksityisen valvonnan keinot Yksityisten yritysten sisäisestä ohjauksesta vastaa yrityksen johto apunaan sisäi- nen valvonta ja tarkastus sekä itsesääntely, jotka ovat samalla yksityisen valvon- nan keinoja. Yksityiseen turvallisuusalaan kohdistuva yksityinen valvonta on käytännössä melko vähäistä ja satunnaista, eikä se kata järjestelmällisesti koko alaa ja kaikkia yksityisen turvallisuusalan osa-alueita. Osakeyhtiöillä on lakisää- teinen sisäisen valvonnan järjestämisvelvollisuus, mutta muille yhtiömuodoille se on vapaaehtoista. Itsesääntely valvontakeinona on yksityisellä turvallisuusalalla jäänyt vielä varsin kehittymättömäksi ja lähinnä vain toiminnan eettiseksi nor- mistoksi. Kansalaisvalvontaa suorittavat asianosaiset sekä muut yksityiset henki- löt ja oikeushenkilöt. Se on luonteeltaan pääasiassa ad hoc –tyyppistä valvontaa, jota ei suunnitella etukäteen. 5.1 Sisäinen valvonta Yksityisellä turvallisuusalalla toimivan osakeyhtiön velvollisuus huolehtia yhtiön sisäisen valvonnan järjestämisestä voidaan katsoa perustuvan perustuslain 2.3 §:ssä säädettyyn julkisen toiminnan lainalaisuuden periaatteeseen, valtion talo- usarviosta annetun lain (13.5.1988/423) 24 b §:än ja asetuksen (11.12.1992/1243) 69 §:än sekä osakeyhtiölain 7 luvun säännöksiin ja työsopimuslain (26.1.2001/55) 3:1:ssä säädettyyn työnantajan direktio-oikeuteen (vrt. valtion virkamieslain 14 §). Yritysten sisäisen valvonnan määrittelemiseksi käytetään yleisimmin COSO- mallia (Committee of Sponsoring Organizations for the Treadway Commission), jonka mukaan sisäinen valvonta on hallituksen, johdon ja muun henkilöstön ai- kaansaama prosessi ja joka on suunniteltu tuottamaan kohtuullinen varmuus yrityksen toimintojen tarkoituksenmukaisuudesta ja tehokkuudesta, taloudelli- sen raportoinnin luotettavuudesta sekä lakien ja sääntöjen mukaisesta toimin- nasta. COSO-mallissa sisäinen valvonta muodostuu viidestä toisiinsa liittyvästä 1045 Toimintasuunnitelma strategisen hallitusohjelman kärkihankkeiden ja reformien toimeenpanemiseksi 2015: 80. Acta Wasaensia 263 ja keskinäisessä suhteessa olevasta osatekijästä, joita ovat valvontaympäristö1046, ulkoisten ja sisäisten riskien arviointi, valvontatoiminnot1047, informaatio ja kom- munikaatio sekä seuranta1048. Sisäinen valvonta ei ole irrallinen toiminto vaan monisuuntainen prosessi, joka ulottuu läpi koko organisaation osana liiketoi- mintaprosesseja ja jonka eri osatekijät vaikuttavat toisiinsa organisaation kaikilla tasoilla. Sisäisen valvonnan toteuttamistapa riippuu muun muassa yrityksen koosta, omistussuhteista, rakenteesta, toimialasta ja toimintojen luonteesta.1049 Osakeyhtiölaissa sisäinen valvonta rajataan yhtiön kirjanpitoon ja varainhoitoon. Vastuu valvonnan asianmukaisesta järjestämisestä kuuluu yhtiön hallitukselle ja sen käytännön järjestelyistä vastaa toimitusjohtaja. (OYL 6: 2.1, 6: 17.2, 6: 20.) Suurissa ja pörssiin listautuneissa yrityksissä johto täyttää lakisääteisen velvolli- suutensa valvonnan järjestämisestä usein jonkin muodollisen valvontajärjestel- män kuten sisäisen tarkastuksen avulla. Se on järjestetty yleensä joko yrityksen omana sisäisen tarkastuksen yksikkönä tai ulkopuoliselta palveluntuottajalta osittain tai kokonaan ostettuna palveluna. Yhdysvalloissa Sarbanes-Oxley 2002 - lain IV luvun 404 §:ssä vaadittiin, että yrityksen johdon on tilinpäätöksen yhtey- dessä vuosittain arvioitava ja raportoitava sisäisen valvonnan tehokkuus. SOX:n tavoitteena on parantaa yritysten julkistamien tietojen oikeellisuutta ja luotetta- vuutta. Suomessakin on käyty keskustelua, tulisiko yrityksiltä lain nojalla vaatia sisäisen valvonnan tehokkuuden kirjallista arviointia.1050 Vastaava sääntely on velvoittanut vuodesta 2005 alkaen valtion taloushallinnon kirjanpitoyksiköitä. Tilinpäätökseen kuuluvassa toimintakertomuksessa on arvioitava sisäisen val- vonnan ja siihen sisältyvän riskienhallinnan asianmukaisuutta ja riittävyyttä sekä laadittava sen perusteella sisäisen valvonnan arviointi- ja vahvistuslausuma sisäi- sen valvonnan tilasta ja olennaisimmista kehittämistarpeista (L valtion talousar- viosta 12 a §; A valtion talousarviosta 65.1, 7 §). 1046 Valvontaympäristöllä tarkoitetaan organisaation valvontakulttuuria, jonka muodos- tavat johdon ja henkilöstön asenteet, johdon toimintaperiaatteet ja toiminta sisäistä valvontaa kohtaan (Ahokas 2012: 27). 1047 Valvontatoiminnot ovat politiikkoja ja menettelytapoja, joilla varmistetaan, että orga- nisaatio toimii johdon asettamisen tavoitteiden mukaisesti. Ne voivat olla luonteel- taan ehkäiseviä, paljastavia, manuaalisia, automaattisia tai johtamiskontrolleja. Ne voidaan jakaa myös toimintaperiaatteisiin ja kontrollitoimenpiteisiin. Toimintaperi- aatteilla määritellään, mitä pitäisi tehdä, ja kontrollitoimenpiteet ovat käytännön toimenpiteitä, joilla toimintaperiaatteita toteutetaan. (Ahokas 2012: 34–35.) 1048 Seuranta on prosessi, jonka avulla arvioidaan sisäisen valvontajärjestelmän toimi- vuutta ja laatua. Se voidaan jakaa jatkuvaan valvontaan ja erillisiin arviointeihin. Jat- kuva valvonta on osa esimiesten ja johdon päivittäistä toimintaa ja muun henkilöstön arviointia. Erillisiä arviointeja tehdään ennalta valittuihin tärkeisiin kohteisiin. Ne to- teutetaan usein ulkoisen tai sisäisen tarkastuksen suorittamana tarkastuksena. (Aho- kas 2012: 42–43.) 1049 Ahokas 2012: 12, 14, 24–26; Heikkilä 2011: 20–22. 1050 Jokipii 2006: 11; Jokipii 2007: 9–10; Ahokas 2012: 132–133, 147. 264 Acta Wasaensia Pörssiyhtiöiden hallinnointi- ja ohjausjärjestelmien valvonnan sisällöstä ovat NASDAQ OMX Helsinki Oy, Keskuskauppakamari ja Elinkeinoelämän Keskus- liitto antaneet suosituksen, joka sisältää kolme kohtaa: sisäisen valvonnan toi- mintaperiaatteet, riskien hallinnan järjestäminen ja sisäinen tarkastus. Tavoit- teena on toiminnan taloudellisuuden, tehokkuuden ja laillisuuden sekä yritykses- sä liikkuvan informaation luotettavuuden valvonta. Kun toiminta on taloudellista ja tehokasta, yhtiön resurssit ovat tarkoituksenmukaisessa käytössä. Lakien ja säädösten noudattaminen on yhtiön toiminnan jatkumisen edellytys pitkällä täh- täimellä. 1051 Informaation luotettavuutta voi verrata hyvän hallinnon periaat- teisiin kuuluvaan luottamuksensuojaan siinä mielessä, että sekä yrityksen johdon että ulkoisten sidosryhmien tulee voida luottaa yrityksestä saamansa informaati- on oikeellisuuteen ja virheettömyyteen. Kuten viranomaisen virkavalvonnassa myös yksityisten organisaatioiden sisäi- sessä laillisuusvalvonnassa on tarkoitus valvoa, että julkista tehtävää hoitavat noudattavat lakia ja täyttävät lainmukaiset velvollisuutensa1052. Jos suunnitel- mallista sisäistä valvontaa suorittaa muu kuin organisaation esimiestaho, menet- telyyn kuuluu havaintojen raportointi ja kannanoton antaminen esimiehille toi- menpiteitä varten. Yksityisten organisaatioiden sisäisen laillisuusvalvonnan ja viranomaisen virkavalvonnan oikeudellinen funktio on sama. Kyseessä on epäil- tyjen väärinkäytösten ja julkisen toiminnan perustuslain 2.3 §:n edellyttämän lainmukaisuuden selvittämisestä.1053 Yksityisellä turvallisuusalalla toimivia muita yhtiömuotoja kuin osakeyhtiöitä ei lain nojalla velvoiteta sisäisen valvonnan järjestämiseen vaan sisäinen valvonta perustuu vapaaehtoisuuteen. Keskuskauppakamarin mukaan sellaisten pörssiin listaamattomien suurten yhteisöjen, jotka harjoittavat lakisääteistä tai muuten yleisen edun kannalta merkittävää toimintaa, tulisi mahdollisuuksien mukaan noudattaa pörssiyhtiöille laadittua suositusta. Listaamattomille yhtiöille, joiden ei ole katsottu voivan suoraan soveltaa pörssiyhtiöille annettua suositusta, Kes- kuskauppakamari on antanut oman suosituksen. 1054 Koska yksityisen turvalli- suusalan yhtiöiden hoitamiin tehtäviin sisältyy julkisen edun kannalta merkittä- vää yksilön vapausoikeuksiin puuttuvaa julkisen vallan ja voimakeinojen käyttöä, kaikkien yksityisen turvallisuusalan yritysten olisi aiheellista noudattaa suosituk- sia. 1051 Jokipii 2006: 34; Jokipii 2007: 9; Suomen listayhtiöiden hallinnointikoodi 2010: 20; Ahokas 2012: 129–130. 1052 Husa & Pohjolainen 2002: 251; Merikoski 1976: 10. 1053 Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä 2009: 44. 1054 Listaamattomien yhtiöiden hallinnoinnin kehittäminen 2006: 2; Keskuskauppaka- marin kannanotto 2006: 1; Ahokas 2012: 130–131. Acta Wasaensia 265 Julkisia tehtäviä hoitavien yksityisten toimijoiden sisäisestä laillisuusvalvonnasta ei ole yksiselitteistä säännöstä, mitä voidaan valvonnan kohteen oikeussuojan kannalta pitää puutteena1055. Perustuslain 68.1 §:n nojalla sisäministeriö on vas- tuussa sisäisen turvallisuuden hallinnon asianmukaisuudesta. Sisäinen valvonta on järjestettävä asianmukaisesti viraston omassa toiminnassa ja siinä toi- minnassa, josta se on vastuussa (L valtion talousarviosta 24 b §, A valtion talous- arviosta 69 §). Puutteena voi pitää myös sitä, että sääntelyssä ei oteta kantaa jul- kisen hallinnon vastuulla olevien yksityistettyjen ja ulkoistettujen julkisten palve- lujen sisäisen laillisuusvalvonnan järjestämiseen. Jotta julkisen vallan käytön laillisuutta valvottaisiin mahdollisimman yhdenmu- kaisin perustein riippumatta siitä, onko julkisen vallan käyttäjä julkinen vai yksi- tyinen taho, olisi perusteltua säätää jonkinasteinen sisäinen laillisuusvalvonta pakolliseksi kaikissa yksityisen turvallisuusalan yhtiömuodoissa. Lain velvoitta- mana yhtiön johto joutuisi pohtimaan yhtiön koko toiminnan lainmukaisuutta eikä vain yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 82 §:n edellyttämien toimintaohjeiden yhteydessä. Näin yhtiön johto voisi ennakolta estää sellaisten käytäntöjen hiljaisen muodostumisen, mikä saattaisi lopulta johtaa viranomaisen puuttumiseen yhtiön toimintaan. Lisäksi yksityisen turvallisuusalan yhtiöiden sisäisen valvonnan lakisääteistä järjestämistä puoltaa se, että nykyisellään eri yhtiöiden sisäiset ohjeistukset ja toimintatavat voivat poiketa sekä toisistaan että vastaavasta viranomaistoiminnasta. 5.2 Sisäinen tarkastus Julkisessa hallinnossa on järjestettävä sisäinen tarkastus, jos siihen sisäisen val- vonnan menettelyjen johdosta on perusteltua tarvetta (A valtion talousarviosta 70 §). Heikkilän mukaan perusteltu tarve syntyy silloin, kun jokin riski on reali- soitumassa tai viimeistään silloin, kun sisäisen valvonnan riittävyys tulee pohdit- tavaksi. Sisäisen tarkastuksen tarkoitus on tukea organisaatiota sen tavoitteiden saavuttamisessa riippumattomalla ja objektiivisella arviointi-, varmennus- ja konsultointitoiminnalla. 1056 Määräykset sisäisen tarkastuksen menettelyistä ja asemasta viraston tai laitoksen organisaatiossa annetaan sisäisen tarkastuksen ohjesäännössä (A valtion talousarviosta 70 §). Sisäministeriön sisäisen tarkastuksen ohjesäännön mukaan tarkastuksella ediste- tään muun muassa tarkoituksenmukaisuutta ja laillisuutta ministeriön koko toi- mialalla. Ohjesääntö määrää, että kunkin yksikön johdolla on ensisijainen vastuu 1055 Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä 2009: 8, 43–44. 1056 Heikkilä 2011: 23–26, 52–53; Yhdistyksen hyvä hallinto 2008: 144. 266 Acta Wasaensia toiminnan ja talouden sisäisen valvonnan riittävyydestä. (SM2008/787.) Kun sisäministeriön sisäinen tarkastus kohdistuu poliisilaitoksiin tai turvallisuusalan valvontayksikköön, se voi välillisesti kohdistua myös yksityisen turvallisuusalan toimijoihin. Yrityksissä sisäisen tarkastuksen pääasiallinen tarkoitus on toimia johdon ja hal- lituksen alaisuudessa mutta muuhun organisaatioon nähden ulkoisena, riippu- mattomana ja objektiivisena toimijana. Sisäisen tarkastuksen tehtäviin ei kuulu vastata sisäisestä valvonnasta eikä sen toimivuudesta, vaan arvioida sisäisen val- vonnan riittävyyttä ja tehokkuutta.1057 Yksityisen turvallisuusalan yrityksen sisäi- sestä tarkastuksesta ei ole lainsäädäntöä. Listayhtiöiden hallinnointikoodi kui- tenkin edellyttää, että yksityisellä turvallisuusalalla toimivien pörssiyhtiöiden sisäinen tarkastus on järjestetty. Suositus muiden yhtiöiden sisäisen tarkas- tuksen järjestämisestä on kirjattu listaamattomien yhtiöiden hallinnoinnin kehit- tämiseksi laadittuun asiakirjaan.1058 Jos sisäisen valvonnan järjestäminen säädet- täisiin kaikkien yksityisen turvallisuusalan yhtiömuotojen velvollisuudeksi, sen seurauksena olisi perusteltua velvoittaa lain tasolla yksityisen turvallisuusalan yhtiöt tarvittaessa järjestämään myös sisäinen tarkastus. 5.3 Itsesääntely Laki kuluttajansuojalain 2 luvun muuttamisesta (29.8.2008/561) lähensi it- sesääntelyä ja kuluttajansuojaa. Kuluttajansuojalain 2:2:ssä määriteltiin ensim- mäisen kerran hyvän tavan vastaisuus markkinoinnissa ja asiakassuhteessa.1059 Hyvän tavan vastaisuudessa on kyse eettisten sääntöjen, joilla tarkoitetaan paitsi viranomaisen ohjeita käytäntöjen ohjaamiseksi myös toimialan sisäisiä ohjeita, rikkomisesta. Sopimattomuus taas tarkoittaa sellaisia epäasianmukaisia menet- telytapoja, jotka voivat vaikuttaa kuluttajan taloudelliseen päätöksentekoon. Asiakassuhde kattaa voimassa olevan sopimussuhteen lisäksi myös elinkeinon- harjoittajan ja kuluttajan väliset yhteydenotot sopimussuorituksen jälkeen kuten esimerkiksi tiedon antamisen kuluttajalle tämän oikeuksista kulutushyödykkeen ollessa virheellinen sekä asiakasvalitusten käsittelyn ja velkojen perinnässä käy- tetyt menettelytavat.1060 1057 Ahokas 2012: 52–53; Heikkilä 2011: 23. 1058 Listaamattomien yhtiöiden hallinnoinnin kehittäminen 2006: 7; Suomen listayhtiöi- den hallinnointikoodi 2008: 20. 1059 Muutoksella pantiin täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/29/EY sopimattomista elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisistä kaupalli- sista menettelyistä sisämarkkinoilla (EUVL N:o L 149/22, 11.6.2005). 1060 HE 32/2008 vp s. 19; Huovinen 2009: 3. Acta Wasaensia 267 Kuluttajansuojalain 2:2 asettaa markkinoijalle välillisen velvoitteen seurata yh- teiskunnallisia arvoja, jotka puolestaan heijastuvat muun muassa elinkeinonhar- joittajan käytännön toimintaan, itsesääntelyyn, eettisiin ohjeisiin ja käytänne- sääntöihin. Oikeusnormit ja itsesääntely joutuvat keskinäiseen vuorovaikutuk- seen, koska alakohtainen hyvä tapa ja käytännesääntely muodostuvat itse- sääntelyssä. Tällöin on huomioitava oikeudelliset, eettiset ja moraaliset näkö- kohdat.1061 Itsesääntelyllä tuotetaan muun muassa laatustandardeja, sertifiointi- menetelmiä, menettelytapaohjeita, luottamussertifikaatteja ja vakioehtoja tuot- teiden tai prosessien laadun tai kaupallisen suorituskyvyn parantamiseksi. Tällai- nen sääntely voi edistää sekä kuluttajien intressejä esimerkiksi tuotteiden tai pal- veluiden hinnassa ja turvallisuudessa että laajempia intressejä.1062 Ennakollisten ohjeiden kannalta ei ole merkitystä perustuuko normitus itsesääntelyyn vai oi- keudelliseen sääntelyyn. Sen sijaan jälkikäteisen valvonnan ja sanktioinnin nä- kökulmasta itsesääntelyn tutkintakeinot ja sanktiot ovat yleensä laintasoista sääntelyä heikommat, eikä itsesääntely siten sovi sellaisten osapuolten suojaami- seen, jota eivät itse voi osallistua toimialan prosesseihin.1063 Täysimittaiselle itsesääntelylle on tunnusomaista, että jokin elinkeinoala, am- mattiryhmä tai yhteiskunnan muu osa-alue 1) laatii omaa toimintaansa koskevat säännöt, 2) luo niiden noudattamista tukevan valvontajärjestelmän sanktioineen ja 3) mekanismin, jolla erimielisyydet ja riidat voidaan ratkoa. Sisällöllisesti säännöt koskevat yleensä toiminnan laatua, toimijan suhdetta sidosryhmiinsä tai menettelytapoja. Lisäksi itsesääntelyllä pyritään usein myös toiminnan ja laadun jatkuvaan parantamiseen joko ennakoimalla keskeisten sidosryhmien muuttuvia tarpeita tai reagoimalla niihin.1064 Tällaisessa itsesääntelyn mallissa on erehdyt- tävästi oikeusjärjestyksen piirteitä1065. Itsesääntelyssä erottuu kolme perinteistä ulottuvuutta, yleiseettinen ja ammatillinen ulottuvuus sekä markkinasääntely, jotka kuvaavat, mihin tavoitteisiin, arvoihin ja standardeihin itsesääntely vastaa. Itsesääntelylle on lisäksi ominaista, että säännöt on laadittu koskemaan myös muita toimijoita kuin asianomaista itseään, ja että sääntelyjärjestelmään osallis- tuminen on vapaaehtoista1066. Itsesääntelyn toimivuus riippuu käytännössä muidenkin kuin vain alan toimijoi- den keskinäisestä vuorovaikutuksesta. Asiakkaiden osallistuminen itsesääntelyyn jo käytännesääntöjä laadittaessa on tärkeää. Onnistuneen itsesääntelyn saavut- tamiseksi on kehitettävä vuoropuhelua ei toimijoiden välillä. Itsesääntelyn toimi- 1061 Huovinen 2009: 2. 1062 Sorsa 2009: 1. 1063 Huovinen 2009: 7. 1064 Sorsa 2009: 1–2; Tala 2005: 19; Tala 2009: 325. 1065 Huovinen 2009: 25. 1066 Tala 2009: 325. 268 Acta Wasaensia vuus ei perustu auktoriteettiin vaan epäsuoraan valtaan, joka saadaan tai ansai- taan eri toimijoiden ja normien välisessä vuorovaikutuksessa.1067 Käytännössä esiintyy usein pelkästään toimintasäännöistä muodostuvaa it- sesääntelyä kuten Turva-alan yrittäjät ry:n ja Suomen vartioliikkeitten liitto ry:n laatimat toimialojaan koskevat eettiset normit 1068. Yksityisen turvallisuusalan liiketoiminnan itsesääntely on käytännössä vähäistä. Keskuskauppakamarin itse- sääntelyelimet, liiketapalautakunta ja mainonnan eettinen neuvosto, voivat ottaa kantaa yritysten markkinoinnin hyväksyttävyyteen, mutta ne eivät tarkastele markkinoinnin laillisuutta eivätkä sovella kuluttajansuojalakia. Liiketapalauta- kunta antaa ratkaisuja yritysten välisissä markkinointiriita-asioissa. Mainonnan eettisestä hyväksyttävyydestä antaa lausuntoja mainonnan eettinen neuvosto. Asioita käsitellään kuluttajilta tulleiden lausuntopyyntöjen perusteella tai neu- vosto voi ottaa asian oma-aloitteisesti käsiteltäväksi, jos asia on yleisesti merkit- tävä. 1069 Pörssiin listatut yhtiöt noudattavat elinkeinoelämän organisaatioiden corporate governance –ohjeistoa, jonka sääntöjen noudattamista valvovat muun muassa pörssin toimielimet ja jonka sääntöjen rikkominen on sanktioitu1070. 5.4 Kansalaisvalvonta Oikeuden kansalaisvalvontaan voi katsoa perustuvan oikeusvaltioperiaatteeseen. Se voidaan johtaa sekä perustuslain 2.2, 12.1 ja 14.4 §:issä taatuista yksilön osal- listumis- ja vaikutusmahdollisuuksista että muusta lainsäädännöstä. Sen ilmene- mismuodot voivat olla hyvin moninaiset, eikä sen keinoista ole täsmällistä sään- telyä. Yleensä kansalaisvalvonta on tyypiltään suunnittelematonta ad hoc – valvontaa. Kansalaisvalvonnan eri muotojen arvellaan lisääntyneen viime vuosi- kymmeninä. Siihen on osaltaan vaikuttanut hallinnon kehittämisessä 1990-luvun alusta vallinneet pyrkimykset muodostaa asiakassuhde hallinnon ja kansalaisten välille. Julkinen valta on muuttunut hallitsijasta palvelujen tarjoajaksi.1071 Hal- linnon asiakas ja julkisten palvelujen käyttäjä on ottanut roolin oikeutensa tie- dostavana ja oikeuksiaan vaativana kuluttajana, joka valvoo palvelujen toteutta- mistapoja sekä omien oikeuksiensa ja etujensa tai yleisen edun toteutumista. Kuluttajan rooli istuu yksityiselle turvallisuusalalle huonosti. Yksityisen turvalli- suusalan palvelujen asiakas on usein eri kuin palvelun varsinainen käyttäjä tai hyödynsaaja. Esimerkiksi lentoasemien turvatarkastuspalveluja käyttää lento- 1067 Huovinen 2009: 25–27. 1068 Tala 2009: 325; Turva-alan yrittäjät ry:n eettiset säännöt; Suomen vartioliikkeitten liitto ry 2014. 1069 Saine 2008: 123–124. 1070 Tala 2009: 326. 1071 Halila & Aer 2011: 4. Acta Wasaensia 269 matkustaja, mutta asiakas on palvelun hankkinut lentoaseman pitäjä. Vastaavasti jalkapallo-ottelun järjestäjän hankkimasta järjestyksenvalvontapalvelusta hyötyy ensisijaisesti ottelun yleisö eikä palvelun turvallisuusalan yritykseltä ostanut asiakas eli ottelun järjestäjä. Sekä yksityisten turvallisuuspalvelujen asiakkaat että käyttäjät ja hyödynsaajat on jätetty kuluttajansuojalain soveltamisalan ulko- puolelle. Kun yksityisen elinkeinonharjoittajan valvontaan tarkoitetut kuluttajan- suojakeinot eivät ole käytettävissä, valvontakeinona on monesti epävirallinen kansalaisvalvonta. Parhaimmillaan se täydentää julkista valvontaa. Se voi kiinnit- tää huomiota viralliselta julkiselta valvonnalta huomaamatta ja huomiotta jääviin laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusseikkoihin. Kansalaisvalvonta saattaa johtaa virallisen valvonnan käynnistävään kanteluun tai viranomaisen oma-aloitteiseen valvontaan esimerkiksi medioissa esiin tuotujen epäkohtien johdosta. Erilaiset tekniset ratkaisut ja välineet kuten älypuhelimet, internet ja sosiaalinen media ovat helpottaneet viranomaisen valvontatoimenpiteisiin johtavan yksityi- sen kansalaisvalvonnan harjoittamista, mikä ei aina ole aivan ongelmatonta ku- ten kotietsinnän edellytyksiä koskevan kantelun ratkaisu osoittaa: Rikoskomisarion mukaan poliisille tuli internetin kautta nimetön vihje mahdollisesta kannabiksen kasvatuksesta. Vihjetietoon oli liitetty kopio kantelijan Facebook-sivustosta, jossa hän kertoi laittaneensa uuden sadon taas kasvamaan ja kertoi kasvatusolosuhteis- ta. Tämän jälkeen kantelijan taustaa selvitettiin, jolloin kävi ilmi, että häntä on aiemmin epäilty ”RL 50 luvun mukaisista rikoksista” – kyseinen rikoslain luku käsittelee huumaus- ainerikoksia. Tällöin rikoskomisario päätti, että asiaa käydään selvittämässä kantelijan asunnolla. -- Kantelija teki 7.8.2010 poliisille internetin kautta rikosilmoituksen, jossa todetaan mm. seuraavaa. ”Kotiimme tehtiin laiton kotietsintä 20.3.2010 väärän ilmiannon seuraukse- na.” -- Tässä tapauksessa asian arviointia vaikeuttaa se, ettei ole tiedossa, minkä sisältöisiä Facebook-merkinnät tarkkaan ottaen olivat ja oliko poliisi mahdollisesti varmistanut, että ne todella olivat kantelijan tekemiä. Vihjettä seuranneessa kotietsinnässä kantelijan asunnon pesu- ja saunatiloissa löydettiin kasvamassa erilaisia laillisia koristekasveja, minkä perusteella vihje osoittautui perättömäksi.1072 Sosiaalisen median mahdollistama kansalaisvalvon- 1072 EOAK 5.9.2009 Dnro 3644/4/10. 270 Acta Wasaensia ta saattaa siis lisätä puutteellisiin tietoihin perustuvien perättömien vihjeiden määrää. Kansalaisvalvonnan yleistä etua valvovat muodot voivat johtaa myös viranomai- sen oma-aloitteisiin valvontatoimenpiteisiin kuten eduskunnan oikeusasiamie- hen lehtiartikkelin pohjalta käsiteltäväksi ottamassaan asiassa: Päätin vielä selvittää omana aloitteenani Helsingin Sanomissa olleen artikkelin pohjalta henkilöskannerin käyttöönoton lentoasemalla. Olen tässä asiassa ottanut tutkittavakse- ni kysymyksen siitä, onko kyseisen laitteen käyttö yksityisen Ilmailuhallinnon luvalla toi- mivien turvatarkastajien suorittamissa turvatarkastuksissa sopusoinnussa perustuslain 124 §:n kanssa.1073 Sosiaalinen media voi yhdistyä myös muihin kansalaisvalvonnan keinoihin. Vaa- sassa sai syksyllä 2013 suurta julkisuutta tapaus, jossa tavaratalon vartija oli ot- tanut lapselta pois ilmapallon lapsen isän näkemyksen mukaan perusteetta. Isä kuvasi tapahtuman ja laittoi tallenteen sosiaaliseen mediaan, missä se levisi laa- jalti yleiseen tietoisuuteen, ja aiheutti paheksuntaa sosiaalisessa mediassa sekä kirjoittelua maakuntalehdessä.1074 Lopulta tavaratalon edustaja pahoitteli lehtiar- tikkelissa vartijan käytöstä, mitä tuskin olisi tapahtunut ilman tapauksen saamaa julkisuutta. Tämänkaltainen ”kansalaistuomio” saattaa joissain tapauksissa olla perusteettomaksi koetun toimenpiteen kohteen mielestä riittävä, eikä hän katso tarpeelliseksi kannella asiasta. Tutkittua tietoa ei ole, voisiko sosiaalisessa medi- assa kansalaisten epäkohdiksi kokemista asioista käytävällä kantaaottavalla kes- kustelulla olla kantelujen määrää vähentävä vaikutus. Sosiaalisen median käytössä vastakkain voivat joutua oikeus yksityisyyden suo- jaan ja yleinen etu. Helsingin poliisilaitoksen menettelystä julkaista lapsen sek- suaalisesta hyväksikäytöstä epäillystä henkilöstä taltioitu valvontakameran kuva Facebook-yhteisöpalvelussa tehtiin kantelu, jossa kantelija katsoi kuvan julkai- semisen loukkaavan epäillyn yksityisyyden suojaa, koska häntä ei vielä oltu oi- keudessa todettu syylliseksi ja koska julkaiseminen saattoi altistaa epäillyn inter- netissä kuvan nähneiden esittämien uhkauskommenttien perusteella vaaraan sekä aiheuttaa muutakin vahinkoa. Apulaisoikeusasiamies totesi ratkaisussaan seuraavaa: 1073 EOAK 8.6.2009 Dnrot 1242/4/07, 1447/2/07 ja 1223/2/08. 1074 Hautala 2013: 2. Acta Wasaensia 271 Pidän sinänsä mahdollisena, että tapahtuneesta rikoksesta, sen tekotavasta ja – olosuhteista tiedotetaan muun muassa, jotta saataisiin estää rikosten jatkuminen tai saataisiin ehkä esiin muita saman tekijän uhriksi joutuneita ottamaan yhteyttä poliisiin. -- Asiassa ovat olleet ainakin osaksi vastakkain yleinen etu ja yksityisyyden suoja. Mitä vakavamman rikoksen tutkinnasta on kysymys, sitä painavammaksi yleisen edun vaati- mukset eli tarve rikoksen selvittämiseen tulee. Toisaalta epäillyllä on oikeus yksityisyy- den suojaan. Yleinen etu voi kuitenkin vähentää oikeutta yksityisyyden suojaan ja tietyis- sä tilanteissa syrjäyttää sen.1075 Edellä mainitussa tapauksessa kuvan julkaiseminen liittyi poliisin suorittamaan viralliseen esitutkintaan ja sitä koskevaan tiedottamiseen, mihin on sovellettava muun muassa julkisuuslakia. Kun sosiaalista mediaa käytetään epävirallisen kansalaisvalvonnan välineenä, siihen liittyy useita oikeudellisia näkökulmia. Koska kansalaisvalvonnan julki- suutta sääntelevä lainsäädäntö puuttuu, sen laillisuutta on arvioitava muun lain- säädännön nojalla. Mahdollisen rikoksen tutkintaoikeus on vain viranomaisella, mutta sosiaalisessa mediassa yleensä puutteellisten tosiasiatietojen pohjalta käy- tyä keskustelua voisi luonnehtia epäviralliseksi tutkinnaksi. Yhteisöpalvelujen kansalaiskeskusteluissa henkilöä voidaan epäillä esimerkiksi toimivaltuuksien ylittämisestä kuten vaasalaisen tavaratalon vartijaa koskevassa tapauksessa, vaik- ka keskustelijoilla ei ole asiantuntemusta eikä tosiasiallista tietoa arvioida tapah- tumien kulkua, vaan keskustelu perustuu pelkästään toimenpiteen kohteen te- kemään yhteisöpalvelupäivitykseen. Keskustelijoiden myötätunnon saa helposti puolelleen muiden kuin tosiasiaperusteiden nojalla yhteisöpalvelupäivityksen tekijä eikä perusteettomaksi koetun toimenpiteen suorittaja. Tutkimustietoa yksityiseen turvallisuusalaan kohdistuvan kansalaisvalvonnasta ei ole, mutta sen voi olettaa kohdistuvan sekä asianosais- että yleisövalvonnan osalta pääasiassa yksityisen turvallisuusalan tosiasiallisessa toiminnassa suoritet- tuihin toimenpiteisiin, niiden laillisuuteen ja tarkoituksenmukaisuuteen, toi- menpiteiden kohteena olevien yksilöiden ja palvelujen käyttäjien oikeuksiin sekä yleiseen etuun. Tällöin valvonta kohdistuu perustuslaissa säädettyihin oikeuteen työhön ja elinkeinovapauteen (PL 18 §), perusoikeuksien turvaamiseen (PL 22 §), vastuuseen virkatoimista (PL 118 §) ja hallintotehtävän antamiseen muulle kuin viranomaiselle (PL 124 §). 1075 EOAK 14.5.2013 Dnro 2543/4/12. Ks. myös EOAM 14.5.2013 Dnro 1656/4/13. 272 Acta Wasaensia 6 Yhteenveto Luvun aluksi kootaan yhteen yksityisen turvallisuusalan valvontakeinot, niiden funktiot ja oikeudelliset rajat, joita on valvottava. Sen jälkeen tarkastellaan yksi- tyisen turvallisuusalan valvontajärjestelmää, ja miten se eroaa Flamholzin ylei- sestä valvontajärjestelmän mallista. 6.1 Valvonnan keinot, niiden funktiot ja valvottavat oikeudelliset rajat Oikeudelliselta kannalta keskeisintä yksityiseen turvallisuusalaan kohdistuvassa valvonnassa on perustuslain 22 §:ssä säädetyn perusoikeuksien turvaamista ja 124 §:ssä säädetyn hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koske- vien määräysten toteutumisen valvonta. Myös muu laillisuusvalvonta, yksityisiä turvallisuuspalveluja hankkineiden asiakkaiden, toimenpiteiden kohteina olevien yksilöiden oikeuksien sekä yleisen edun valvonta on tärkeää (ks. taulukko 13). Taulukko 13. Valvonnan keinot ja valvottavat oikeudelliset rajat. PL 1 24 § PL 2 2 § La ill is uu s A si ak ka id en o ik eu de t To im en pi te id en k oh - te id en o ik eu de t Yl ei ne n et u Valvonnallinen yhteistyö Tosiasiallisen toiminnan ennakollinen ja ajantasainen valvonta x x x x x x Valvonnan mahdollistavan tiedon kokoaminen x x x x x x Koulutusjärjestelmän valvonta x x x x x x Julkisen valvonnan keinot Hallintovalvonta x x x x x x Oikaisumenettely ja muutoksenhaku x Yleinen laillisuusvalvonta x x x x x Virkavastuun toteuttaminen x x x x x Kuluttajansuoja x x Yksityisen valvonnan keinot Sisäinen valvonta ja tarkastus x Itsesääntely x x Kansalaisvalvonta x x x x x x Yksityisen turvallisuusalan oikeudellisten rajojen valvonta on kattavinta valvon- nalliseen yhteistyön ja julkisen valvonnan keinoin, joilla valvotaan elinkeinotoi- mintaa ja ammatinharjoittamista sekä säännösten ja päätösten noudattamista. Yksityisen valvonnan keinoilla valvottavia rajoja lähestytään varsin kapeasti. Keinoilla palvellaan ensisijaisesti yrityksen sisäisen toiminnanohjauksen tarpeita. Acta Wasaensia 273 Poikkeuksen tekee epävirallinen kansalaisvalvonta, jolla voidaan paneutua kaik- kien oikeudellisten rajojen valvontaan, mutta joka ei vaikuttavuudeltaan ole te- hokasta, ellei sen johdosta käynnisty virallisen julkisen valvonnan toimenpiteitä. Merikosken valvonnan pääfunktioiden mukaan valvonnan mahdollistavan tiedon kokoamisessa käytetyt keinot ovat valvonnanalaisen toiminnan tarkkailua. Tosi- asiallisen toiminnan ajantasainen valvonta, koulutusjärjestelmän valvonta ja kansalaisvalvonta ovat sekä valvonnanalaisen toiminnan tarkkailua että epäkoh- tien syntymisen estämistä. Tosiasiallisen toiminnan ennakollisen valvonnan, preventiivisen hallintovalvonnan, sisäisen valvonnan ja itsesääntelyn funktiona on estää epäkohtien syntyminen. Havaittuihin epäkohtiin voidaan puuttua rep- ressiivisen hallintovalvonnan, oikaisumenettelyn, muutoksenhaun, virkavastuun toteuttamisen, kuluttajansuojan ja sisäisen tarkastuksen keinoin. Myös yleisen laillisuusvalvonnan tavoitteena on epäkohtien poistaminen osoittamalla ja saat- tamalla ne toimijan tietoisuuteen, minkä jälkeen toimijan odotetaan oma- aloitteisesti ryhtyvän toimenpiteisiin virheen korjaamiseksi. Yksityiseen turvallisuusalaan kohdistuvat valvontakeinot voidaan edelleen jakaa joko aktiivisiin tai passiivisiin sekä vireillepanotavan mukaan toimintavelvol- lisuuteen tai oma-aloitteisuuteen pohjautuvaan, ja asiakkaan tai muun yksityisen aloitteesta vireille pantuun valvontaan. Valvonnallinen yhteistyö ja hallintoval- vonta ovat aktiivista ja valvonnasta vastaavan toimintavelvollisuuteen tai oma- aloitteisuuteen pohjautuvaa valvontaa. Oikaisumenettely ja muutoksenhaku, yleinen laillisuusvalvonta, virkavastuun toteuttaminen, kuluttajansuoja ja yksi- tyinen valvonta ovat pääosin passiivisia valvontakeinoja, jotka tulevat vireille yleensä muun kuin viranomaisen aloitteesta. Aikaperspektiivistä tarkastellen valvonnassa painottuvat repressiiviset valvonta- keinot. Selkeästi ennakollisia valvontakeinoja ovat tosiasiallisen toiminnan enna- kollinen valvonta ja preventiivinen hallintovalvonta. Sekä ennakollisen että jälki- käteisen valvonnan piirteitä on koulutusjärjestelmän valvonnassa ja valvonnan mahdollistavan tiedon kokoamisessa, joka tapahtuu preventiivisen hallintoval- vonnan jälkeen ja edeltää repressiivisiin valvontatoimenpiteisiin ryhtymistä. Ajantasaisina valvontakeinoina voidaan pitää epävirallista kansalaisvalvontaa ja tosiasiallisen toiminnan valvontaa, jossa ajantasaisuus toteutuu käytännössä vain henkilön kiinniottamista ja säilössäpitoa koskevana poliisin kannanottona. Valvonnan funktiot liittyvät oleellisesti myös yksityisen turvallisuusalan ulkoi- seen valtionohjaukseen, joka kuuluu koulutuksen ohjausta lukuun ottamatta si- säministeriölle. Ohjauksella pyritään ennakolta estämään epäkohdat, jotka voivat uhata oikeudellisia rajoja. Keskeisin ohjausta palveleva valvontakeino on hallin- 274 Acta Wasaensia tovalvonta, erityisesti lupamenettely. Myös oikeussuojakeinoilla ja kuluttajan- suojalla voidaan toteuttaa valtionohjausta. 6.2 Yksityisen turvallisuusalan valvontajärjestelmä Vastuu yksityisen turvallisuusalan julkisen virallisen valvonnan järjestämisestä on jakautunut viidelle eri ministeriölle. Sisäministeriölle kuuluvat hallintovalvon- ta, tosiasiallisen toiminnan valvonta ja osa koulutuksen valvonnasta. Tehtävistä vastaavat Poliisihallitus, sen turvallisuusalan valvontayksikkö sekä poliisi- ja pe- lastuslaitokset. Oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluu osa hallinnon oikeus- suojajärjestelmään (tuomioistuimet) ja kuluttajansuojaan (kuluttajariitalauta- kunta) liittyvistä valvontatehtävistä. Liikenne- ja viestintäministeriölle on annet- tu lentoasemien turvatarkastajien hallintovalvonta, josta käytännössä huolehtii Liikenteen turvallisuusvirasto. Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla toi- mivat kuluttaja-asioista vastaava Kilpailu ja –kuluttajavirasto sekä sen ohjauk- sessa kuluttajaneuvontaa hoitavat maistraatit. Opetus- ja kulttuuriministeriölle sekä Opetushallitukselle kuuluu näyttötutkintojärjestelmään perustuvan yksityi- sen turvallisuusalan koulutuksen valvonta. Yksityinen ulkoinen valvonta toteutuu kansalaisvalvontana, joka muodostuu yksilöiden ja erilaisten yksityisten organi- saatioiden verkostoista. Yksityisen turvallisuusalan sisäinen valvonta kytkeytyy valvontajärjestelmään yksityisen turvallisuusalan toimijoiden ja viranomaisten valvonnallisessa yhteistyössä. Lain poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen yhteistoiminnasta (11.9.2009/687) 8 §:n mukaan PTR-viranomaiset edistävät tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puit- teissa toistensa tehtäviin kuuluvia yleisen järjestyksen ja turvallisuuden, tavaroi- den maahantuonnin ja maastaviennin, henkilöiden maahantulon ja maastaläh- dön sekä ulkomaalaisten maassaolon laillisuuden valvontaa. Poliisia velvoittaa yhteistyöhön myös poliisilain 1:1.1, jonka mukaan poliisin on toimittava turvalli- suuden ylläpitämiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa. Vastaava vel- voite on säädetty pelastuslaitokselle pelastuslain 42.1 §:ssä. Poliisi- ja pelastusla- keihin sisältyvät myös säännökset velvollisuudesta antaa ja oikeudesta saada vir- ka-apua1076 (PolL 9:1–2; PelastusL 49–50 §). Tullin oikeudesta saada virka-apua toiselta viranomaiselta tullilaitokselle kuuluvan tehtävän suorittamiseksi sääde- tään tullilain (29.12.1994/1466) 19 §:ssä. PTR-viranomaisten lisäksi valvontayh- teistyöhön on lailla velvoitettu valvonnallisesta yhteistyöstä vastaavan yksityisten 1076 Virka-apu tarkoittaa, että virka-apua antava viranomainen käyttää toimivaltuuksiaan toiselle viranomaiselle, virka-avun pyytäjälle kuuluvan hallintotoimen toteuttamisek- si (Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 442.) Acta Wasaensia 275 ja julkisten toimijoiden verkoston toimijat. Yksityisen turvallisuusalan valvonta- järjestelmän muiden toimijoiden välisestä yhteistyöstä ei ole säännöksiä. PTR-viranomaiset suorittavat valvontayhteistyötä myös ilman, että siitä olisi ni- menomaisesti säädetty, hoitamalla koordinoidusti omia virkatehtäviään yhteisen päämäärän saavuttamiseksi tai edistämiseksi1077. Lailla sääntelemättömässä val- vontayhteistyössä viranomaisten vastuut ja velvollisuudet eivät aina ole selvät. Esimerkiksi turvatoimilain 3 §:ssä säädetään toimivaltaisen viranomaisen toi- meenpanoon ja säännösten noudattamiseen liittyvät tehtävät. Lain 2 §:n nojalla toimivaltaisia viranomaisia ovat Merenkulkulaitos, rajavartiolaitos, poliisi ja tulli, joilla kaikilla olisi 3 §:n mukaan velvollisuus valvoa turvatoimiasetuksen ja lain noudattamista. Toimivaltaisten viranomaisten omista erityistehtävissä säädetään 4–7 §:issä. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on kiinnittänyt satamien turva- tarkastuksia koskevassa ratkaisussaan huomiota siihen, että viranomaisten val- vontavelvollisuuden sisällöistä on käytännössä ilmennyt epäselvyyttä ja esittänyt harkittavaksi lain täsmentämistä. 1077 Helminen, Kuusimäki & Rantaeskola 2012: 482. 276 Acta Wasaensia V VALVONNAN KEHITTÄMISMAHDOLLISUUKSIA Tässä pääluvussa pohditaan yksityisen turvallisuusalan sääntelyn kehittämistä ja sääntelyn niin sanottuja uusia muotoja täydentämään nykyisiä yksityisen turval- lisuusalan valvontakeinoja. Aluksi tarkastellaan lyhyesti meneillään olevia yleisiä sääntelyn kehittämissuuntauksia. Sen jälkeen luodaan katsaus siihen, miten yksi- tyisiä turvallisuuspalveluja koskevaa lainsäädäntöä voitaisiin kehittää perus- tuslain 22 §:n julkiselle vallalle annettua perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvel- voitetta edistävästi sekä miten lain nojalla yksityisten turvallisuuspalvelujen hoi- dettavaksi annettujen julkisten tehtävien valvontaa voitaisiin täydentää kulutta- jansuojan ja asiakkaansuojan keinoin. Valvonnan edelleen tehostamista pohdi- taan itsesääntelyn ja sille pohjautuvan yhteissääntelyn tarjoamin keinoin. 1 Sääntelyn kehittämissuuntauksia Samaan aikaan kun yksityinen turvallisuusala on kasvanut, julkisen hallinnon rakenteet ovat vahvassa murroksessa muun muassa julkisen hallinnon tehok- kuusvaatimusten, New Public Management –ajattelun sekä yksityistämis- ja ul- koistamiskehityksen myötä. Säädettyä oikeutta toteutetaan ja valvotaan julkisten organisaatioiden avulla, jolloin organisatoriset muutokset heijastavat myös lain- säädännön muutoksia. Toisaalta taas julkisen hallinnon tehtävä- ja toimintatapa- muutokset heijastuvat puolestaan lainsäädäntöön.1078 Kehittyneissä maissa toteutetaan nykyään lainsäädännön ja sääntely-ympäristön laadun kehittämiseksi samansuuntaisia paremman sääntelyn ohjelmia1079. Suo- messa Paremman sääntelyn toimintaohjelma valmistui vuonna 2006 yhtenä taustatekijänään OECD:n vuonna 2003 valmistunut Suomen lainsäädäntötoi- mintaa kriittisesti arvioinut maatutkimus. Oikeusministeriön tutkimusstrategi- assa 2007–2012 yhtenä lainsäädäntötutkimuksen kannalta keskeisenä tiedon puutteena mainittiin muun muassa säädösohjaus ja sen uudet vaihtoehdot.1080 Eri maissa onkin viime vuosina kiinnostuttu yhä enenevässä määrin sääntelyn niin sanotuista uusista muodoista, joissa ytimenä on joko kokonaan tai tärkeiltä osin valtiosta ja lainsäätäjästä erillään toteutettava sääntely, normien laadinta ja niiden valvonta ja sanktiointi. Voidaankin puhua perinteisen julkisen, lainsää- dännön eri instrumenttien muodostaman sääntelyn rinnalle ja vaihtoehdoksi 1078 Paremman sääntelyn toimintaohjelma 2006: 121. 1079 Paremman sääntelyn toimintaohjelma 2006: 85–90. 1080 Lasola & Tala 2009: 6, 8. Acta Wasaensia 277 syntyneestä yksityisestä sääntelystä, joka nousee säätelyn kohteiden tarpeista ja intresseistä.1081 Sääntelyn uudet muodot jaetaan usein itsesääntelyyn, säädösjär- jestelmän puitteissa toteutettaviin, yhteissääntelyyn ja säädösjärjestelmän ulko- puolisiin vaihtoehtoihin. Näitä voi karkeasti kuvata asteikolla, jossa keskeisenä ulottuvuutena on julkisen vallan mukanaolon aste. Ääripäinä ovat julkisesta val- lasta kokonaan irralleen luotu aito itsesääntely sekä perinteinen lainsäädäntö sanktioineen ja viranomaisvalvontoineen. Näiden välimaastoon asettuu yhteis- sääntely, jossa julkinen valta lainsäätäjänä tai muuna julkisen vallan käyttäjänä ja yksityinen taho ovat mukana omilla panoksillaan.1082 Sääntelyn uudet muodot toteuttavat kolmenlaisia funktioita. Ne voivat toimia myöhemmin laadittavan lainsäädännön edeltäjinä tai esikuvana. Niillä saatetaan täydentää ja konkretisoida voimassa olevaa säädettyä oikeutta. Sääntelyn uudet muodot voivat myös toimia itsenäisinä normeina ohjaten kohteenaan olevia toi- mijoita säädetystä oikeudesta riippumatta.1083 Kun lakia yksityisistä turvallisuuspalveluista 2000-luvun vaihteessa valmistel- tiin, yksityisen turvallisuusalan elinkeinonharjoittajat kiinnittivät huomiota alan viranomaisvalvonnan lisäämistarpeisiin1084. Runsas vuosikymmen myöhemmin yksityisen turvallisuusalan toimijoille tehtyjen kyselytutkimusten valossa yksityi- sen turvallisuusalan valvontaa ei edelleenkään pidetä riittävänä ja siitä johtuen viranomaisten ajatellaan tarvitsevan valvontaa varten lisää resursseja1085. Myös Poliisihallituksen ja apulaisoikeusasiamiehen näkemysten mukaan yksityisen turvallisuusalan valvonnan ja koulutuksen terävöittäminen on välttämätöntä. Apulaisoikeusasiamies painottaa poliisin valvontavastuuta ja peräänkuuluttaa riittävää panostusta yksityisen turvallisuusalan valvontaan. Lisäksi apulaisoikeu- sasiamies toteaa: Erittäin keskeistä on myös, että yksityistä turvallisuusalaa koskevaa lainsäädäntöä sel- keytetään. Tämä on tärkeää ensinnäkin kansalaisnäkökulmasta. Toimivaltuuksien tulisi niin selkeästi määritelty, että kuka tahansa voi helposti saada tietoonsa, mitä yksityisen turva-alan toimijat voivat lain mukaan tehdä. ..Tässä asiassa saamani selvitys viittaa myös vahvasti siihen, että säännökset eivät ole alan toimijoidenkaan näkökulmasta riit- tävän selkeät. .. Erittäin suuri kysymys on se, mikä on työnjako poliisin ja yksityisen tur- vallisuusalan välillä. 1081 Tala 2009: 323–324. 1082 Paremman sääntelyn toimintaohjelma 2006: 125; Tala, Pakarinen & Kyttä 2009: 1, 67. 1083 Tala 2009: 343. 1084 HE 69/2001 vp s. 126–127. 1085 Paasonen 2013: 22; Paasonen, Ellonen & Sutela 2012: 1224. 278 Acta Wasaensia --- Viimeistään sen jälkeen, kun uusi lainsäädäntö tulee voimaan, tulee myös poliisin arvioi- da omia toimintamallejaan uusien säännösten valossa.1086 Yksityisen turvallisuusalan valvonnan lisääminen alan elinkeinonharjoittajien toivomalla tavalla lisäisi väistämättä myös sääntelyä, mikä ei ole Suomen lainsää- dännön kehittämistavoitteiden mukaista. Tavoitteena on pikemminkin sääntelyn aiheuttaman hallinnollisen taakan keventäminen. Tämä on ollut suuntauksena myös yksityisen turvallisuusalan sääntelyssä. Vuoden 2015 laissa yksityisistä tur- vallisuuspalveluista on viranomaisen tehtäviä keventäviä säännöksiä, mikä tur- vallisuusalan elinkeinoluvan haltijan kannalta tarkoittaa esimerkiksi sitä, ettei sen toimipaikkoja välttämättä enää tarkasteta joka toinen vuosi.1087 Ongelmakohtien ja puutteiden poistaminen sääntelyä lisäämällä tai kehittämällä on toki luonnollinen ajatus ratkaisuksi, koska lainsäädännöllä on suomalaisen yhteiskunnan kehittämisessä perinteisesti ollut keskeinen asema. Lainvalmiste- lua on ohjannut perinteinen ajattelu vahvasti viranomaisnormistoon perustuvas- ta lainsäädännöstä ja vaihtoehtoisia sääntelyjärjestelmiä on osittain siitä syystä käytetty suhteellisen vähän. 1088 Pääministeri Sipilän hallitusohjelmassa tähän pyritään saamaan muutos. Tavoitteena on säädöksille vaihtoehtoisten ohjauskei- nojen käytön lisääminen.1089 Yksityisen turvallisuusalan toimijoiden ja viranomaisten näkemykset valvonta- tarpeet tyydyttävistä ratkaisuista sekä sääntelyn yleiset kehittämissuuntaukset ovat siis osin vastakkaiset. Kun lisäksi ottaa huomioon koko yhteiskunnassa ja erityisesti julkisessa hallinnossa vireillä olevat tehokkuutta, tuottavuutta ja ta- loudellisia säästöjä edellyttävät kehitystrendit, vaatimukset viranomaisten laki- sääteisen ja nykyisenkaltaisen valvonnan ja resurssien lisäämisestä eivät vaikuta realistisilta. Yksityisen turvallisuusalan valvonnassa havaittujen epäkohtien ja puutteiden poistamiseksi olisi syytä kartoittaa muitakin ratkaisumahdollisuuksia, joilla valvontaa voitaisiin tehostaa lisäämättä kuitenkaan viranomaisten velvolli- suuksia ja resurssitarpeita. 1086 EOAK 12.12.2012. Dnro 4402/2/10. 1087 HE 22/2014 vp s. 1, 16, 18–12, 82–83, 137, 146–147; Pääministeri Juha Sipilän halli- tuksen strateginen ohjelma 29.5.2015: 27. 1088 Paremman sääntelyn toimintaohjelma 2006: 131. 1089 Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015: 27. Acta Wasaensia 279 2 Yksityisiä turvallisuuspalveluja koskevan lainsäädännön kehittäminen Yksityisen turvallisuusalan sääntelystä on puuttunut kokonaisnäkemys. Lainsää- däntöä kehitettäessä on vastattu vain yksittäisiä erityiskysymyksiä koskevan sääntelyn tarpeeseen ottamatta huomioon, millaisen kokonaisuuden osasta on kyse. 1090 Yksityisen turvallisuusalan sääntelyn ensimmäisen kokonaisuudistuk- sen yhteydessä 2000-luvun vaihteessa asiasta ei käyty julkista keskustelua eikä punnintaa eri sääntelykeinojen välillä tehty. Tuolloin lakiesityksestä annetuissa asiantuntijalausunnoissa nousivat esille käytännöllisesti katsoen samat kysymyk- set, joita pidetään ajankohtaisina epäkohtina nykyäänkin runsaan vuosikymme- nen kuluttua. Vuoden 2015 lain yksityisistä turvallisuuspalveluista pääasiallinen tavoite oli yk- sityisiä turvallisuuspalveluja koskevan sääntelyn selkiyttäminen keskittämällä sitä koskeva lainsäädäntö yhteen lakiin, joka käsittäisi vartijoita, järjestyksenval- vojia ja turvasuojaajia koskevat säännökset. Viranomaisvalvontaa koskevat sään- nökset pysyivät esityksessä pääosin ennallaan. Vartioimisliike-, järjestyksen- valvonta- ja turvasuojaustoiminnan sekä voimankäyttökouluttajien, asekoulutta- jien ja järjestyksenvalvojakouluttajien yleisestä valtakunnallisesta valvonnasta ja ohjauksesta vastaa edelleen Poliisihallitus. Poliisilaitoksille kuuluu omalla toimi- alueellaan vartioimisliike-, järjestyksenvalvonta- ja turvasuojaustoiminnan sekä vartijoiden, voimankäyttökouluttajien, asekouluttajien, järjestyksenvalvojien, järjestyksenvalvojakoulutuksen järjestäjien, järjestyksenvalvojakouluttajien, tur- vasuojaajien ja vastaavien hoitajien toiminnan valvonta.1091 Vuoden 2015 laissa järjestyksenvalvonta- ja turvasuojaustoimintaa säädettiin alan elinkeinonharjoittajien toiveiden mukaisesti luvanvaraiseksi. Turvallisuus- alan elinkeinolupaa koskevat säännökset vastaavat pääosin vuoden 2002 lain vartioimisliikelupaa koskevia säännöksiä. Tapahtumailmoituksen laatimis- ja säilytysvelvollisuus ulotettiin myös järjestyksenvalvojaan ja hänen työnantajaan- sa silloinkin, kun työnantaja ei ole turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija. Toi- menpiteen kohteen oikeusturvan kannalta merkityksellistä on, että turvallisuus- alan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa olevalle järjestyksenvalvojalle säädet- tiin vartijan tapaan velvollisuus ilmoittaa toimenpiteen peruste sen kohteelle.1092 Vuoden 2015 laki keventää viranomaisen tehtäviä kolmella tavalla. Ensinnäkin Poliisihallituksen ja poliisilaitosten ei enää tarvitse ilmoittaa toisilleen esimerkik- 1090 Kerttula 2010: 449. 1091 HE 22/2014 vp s.1, 16, 18, 82, 137. 1092 HE 22/2014 vp s.1, 17–18, 54–55, 124, 133; Paasonen 2013: 22; Paasonen, Ellonen & Sutela 2012: 1224. 280 Acta Wasaensia si laissa tarkoitetun hyväksymisen peruuttamisesta. Tieto on tarvittaessa saata- villa turvallisuusalan valvontarekisteristä. Toiseksi poliisin velvollisuudesta tar- kastaa joka toinen vuosi turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoiden toimipaikat luovuttiin. Poliisille jää edelleen kuitenkin tarkastusoikeus, mutta ei velvollisuut- ta siihen. Kolmanneksi poliisilaitokset voivat käyttää vartijan tehtävissä myös turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa olevaa yksityistä vartijaa, mikä edellytti muutoksia lakiin poliisin säilyttämien henkilöiden kohtelusta.1093 Kaikkea turvatarkastustoimintaa ja sen valvontaa ei säännellä vuoden 2015 laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista. Siinä viitataan muun lainsäädännön nojalla toimiviin turvatarkastajiin ja näitä koskevan erityislainsäädännön soveltamisen ensisijaisuuteen tarkoituksena selventää turvallisuusalan elinkeinolupaa edellyt- tävien ja muiden turvallisuusalan tehtävien rajaa ja varmistaa, ettei turvalli- suusalan tehtävissä toimiva henkilö voi toimia samanaikaisesti useisiin lakeihin pohjautuvin keskenään erilaisin toimivaltuuksin. Poikkeuksena kuitenkin maini- taan tuomioistuinten turvatarkastustehtävät, joissa henkilö voi toimia sekä varti- jana että turvatarkastajana. Lisäksi laissa viitataan joukkoliikenteen tarkastus- maksusta annettuun lakiin, jossa säännellään järjestyksenvalvojan tehtävistä matkalipun tarkastuksessa.1094 Koska turvatarkastustoimintaa koskevat viittauk- set muuhun lainsäädäntöön eivät käytännössä selkiytä yksityisten turvallisuus- palvelujen sääntelyä, ja sääntely hajautuu edelleen useisiin lakeihin, on helppo yhtyä Paasosen ja Keinäsen näkemykseen, että myös turvatarkastustoiminta tuli- si sisällyttää lakiin yksityisistä turvallisuuspalveluista1095. Yksityisen turvallisuusalan valvontatehtävien, -keinojen ja -järjestelmän kannalta laki ei käytännössä sisällä mitään merkittäviä periaatteellisia uudistuksia. Enti- sestä lainsäädännöstä on vain muutamin hyvin perustelluin tarkennuksin jok- seenkin mekaanisesti siirretty vartijoita, järjestyksenvalvojia ja turvasuojaajia koskevat säännökset samaan lakiin ja uusi yleinen turvallisuusalan elinkeinolupa on entistä vartioimisliikelupaa laajempi. Hallituksen esityksessä onkin todettu, että säännösten asiasisältö on ollut tarkoituskin pysyttää pitkälti ennallaan1096. Väistämättä herää kysymys, onko nyt päädytty samankaltaiseen tilanteeseen kuin vuosituhannen vaihteessa. Pyritäänkö lainsäädäntöä uudistamaan vastaamalla yksittäisiin ongelmiksi koettuihin erityiskysymyksiin ja laatimaan jo paljolti käy- tännöksi muodostuneita toimintatapoja oikeuttavia säännöksiä pohtimatta pe- rusteellisemmin muita mahdollisia vaihtoehtoja. Kyse ei ole pelkästään valinnas- ta eri sääntelykeinojen välillä vaan laajemmasta yhteiskunnallisen toiminnan 1093 HE 22/2014 vp s.1, 16, 18–21 , 82–83, 137, 146–147. 1094 HE 22/2014 vp s. 82, 136. 1095 Paasonen & Keinänen 2013: 17–18. 1096 HE 22/2014 vp s. 107. Acta Wasaensia 281 kehittämisestä. Puutteelliset tai riittämättömät lain vaikutusten sekä toimeenpa- non vaatimien resurssien arvioinnit lisäävät yleensä yhteiskunnan kustannuksia. Lain implementointikustannukset kasvavat, elinkeinoelämän hallinnollinen taak- ka lisääntyy ja yksilöiden oikeusturva heikkenee.1097 Yksityisen turvallisuusalan lainsäädännön uudistaminen kokoamalla hajanaista sääntelyä yhteen lakiin ei anna juuri mahdollisuuksia valvonnan kehittämiseksi, ellei säännösten asiasisältöihin puututa. Ellonen on esittänyt, että yksityistä tur- vallisuusalaa koskeva lainsäädännön kokonaisuudistus tulisi tehdä kokonaan uudenlaisen tehtäväjaon pohjalta, jossa lähtökohtana olisi jako ammattimaisiin elinkeinotoiminnan muodossa harjoitettaviin tehtäviin sekä harrastustoiminnas- sa ja varainkeruutarkoituksessa suoritettaviin tehtäviin 1098 . Tämänsuuntaista ajattelua sisältyy kyllä jossain määrin myös vuoden 2015 lakiin. Järjestyksenval- vontatoimintaan, jota harjoitetaan ilmaisena talkootyönä ja työsuhteessa suoraan tilaisuuden järjestäjään tai alueen tai paikan haltijaan, ei vaadita elinkeinolupaa. Lisäksi muutoin luvanvaraista järjestyksenvalvontatoimintaa saavat harjoittaa ilman elinkeinolupaa esimerkiksi yhdistykset kokoontumislaissa tarkoitetussa yleisessä kokouksessa tai yleisötilaisuudessa.1099 Paasosen mukaan ainoa sallittu poikkeus järjestyksenvalvontatoiminnan elinkei- nolupavaatimukseen voisi olla omavartiointipoikkeuksen tavoin omajärjestyk- senvalvonta. Hän näkee uhkana, että yhdistyksiä koskeva poikkeus elinkeinolu- pavaatimukseen voi johtaa yksityisen turvallisuusalan toimijoita perustamaan yhdistyksiä, joiden kautta he hoitavat yleisötilaisuuksien järjestyksenvalvon- taa.1100 Paasosen uhkakuvaa ei voi pitää todennäköisenä, sillä yhdistyslain 2.1 §:n mukaan yhdistyksen tarkoitus tai toiminnan laatu ei voi olla pääasiassa taloudel- linen, eikä toiminnan tavoitteena voi olla voiton tai muun välittömän taloudelli- sen edun hankkiminen siihen osallisille. Ammattimaiset yksityisen turvallisuus- alan toimijat tuskin perustaisivat yhdistyksiä tarkoituksenaan hoitaa järjestyk- senvalvontatehtäviä aatteelliselta pohjalta ilman ansaitsemistarkoitusta. Ellosen ehdotuksen mukaan tehtävät jaettaisiin kolmeen tasoon sen perusteella, kuinka olennaisesti niissä voidaan puuttua perus- ja ihmisoikeuksiin. Ensim- mäisen tason harrastuspohjaisissa järjestyksenvalvontatehtävissä perus- ja ih- misoikeuksiin voidaan puuttua vain tarkoin säädellyin oikeuksin. Toisella tasolla liiketoiminnan muodossa harjoitettavissa ammattitehtävissä kuten turvasuojauk- sessa, rahanlaskennassa, koulutuksessa ja konsultoinnissa ei olennaisesti puutu- ta perus- tai ihmisoikeuksiin. Kolmannelle tasolle sijoittuisivat fyysisen turvalli- 1097 Paasonen & Keinänen 2013: 17, 19–20; 1098 Ellonen 2012: 152–155. 1099 HE 22/2014 vp s. 48 1100 Paasonen 2013: 23. 282 Acta Wasaensia suuden ammattitehtävät, joissa olisi laissa erityisesti säädetty oikeus puuttua perusoikeuksiin. Kolmas taso jaettaisiin edelleen kolmeen osa-alueeseen: (pe- rus)vartioimistehtävät, erityiset vartioimistehtävät ja viranomaisia avustavat teh- tävät. 1101 Mikäli poliisiylijohtaja Paateron kaavailema kyläpoliisitoiminta 1102 käynnistyisi, kyläpoliisien ”silminä ja korvina” sekä ohjauksessa ja valvonnassa toimivien alueen vapaaehtoisten asukkaiden valvonnasta ei tulisi säätää laissa yksityisistä turvallisuuspalveluissa vaan poliisilaissa, koska kyseessä ei ole turval- lisuusalan ammattitehtävä eikä myöskään harrastuspohjainen järjestyksenval- vontatehtävä. Ellosen ehdotuksen johdosta tulisi myös turvallisuusalalla toimivien henkilöiden tehtävänimikkeitä uudistaa. Paasosen ja Keinäsen mukaan järjestyksenvalvojan, vartijan ja turvatarkastajan tehtävät tulisi yhdistää samaan toimenkuvaan ja elinkeinoluvan alaisuuteen. Harrastuspohjaisessa kokoontumislain mukaisessa järjestyksenvalvontatoiminnassa voitaisiin edelleen käyttää järjestyksenvalvoja- nimikettä. Näin he näkisivät mahdolliseksi kehittää koulutusjärjestelmää, mihin ei vuoden 2015 laissa ole kiinnitetty huomiota.1103 Ammattimaisen järjestyksen- valvojan, vartijan ja turvatarkastajan toimenkuvat kokoavaksi ammattinimik- keeksi soveltuisi turvallisuusvalvoja, mutta sen käyttöönotto työelämässä edellyt- täisi selvyyden vuoksi muutoksia turvallisuusalan tutkinnoista annettaviin tut- kintonimikkeisiin, ellei tutkintojen sisältöjä muutettaisi siten, että ne vastaavat ammattinimikkeiden tehtäväkokonaisuuksissa vaadittavia pätevyysvaatimuksia. Yksityistä turvallisuusalaa koskeva sääntely tulisi Ellosen mukaan keskittää kol- meen lakiin. Elinkeinotoiminnasta turvasuojaustoiminta mukaan lukien säädet- täisiin lailla yksityisistä turvallisuuspalveluista. Harrastuspohjaisesta järjestyk- senvalvontatoiminnasta säädettäisiin järjestyksenvalvojista annetussa laissa ja muista alaa lähellä olevista tehtävistä säädettäisiin turvallisuusselvityslaissa (19.9.2014/726).1104 Harrastuspohjaisen ja yhdistyspohjalta toteutettavan järjes- tyksenvalvojatoiminnan sääntely sitä koskevassa omassa laissa on perusteltua. Sen sijaan yksityisen turvallisuusalan elinkeinotoiminnan sääntelyn jakaminen kahteen lakiin sillä perusteella, vaaditaanko toiminnan harjoittamiseen turvalli- suusalan elinkeinolupa, ei vaikuta alan lainsäädännön selkiyttämistavoitteen kannalta tarkoituksenmukaiselta. Kummassakin tapauksessa on kuitenkin kyse yksityisen turvallisuusalan liiketoiminnasta, jota olisi syytä selkeyden vuoksi tar- kastella yhtenä kokonaisuutena myös lainsäädännössä. 1101 Ellonen 2012: 152–155. 1102 Paatero 2014. 1103 Paasonen & Keinänen 2013: 17–18. 1104 Ellonen 2012: 152. Acta Wasaensia 283 Ellosen ehdotus kuitenkin selkiyttäisi yksityisen turvallisuusalan tehtäväkenttää jakamalla tehtävät niiden perusoikeusvaikutusten ja yhteiskunnallisen laajuuden perusteella sekä tekee selkeän eron ammattimaisesti ja vapaaehtoisesti harras- tuspohjalta suoritettavien turvallisuusalan tehtävien välillä. Ellonen ei ole tar- kemmin ottanut kantaa eri tasoilla olevien tehtävien koulutusvaatimuksiin, mut- ta niitä tulisi säännellä samoista lähtökohdista. Esimerkiksi Heinämäki on pitä- nyt ongelmallisena sitä, että sekä harrastuspohjalta että ammattimaisesti hoide- tut järjestyksenvalvontatehtävät ovat olleet saman oikeudellisen sääntelyn piiris- sä. Sama koulutusvaatimus on pätevöittänyt toimimaan järjestyksenvalvojana hyvin erilaisissa toimintaympäristöissä samoin toimivaltuuksin.1105 Kerttula on sen sijaan sitä mieltä, että kaikilla järjestyksenvalvojilla tulisi olla samanlaiset toimivaltuudet riippumatta siitä, mille alueelle heidät on asetettu1106. Jos yksityi- sen turvallisuusalan sääntely järjestettäisiin Ellosen esityksen pohjalta, järjestyk- senvalvojien koulutus- ja pätevyysvaatimukset voisivat varsin hyvin olla erilaiset harrastuspohjalta ja ammattimaisesti suoritettavissa tehtävissä, mikä luonnolli- sesti vaikuttaisi myös toimivaltuuksiin. Jako näkyisi myös ammattinimikkeissä, kuten edellä on esitetty. Vain harrastuspohjalta suoritettavaa järjestyksenvalvon- taa hoitaisi järjestyksenvalvoja. Ammattimaisesti hoidettuna ammattinimike voi- si olla turvallisuusvalvoja. Ellosen mallin toteutuessa yksityisen turvallisuusalan valvontajärjestelmäkin tulisi uudistaa perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon turvaamiseksi laajuudeltaan ja intensiteetiltään kolmitasoiseksi. Harrastuspohjalta hoidettujen tehtävien valvonta olisi laajuudeltaan suppeinta ja intensiteetiltään kevyintä pää- asiassa vain legitimaatioiden hyväksymiseen ja peruuttamiseen liittyvää hallinto- valvontaa. Ammattimaisesti hoidettujen yksityisen turvallisuusalan tehtävien ja kouluttajatehtävien, joihin ei liity perusoikeusherkkiä toimivaltuuksia, valvon- taan riittäisi myös legitimaatioiden hyväksymistä ja peruuttamista koskeva hal- lintovalvonta. Toimivaltuuksien käyttämisen ehdoksi asetettaisiin palvelussuhde turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijaan tai hyväksyttyyn koulutuksenjärjestä- jään ja turvallisuusselvityslain mukainen hyväksyttävä henkilöturvallisuusselvi- tys. Yksityisen turvallisuusalan valvonnan intensiivisin painopiste voitaisiin suunnata perusoikeusherkkiä toimivaltuuksia sisältäviin vartiointi-, järjestyksen- valvonta ja turvatarkastustehtäviin sekä turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoi- hin. Legitimaatioiden ja elinkeinolupien haltijoita valvottaisiin hallintovalvonnal- lisin keinoin lupia hyväksyttäessä ja peruutettaessa. Toimivaltuuksien käyttämi- sen ehtona olisi palvelussuhde turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijaan ja turval- lisuusselvityslain mukainen hyväksyttävä henkilöturvallisuusselvitys. Kaikilta perusoikeusherkkiä tehtäviä sisältäviä toimeksiantoja vastaanottavilta turvalli- 1105 Heinämäki 2013: 76. 1106 Kerttula 2010: 448. 284 Acta Wasaensia suusalan elinkeinoluvan haltijoilta edellytettäisiin sisäisen valvonnan järjestä- mistä, ja sen tarkoituksenmukaisuutta valvottaisiin viranomaistarkastuksin. 3 Valvonnallisten oikeussuojakeinojen täydentäminen Julkisia turvallisuuspalveluja annetaan yhä enenevässä määrin yksityisten varti- oimisliikkeiden hoidettaviksi, mikä kuvastaa yleistä julkisten palvelujen tuotan- totapojen muutosta. Julkisyhteisön itse tuottamien palvelujen ohella palveluja järjestetään usein ostopalveluina. Kansalaisten mahdollisuudet valita julkisten ja yksityisten palvelujen välillä ovat siten lisääntyneet.1107 Yhteiskunnan näkökul- masta valvonnan kohteena tulisi silloin olla ennen kaikkea julkisen ja yksityisen sektorin tehtävien yhteensovittaminen1108. Myös julkisen ja yksityisen toiminnan valvonnan yhteensovittamiseen tulisi kiinnittää huomiota, sillä yksityistäminen siirtää osan toiminnasta julkisen laillisuusvalvonnan ulottumattomiin. Silloin kun toiminnassa on mahdollisuus julkisen vallan käyttöön, on erityisen tärkeää, että tehokkaita oikeussuojakeinoja on riittävästi. Kuluttajansuojan sovelta- misalan ulottaminen laajemmin yksityiseen turvallisuusalaan ja mahdollinen yksityisen turvallisuusalan asiakkaansuojan sääntelyn kehittäminen täydentäisi- vät lisäkeinoina valvontaa, mutta niillä ei korvattaisi jo käytössä olevia valvonta- keinoja. 3.1 Kuluttajansuojan soveltamisalan laajentaminen Nykylainsäädännössä kuluttajansuojan soveltamisalan ulkopuolelle on rajattu valtaosa yksityisen turvallisuusalan asiakaskunnasta ja tapaukset, joissa kulutus- hyödyke on hankittu liiketoiminnan luonteiseen tarkoitukseen. Yksityisen turval- lisuusalan asiakkaista kuluttajansuojalain tarkoittamia kuluttajia voivat olla vain luonnolliset henkilöt ja kulutushyödykkeitä luonnollisten henkilöiden yksityistä talouttaan varten turvasuojausliikkeiltä hankkimat turvasuojausesineet ja – palvelukset (KSL 1:3, 1:4, 8:1.2). Soveltamisalan ulkopuolelle jääviä yksityisen turvallisuusalan elinkeinonharjoittajan asiakkaita ovat elinkeinotoimintaa har- joittavat luonnolliset henkilöt sekä yksityiset ja julkiset oikeushenkilöt. Kuluttajansuojalakia ei myöskään sovelleta järjestyksenvalvonta-, vartioimis- ja turvatarkastustoimintaan, jotka tuottavat ilman liittymiä fyysisiin esineisiin hen- kisiä tuotteita1109, turvallisuuden tunnetta. Näitä palveluja hankitaan usein ylei- 1107 Asiakkaansuojan kehittäminen julkisissa hyvinvointipalveluissa 2011: 9. 1108 Paasonen & Keinänen 2013: 16. 1109 Ks. tuotteen rajauksesta HE 119/1989 vp s. 30–31, 40; VahKorvL 5:1; Wilhelmsson & Rudanko 2004: 79–80, 152–154. Acta Wasaensia 285 sen intressin kuten järjestyksen ja turvallisuuden turvaamiseksi esimerkiksi ko- koontumislain tarkoittamissa yleisissä kokouksissa, jolloin kyseessä ei ole liike- toiminnan luonteinen toiminta. Yksityisen turvallisuusalan elinkeinonharjoitta- jan asiakas eli toimeksiantaja voi silloin olla henkilö, yhteisö tai säätiö (KokL 5 §). Kun luonnollinen henkilö hankkii yksityisen turvallisuusalan palveluja yleisen intressin nimissä muuhun kuin elinkeinotoimintansa harjoittamisen tarpeisiin, olisi tarkoituksenmukaista, että hän olisi kuluttajansuojan piirissä. Kuluttajan- suojalaki kaipaa täsmentämistä tilanteessa, jossa lain tarkoittama kuluttaja hankkii kulutushyödykkeen turvatakseen yleistä intressiä, mutta kyse ei ole ku- luttajan yksityisestä taloudesta. Yksityisen turvallisuusalan palvelujen ja tuotteiden erityispiirre on, että ne ovat pääosin aineettomin palveluksin tuotettavia henkisiä tuotteita (palveluja), joiden tosiasiallinen hyödynsaaja, käyttäjä tai kohde on useimmiten muu kuin palvelun toimeksiantaja tai tilaaja (yksityisen turvallisuusalan yrityksen asiakas). Esimer- kiksi yleisötilaisuuksien järjestyksenvalvonnasta hyötyvät ensisijaisesti tilaisuu- den osallistujat. Tosiasiallinen hyödynsaaja ja palvelun käyttäjä myös osallistuu epäsuorana asiakkaana palvelun hankintaan joko taloudellisesti tai muulla ta- voin. Maksullisessa tilaisuudessa osallistuja on välillisesti maksanut turvallisuus- palvelusta ostamalla pääsylipun. Maksuttomassa tilaisuudessa turvallisuuspalve- lusta tullaan osalliseksi tilaisuuteen osallistumalla. Lento- ja laivaliikenteessä matkustaja maksaa turvallisuuspalveluista osana matkalippujen, tavaroiden kul- jetusmaksujen ja lentokenttämaksujen hintaa. Viranomaisten kuten esimerkiksi tuomioistuimen ostopalveluina hankkimien turvallisuuspalvelujen kustannukset tulevat kaikkien verovelvollisten jaettaviksi. Yksityisten ja julkisten tilojen varti- oimis- ja järjestyksenvalvontakustannukset katetaan yleensä tiloja käyttäviltä saaduilla vuokratuloilla tai tiloissa oleskelevilta muuten saaduilla tuloilla. Jotta kuluttajansuojalakia voitaisiin soveltaa tällaisiin yksityisten turvallisuus- palvelujen epäsuoriin asiakkaisiin ja kuluttajiin, jotka hankkivat palvelun turva- takseen yleistä intressiä, kuluttajansuojalain kuluttajaa, kulutushyödykettä ja kuluttajapalvelussopimusten soveltamisalaa koskevia säännöksiä tulisi tarkistaa. Lain 1:4 voisi kuulua seuraavasti (lisäykset kursivoitu): kuluttajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä, joka hankkii kulutushyödykkeen välittömästi itse tai välil- lisesti muuhun hankkimaansa kulutushyödykkeeseen liittyvänä pääasiassa muuhun tarkoitukseen kuin harjoittamaansa elinkeinotoimintaa varten. Määrit- tely laajentaisi kuluttajan käsitettä mutta rajaisi käsitteen ulkopuolelle edelleen yksityisiä turvallisuuspalveluja hankkivat elinkeinotoiminnan harjoittajat sekä yksityiset ja julkiset yhteisöt. Yksityisoikeuden alaan kuuluvan sopimusoikeudel- lisen sääntelyn voi katsoa riittävästi turvaavan elinkeinonharjoittajien oikeuksia niiden keskinäisissä ristiriitatilanteissa. 286 Acta Wasaensia Kuluttajansuojalain 1:3:n tarkoittama kulutushyödyke voitaisiin määritellä seu- raavasti (lisäykset kursivoitu): kulutushyödykkeellä tarkoitetaan tavaroita, palve- luksia, henkisiä tuotteita sekä muita hyödykkeitä ja etuuksia, joita tarjotaan suo- raan tai välillisesti luonnollisille henkilöille tai joita tällaiset henkilöt olennaises- sa määrässä hankkivat suoraan tai välillisesti yksityistä talouttaan tai kulutusta varten. Muutos edellyttäisi tarkistusta myös soveltamisalaa koskevaan säännök- seen 8:1.1 sekä sen seurauksena tarkistuksia myös luvun muihin säännöksiin, joita ei tässä yhteydessä tarkemmin käsitellä. Soveltamisalaa koskeva säännös voisi kuulua seuraavasti (lisäykset lihavoitu): Tämän luvun säännökset koskevat vastikkeellisia palveluksia, joita elinkeinonharjoittaja (toimeksisaaja) suorittaa kuluttajalle joko suoraan, jolloin kuluttaja on palveluksen tilaaja tai toimeksiantaja, tai välillisesti, jolloin kuluttaja on palveluksen hyödynsaaja tai käyttäjä muun hankkimansa kulutushyödykkeen yhteydessä, ja joiden sisältönä on irtaimeen esineeseen, rakennukseen, muuhun rakennelmaan tai kiinteään omaisuuteen taikka järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen kohdistuva työ tai muu suoritus. Tietyistä urakkasopimuksista säädetään kuitenkin jäljempänä 9 luvussa. Kuluttajansuojan soveltamisalan laajentaminen tällä tavoin turvaisi yksityisten turvallisuuspalvelujen epäsuoran eli välillisen asiakkaan ja kuluttajien, jotka hankkivat palvelun turvatakseen yleistä intressiä, oikeuksia. Säännösmuutokset saattaisivat yksityisen turvallisuusalan kuluttaja-asiamiehen toimivaltaan ja ku- luttajansuojakeinojen piiriin. Perinteisten hallinnon oikeussuojakeinojen, yleisen laillisuusvalvonnan, virkavastuun ja vahingonkorvauksen toteuttamisen rinnalle tulisi vaikuttavampia keinoja. Kuluttaja-asiamiehellä on tietyin edellytyksin oi- keus tarkastaa elinkeinonharjoittajan toimitilat, määrätä kielto lainvastaisen toiminnan harjoittamiseksi ja tarvittaessa tehostaa sitä uhkasakolla, saattaa ryhmävalituksena riita-asia kuluttajariitalautakunnan käsiteltäväksi ja panna vireille ryhmäkanne. Kuluttaja-asiamies voi myös määrätä alaisensa virkamiehen avustamaan kuluttajaa yksittäisessä asiassa, jos se on lain soveltamisen ja kulut- tajien yleisen edun kannalta tärkeää tai jos elinkeinonharjoittaja ei noudata ku- luttajariitalautakunnan päätöstä. (L kilpailu- ja kuluttajavirastosta 8 §, 10 §, 13– 15 §.) Kuluttajansuojakeinoin voitaisiin puuttua asiaan, jos esimerkiksi jalkapal- lo-ottelun järjestäjä markkinoisi tilaisuutta harhaanjohtavilla tiedoilla erinomai- sista turvallisuusjärjestelyistä ja saisi kuluttajan vakuuttuneeksi, ettei ottelussa voi tapahtua yleisöön kohdistuvia vahinkoja, minkä johdosta kuluttaja päättäisi osallistua turvallisena pitämäänsä tilaisuuteen (KSL 2:6). Erityisesti julkisten tehtävien hoitamista koskevien toimeksiantosopimusten eh- tojen laillisuusvalvonnan järjestämiseen tulisi kiinnittää huomiota. Nykysäänte- lyn puitteissa sopimusehtojen laillisuus tulee tarkasteltavaksi vain satunnaisesti Acta Wasaensia 287 esimerkiksi kantelun tai tarkastuksen yhteydessä. Oikeusasiamiehen havaintojen mukaan esimerkiksi sairaalan vartiointia koskeviin toimeksiantosopimuksiin on saatettu kirjata tehtäviä, joiden hoitamiseksi vartijan toimivaltuuksien riittävyys on hyvin tulkinnanvaraista. Sen johdosta sekä vartijan, potilaiden ja henkilökun- nan oikeusturva saattaa kyseenalaistua1110. Yksityisoikeudellisten sopimusten laillisuusvalvonta ei lähtökohtaisesti kuulu oikeusasiamiehen toimialaan. Jos yksityisten turvallisuuspalvelujen välillinen asiakas katsottaisiin kuluttajaksi ja yksityiset turvallisuuspalvelut kulutushyö- dykkeeksi, kuluttaja-asiamies voisi ottaa tarkasteltavaksi toimeksiantosopi- muksen ehtojen laillisuuden. Kuluttaja-asiamiehen keinot lainvastaisen tilan korjaamiseksi kuten kielto ja sen tehosteena uhkasakko sekä tarvittaessa asian saattaminen tuomioistuimen käsiteltäväksi, ryhmävalitus ja ryhmäkanne olisivat huomattavasti tehokkaampia keinoja epäkohtien poistamiseksi kuin oikeusasia- miehen huomautus tai käsitys asiasta (L Kilpailu- ja Kuluttajavirastosta 9–10 §, 14–15 §, L kuluttajariitalautakunnasta 4 §, RyhmäkanneL 4 §). Jos toimeksiantosopimuksessa sovitaan julkisten hallintotehtävien antamisesta yksityisen hoidettavaksi, millä voi olla vaikutuksia perusoikeuksien toteutumi- seen, se merkitsisi tarvetta kuluttaja-asiamiehen osaamisalan laajentamiseen. Kuluttaja-asiamiehen tulisi sopimusehtojen laillisuutta arvioidessaan kyetä arvi- oimaan myös sopimusehtojen vaikutukset perustuslain 124 §:n ja perusoikeuksi- en turvaamisen kannalta. Koska perusoikeuksien toteutumisen valvonta on ni- menomaan määrätty oikeusasiamiehen toimivaltaan (PL 109 §), yhteismenette- lyn luominen kuluttaja-asiamiehen ja oikeusasiamiehen välille yksityistä turvalli- suusalaa koskevissa laillisuuskysymyksissä voisi olla hedelmällistä. Tällöin lailli- suusarvioinnissa olisi käytettävissä sekä kuluttaja-asiamiehen että oikeusasia- miehen ydinosaaminen. Koska tulevaisuudessa rajanvetoa yksityistettyjen julkisten tehtävien kohdalla väistämättä ilmenee, Kuusikko on esittänyt ajatuksen oikeudellisten neuvonta- palvelujen kehittämisestä alueellisen oikeusasiamiesjärjestelmän avulla, johon yhdistettäisiin kuluttajaneuvontaa, velkaneuvontaa ja oikeusaputoimintaa. Sa- massa yhteydessä tulisi hänen mukaansa pohtia myös luopumista kuntakohtai- sista sosiaali- ja potilasasiamiesjärjestelmistä1111. Hän ei kuitenkaan tarkemmin erittele, mitä tällainen monialainen palvelu käytännössä tarkoittaisi. Se saattaisi mahdollistaa sisällöllisesti uudenlaisen viranomaisyhteistyön oikeusasiamiehen ja kuluttajaneuvonnan välillä esimerkiksi juuri yksityistä turvallisuusalaa koske- vissa asioissa. Asiakas olisi helppo ohjata asian luonteen mukaan tarkoituksen- 1110 Ks. EOAE 19.6.2013 Dnro 1222/2/11. 1111 Kuusikko 2011: 589, 592. 288 Acta Wasaensia mukaisimman palvelun pariin, ja ratkaisumenettelyyn saattaisi viranomaisyh- teistyön myötä kehittyä uusia asiakaslähtöisempiä muotoja. 3.2 Yksityisten turvallisuuspalvelujen asiakkaansuoja Yksityistettyjen ja ulkoistettujen julkisten palvelujen asiakkaansuojan kehittä- mistä on pidetty tärkeänä. Oikeusministeriön 6.10.2010 asettama työryhmä lä- hestyi asiakkaansuojaa lähtökohtanaan yksityistetyt ja ulkoistetut hyvinvointi- palvelut. Työryhmä piti perusteltuna lähentää julkisen palvelun asiakkaan ase- maa samankaltaisen palvelun yksityiseltä elinkeinonharjoittajalta hankkivan ku- luttajan asemaan huomioiden kuitenkin julkisten palvelujen erityispiirteet. Tä- män konkretisoimiseksi työryhmä laati esimerkinomaisen luonnoksen asiak- kaansuojasta julkisissa ja eräissä muissa sosiaali-, terveys-, kuntoutus- ja koulu- tuspalveluissa. Toisena vaihtoehtona työryhmä esitteli hajautetun mallin, jossa yksityisoikeudellista asiakkaansuojaa koskevat säännökset lisättäisiin kutakin palvelua koskevaan erityislainsäädäntöön. 1112 Esitykset eivät sisältäneet kovin perustavaa laatua olevia muutosehdotuksia voimassa olevaan lainsäädäntöön, sillä asiakas nähtiin esityksissä luonnollisena henkilönä ja kuluttajansuojalain tarkoittamana kuluttajana. Työryhmän esityksen taustalla oli Hoffrénin hyvinvointipalvelujen asiakkaan asemaa koskeva selvitys, jossa osoitetaan julkisen palvelun asiakkaan ja kulutta- jan oikeusaseman poikkeavan julkisen palvelun asiakkaan vahingoksi neljällä tavalla. Julkisen palvelun markkinoinnista ja menettelyistä asiakassuhteessa ja sen valvonnasta ei ole sääntelyä. Julkisen palvelun asiakkaan oikeudesta saada rahallista korvausta palvelun viivästyksen tai virheen perusteella ei ole selkeitä sääntöjä. Julkisen palvelun asiakkaalla ei ole käytössään kuluttajaneuvontaa vas- taavaa neuvontaa eikä kuluttajariitalautakunnan kaltaista ratkaisusuosituksia antavaa tahoa.1113 Hoffrénin toimenpide-ehdotukset epäkohtiin puuttumiseksi liittyivät sääntelyn kehittämiseen. Kuluttajansuojalain markkinointia ja menettelyjä asiakassuhteis- sa koskevan 2 luvun soveltamisalaa olisi laajennettava koskemaan myös julkisia palveluja. Asiakkaalle kuuluvasta vahingonkorvauksesta ja palvelun puutteelli- suuden perusteella tehtävästä asiakasmaksun alentamisesta tai sen poistamisesta olisi säädettävä lailla. Lisäksi julkisen palvelun asiakkaan neuvontaa olisi kehi- tettävä esimerkiksi kuluttajaneuvonnan toimialaa laajentamalla. Asiakkaan va- 1112 Asiakkaansuojan kehittäminen julkisissa hyvinvointipalveluissa 2011: 9–10. 1113 Hoffrén 2009: 65. Acta Wasaensia 289 hingonkorvausvaatimuksia koskevien ratkaisusuositusten antaminen tulisi sää- tää kuluttajariitalautakunnan tai muun viranomaisen tehtäväksi.1114 Oikeusministeriön työryhmän lakiluonnos sisälsi säännökset palvelun markki- noinnista, asiakkaan oikeuksista palvelun ollessa virheellinen ja virheeseen liitty- vien vaatimusten käsittelystä. Jos kyse olisi julkisyhteisön ostopalveluna hank- kimasta palvelusta, asiakkaalla olisi oikeus kohdistaa virheen johdosta vaatimuk- sia suoraan palvelun tuottajalle. Lisäksi työryhmä esitti kuluttajariitalautakun- nan toimialaa laajennettavaksi siten, että se voisi käsitellä julkisiin palveluihin liittyviä asiakkaiden hyvitysmaksuja silloinkin, kun on kyse julkisyhteisön itse tuottamista tai ostopalveluina yksityisiltä elinkeinonharjoittajilta tai voittoa ta- voittelemattomilta toimijoilta kuten yhdistyksiltä tai säätiöiltä hankkimista pal- veluista. Työryhmän ehdotuksen mukaan uusia tehtäviä tulisi kuluttajariitalauta- kunnan lisäksi kuluttajaneuvonnalle, aluehallintovirastolle ja kuluttaja- asiamiehelle, mikä edellyttäisi sekä asiantuntemuksen että resurssien vahvista- mista näissä organisaatioissa.1115 Suomen Kuntaliiton lakimies Pirkka-Petri Lebedeff jätti työryhmän esityksestä eriävän mielipiteen. Hänen mukaansa asiakkaansuojan kehittäminen on toteu- tettava kutakin julkista palvelua koskevassa erityislaissa, eikä erillistä julkisten palvelujen asiakkaansuojaa koskevaa lakia tule säätää. Vain erityislakeihin poh- jautuva hajautettu sääntely turvaisi sääntelyjärjestelmän selkeyden asiakkaan kannalta sekä relevanttiuden kunkin palvelun osalta. Hajautetusta sääntelystä johtuen asiakkaansuojaa koskevien säännösten valvontaa ei myöskään Lebedef- fin mukaan tulisi antaa kuluttajaviranomaisille vaan valvonta tulisi pääsääntöi- sesti hoitaa hallinnollisessa menettelyssä. Muuten asiakkaan oikeuksia käsiteltäi- siin rinnakkain hallinnollisessa menettelyssä ja kuluttajansuojamenettelyssä. Lebedeff ei myöskään pitänyt tarkoituksenmukaisena ja mahdollisena kuluttaja- viranomaisten asiantuntemuksen saattamista riittävälle tasolle asiakkaansuojaa koskevien asioiden käsittelemiseksi.1116 Kuluttajavirasto sen sijaan totesi lausunnossaan, että julkisten palvelujen kehit- tymisen seurauksena on selvästi syntynyt uuden lain tarve ja virasto kannattaa uuden asiakkaansuojalain säätämistä. Tarvetta perusteltiin muun muassa hallin- tokanteluprosessien raskaudella ja hitaudella sekä julkisen palvelun asiakkaiden piilevällä oikeussuojan tarpeella. Kuluttajavirasto kuitenkin huomautti, että työ- ryhmän loppuraportissa on jäänyt pohtimatta monia valvontaan liittyviä seik- koja. Viraston mukaan valvonnan tulisi ulottua myös julkisia palveluita koskeviin 1114 Hoffrén 2009: 66–79. 1115 Asiakkaansuojan kehittäminen julkisissa hyvinvointipalveluissa 2011: 33–46, 50–54. 1116 Asiakkaansuojan kehittäminen julkisissa hyvinvointipalveluissa 2011: 69–70. 290 Acta Wasaensia sopimuksiin ja muihin vastaaviin järjestelyihin.1117 Selvityksestä pyydettiin lau- sunto 38 taholta. Valtaosa 27:stä lausunnon antajasta toivoi selvityksen johtavan jatkotyöskentelyyn, jossa muun muassa selvitettäisiin tarkemmin ehdotusten taloudellisia vaikutuksia sekä mahdollisuuksia selkeyttää jo olemassa olevia kei- noja.1118 Julkisten ja yksityisten turvallisuuspalvelujen asiakkaiden oikeudelliset asemat eivät poikkea toisen eduksi tai vahingoksi Hoffrénin hyvinvointipalvelujen asiak- kaan ja kuluttajan asemaa koskevassa selvityksessä esitetyin tavoin. Syynä on se, että yksityisten turvallisuuspalvelujen suurimpia asiakkaita, erilaisia yksityisiä ja julkisia yhteisöjä, ei lueta kuluttajansuojalain kuluttaja-käsitteen piiriin, ja suurin osa alan toiminnasta kuten vartiointi-, järjestyksenvalvonta- ja turvatarkastus- palvelut jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Myös välillinen asiakas, palvelun viimekätinen hyödynsaaja ja loppukäyttäjä, jää vaille kuluttajansuojan tuomaa turvaa. Esimerkiksi yksityisen turvallisuuspalvelun ostanut asiakas on usein jul- kinen tai yksityinen yhteisö, mutta palvelun varsinainen loppukäyttäjä saattaakin olla palvelun ostaneen toimijan henkilö- tai yhteisöasiakas tai muuten palvelusta välillisesti hyötyä saava. Hoffrénin ja oikeusministeriön työryhmän esittämät kuluttaja- ja sopimusoikeu- dellista näkökulmaa korostavat ajatukset sekä niistä annetut lausunnot sisältävät kuitenkin yksityisen turvallisuusalan valvonnan kannalta kiinnostavia näkökoh- tia. Etenkin Kuluttajaviraston huomio, että valvonnan tulisi ulottua myös julkisia palveluita koskeviin sopimuksiin ja muihin vastaaviin järjestelyihin, on tärkeä. Mitä enemmän oikeuksia julkisen vallan käyttöön ja mahdollisuuksia puuttua perusoikeuksiin on annettu yksityiselle, sitä suurempi on valvonnan intensiteetin tarve. Jos tähän haluttaisiin vaikuttaa kuluttajansuojan soveltamisalaa laajenta- malla, tulisi edellisessä luvussa esitetyt kuluttajansuojalain kuluttajaa, kuluttaja- palvelusta ja kulutushyödykettä koskevat määrittelyt täsmentää yksityisen turval- lisuusalan asiakasta koskevat ja muut erityispiirteet huomioiden. Kuluttajansuojan soveltamisalan laajentamisen vaihtoehtona voisi olla yksityis- tettyjen ja ulkoistettujen julkisten palvelujen asiakkaansuojaa koskeva erillinen sääntely, jossa asiakas nähtäisiin kuluttajansuojalain kuluttajaa laajempana käsi- teenä sisältäen myös julkiset ja yksityiset yhteisöt sekä palvelut erityisesti julki- sen vallan käyttöön ja sen järjestämiseen liittyvänä toimintana. Yksityisen turval- lisuusalan osalta säännökset voisivat olla laissa yksityisistä turvallisuuspalveluis- ta. Jos sääntelyn haluttaisiin ulottuvan kaikkiin yksityistettyihin ja ulkoistettui- 1117 Kuluttajaviraston lausunto 21.6.2011. 1118 Ks. Julkisen hyvinvointipalvelun asiakkaan asema 2010. Acta Wasaensia 291 hin julkisiin palveluihin, tulisi pohdittavaksi lain säätäminen yksityistettyjen jul- kisten palvelujen asiakkaansuojasta. Tällaisten lähinnä kuluttajaoikeudellisten valvontakeinojen funktio on virallisia julkisia sekä virallisia ja epävirallisia yksityisiä valvontakeinoja täydentävä tai niille rinnakkainen. Ne ovat aktiivisen, omia oikeuksiaan valvovan asiakkaan keinoja. Julkisen palvelun asiakkaan asema tulee kuitenkin ensisijaisesti turvata muilla kuin asiakkaan aktiivisuudesta riippuvilla toimenpiteillä, eikä muiden- kaan vaihtoehtoisten valvontakeinojen kehittämistä saa unohtaa.1119 4 Yhteissääntely Koska yhteissääntelyn käsite on vakiintunut oikeudelliseen keskusteluun vasta 2000-luvulla, sitä koskeva käsitteistö ja teoreettinen tausta ovat melko selkiin- tymättömiä ja epäyhteneväisiä. Yhteissääntelyssä tavanomainen lainsäädäntö ja yksityinen sääntely, yleensä jonkin muotoinen itsesääntely, yhdistyvät kokonai- suudeksi, jossa julkisia tehtäviä on annettu yksityisoikeudellisen organisaation hoidettavaksi. Kantavana ajatuksena on, että julkinen valta ja yksityinen taho osallistuvat yhteistoiminnassa jonkin tietyn sääntelytehtävän hoitamiseen. Julki- sen vallan ja yksityisten toimijoiden toiminnot tavoitteiden saavuttamiseksi voi- daan kytkeä toisiinsa jollain lain säännöksellä, julkisen ja yksityisen tahon väli- sellä sopimuksella tai yhteiselimellä. Lainsäädännössä määritellään yleensä sään- telyn tavoitteita, aikarajoja, valvontaa ja toteutusta. Ratkaisut sääntelyn to- teuttamisesta jäävät kuitenkin pääosin toimijoille itselleen.1120 Yhteissääntelyssä yhdistyvät perinteisen lainsäädännön vahvuudet (ennakoita- vuus, läpinäkyvyys, oikeusvarmuus, sääntelyn demokraattinen valvonta ja vas- tuu) niin sanotun yksityisen sääntelyn etuihin kuten yksityisten toimijoiden pa- rempaan asiantuntijuuteen ja vastuunottoon sääntelyjärjestelmästä. Yhteissään- telyä voidaan kutsua myös myötäsääntelyksi, jolloin julkinen valta ei käytä veto- oikeuttaan tai muuta muodollista estettä päästäkseen haluttuun tulokseen tai estääkseen haluttuun tulokseen pääsemisen. Selvän rajan vetäminen yhteissään- telyn ja itsesääntelyn välille on vaikeaa, sillä yhteissääntelyllä voidaan tarkoittaa hyvin monenlaisia toimintamuotoja.1121 Julkisen vallan kannalta yhteissääntelylle ominaisia tunnuspiirteitä ovat, että julkinen valta asettaa yhteistoiminnan tavoit- teita, luo tietyn säädöskehikon, suuntaa yhteissääntelyyn voimavaroja, antaa tiet- 1119 Hoffrén 2009: 79. 1120 Paremman sääntelyn toimintaohjelma 2006: 127; Pakarinen & Tala 2008: 73; Tala, Pakarinen & Kyttä 2009: 1; Sorsa 2009: 2, 87–88; Tala 2009: 321, 327. 1121 Paremman sääntelyn toimintaohjelma 2006: 127; Tala; Pakarinen & Kyttä 2009: 1; Sorsa 2009: 88, Tala 2009: 327. 292 Acta Wasaensia tyjä tehtäviä tai toimintamahdollisuuksia alan toimijoille sekä kannustaa, tukee ja seuraa toimintaa. Yksityinen taho puolestaan osallistuu sääntelytehtävään, tarjoaa erityisasiantuntemusta, voimavaroja, neuvontaa ja koulutusta ja kiistojen ratkaisumekanismeja.1122 Itsesääntelyn ja yhteissääntelyn käsitteitä sivuaa nykysääntelyyn mukaan tullut omavalvonnan käsite, jolla on yhtymäkohtia myös sisäiseen valvontaan. Finlex- tietokannasta löytyy 16 omavalvontasäännöksiä sisältävää lakia, jotka tupakkala- kia (13.8.1976/693) ja lakia yksityisestä terveydenhuollosta (9.2.1990/152) lu- kuun ottamatta on säädetty 2000-luvulla. Erityisesti palvelujen järjestämistä koskevissa laeissa omavalvontaan velvoittavissa säännöksissä viitataan palvelun laadun, turvallisuuden ja asianmukaisuuden varmistamiseen omavalvonnalla ja lakisääteisellä omavalvontasuunnitelmalla 1123 . Valviran määritelmän mukaan omavalvonta on palvelujen tuottajan omatoimista laadun ja asiakasturvallisuu- den varmistamista siten, että toiminnassa toteutuvat lainsäädännön, lupaehtojen ja palvelujen tuottajan itse omalle toiminnalleen asettamat laatuvaatimukset. Omavalvontasuunnitelmalla tarkoitetaan palvelujen laadun ja asiakasturvalli- suuden varmistamiseksi ja parantamiseksi suunniteltujen menettelytapojen ku- vausta ja siinä käytettäviä asiakirjoja.1124 Omavalvonnan voi nähdä osana siihen velvoitetun toimijan sisäistä valvontajärjestelmää ja sisäisen valvonnan keino- na1125. Lakisääteisen omavalvonnan merkitystä oikeusturvakeinona pidetään kas- vavana1126. Suomessa oikeuspoliittista tutkimusta on tehty muun muassa mainonnan, lää- kemarkkinoinnin, elintarviketeollisuuden, kemianteollisuuden ja asianajajien itsesääntely- ja yhteissääntelyjärjestelmistä1127. Tunnetuimpana ja puhdaspiirtei- simpänä yhteissääntelyjärjestelmänä voidaan pitää asianajajien valvontajärjes- telmää. Lailla säännellään perusvaatimukset, järjestelmä ja sanktiot, joiden tuella Suomen asianajajaliitto toteuttaa valvontaa. Tästä merkittävästi poikkeavaa yh- teissääntelyn muotoa edustaa 28.1.2016 perustetun Suomen urheilun eettisen 1122 Pakarinen & Tala 2008: 73; Tala 2009: 327; Tala, Pakarinen & Kyttä 2009: 67. 1123 Ks. esim. L ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista (28.12.2012/980) 23 §; L yksityisistä sosiaalipalveluista (22.7.2011/922) 6 §; sosiaalihuoltoL (30.12.2014/1301) 47 §; L sähköisestä lääkemää- räyksestä (2.2.2007/61) 22 b; L yksityisestä terveydenhuollosta (9.2.1990/152) 6 §, 8 § ja L kuntien velvoitteiden ja ohjauksen vähentämisestä ja monialaisten toiminta- mallien tukemista koskevista kokeiluista (30.12.2014/1350) 13 §. 1124 Valvira. Määräys 1/25.6.2014. Dnro 3344/05.00.00.01/2014. 1125 Ks. esim. elintarvikeL (13.1.2006/23) 6 §; lannoitevalmisteL (23.6.2006/539) 4 § ja rehuL (8.2.2008/86) 5 §. 1126 HE 164/2014 vp s. 64. 1127 Ks. Kyttä & Tala 2008; Pakarinen & Tala 2008; Sorsa 2009; Tala, Pakarinen & Kyttä 2009; Tala 2009. Acta Wasaensia 293 keskuksen SUEK ry:n1128 toiminta, jossa julkista ja yksityistä tahoa ei yhdistä säännös vaan yhteisen tavoitteen ohella yhdistävänä tekijänä on kyseinen yhdis- tys.1129 Yksityisen turvallisuusalan sääntelyn ja valvonnan kehittämiseksi tulisi pohtia myös yhteissääntelyä yhtenä mahdollisena vaihtoehtona. Voimassa oleva lain- säädäntö sisältää jo muutaman velvoittavan säännöksen turvallisuusalan julkis- ten ja yksityisten toimijoiden välisestä yhteistyöstä ja verkottumisesta. Lain am- matillisesta koulutuksesta 3 §:ssä säädetään, että tutkinnoissa ja koulutuksessa tulee ottaa erityisesti huomioon työelämän tarpeet, ja että näyttötutkintoja tulee suunnitella ja järjestää yhteistyössä elinkeino- ja muun työelämän kanssa. Lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 99 §:ssä säädetään Poliisihallituksen apuna toimivasta neuvoa-antavasta turvallisuusalan neuvottelukunnasta, jossa tulee olla edustettuina turvallisuusalan kannalta keskeiset hallinnonalat sekä elin- keinoelämä, työnantajat, työntekijät ja kuluttajat. Lisäksi sekä Turva-alan yrit- täjät ry että Suomen vartioliikkeitten liitto ovat hyväksyneet omia toimialojaan koskevat eettiset säännöt, joihin ei kuitenkaan sisälly aidolle itsesääntelylle omi- naista sääntöjen valvontajärjestelmää sanktioineen eikä mekanismeja mahdol- listen erimielisyyksien ratkaisemiseksi1130. Sen sijaan kansainväliset yksityisen turvallisuusalan käytännesäännöt (Interna- tional Code of Conduct for Private Security Providers), jotka on laadittu sveitsi- läisen yleishyödyllisen ICoCA:n (International Code of Conduct for Private Secu- rity Providers’ Association) aloitteesta, velvoittavat allekirjoittaneet yritykset jär- jestämään hallintonsa ja muut toimintonsa sääntöjen mukaisiksi ja alistamaan ne riippumattomalle auditoinnille 1131. Käytännesääntöjen tarkoitus on turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen yksityisen turvallisuusalan toiminnassa. Asiakirjan allekirjoitti 9.11.2010 aluksi 58 yritystä. Syyskuuhun 2013 mennessä säännöt on allekirjoittanut 708 yritystä.1132 Mukana on muun muassa Suomessa- 1128 Suomen urheilun eettinen keskus SUEK ry vastaa urheilun eettisyyden vahvistamises- ta Suomessa kuten antidopingtoiminnasta, urheilukilpailujen tulosten manipuloinnin ja katsomoväkivallan ehkäisystä. Suomen Antidopingtoimikunta ADT ry:n jäsenet (Suomen Olympiakomitea ry, Suomen Paralympiakomitea ry, Suomen Urheilulääkä- riyhdistys – Finlands Idrottsläkareförening ry, Valo –Valtakunnallinen liikunta- ja urheiluorganisaatio ry sekä Suomen valtio, jota edustaa opetus- ja kulttuuriministe- riö) hyväksyivät ylimääräisessä kokouksessaan 28.1.2016 sääntömuutokset, joiden seurauksena ADT:n toimintaa laajennettiin ja organisaation nimi muuttui. Suomen Antidopingtoimikunta ADT jatkaa uudessa organisaatiossa aputoiminimenä. (http://www.antidoping.fi/uutiset) 1129 Tala 2009: 327–328. 1130 Turva-alan yrittäjät ry:n eettiset säännöt; Suomen vartioliikkeitten liitto ry 2014. 1131 International Code of Conduct for Private Security Providers 2010: 4. 1132 The International Code of Conduct for Private Security Service Providers 2013: 3. 294 Acta Wasaensia kin toimiva ruotsalainen Securitas-yhtiö. Julkista luetteloa käytännesäännöt alle- kirjoittaneista yrityksistä ylläpitää Sveitsin hallitus1133. Yksityisen turvallisuusalan kansainväliset käytännesäännöt eivät ole saaneet ih- misoikeuksia edistävien kansalaisjärjestöjen varauksetonta hyväksyntää. Uhka- kuvana on, että alan yritykset legitimoivat käytännesäännöillä toimintaansa ja hallitukset välttelevät varsinaista valvontaa. Sitovaa sääntelyä vastustavat halli- tukset ja yritykset saattavat pitää vapaaehtoisuuteen perustuvaa sääntelyä riittä- vänä. ICoCan vapaaehtoisten käytännesääntöjen rinnalle YK:n palkkasotilaiden käytön työryhmä on valmistellut kansainvälisesti sitovaa sopimusta yksityisten sotilas- ja turvallisuuspalvelujen käytöstä YK:n toiminnassa. Kannatusta ehdotus on saanut pääasiassa vain Global South ja G-77 -ryhmien mailta. Vaikuttaa epä- todennäköiseltä, että tällainen sitova sopimus lähiaikoina allekirjoitettaisiin, vaikka siitä keskustelua säännöllisesti käydäänkin.1134 Suomessa yksityisen turvallisuusalan yhteissääntelyyn voitaisiin edetä vaiheittain siten, että aluksi kehitettäisiin alan itsesääntelyä niiden ammattimaisesti hoidet- tujen yksityisen turvallisuusalan tehtävien osalta, joihin ei sisälly perusoikeus- herkkiä toimivaltuuksia. Sen jälkeen täydennettäisiin ja konkretisoitaisiin voi- massa olevaa lainsäädäntöä niiden ammattimaisesti hoidettujen tehtävien osalta, joihin sisältyy julkisen vallan käyttöä ja perusoikeusherkkiä toimivaltuuksia. Ta- voitteena olisi itsesääntelyn kehittäminen aidoksi itsesääntelyjärjestelmäksi, jolle yhteissääntelyä voisi lain nojalla rakentaa. Joiltain osin voitaisiin soveltaa asian- ajajia koskevan valvonnan yhteissääntelymallia, vaikka asianajajatoiminta ja yk- sityisen turvallisuusalan toiminta eivät oikeudellisilta lähtökohdiltaan suoraan verrannollisia keskenään olekaan. Asianajajatoiminnalta edellytetään riippumattomuutta, ja sitä koskevaa lupaval- vontaa hoitaa lain asianajajista (12.12.1958/496) nojalla Suomen asianajajaliitto. Yksityisen turvallisuusalan toiminta perustuu pääosin toimeksiantosopimuksiin, jolloin toiminta ei voi olla kokonaan riippumatonta. Asianajajalta vaaditaan muun muassa erillinen laissa säädetty tutkinto, jota asianajajatutkinnolla täy- dennetään (AAL 3 §). Yksityisen turvallisuusalan ammatteihin valmistutaan suo- rittamalla niihin suoraan valmistava tutkinto. Tiettyjä turvatarkastustehtäviä lukuun ottamatta täydentäviä tutkintoja ei vaadita. Oikeuskanslerille on säädetty asianajajien yleinen valvonta ja oikeus vaatia asianajajayhdistyksen hallitusta ryhtymään toimenpiteisiin asianajajaa kohtaan, jos hän katsoo, ettei tällä ole 1133 International Code of Conduct for Private Security Providers 2010: 15. 1134 Pingeot 2014: 16–18; http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/WGMilitary/ Pag- es/OEIWGMilitaryIndex.aspx Acta Wasaensia 295 oikeutta olla asianajajana (AAL 6.3 §). Yksityisen turvallisuusalan yleinen valvon- ta ja ohjaus kuuluvat Poliisihallitukselle. Suomen Asianajajaliitto on laissa asianajajista säädetty julkisoikeudellinen yhdis- tys, jonka katsotaan kuuluvan välilliseen julkiseen hallintoon. Se ei siten ole re- kisteröity yhdistys, ammattiliitto eikä myöskään yrittäjäjärjestö. Vain asianajaja- liittoon kuuluva lakimies saa käyttää nimikettä asianajaja. (AAL 1–2 §.) Päätös- valtaa asianajajaliitossa käyttää kaksi kertaa vuodessa kokoontuva valtuuskunta, joka valitsee hallituksen hoitamaan liiton asioita (AAL 2 a §). Hallituksen alai- suudessa toimii 10 pysyvää työryhmää 1135 ja se valvoo asianajajia oma- aloitteisesti. Hallitus voi määrätä asianajotoimiston tarkastettavaksi sekä saattaa valvonta-asian vireille valvontalautakunnassa (AAL 6.1 §). Asianajotoimistoja valitaan tarkastettavaksi kahdella perusteella. Osa toimistoista arvotaan ja osa tarkastetaan epäiltyjen laiminlyöntien vuoksi. Epäilyn lähteenä voivat esimerkik- si olla yleisövalvonnan piiriin kuuluvat mediassa esitetyt väitteet. Tarkastuksen perusteella hallitus tekee tarvittaessa ilmoituksen asianajajaliiton yhteydessä itsenäisesti toimivalle valvontalautakunnalle.1136 Valtionvalvonnasta riippumattomalle valvontayksikölle ja valvontalautakunnalle kuuluvat asianajajista annetussa laissa, luvan saaneista oikeudenkäyntiavus- tajista annetussa laissa (17.6.2011/715) ja valtion oikeusaputoimistoissa annetus- sa laissa (5.4.2002/258) säädetyt kurinpidolliset tehtävät (AAL 6.1 a §). Asiat voivat tulla valvontalautakunnassa vireille kenen tahansa tekemän kantelun myö- tä (AAL 7 c §). Valvontalautakunnan toiminta rinnastuu oikeuskanslerin ja edus- kunnan oikeusasiamiehen rooliin muun muassa siinä, että ydintoimintaa on asi- anajajien toiminta- ja menettelytapojen sekä niiden laadun tutkiminen ja arvioi- minen voimassa olevan säännöstön ja ohjeiston nojalla1137. Jos asianajajan tode- taan toimineen säännösten tai ohjeiden vastaisesti, lautakunnan on määrättävä hänelle kurinpidollinen seuraamus, joita ovat asianajajayhdistyksen jäsenyydestä erottaminen, seuraamusmaksun määrääminen, varoitus ja huomautus (AAL 7.1 §). Valvontalautakunnan päätöksistä laaditaan julkinen päiväkirja ja ratkai- suseloste, joissa listataan annetut seuraamukset ja kuvaus tapauksesta (AAL 7 h – 7 i §). Valvonnan julkisuudella pyritään lisäämään valvonnan uskottavuutta, luotettavuutta sekä kuluttajansuojaa1138. 1135 Työryhmät ovat: ammatillinen valiokunta, eettinen valiokunta, sovintomenettelylau- takunta, Defensor Legis –toimituskunta, Advokaatin toimituskunta, asianajajatutkin- tolautakunta, koulutusvaliokunta, it-valiokunta, nuorten toimikunta sekä oikeuspo- liittiset asiantuntijaryhmät (Tala, Pakarinen & Kyttä 2009: 6). 1136 Tala, Pakarinen & Kyttä 2009: 28. 1137 Tala, Pakarinen & Kyttä 2009: 58–59. 1138 HE 54/2002 vp s. 20. 296 Acta Wasaensia Toisena lailla säädettynä mallina yksityisen turvallisuusalan yhteissääntelyn ke- hittämiseksi voisi olla myös terveydensuojelulain (19.8.1994/763) mukainen asumisterveyden valvontaa suorittavan henkilön sertifiointimenettely. Sertifioin- titehtävä annetaan määräajaksi tai toistaiseksi yksityiselle toimijalle, joka on ha- kenut nimeämistä henkilösertifioijana toimimiseen sosiaali- ja terveysministeri- öltä. Edellytyksenä on, että toimijalla on riittävä ja asiantunteva henkilöstö serti- fioinnin toteuttamiseksi, muut käytännön edellytykset sertifiointitoiminnan jär- jestämiseen ja että toimija on toiminnallisesti ja taloudellisesti riippumaton serti- fioitaviin nähden. Nimetyksi voi tulla yhteisö tai säätiö 1139. Ministeriö valvoo henkilösertifioijan toimintaa ja nimeämispäätös voidaan peruuttaa, jos hyväksy- misen edellytykset lakkaavat tai sertifioinnissa havaitaan olennaisia puutteelli- suuksia eikä toimija ole sosiaali- ja terveysministeriön kehotuksesta huolimatta korjannut toimintaansa annetussa määräajassa. (TerveydensuojeluL 49 c §.) Nimetty henkilösertifioija arvioi henkilön pätevyyden toimia ulkopuolisena asi- antuntijana ja tekee merkinnän hyväksytystä pätevyydestä ylläpitämäänsä julki- seen tietojärjestelmään sertifioinnin voimassaoloajaksi sekä antaa henkilölle so- siaali- ja terveysministeriön vahvistaman mallin mukaisen todistuksen sertifi- oinnista. Jos henkilö ei täytä enää pätevyysvaatimuksia tai toistuvasti laiminlyö tehtävissä edellytettävää riippumattomuutta tai asiallista raportointia taikka oi- keita mittaus- ja tutkimusmenetelmiä, sosiaali- ja terveysministeriö voi päättää merkinnän poistamisesta tietojärjestelmästä, minkä tekee sertifioija. (Terveyden- suojeluL 49 d §.) Sertifiointi kuten yksityisen turvallisuusalan legitimaation hy- väksyntäkään ei sellaisenaan oikeuta toimimaan tehtävässä, vaan se edellyttää aina toimeksiantoa1140. Yksityistä turvallisuusalaa koskevia yhteissääntelyä muistuttavia järjestelyjä löy- tyy Yhdysvalloista. Eri osavaltioissa on perustettu niin sanottuja sääntelyelimiä huolehtimaan yhdessä valtion viranomaisten kanssa yksityisen turvallisuusalan laillisuusvalvonnasta. Esimerkiksi Minnesotassa Board of Private Detective and Protective Agent Services –niminen lautakunta valvoo Protective Agent Service Act –lain mukaisia käytäntöjä, lupia ja yksityisen turvallisuusalan koulutusta. Sääntelyelinten kokoonpanot vaihtelevat osavaltioittain. Havaijin Board of Priva- te Detectives and Guards –lautakuntaan kuuluu yksi yksityisetsivä, yksi vartija, kaksi poliisipäällikköä, kaksi yleisön edustajaa sekä Havaijin osavaltion kauppa- ja kuluttaja-asioiden johtaja. Delawaren Board of Examiners of Private Investiga- tors and Security Agencies –lautakunnassa on yhdeksän jäsentä: osavaltion polii- 1139 HE 76/2014 vp s. 24. 1140 HE 76/2014 vp s. 25. Acta Wasaensia 297 siosaston tarkastaja, oikeuskansleri sekä kuvernöörin nimittämät kolme osavalti- on asukasta, kaksi yksityisetsivää ja kaksi vartijaa.1141 Yksityisellä turvallisuusalalla ei ole Suomen Asianajajaliiton kaltaista koko alan kattavaa yhdistystä tai muuta yhteisöä, vaikka ala on sisäisesti muuten hyvin ver- kottunut. Turvallisuusalan liiketoimintaa koskevassa tutkimuksessa listattiin 31 erilaista turvallisuusalan yhdistystä, joista yksikään ei ole työmarkkinajärjestö. Luokittelu turvallisuusalan yhdistykseksi ei ole yksiselitteistä, sillä turvallisuus- alan klusteria koskevassa selvityksessä luetteloon pääsi vain 21 yhdistystä.1142 Tähän tutkimukseen rajattuihin yksityisen turvallisuusalan toimijoihin liittyy kumpaankin edellä mainittuun luetteloon sisältyvät seuraavat seitsemän yhdis- tystä: ASIS Finland ry, Finnsecurity ry, SECMAN, Suomen turvaurakoitsijaliitto ry, Suomen Vartioliikkeitten Liitto ry, Suomen Yksityisetsivä- ja Lakitoimistoliit- to ry ja Turva-alan yrittäjät ry, joiden kaikkien jäsenyys on alan toimijoille vapaa- ehtoista. Edellä mainituista yhdistyksistä ainoastaan Finnsecurity ry:n jäsenyyttä voivat hakea kaikki tähän tutkimukseen rajatut yksityisen turvallisuusalan toimijat1143. Finnsecurity ry on turvallisuusalalla ja turvallisuustehtävissä toimivien henkilöi- den ja yhteisöjen yhdistys, jonka tarkoituksena on edistää ja kehittää turvalli- suustoiminnan yleisiä edellytyksiä, kehittää jäsentensä ammatillista osaamista ja yhteishenkeä verkostoitumalla sekä kansallisesti että kansainvälisesti ja lisätä yhteistyötä muiden turvallisuusalan järjestöjen, yritysten ja viranomaisten kans- sa turvallisuuden edistämiseksi yhteiskunnassa1144. Yhdistyksen toimintaa johtaa hallitus, johon kuuluu puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan lisäksi kahdeksan jäsentä, jotka toimivat yhdistyksen jaostojen1145 työvaliokuntien puheenjohtajina vastaten jaoston toiminnasta. Yhdistyksellä on toimitusjohtaja, joka toimii myös Suomen Turvallisuuskustannus Oy:n toimitusjohtajana.1146 Finnsecurity ry:llä ei ole elintä, jolla olisi Suomen Asianajajaliiton hallituksen tai valvontalautakunnan kaltaista alan toimijoiden valvonnasta vastaavaa roolia. Finnsecurity ry:n puit- teissa ei myöskään ole kehitetty alaa koskevaa kansallista itsesääntelyä. 1141 The Private Security Industry 2010: 6-6- 1142 Turvallisuusalan liiketoiminnan kasvualueet ja mahdollisuudet Suomessa 2010: 10, Liite D; Pisto 2010: 40–45. 1143 Finnsecurity ry:n säännöt 3 §. 1144 Finnsecurity ry:n säännöt 2 §. 1145 Yritysjaosto, opiskelijajaosto, opetus- ja tutkimusjaosto, aluejaostot (Turku, Tampere, Oulu), riskienhallinnan ja yritysturvallisuuden osa-alueiden jaostot (turvallisuusjoh- tamisjaosto, tietoturvallisuusjaosto, työturvallisuusjaosto, rikosturvallisuusjaosto) ja seniorijaosto (Finnsecurity ry:n toimintasuunnitelma 2014: 3–5). 1146 Finnsecurity ry:n säännöt 9 §; Finnsecurity ry:n toimintasuunnitelma 2014: 6. 298 Acta Wasaensia Taulukko 15. Yksityisen turvallisuusalan valvonta suhteessa EASA:n tarkistus- listan kriteereihin. EASA:n tarkistuslistan kriteerit Yksityisen turvallisuusalan valvonta 1. Itsesääntelyjärjestelmän kattavuus • Järjestelyn on katettava kaikki keskeiset alan toimijat. • Edellyttää yhteisymmärrystä itsesääntelyn tar- peesta, kaikkien toimijoiden aktiivista ja käytän- nöllistä tukea. • Järjestelyn on nojauduttava alan suuren enem- mistön moraaliseen tukeen, jotta ratkaisut oli- sivat uskottavia ja ne voitaisiin toteuttaa myös yhteistoimintaan haluttomia alan toimijoita vas- taan. • Sääntely ei kata yhtenäisesti kaikkia alan keskeisiä toimijoita. • Alan itsesääntelyn kehittäminen ei ole toistaiseksi noussut laajempaan yleiseen keskusteluun. 2. Kestävä ja tehokas rahoitus • Itsesääntelyn takaamalla toimintavapaudella on hintansa – riittävästä rahoituksesta on huoleh- dittava. Rahoitus ei saa olla riippuvainen vain yhdestä maksajasta. • Koska virallinen valvonta on säädetty viranomai- selle, nykyinen valvontajärjestelmä rahoitetaan lä- hes kokonaan valtion talousarviomäärärahoilla, Tämä on luonnollista julkisen valvoessa yksityistä. 3. Tehokas hallinnointi riittävin resurssein • Ollakseen itsenäistä ja näyttääkseen siltä myös ulospäin itsesääntelyn on oltava itsenäistä suh- teessa sitä rahoittavaan yritystoimintaan. • Pätevä sihteeristö turvaa itsenäisyyden ja uskot- tavuuden; vähimmäismäärä pienimuotoises- sakin toiminnassa on kaksi päätoimista henki- löä. • Julkinen valvonta rahoitetaan luonnollisesti julki- sista varoista eikä itsenäisyys suhteessa rahoitta- jaan ole olennaista. Lisäksi on huomattava hallin- non sisäiset tiukat toimivaltarajat. 4. Yleispätevät ja tehokkaat ohjeistot • Tarvitaan laajalti hyväksytyt ja yleispätevät oh- jeistot, joita pidetään ajanmukaisina. • Ohjeiden on oltava laajalti saatavilla sekä toimi- joiden keskuudessa tunnetut. • Lainsäädäntöä ei ole pidetty ajanmukaisena, mistä kertoo yksityisen turvallisuusalan lainsäädännön uudistushankkeet. • Ajantasainen lainsäädäntö on kaikkien luettavissa internetissä ja hyvin tunnettu alan toimijoiden keskuudessa. 5. Neuvonta ja tiedotus • Yksi itsesääntelyn keskeinen vahvuus on etukä- teinen neuvonta; alan toimijoita voidaan neuvoa yksittäistapauksissa etukäteen ei-sitovasti ja luottamuksellisesti sekä antaa yleistä ohjausta ratkaisukäytännön pohjalta. • Alan yhdistykset järjestävät jäsenilleen koulutusta. • Hallintolain 8 §:n neuvontavelvollisuus koskee viranomaisia ja yksityisen turvallisuusalan toimi- joita niiden hoitaessa julkisia tehtäviä. • Tiedotus on satunnaista, usein yleisövalvonnan piiriin kuuluvaa median toimintaa. 6. Nopea ja tehokas ongelmanratkaisu • Verrattuna tavanomaiseen oikeudenkäyntiin te- hokkuus ja nopeus ovat itsesääntelyjärjestelmi- en pääetuja. • Ongelmien ratkaisu on hajautunut usealla eri viranomaiselle. Käsittely on yleensä hidasta. 7. Itsenäinen ja puolueeton kiistatilanteiden ratkai- seminen • Kiistojen ratkaisun peruskriteerit: tehokkuus, ammattitaitoisuus, puolueettomuus ja itsenäi- syys eri tahoihin nähden. • Ratkaisuelinten jäsenistä enemmistö on oltava ulkopuolisia, samoin puheenjohtajan. Alaa tai kuluttajia edustavat jäsenet eivät saa mieltää toimivansa taustaryhmän edustajina. • Mahdollisuus muutoksenhakuun turvattava. • Kiistatilanteita ratkaisevat viranomaiset ovat eri tahoihin nähden itsenäisiä ja puolueettomia. • Kiistan ratkaisevan viranomaisen tuntemus alasta voi olla ratkaistavan asian kannalta vähäistä. • Hallintopäätöksiin ja tuomioistuinratkaisuihin voi yleensä hakea muutosta. Yleisen laillisuusvalvojan ja kuluttajaviranomaisen ratkaisuihin ei voi hakea muutosta. 8. Tehokkaat sanktiot • Vaikka lähtökohtana on ohjeiden vapaaehtoinen noudattaminen, niin päätökset on pystyttävä to- teuttamaan myös ”pakolla”. • Ratkaisujen julkaiseminen (nimellä varustettu- na) on osoittautunut tehokkaaksi. Kaikkein te- hokkainta on se, että media kieltäytyy julkai- semasta kyseistä sääntöjen vastaista mainosta. • Sanktiot on määrätty lainsäädännössä. • Tuomioistuinratkaisut ovat pääsääntöisesti julki- sia ja julkaistaan asianosaisten nimiä mainit- sematta internetissä. • Kuluttajaviranomaisen julkaisemissa ratkaisuissa on mainittu yrityksen nimi. Acta Wasaensia 299 9. Itsesääntelyn kohteena olevan toiminnan tehokas seuranta ja valvonta • Rikkeisiin on pystyttävä puuttumaan myös oma-aloitteisesti. • Arvioidaan myös yleisesti sääntöjen noudatta- misen tasoa. • Näiden kautta ala voi itse keskustella ongelmista ja reagoida niihin ennen kuin epäkohdat kärjis- tyvät liikaa. Tarpeen on siis pysyvä dialogi alan kanssa. • Rikkeisiin voi virallisesti puuttua vain viran- omainen ja työnantaja direktio-oikeutensa nojalla. • Sääntöjen noudattamisen tasoa ei arvioida ylei- sesti. • Pörssiin listattujen yhtiöiden corporate governan- ce –ohjeiston noudattamista valvovat pörssin toi- mielimet ja rikkeet on sanktioitu. 10. Hyvä tietoisuus alalla ja kuluttajien keskuudessa • Kuluttajat voivat tietämyksensä perusteella teh- dä valituksia. • Alan toimijat voivat informoituina noudattaa sääntöjä ja suorittaa vertaisiensa valvontaa. • Kuluttajien ja asiakkaiden tietoisuus valitusmah- dollisuuksista saattaa olla vähäistä. • Virallista alan toimijoiden vertaisvalvonta ei ole järjestetty. Suomalaisten itse- ja yhteissääntelyjärjestelmien toimivuutta arvioitaessa on käy- tetty Euroopan komissioltakin taustatukea saaneen mainosalan kansainvälisen yhteistyö¬jär¬jestö EASA:n (European Advertising Standards Alliance) kriteere- jä, jotka pohjautuvat neljään pääperiaatteeseen: tehokkuus (pysyväisluonteinen toiminnan tulosten arviointi, riittävät sanktiot), riippumattomuus alasta itses- tään, kattavuus ja riittävä rahoituspohja. Toimivan itsesääntelyjärjestelmän luo- mista ja tunnistamista varten EASA on laatinut 10-kohtaisen tarkistuslistan. Koska Suomessa yksityisellä turvallisuusalalla puuttuu yhteissään¬telylle pohjaa luova oma itsesääntelyjärjestelmä, taulukossa 15 on esitetty sen ke¬hit¬tämiseksi keskeisimpiä tarkempaa tarkastelua vaativia huomioita yk¬sityisen turvallisuus- alan nykyisestä valvontajärjestelmästä verrattuna EASA:n tarkistus¬listan kritee- reihin. Jostakin yksityisen turvallisuusalan yhteisöstä olisi tietyin edellytyksin kehitettä- vissä yksityisen turvallisuusalan yhteissääntelyyn osallistuva yksityinen toimija. Ensimmäiseksi yhteisön asemaa alaa kokoavana toimijana tulisi vahvistaa. Jos hyväksytyn legitimaation haltija haluaa käyttää lainsäädännön mukaisia vartijan, järjestyksenvalvojan, turvatarkastajan ja turvasuojaajan ammattinimikkeitä, lais- sa voitaisiin edellyttää ammattinimikkeen käyttöoikeuden hakemista joltakin tietyltä alan yhteisöltä. Legitimaatioiden hyväksyminen ja peruuttaminen kuului- sivat edelleen viranomaiselle. Yhteisöön kuuluminen olisi perustuslain 13.2 §:n turvaaman yhdistymisvapauden mukaan vapaaehtoista, mutta tietyn legitimaati- on saaneelle se antaisi oikeuden tietyn ammattinimikkeen käyttämiseen, mutta ei kuitenkaan kieltäisi yhteisöön kuulumattomalta legitimaatiota vastaavien tehtä- vien hoitamista toisella ammattinimikkeellä. Jos vastaavasti yksityisen turvalli- suusalan elinkeinoluvan haltija haluaa markkinoida palvelujaan vartiointi-, jär- jestyksenvalvonta-, turvatarkastus- ja turvasuojauspalveluina, hänen voisi edel- lyttää hakevan palvelun markkinointinimikkeen käyttöoikeutta yhteisöltä. Jos hän ei perustuslain 13.2 §:n nojalla halua liittyä yhteisön jäseneksi, hän voisi silti 300 Acta Wasaensia harjoittaa viranomaisen myöntämän turvallisuusalan elinkeinoluvan mukaista toimintaa käyttämällä palvelusta muuta markkinointinimeä. Yhteisön jäsenyys ja lupa tietyn ammatti- ja palvelunimekkeen käyttöön toimisi eräänlaisena laadun takeena. Palvelun hankkija voisi luottaa siihen, että yhtei- söön kuuluvat toimijat täyttävät lain vaatimat perusedellytykset ja huolehtivat tehtävistään muutenkin laillisesti. Jo yhteisön nimi ohjaisi asiakkaita käyttämään sen jäsenistön tarjoamia palveluja, kannustaisi yhteisöön kuulumattomia yksityi- sen turvallisuusalan toimijoita liittymään siihen ja yhteisön asema alaa kokoava- na toimijana vahvistuisi. Jotta yhteisön jäsenyydestä syntyisi laatua takaava kriteeri, yhteisön tulisi kehit- tää yksityistä turvallisuusalaa koskevaa yksityistä sääntelyä ja luoda sääntöjen noudattamista tukeva oma valvontajärjestelmä sanktioineen. Sääntelyä ja val- vontajärjestelmää voitaisiin kehittää käyttäen pohjana yksityisen turvallisuusalan kansainvälisiä käytännesääntöjä. Järjestelmän rakenteellisina esikuvina voisivat olla Suomen Asianajajaliiton toimintamalli, terveydensuojelulaissa säädetty hen- kilösertifiointia koskeva menettely ja Finnsecurity ry:n alan keskeisiä toimintoja varten asettamat jaostot. Niitä vastaaville elimille kuuluisi alan toimijoiden me- nettelytapojen seuranta, mutta varsinaisesta valvonnasta voisi alkuvaiheessa vas- tata yhteisön hallitus. Tavoitteena tulisi kuitenkin olla asianajajaliiton yhteydessä toimivan valvontalautakunnan kaltaisen valvontaelimen perustaminen. Valvon- nassa havaittuihin julkisen vallan käyttöön sekä perus- ja ihmisoikeuksiin puut- tumiseen liittyvistä epäillyistä epäkohdista yksityisen turvallisuusalan valvonta- elimen tulisi ilmoittaa poliisille mahdollisten viranomaistoimenpiteiden käynnis- tämiseksi. Yksityisen turvallisuusalan valvontaelin voisi keventää viranomaisen työtaakkaa huolehtimalla viranomaisen sijaan esimerkiksi tarkastuksen kaltaisis- ta valvontatehtävistä ja tietojen keräämisestä viranomaisvalvonnan tarpeisiin. Lupavalvonta, perusoikeusherkissä toimivaltuuksissa epäiltyjä epäkohtia koske- vat toimenpiteet ja merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävien sanktioiden määrääminen jäisivät edelleen viranomaisen tehtäviksi perustuslain 22 §:n vel- voittamana. Finnsecurity ry:llä on nykyään edustus Opetushallituksen koulutus- ja tutkinto- toimikunnissa1147. Opetushallitus voisi yksityisen turvallisuusalan itsesääntelyn kehittämiseksi yhteissääntelyä edistäväksi antaa koulutus- ja tutkintotoi- mikuntien tehtävät ja vetovastuun Finnsecurity ry:n opetus- ja tutkimusjaostolle tai jollekin muulle yhteisölle edellyttäen, että tarvittavat julkisten hallintotehtävi- 1147 Muita viranomaisten johtamia yhteistyöelimiä, joissa Finnsecurity ry:llä on edustus, ovat sisäministeriön toimialalla turvallisuusalan neuvottelukunta ja sisäisen turvalli- suuden ohjelma –hankkeessa ja sen työryhmissä sekä oikeusministeriön toimialalla rikoksentorjunnan neuvottelukunta (www.finsecurity.fi/fi/yhdistys/). Acta Wasaensia 301 en hoitamista koskevat muutokset tehtäisiin lainsäädäntöön esimerkiksi tervey- densuojelulain henkilösertifiointia koskevan sääntelyn kaltaisesti. Toimija anoisi Opetushallitukselta nimeämistä tehtävän hoitajaksi. Laissa määrättäisiin hyväk- symisen edellytykset: riittävä ja asiantunteva henkilöstö, käytännön edellytykset tehtävän hoitamiseksi sekä toiminnallisesti ja taloudellisesti riippumaton asema suhteessa koulutuksen järjestäjiin ja koulutettaviin. Toimijalle säädettäisiin myös oikeus antaa todistus suoritetusta tutkinnosta. Opetushallitus valvoisi toimintaa ja voisi tarvittaessa peruuttaa nimeämispäätöksen. Erillisten järjestyksen- valvoja-, turvatarkastus- ja turvasuojaajakoulutusten ja –tutkintojen suhdetta näyttötutkintojärjestelmään tulisi samalla tarkastella, jotta alan koulutusjär- jestelmän ja sen valvonnan periaatteet olisivat yhtenäiset. Yhteissääntely edellyttää, että enemmistö alan toimijoista tukee järjestelyä sekä moraalisesti että taloudellisesti. Tällöin keskeiseksi kysymykseksi nousee, saako jokin alalla jo toimiva tai uusi yhteisö riittävästi kannatusta alaa kokoavana toi- mijana, ja voisiko siitä tulla alaa kokoava yhteisö huolehtimaan yhteissääntelystä. Itsesääntelyä on sanottu tarvittavan sellaisilla osa-alueilla, joille lainsäätäjän on vaikeinta laatia toimivaa perinteistä oikeudellista sääntelyä ja eettismoraalista näkemystä ilmentävien normien luomisessa asioista, joiden normittamiseen lain- säätäjällä ei ole mahdollisuuksia1148. Kun arvioidaan sääntelyn järjestämistä lain- säädännön, itsesääntelyn ja yhteissääntelyn keinoin, keskeistä on, pystytäänkö valitulla vaihtoehdolla ratkaisemaan toimivasti ne ongelmat, joiden ratkaisemi- seksi sääntely ja sitä tukeva seurausjärjestelmä on luotu. Toinen tärkeä kysymys on, millaisia ja kenen intressejä sääntely palvelee. Kolmas keskeinen kysymys on, kohdistuuko sääntely elinkeino- tai ammattialan keskeisiin kysymyksiin vai ra- joittuuko sääntely erityisesti asiakkaiden ja kuluttajien kannalta toisarvoisiin asioihin.1149 Lisäksi on syytä pohtia, onko järjestelyllä palvelujen käyttöä ja liike- toimintamahdollisuuksia sekä oikeusturvaa edistävä vai heikentävä vaikutus. Yhteissääntelyn palvelun laatua parantava vaikutus saattaa heijastua palvelun hintaa nostavasti, mikä voi vähentää vapaaehtoisuuteen perustuvaa palvelujen käyttöä ja alan liikevaihtoa1150. Yksityisen turvallisuusalan liiketoimintaa harjoittavien yrittäjien keskeisenä huo- lena on alan maineen ylläpitäminen rehellisenä liiketoimintana ja rikollisen toi- minnan pääsyn estäminen alan liiketoimintaan. Myös valtion intresseihin kuuluu estää rikollinen toiminta ja rikollisten toimijoiden työskentely perusoikeusher- kässä sekä järjestystä ja turvallisuutta ylläpitävässä toiminnassa. Nämä yksityis- 1148 Huovinen 2007: 335–336; 341–345, 352–356. 1149 Pakarinen & Tala 2009: 80; Tala 2009: 345–346. 1150 Tala, Pakarinen & Kyttä 2009: 91. 302 Acta Wasaensia ten turvallisuuspalvelujen laatua ja lainmukaisuutta koskevat tavoitteet edistävät myös yksityisten turvallisuusalan asiakkaiden, hyödynsaajien ja loppukäyttäjien oikeusturvaa. Yksityisen turvallisuusalan itsesääntely- ja yhteissääntelyjärjestel- mä antaisi mahdollisuuden täydentää lainsäädäntöä tarkemmilla säännöksillä, jotka määrittävät palvelujen laatuun vaikuttavia käytäntöjä. Laatua uhkaavat tekijät olisivat itse- ja yhteissääntelyn keinoin mahdollista havaita ja estää ennen kuin niistä muodostuisi toimintamalleja, joihin olisi puututtava viranomaisen valvontakeinoin. 5 Yhteenveto Turvallisuusalan yksityistämistä käsittelevässä luvussa todettiin, että turvalli- suusalan yksityistämistä kuvaavassa mallissa yhdistyy piirteitä sekä organisa- torisesta että funktionaalisesta yksityistämisestä. Kyseessä on poliisin tehtäväksi määrätyn yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisen osittaisesta hajaut- tamisesta yksityisoikeudellisille toimijoille. Yksityisiä turvallisuuspalveluja tar- joavilta toimijoilta hankituilla poliisin turvallisuuspalveluja täydentävillä osto- palveluilla on tällöin keskeinen asema. Koska poliisille on säädetty tehtäviä, joita ei ole niiden sisältämän merkittävän julkisen vallan käytön vuoksi mahdollista yksityistää, yksityistämisen edellytyk- sistä on säädettävä lainsäädännössä. Tarpeelliset säännökset voitaisiin sisällyttää kahteen lakiin: lakiin yksityisistä turvallisuuspalveluista ja lakiin järjestyksenval- vojista. Laeissa määrättäisiin viranomaisen tehtävästä hyväksyä ja peruuttaa yk- sityisen turvallisuusalan legitimaatiot ja elinkeinoluvat sekä valvontavelvollisuu- desta. Viranomaisen lakisääteisiä velvollisuuksia ei tulisi enää lisätä vaan valvon- taa tulisi kehittää muilla keinoilla. Yksityisen turvallisuusalan valvonta voitaisiin lainsäädännössä jakaa intensitee- tiltään kolmeen tasoon sen perusteella, kuinka olennaisesti yksityisen turvalli- suusalan tehtävissä ja toiminnassa voidaan puuttua perus- ja ihmisoikeuksiin. Ensimmäiseen tasoon kuuluisivat harrastuspohjalta hoidetut järjestyksenvalvon- tatehtävät, joiden valvonta olisi lähinnä legitimaatioiden hyväksymiseen ja pe- ruuttamiseen liittyvää hallintovalvontaa. Toisella tasolla olisivat ammattimaisesti hoidetut yksityisen turvallisuusalan tehtävät ja kouluttajatehtävät, joihin ei sisäl- ly perusoikeusherkkiä toimivaltuuksia. Niitä valvottaisiin legitimaatioiden hyväk- symistä ja peruuttamista koskevien hallintovalvonnallisin keinoin. Toimival- tuuksien käytön ehdoksi asetettaisiin palvelussuhde turvallisuusalan elinkeinolu- van haltijaan tai hyväksyttyyn koulutuksenjärjestäjään. Lisäksi henkilöiltä vaadit- taisiin turvallisuusselvityslain mukainen hyväksyttävä henkilöturvallisuus- Acta Wasaensia 303 selvitys. Intensiivisin valvonta kohdistuisi kolmannelle tasolle sijoittuviin am- mattimaisiin järjestyksenvalvonta-, vartiointi- ja turvatarkastustehtäviin sekä turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijoihin. Ensimmäiselle ja toiselle tasolle mää- rättyjen toimenpiteiden ja ehtojen lisäksi valvonnan kolmannella tasolla turvalli- suusalan elinkeinoluvan haltijoilta edellytettäisiin yrityksen sisäisen valvonnan järjestämistä. Kaikki turvatarkastustehtävät kuuluisivat valvonnan kolmannelle tasolle ja niitä valvottaisiin samoin perustein riippumatta siitä, minkä lain nojalla turvatarkastustoimintaa harjoitetaan. Sääntely tai uusi laki yksityistettyjen julkisen palvelujen asiakkaansuojasta voisi täydentää edellä esitettyä yksityisen turvallisuusalan kolmitasoista valvontaa. Se lisäisi perusoikeusherkkiä toimivaltuuksia sisältävien turvallisuustehtävien val- vontamahdollisuuksia tuomalla yksityisiä turvallisuuspalveluja hankkineiden asiakkaiden, hyödynsaajien ja loppukäyttäjien oikeussuojaan lisäturvaa. Puhdas yhteissääntely ei yksityisellä turvallisuusalalla voine perustuslain 22 ja 124 §:t huomioon ottaen tulla kyseeseen tehtäviin sisältyvän julkisen vallan käy- tön ja perusoikeusherkkien toimivaltuuksien vuoksi. Itse- ja yhteissääntelyn ke- hittäminen kuitenkin täydentäisi erityisesti yksityisen turvallisuusalan valvontaa sen toisella tasolla, jossa valvottavana olevissa tehtävissä ja toiminnassa ei käyte- tä julkista valtaa, eikä toimivaltuuksien käyttö voi vaarantaa perusoikeuksia. Itse- ja yhteissääntelyllä valvottaisiin ennen kaikkea yksityisen turvallisuusalan laatua. Sillä voitaisiin myös helpottaa viranomaisen valvontataakkaa antamalla yksityi- sen turvallisuusalan yhteissääntelyjärjestelmän valvontaelimelle valtuudet huo- lehtia sellaisista valvontatehtävistä, joissa ei tehdä legitimaatioihin tai toimilu- piin liittyviä ratkaisuja. Yksityisen turvallisuusalan valvontaelimen rooli voisi olla valmisteleva viranomaisen valvontatoimenpiteitä edellyttävissä asioissa. 304 Acta Wasaensia VI JOHTOPÄÄTÖKSET Tässä tutkimuksessa on systematisoitu security-näkökulmasta säänneltyyn yksi- tyiseen turvallisuusalaan kohdistuva valvonta, valvonnan ulottuvuudet ja keinot. Tavoitteena on ollut selvittää, miten valvonta on säännelty ja mitä aukkoja siinä mahdollisesti voidaan havaita perustuslain 22 ja 124 §:ien toteutumisen kan- nalta, onko lain muuttamiseen tarvetta, ja millä sitä voidaan perustella sekä onko valvonta ja sitä koskeva sääntely ylipäätään riittävää. Tämän luvun aluksi kuva- taan tutkimuksessa havaittu valvonnan verkostomaisuus, valvonnan keinot ja niiden merkitys oikeusturvan kannalta. Sitten tarkastellaan valvonnan kannalta, mitä oikeudellisia haasteita julkisten tehtävien yksityistämisestä on aiheutunut sekä millaisia puutteita ja aukkoja sääntelyssä ja valvonnassa on havaittu. Lopuk- si annetaan toimenpide-ehdotukset kolmeen yksityisen turvallisuusalan valvon- nan kannalta keskeiseen kysymyskokonaisuuteen. 1 Valvontajärjestelmän verkostomaisuus, valvonnan keinot ja oikeusturva Yksityisen turvallisuusalan virallisesta julkisesta valvonnasta vastaa viranomais- ten verkosto, johon kuuluvat Poliisihallitus, poliisilaitokset, pelastusviranomai- set, Liikenteen turvallisuusvirasto, opetus- ja kulttuuriministeriö, Opetushallitus ja kuluttajaviranomaiset. Myös ylimmät laillisuusvalvojat ja tuomioistuimet ovat osa julkisesta valvonnasta vastaavaa verkostoa. Osa virallisesta valvonnasta on lakisääteisesti viranomaisaloitteista, osa perustuu yksityisiltä henkilöiltä ja oike- ushenkilöiltä saatuihin tietoihin tai aloitteisiin. Valvonnallista yhteistyötä viran- omaiset tekevät yksityisen turvallisuusalan elinkeinon- ja ammatinharjoittajien kanssa. Yksityistä valvontaa suorittavat jossain määrin yksityisen turvallisuus- alan organisaatiot itse sisäisen valvonnan ja tarkastuksen sekä itsesääntelyn kei- noin. Epävirallisessa yksityisessä kansalaisvalvonnassa voidaan erottaa asian- osaisvalvonnan ja yleisövalvonnan ulottuvuudet. Useiden eri organisaatioiden toimintaan pohjautuvista toisiaan täydentävistä valvontatoimenpiteistä muodostuu verkostomainen valvontajärjestelmä, joka ei ole oikeudellinen ilmiö vaan seuraus valvontaan liittyvien eri hallintotehtävien antamisesta eri organisaatioiden hoidettaviksi. Painopiste on laillisuuden val- vonnassa, jossa keskeisenä keinona on hallintovalvonta ja erityisesti lupamenet- tely. Ennen toiminnan aloittamista poliisiviranomainen varmistuu hyväksymällä turvallisuusalan elinkeinoluvan ja henkilökohtaiset ammatinharjoittamisluvat, jotta toiminnalle on lainmukaiset edellytykset. Kun toiminta on aloitettu, poliisi- Acta Wasaensia 305 viranomainen valvoo toimintaa tosiasiallisen toiminnan keinoin ja keräämällä siitä lain nojalla valvonnan mahdollistavia tietoja yhteistyössä valvottavien kans- sa. Poliisi on saatujen tietojen perusteella velvollinen tarvittaessa ryhtymään rep- ressiivisen hallintovalvonnan toimenpiteisiin, turvallisuusalan elinkeinoluvan tai ammatinharjoittamisluvan peruuttamiseen. Lupapäätöksiin tyytymätön asian- osainen voi hakea muutosta hallintovalituksella. Ajantasaisena valvontana voi pitää kansalaisvalvontaa ja viranomaisen tosiasiallista toimintaa, jossa ei tehdä muutoksenhakukelpoisia kirjallisia hallintopäätöksiä. Ajantasainen valvonta konkretisoituu kiinniottamista ja säilössäpitoa koskevissa tilanteissa, kun polii- sin, vartijan ja järjestyksenvalvojan toimivaltuuksien rajapinnat kohtaavat. Viranomaisen valvontatoimenpiteisiin johtavia tietoja saadaan myös yksityisten turvallisuuspalvelujen asiakkailta, hyödynsaajilta tai loppukäyttäjiltä taikka yksi- tyisten turvallisuuspalvelujen tosiasiallisen toiminnan kohteilta. Valvonnaksi katsottaviin viranomaisen toimenpiteisiin voivat johtaa kantelu ylimmille lailli- suusvalvojille ja muutoksenhakukeinoista oikaisumenettely, hallintovalitus ja kunnallisvalitus. Ylimmät laillisuusvalvojat voivat ottaa asioita käsiteltäväkseen myös oma-aloitteisesti. Tähän saattavat antaa aihetta esimerkiksi kansalaisval- vonnassa esille tulleet epäkohdat. Yksityistä turvallisuusalaa valvovien poliisi- ja pelastusviranomaisten velvolli- suudesta viranomaisyhteistyöhön on erilliset säännökset pelastuslain 42 ja 46 §:issä sekä poliisilain 1:1:ssä. Pelastusviranomaisella on pelastuslain 50 §:n mu- kaan velvollisuus antaa virka-apua toiselle viranomaiselle. Poliisin antamasta virka-avusta määrätään poliisilain 9:1:ssä. Muita viranomaisia velvoittavat hal- lintolain 10 § viranomaisten yhteistyöstä yleensä ja julkisuuslain 17 §, jossa sää- detään tiedonsaantioikeuksien huomioon ottamisesta päätöksenteossa. Muiden kuin poliisi- ja pelastusviranomaisten yksityiseen turvallisuusalaan kohdistama valvonnallinen yhteistyö on käytännössä ollut vähäistä. Viranomaisen valvontatoimenpiteet palvelevat viime kädessä yksilöä oikeus- suojakeinoina. Preventiivinen hallintovalvonta, valvonnan mahdollistavan tiedon kokoaminen yksityisen turvallisuusalan toiminnasta ja turvallisuusjärjestelyjen ennakollinen tarkastus voidaan nähdä hallinnon preventiivisinä oikeussuojakei- noina. Repressiivinen hallintovalvonta ja muutoksenhakukeinot taas ovat hallin- non repressiivisiä oikeussuojakeinoja. Eri viranomaiset suorittavat valvontaa eri keinoin ja osittain eri intresseistä. Kuluttajan oikeuksia turvaamaan tarkoitettuja kuluttajansuojakeinoja lukuun ottamatta ydintarkoituksena on kuitenkin yksilön perusoikeuksien turvaaminen, mikä on valvontaverkoston viranomaisten toimin- taa merkittävimmin yhdistävä tekijä. 306 Acta Wasaensia 2 Yksityisen turvallisuusalan valvonnan haasteet Yksityisen turvallisuusalan valvonnan kannalta keskeisimmät oikeudelliset haas- teet liittyvät viime kädessä yksityistämiseen ja sitä koskevaan lainsäädäntöön sekä kansallisella että Euroopan unionin tasolla. Turvallisuusalan yksityistämi- nen saattaa uhata yksilön perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumista, mihin liittyy yksityisen turvallisuusalan työntekijän virkavastuun ulottuvuuksia ja julki- sen vallan käyttöä koskevan sääntelyn puutteellisuudet sekä käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen määrä ja vaikuttavuus. Yksityistäminen voi myös kaventaa turvallisuusalaan kohdistuvaa laillisuusvalvontaa. Koska eurooppaoikeudessa ei ole lainkaan yksityistä turvallisuusalaa suoraan säänteleviä direktiivejä ja asetuksia, Euroopan unionilla ei myöskään ole yksise- litteistä näkemystä yksityisen turvallisuusalan sisällöstä. Alaa säännellään perus- tamissopimuksessa mainittujen henkilöiden, tavaroiden ja palvelusten vapaaseen liikkuvuuteen sekä sijoittautumisen vapautta koskevilla säännöksillä. Confedera- tion of European Security Services – järjestön kartoituksen mukaan alaa koskeva kansallisen sääntelyn taso vaihtelee huomattavasti eri maissa. Koska yksityisen turvallisuusalan merkitys on viime vuosina kasvanut kaikissa Euroopan maissa ja monet alan yrityksistä toimivat ylikansallisesti, alaa suoraan koskevaa sääntelyä valvonta mukaan lukien olisi jäsenmaissa kehitettävä ja kansallinen sääntely olisi harmonisoitava koko yhteisön tasolla. Turvallisuusalan julkisten hallintotehtävien antamista viranomaisorganisaation ulkopuolelle rajoittaa perustuslain 124 §:n määräykset tehtävien antamisesta lain nojalla ja merkittävän julkisen vallan käytön kuulumisesta vain viranomaiselle. Perustuslakivaliokunnan tulisi ottaa täsmällisesti kantaa, missä laajuudessa jul- kisia tehtäviä voi siirtää yksityiselle, etteivät perusoikeudet ja oikeusturva joudu uhatuiksi. Voidaan esimerkiksi kyseenalaistaa, noudatetaanko ja onko tosiasialli- sessa järjestyksenvalvonnassa edes mahdollista noudattaa lain yksityisistä turval- lisuuspalveluista 28 §:n säännöstä, jonka nojalla asetetun järjestyksenvalvojan tulisi toimia pelkästään poliisin apuna yleisen järjestyksen ja turvallisuuden yllä- pitämisessä. Kun järjestyksenvalvoja on asetettu järjestyslain 2 §:n tarkoittamaan yleisön käytettävissä olevaan yleiseen paikkaan, mitä muutakaan toiminta voisi silloin olla kuin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä. Jos yksityi- sen turvallisuusalan työntekijä joutuu tosiasiallisessa toiminnassa ylittämään laissa määrätyt toimivaltuutensa, hänen sekä hänen toimenpiteidensä kohteena olleiden yksilöiden oikeusturva on uhattuna. Näin voi tapahtua esimerkiksi ter- veydenhuollon yksiköissä, joissa vartija voi ilman toimivaltaa joutua puuttumaan väkivaltaisesti käyttäytyvän potilaan vapauteen, jotta terveydenhuoltohenkilö- kunta voi turvallisesti hoitaa tehtävänsä. Tällöin arvioitavaksi tulee, onko vartijan Acta Wasaensia 307 toiminta hyväksyttävää yleistä kiinniotto-oikeutta, hätävarjelua tai pakkotilaa koskevien säännösten nojalla. Yksityistäminen voi uhata myös laillisuusvalvonnan toteutumista. Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisukäytännössä on erityisesti viimeisen vuosikymmenen aikana yhä useammin käsitelty kanteluja, jotka koskevat julkisen vallan käyttöä yksityisellä turvallisuusalalla. Laillisuusvalvontaan jää kuitenkin katvealueita. Toimeksiantosopimusten ehtojen laillisuus ei kuulu laillisuusvalvojien toimialaan niiden yksityisoikeudellisen luonteen vuoksi. Yksityinen turvallisuusala ei myös- kään rakennu hierarkkisesti ylemmistä ja alemmista yksityisen turvallisuusalan toimijoista, joilla olisi toimivaltuuksia suhteessa toisiinsa. Julkiseen hallintoon kuuluvan virkavalvonnan kaltaista valvontaa yksityisellä turvallisuusalalla ei siis ole, vaikka osakeyhtiöt onkin velvoitettu lain nojalla järjestämään yhtiön sisäinen valvonta lähes julkisen hallinnon valvontajärjestelmiä vastaavalla tavalla. Toi- meksiantosopimusten ehtojen sekä ammatin- ja elinkeinonharjoittajien toimin- nan laillisuuden ja asianmukaisuuden yleinen valvonta toteutuu vain satunnai- sesti kantelun tai tarkastuksen yhteydessä. Laillisuusvalvonnan kannalta puut- teena on pidettävä myös sitä, että muut yhtiömuodot kuin osakeyhtiöt eivät ole velvollisia sisäisen valvonnan järjestämiseen. Yksityistämisen seurauksena olisi luonnollista, että yksityiseen turvallisuusalaan sovellettaisiin kuluttajansuojalainsäädäntöä nykyistä laajemmin. Nyt kuluttajan- suojalain soveltamisalan ulkopuolelle jää järjestyksenvalvonta-, vartioimis- ja turvatarkastustoiminta sekä kuluttajiksi rinnastettavia toimijoita kuten elinkei- notoimintaa harjoittavat luonnolliset henkilöt sekä yksityiset ja julkiset oikeus- henkilöt. Turvasuojaustoiminnan osalta kuluttajansuojalaki kattaa vain kulutta- jan yksityisiltä turvasuojausliikkeiltä hankkimat turvasuojausesineet ja -palvelut. Esimerkiksi luonnollisen henkilön omaan käyttöönsä tilaamien turvalaitteiden asentaminen kiinteistöön kuuluu lain soveltamisalaan mutta kauppakeskuksen valvonta vartijan suorittamana ei. Oikeusturvaa parantaisi ja oikeussuojakeinoja sekä niiden avulla tapahtuvaa valvontaa lisäisi, jos sekä palvelun hankkinut suora asiakas että palvelun hyödynsaaja, kohde ja käyttäjä voitaisiin katsoa kuluttajiksi sekä järjestyksenvalvonta-, vartiointi- ja turvasuojauspalvelut kulutushyödyk- keiksi, joihin sovellettaisiin kuluttajansuojalakia tai uutta erillistä lakia yksityis- tettyjen julkisten palvelujen asiakkaansuojasta. Esimerkiksi järjestyksenvalvon- tapalvelun yleiseen kokoukseen hankkinut luonnollinen henkilö sekä näitä palve- luja käyttävä ja palvelujen kohteena oleva välillinen järjestyksenvalvontapalvelun asiakas jäävät molemmat nykylainsäädännön mukaan kuluttajansuojan sovelta- misalan ulkopuolelle. Erityisesti siltä osin, kun luonnollinen henkilö hankkii tur- vallisuuspalveluja turvatakseen yleisen intressin toteutumista ilman siihen liitty- 308 Acta Wasaensia ää oman liiketoimintansa harjoittamista, kuluttajansuojalain säännöksiä tulisi tarkistaa. 3 Sääntelyn puutteet ja valvonnan aukot Jos sääntely on puutteellista tai puuttuu kokonaan, seurauksena on aukko val- vonnassa. Toimintaa, josta ei ole täsmällisiä säännöksiä tai jonka valvontaa ei säännellä, ei myöskään valvota systemaattisesti. Silloin valvonta saattaa jäädä satunnaiseksi ja epävirallisen kansalaisvalvonnan varaan. Yksityisen turvalli- suusalan valvonnassa sääntelyn ongelmakohdat liittyvät toisaalta julkisten hal- lintotehtävien yksityistämiseen ja toisaalta turvallisuusalan kansainvälisiin vel- voitteisiin. Nykyisellään perustuslain 6 §:ssä taattu yhdenvertaisuus saattaa olla uhattuna, koska menettelyt sekä oikeussuoja- ja valvontakeinot saattavat riippua siitä, huo- lehtiiko toiminnasta yksityinen vai julkinen toimija. Esimerkiksi virheellisestä pysäköinnistä voi seurauksena olla viranomaisen määräämä pysäköintivirhe- maksu tai yksityisen antama pysäköintivalvontamaksu. Pysäköintivirhemaksuun tyytymätön voi hakea oikaisua ja edelleen valittaa siitä saadusta ratkaisusta hal- linto-oikeuteen. Valvontamaksun saanut voi kuluttajansuojakeinoin saattaa arvi- oitavaksi vain sen, täyttyivätkö yksityiselle alueelle pysäköintiä koskevat sopi- musehdot. Varsinaisesta valvontamaksusta ei voi valittaa. Pysäköivän henkilön voi toisinaan olla vaikea erottaa, onko pysäköintialue julkinen vai yksityinen ja siten ensisijaisesti viranomaisen vai yksityisen pysäköinninvalvonnan piiriin kuuluva. Yhdenvertaisuuden toteutumisen kannalta yksilöt eivät saa joutua eri- laiseen oikeudelliseen asemaan sillä perusteella, kuka palvelun tuottaa. Säänte- lyllä tulee huolehtia, että samankaltaisiin yksityisiin ja julkisiin palveluihin liitty- vät oikeussuojakeinot ovat yhdenmukaisia ja yhtä tehokkaita, ja että palveluja valvotaan yhdenmukaisin periaattein. Nykylainsäädäntö ei ota tarpeeksi täsmällisesti kantaa virkavastuun ulottuvuuk- siin toimivaltuuksissa, joilla yksityiset hoitavat julkisia tehtäviä. Virkavastuu kyt- keytyy ensisijaisesti julkisen vallan käyttöä sisältäviin tilanteisiin. Kun julkisen vallan käyttöä sisältävät ja muut työtehtävät lomittuvat yksityisellä turvallisuus- alalla yhden henkilön hoitamassa työtehtäväkokonaisuudessa, voi syntyä ongel- matilanteita. Kun toimeksiantosopimuksen perusteella jossakin yrityksessä toi- miva vartija huolehtii yrityksen aulapalvelu- ja vieraiden vastaanottotehtävistä, hän saattaa samassa vartijan työssään ja aulapalvelutehtävässä ottaa kiinni toi- meksiantajan omaisuuden anastamisesta epäillyn henkilön. Virkavastuun toteut- taminen nykysääntelyn nojalla näyttäisi edellyttävän, että vartijan työvuoronsa Acta Wasaensia 309 aikana hoitamasta tehtäväkokonaisuudesta olisi kyettävä tarkasti erottamaan julkisen vallan käyttö ja muut tehtävät, mikä voi käytännössä olla hankalaa ja mitä ei voi pitää vartijan oikeussuojan turvaamisen kannalta tyydyttävänä. Vartija saattaa myös joutua tehtävässään käyttämään julkista valtaa ilman lain- säädännön antamaa oikeutusta. Esimerkiksi terveydenhuollon yksiköissä toimi- vat vartijat saattavat joutua potilaan hoidon ja kuljetuksen yhteydessä tilantei- siin, joissa voimakeinojen käyttö on perusteltua, mutta joiden käyttöön vartijalla ei ole toimivaltaa. Silloin on sovellettava kaikille kuuluvia oikeuttamisperusteita: yleistä kiinniotto-oikeutta, pakkotilaa ja hätävarjelua koskevia säännöksiä. Kun julkisen vallan käyttöön oikeuttavat toimivaltasäännökset puuttuvat, valvonta virkavastuun toteuttamisen muodossa ei ole mahdollista. Kaikille kuuluviin oike- uttamisperusteisiin nojautumista ei voi pitää yksilön oikeusturvan kannalta riit- tävänä pysyväisluonteisiksi katsottavissa tehtävissä, joihin saattaa sisältyä julki- sen vallan käyttöä. Koska yksityisen turvallisuusalan merkitys valtion sisäisen turvallisuuden ver- kostossa näyttää vain kasvavan ja alan yrityksille annetaan julkisen tehtävien hoitamista ja voimakeinojen käyttöä sisältäviä toimeksiantoja, sisäistä laillisuu- den arviointia ja tarkastusta olisi perusteltua edellyttää lakisääteisesti kaikilta yksityisen turvallisuusalan yhtiömuodoilta, ei vain osakeyhtiöiltä. Esimerkiksi toimeksiantosopimusten sisällön ja tapahtumailmoitusten perusteella tehty toi- minnan sisäinen laillisuusvalvonta voisi toimia laillisesti arveluttavien käytäntö- jen syntymistä ennalta ehkäisevästi. Lupavalvonta ja sen sääntely on pääsääntöisesti riittävää, jotta voidaan varmis- tua turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan ja ammatinharjoittajien täyttävän lain edellyttämät pätevyys- ja kelpoisuusvaatimukset ja että mahdolliset perusoi- keuksia ja oikeusturvaa vaarantavat tekijät tulevat lupavalvonnassa esiin. Edelly- tyksenä on, että pätevyys- ja kelpoisuusvaatimukset sekä toimivaltuudet on laissa määritelty perusoikeuksien turvaamisen kannalta riittävän tarkkarajaisesti. Tur- vatarkastajien ja turvatarkastustoiminnan sääntelyä tulisi näiltä osin tarkentaa, jotta lupavalvonnalla pystyttäisiin tehokkaasti puuttumaan epäkohtiin. Virallinen valvonta ei käytännössä juurikaan kohdistu yksityistä turvallisuusalaa velvoittavien hyvän hallinnon takeiden toteutumiseen. Esimerkiksi yksityistettyjä turvallisuusalan julkisia hallintotehtäviä hoitavalta henkilöstöltä ei lakisääteisesti edellytetä molempien kansalliskielten hallintaa kuten virkamieheltä, vaikka kieli- lain 25 § velvoittaakin julkisen tehtävän hoitamista koskevan toimeksiannon vas- taanottajaa kielilain mukaisen palvelun antamiseen. Hyvän hallinnon takeiden valvontaa voitaisiin parantaa kehittämällä yksityisen turvallisuusalan itsesäänte- lyä ja täsmentämällä siinä takeiden sisältöä. Yksilön oikeusturvan kannalta saat- 310 Acta Wasaensia taisi kuitenkin olla eduksi, että julkisia hallintotehtäviä hoitavan henkilöstön kie- litaitovaatimuksesta säänneltäisiin lailla. Itsesääntelyjärjestelmän kehittäminen mahdollistaisi myös yksityisen turvallisuusalan asiakkaiden ja kuluttajien sekä kansalaisvalvonnan näkökulmien huomioimisen hyvän hallinnon takeissa. Yksityisen turvallisuusalan toiminnan tuloksena syntyy luonteeltaan pääosin henkisiä ja subjektiivisesti arvon saavia tuotteita, joita tuotetaan aineettomin palveluksin tosiasiallisena toimintana, ja joista tosiasiallisen hyödyn saa useim- miten muu kuin toimeksiantaja. Tällaiset yksityisen turvallisuusalan tuotteet ja muut kuin voimassa olevassa lainsäädännössä kuluttajiksi määritellyt henkilö- asiakkaat jäävät kuluttajansuojalainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle. Yk- sityisen turvallisuusalan liittäminen laajemmin kuluttajansuojalainsäädännön soveltamisalaan edellyttäisi kuluttajansuojalain kuluttajaa, kulutushyödykettä ja kuluttajapalvelussopimuksen soveltamisalaa koskevien määritelmien ja säännös- ten tarkistamista, mikä ulottaisi virallisen valvonnan nykyistä laajemmin myös yksityisen turvallisuusalan asiakkaiden ja hyödynsaajien oikeuksiin sekä paran- taisi kuluttajan oikeudellista asemaa lisäämällä käytettävissä olevien ja vaikutta- vuudeltaan tehokkaiden oikeussuojakeinojen määrää. Yksityistä turvallisuusalaa valvovat useat eri viranomaiset, mutta turvallisuusjär- jestelyjen ennakollista tarkastusta lukuun ottamatta viranomaisia ei erikseen velvoiteta yhteistyöhön nimenomaan yksityisen turvallisuusalan valvonnassa. Yksityistämiskehityksen edelleen jatkuessa olisi aiheellista pohtia, parantaisiko yksityiseen turvallisuusalaan liittyvää valvontaa koskevan viranomaisyhteistyön nykyistä täsmällisempi ja velvoittavampi sääntely perusoikeuksien toteutumista ja yksilön oikeusturvaa. Esimerkiksi Kuusikon ehdottama alueellisten oikeudel- listen neuvontapalvelupisteiden järjestelmä, joissa toimisi muun muassa kulutta- janeuvonta ja alueellinen oikeusasiamies, saattaisi avata uusia mahdollisuuksia viranomaisyhteistyöhön ja oikeussuojan tehokkaampaan toteutumiseen. Alusten, satamien ja lentopaikkojen turvatoimia sitovat kansainväliset säännök- set. Kun kansainvälisiä määräyksiä sovelletaan suoraan ilman kansallista ratifi- ointia, uhkana voi olla jopa perusoikeussäännösten vastainen toiminta. Säänte- lyllä tulisi edellyttää, että turvatoimiin liittyvien kansainvälisten määräysten pe- rusoikeusmyönteisyys tulee kansallisen sääntelyn näkökulmasta aina arvioida ennen määräysten toimeenpanoa. Kansainvälinen sääntely on myös aiheuttanut epätietoisuutta, minkä kansallisen viranomaisen tehtäviin turvatoimien valvonta kuuluu. Tästä olisi säädettävä täsmällisesti kansallisella tasolla. Lisäksi työn suo- rituspaikasta riippumatta kaikkea yksilöihin kohdistuvaa turvatarkastustoimin- taa, turvatarkastajien ammattitaitoa ja niiden valvontaa tulisi säännellä nykyistä yhdenmukaisemmin, mieluiten samassa laissa. Acta Wasaensia 311 4 Toimenpide-ehdotukset Tutkimuksessa nousi yksityisen turvallisuusalan valvonnan kehittämisen kannal- ta keskeisiksi kolme kysymyskokonaisuutta, joihin liittyviä toimenpide-ehdotuk- sia tulisi vielä edelleen pohtia. Tavoitteena on edistää perustuslaissa turvattua yhdenvertaisuutta, parantaa oikeusturvaa sekä ohjata kehitystä kohti viran- omaisvalvontaa keventävää yhteissääntelyä. Toimenpide-ehdotusten tarkoitus on kehittää sääntelyä vastaamaan tutkimuksessa havaittuihin valvonnan ongelma- kohtiin. I Sääntelyn puutteista tai kokonaan puuttumisesta johtuvien valvonnan aukko- jen paikkaaminen yhdenvertaisuuden edistämiseksi - Valvonnasta vastaaville viranomaisille tulee säätää yhteistyövelvoite, jossa säädetään myös valvontaan liittyvästä työnjaosta. Erityisesti turvatarkas- tustoiminnan valvontaa koskeva sääntely kaipaa täsmentämistä. - Jotta kaikkea yksilöön kohdistuvaa turvatarkastustoimintaa valvottaisiin yhtä kattavasti ja yhtäläisin perustein, siitä tulee säännellä yhdessä laissa turvatarkastuksen suorituspaikasta riippumattomin säännöksin, ensisi- jaisesti laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista. - Yksityisen turvallisuusalan ammatillisen koulutuksen opintosisältöjen laadinta ja koulutusjärjestelmän valvonta tulee keskittää, jotta voidaan varmistua koulutuksen perusoikeusmyönteisestä sisällöstä ja alalla toimi- van henkilöstön yhdenmukaisesta osaamisesta. - Virkavastuun laajuus ja ulottuvuus hoidettaessa yksityistettyjä julkisia tehtäviä tulee lainsäädännössä määrittää täsmällisesti, jotta yksilön oike- usturvan ja virkavastuun toteuttamisen kannalta ei ole merkityksellistä, onko tehtävien hoitaja yksityisen vai viranomaisen palveluksessa. - Julkisia hallintotehtäviä koskeva sisäisen laillisuusvalvonnan järjestämis- velvollisuus tulee säätää kaikille yksityisen turvallisuusalan yhtiömuodoil- le, jotta laillisuusvalvonta on yhtä kattavaa kuin viranomaisen hoitaessa vastaavia tehtäviä. II Oikeusturvan parantaminen monipuolistamalla valvontakeinoja ja laajen- tamalla niiden käyttömahdollisuuksia - Koska virallinen valvonta ei nykyisellään systemaattisesti paneudu hyvän hallinnon takeiden toteutumiseen yksityisellä turvallisuusalalla julkista valtaa käyttävien toiminnassa, sitä koskevaa sääntelyä ja valvontaa voitai- siin yksilön oikeusturvan parantamiseksi kehittää yksityisen turvallisuus- alan itsesääntelyllä. 312 Acta Wasaensia - Kuluttajansuojalakia muuttamalla ja liittämällä yksityinen turvallisuusala laajemmin sen soveltamisalaan kuluttajansuojalain mukaiset keinot tuli- sivat paitsi kuluttajan myös palvelujen välillisten asiakkaiden käytettävik- si, ja laki kattaisi kaikki laissa yksityisestä turvallisuuspalveluista tarkoite- tut tuotteet ja palvelut. - Laki yksityistettyjen julkisten palvelujen asiakkaansuojasta on säädettävä, jos tarkemmat selvitykset osoittavat sille olevan riittävät edellytykset ja tarve. III Edellytysten luominen yksityisen turvallisuusalan yhteissääntelylle - Alan itsesääntelyä ja omaa valvontaa kehitetään tavoitteena yksityisen turvallisuusalan valvontaelimen perustaminen. - Jonkin alalla toimivan yhteisön asemaa vahvistetaan alaa kokoavana toi- mijana esimerkiksi edellyttämällä lain yksityisistä turvallisuuspalveluista mukaisten ammattinimikkeiden käyttäjiä sekä lain tarkoittamien varti- oimis-, järjestyksenvalvonta-, turvatarkastus- ja turvasuojauspalveluja tarjoavien elinkeinoluvan haltijoita hakemaan oikeutta ammatti- ja palve- lunimikkeiden käyttöön tietyltä yhteisöltä. - Yksityisen turvallisuusalan koulutus- ja tutkintotoimikuntien tehtävät se- kä vetovastuu siirretään Opetushallitukselta Finnsecurity ry:lle tai vastaa- valle muulle toimijalle tekemällä sen edellyttämät muutokset julkisten tehtävien hoitamisesta lainsäädäntöön. Acta Wasaensia 313 Lähteet Aaltio-Marjosola, Iiris (1992). Organisaatiot kulttuurin tuottajina ja tuot- teina. Helsingin kauppakorkeakoulun julkaisuja D 168. Helsinki: Helsin- gin kauppakorkeakoulun kuvalaitos. Aarnio, Aulis (1978). Mitä lainoppi on? Forum Oikeustieto. Helsinki: Kus- tannusosakeyhtiö Tammi. Aarnio, Aulis (1986). Lain ja kohtuuden tähden. Juva: Werner Söderström Osakeyhtiö. Aarnio, Aulis (1989). Laintulkinnan teoria: Yleisen oikeustieteen oppikirja. Juva: WSOY. Aarnio, Aulis (1997). Oikeussäännösten systematisointi ja tulkinta. Teok- sessa: Minun metodini. 35–36. Toim. Juha Häyhä. Porvoo: WSOY. Aer, Janne (2000). Oikeussuojan ulottuvuus hallinnossa: hallintolainkäy- tön antaman oikeussuojan merkitys viranomaistoiminnan auktoriteetin kannalta. Helsinki: Kauppakaari. Lakimiesliiton kustannus. Ahlbäck, Shirin (1999). Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. Acta Universitatis Uppsaliensis. Upp- sala: Statsvetenskapliga förening i Uppsala. Aho, Pekka (2006). Yksityinen turvallisuusala – poliisin kilpailija vai yh- teistyökumppani? Julkaisematon turvallisuushallinnon pro gradu –tutki- elma. Tampereen yliopisto. Saatavissa 26.10.2008: http://tutkielmat.uta. fi/pdf/ gradu1434.pdf. Ahonen, Pertti (2009). Rajoittunut rationaalisuus Helsingin kaupungin kouluverkon tarkistamispolitiikassa. Teoksessa: Paras mahdollinen jul- kishallinto?, 92–110. Toim. Jarmo Vakkuri. Helsinki: Gaudeamus. Ahokas, Niina (2012). Yrityksen sisäinen valvonta. Jyväskylä: Edita Pub- lishing Oy. Airaksinen, Timo (1993). Moraalifilosofia. Porvoo: WSOY. Airaksinen, Timo (2012). Yksilöturvallisuutta etsimässä. Tampere: Suo- men Pelastusalan Keskusliitto SPEK. Allardt, Erik & Yrjö Littunen (1979). Sosiologia. Porvoo: WSOY. Alvessalo, Anne & Janne Kivivuori (2003). Turvallisuuden paradokseja. Oikeus 3, 231–233. 314 Acta Wasaensia Alvesson, Mats (2002). Cultural Change and Conclusions. Teoksessa: Or- ganizational Culture: Volume I, 415–444. Eds. Sierk Ybema, Dvora Yanow & Ida Sabelis (2011). United Kingdom: MPG Books Group. Aluehallintovirastojen ja Valviran työnjakoa ja yhteistyötä kehittäneen työryhmän muistio (2014). Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2014:24. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö. Ammattina turvallisuus (2008). Helsinki: WSOY Oppimateriaalit Oy. Anttila, Inkeri & Patrik Törnudd (1983). Kriminologia ja kriminaalipoli- tiikka. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja N:o 194. Juva: WSOY. Anttonen, Anneli & Jorma Sipilä (2000). Suomalaista sosiaalipolitiikkaa. Tampere: Vastapaino. Arjen turvaa: Sisäisen turvallisuuden ohjelma (2004). Sisäasiainministeri- ön julkaisuja 44/2004. Helsinki: Sisäasiainministeriö. Arnstein, Sherry R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners 35:4, 216–224. Saatavissa 27.11.2014: http://dx.doi.org/10.1080/01944366908977225 Asiakkaansuojan kehittäminen julkisissa hyvinvointipalveluissa (2011). Mietintöjä ja lausuntoja 13/2011. Helsinki: Oikeusministeriö. Avia College (2014). Saatavissa 11.7.2014: http://www.finavia.fi/fi/tyopaikat-ja-koulutus/avia-college/ Björne, Lars (1979). Oikeusjärjestelmän kehityksestä. Suomalaisen laki- miesyhdistyksen julkaisuja A-sarja n:o 143. Vammala: Suomalainen laki- miesyhdistys. Blair, Ian (2012). The police: a chance to modernize. The Guardian 4.3.2012. Saatavissa 20.5.2015: http://www.theguardian.com/ com- mentisfree/2012/mar/04/chance-to-modernise-police-force Brendan, Martin (1994). Kenen etu? Yksityistäminen ja julkisen sektorin uudistaminen. Tampere: Vastapaino Bruun, Niklas, Olli Mäenpää & Kaarlo Tuori (1995). Virkamiesten oikeus- asema. Keuruu: Otava. Confederation of European Security Services (2009). Saatavissa 23.8.2009: http://www.coess.org. Confederation of European Security Services (2007). The future of the in- dustry. A survey report of CoESS member association opinions on certain Acta Wasaensia 315 definitions, harmonisation of private security regulation and standardi- sation and present general market challenges. Confederation of European Security Services (2008). Private Security in Europe. CoESS Facts and Figures 2008. Saatavissa 6.9.2009: http:// www.coess.org/pdf/CoESS_Facts_Figures_2008.pdf Confederation of European Security Services (2011). Private Security in Europe. CoESS Facts and Figures 2011. Saatavissa 20.5.2015: http://www.coess.org/_Uploads/dbsAttachedFiles/Private_Security_Ser vices_in_Europe-CoESS_Facts_and_Figures_2011(1).pdf Confederation of European Security Services (2013). Private Security in Europe. CoESS Facts and Figures 2013. Saatavissa 6.3.2016: http://www.coess.org/newsroom.php?page=facts-and-figures van Dijk, Peter, Fried van Hoof, Arjen van Rijn & Leo Zwaak (2006). The- ory and Practice of The European Convention on Human Rights. Antwer- pen: Intersentia. Douglas, M. & A. Wildavsky (1983). Risk and Culture. University of Cali- fornia Press. Drent, Margriet & Lennart Landman (2012). Why Europe needs a new Europen Strategy Policy? Clingendael Policy Brief. No, 9 July 2012. The Clingendael Institute. Saatavissa 6.2.2016: http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20120706_research_policy brief9_llandman_mdrent.pdf Ellonen, Vesa (2010). Yksityisen turvallisuusalan ajankohtaiset asiat. Tur- vallisuusalan neuvottelupäivät TN26 5.–7.5.2010. Painamaton esitys. Saa- tavissa 14.2.2013: http://www.huolintaliitto.fi/ytnk08/extranet/ tapah- tuma_arkisto/TN26/ELLONEN_esitys_2010.pdf Ellonen, Vesa (2012). Yksityisen turvallisuusalan lainsäädännön muutos- tarpeet – pääkohdat. Painamaton turvallisuusosaamisen YAMK-opinnäy- tetyö. Laurea-ammattikorkeakoulu. Saatavissa 12.1.2014: http:// www.theseus.fi/bitstream/handle/10024/39463/Opinnaytetyo_Ellonen_ 1001934_2011_versio3.pdf?sequence=1 Eräsaari, Leena (2006). New Public Management on julkisen sektorin vää- ryyksien isä. Teoksessa: Vääryyskirja, 87–102. Toim. Tuula Helne & Markku Laatu. Vammala: Kelan tutkimusosasto. Esitys järjestyslaiksi. Järjestyslakityöryhmän mietintö. Sisäasiainministe- riön poliisiosaston julkaisu 1/2000. Helsinki: Sisäasiainministeriö. 316 Acta Wasaensia Eteläpää, Mikko (2010). Havaintoja poliisin säilytystiloista. Teoksessa: Eduskunnan oikeusasiamies 90, 202–220. Sastamala: Eduskunnan oike- usasiamies. Euroopan unioni (2010). Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Eu- roopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoidut toisinnot. Euroopan unionin perusoikeuskirja. Luxembourg: Euroopan unionin jul- kaisutoimisto. Saatavissa 31.12.2014: http://europa.eu/eu-law/decision- making/treaties/pdf/consolidated_versions_of_the_treaty_ on_european_union_2012/consolidated_versions_of_the_treaty_on_eu ropean_union_2012_fi.pdf Euroopan unionin sisäisen turvallisuuden strategia (2010). Kohti euroop- palaista turvallisuusmallia. Luxembourg: Euroopan unionin julkaisutoi- misto. Saatavissa 7.2.2016: http://bookshop.europa.eu/fi/euroopan- unionin-sisaeisen-turvallisuuden-strategia-pbQC3010313/ Finnsecurity ry. Säännöt. Saatavilla 7.8.2014: https://www.finnsecurity.fi/ fi/yhdistys/saannot/ Finnsecurity ry. Toimintasuunnitelma 2014. Painamaton. Saatavilla 7.8.2014: https://www.finnsecurity.fi/files/4113/8550/1415/FS_ toimin- tasuunnitelma _ 2014.pdf Flamholtz, Eric G. (1996). Effective management control: Theory and practice. Boston/London/Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. Furedi, Frank (2002). Culture of Fear. Continuum Press. First published April 1997. Furedi, Frank (2008). Invitation to Terror: The Expanding Empire of the Unknown. Continuum Press. Försäkringstillsyn i Finland (1997). Social- och hälsövårdsministeriets publikationer 1997: 9. G4S ei sovi hoitamaan Helsingin yliopiston vartiointia (2014). Saatavissa 24.5.2015: http://teivo.net/2014/04/21/g4s/ Haaparanta, Leila & Ilkka Niiniluoto (1986). Johdatus tieteelliseen ajatte- luun. Helsingin yliopiston filosofian laitoksen julkaisuja. Helsingin yliopis- to. Haiko, Markku (2003). Kuntaliiton linjaus liiton ja kuntien turvallisuus- työlle: Kannanotto ja perustelumuistio. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Hakala, Jorma (2008). Why regulate manned private security? A report on the reasons and requirements for private security regulation as expres- sed by representatives of governments, industry associations and acade- Acta Wasaensia 317 mia. Saatavissa 24.7.2015: http://www.coess.org/_Uploads/ dbsAttachedFiles/Why_regulate_manned_private_security.pdf Hakalehto, Suvianna (1992). Kuluttajavalituslautakunta kuluttajansuoja- viranomaisena: Tutkimus kuluttajavalituslautakunnan toiminnasta ja asiakaskunnasta. Kuluttajatutkimuskeskuksen julkaisuja 14. Helsinki: Ku- luttajatutkimuskeskus. Hakalehto–Wainio, Suvianna (2008). Valta ja vahinko: Julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuu vahingonkorvauslaissa. Helsinki: Talen- tum. Halila, Leena (2000). Hallintolainkäyttömenettelyn oikeusturvatakeista. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja N:o 224. Helsinki: Suomalainen lakimiesyhdistys. Halila, Leena & Janne Aer (2011). Oikaisumenettely hallinnossa. Helsinki: WSOYpro Oy. Hallberg, Pekka (1999). Oikeusturva (PL 21 §). Teoksessa: Perusoikeudet, 651–666. Toim. Hallberg, Pekka, Heikki Karapuu, Martin Scheinin, Kaarlo Tuori & Veli-Pekka Viljanen. Helsinki: WSLT. Hankilanoja, Arto (2014). Poliisin salainen tiedonhankinta. Print Best, Viro: Talentum. Harisalo, Risto (1986). Privatisointi ja sen ulottuvuudet. Kunnallistieteelli- nen aikakauskirja 2, 111–131. Harjula, Heikki & Riitta Laakso (1993). Kunnan hallintomenettely. Helsin- ki: Painatuskeskus Oy. Harjula, Heikki & Kari Prättälä (2001). Kuntalaki: Tausta ja tulkinnat. Helsinki: Kauppakaari. Harjula, Heikki & Kari Prättälä (2004). Kuntalaki: Tausta ja tulkinnat. Jyväskylä: Talentum Media Oy. Harris, John (2012). How police privatization was recast as common sense. The Guardian 5.3.2012. Saatavissa 20.52015: http://www.theguardian.com/commentisfree/2012/mar/05/police- privatisation-recast-common-sense Hautala, Marko (2013). Potkuu suuhu vaa. Pohjalainen 16.10.2013, 2. Hautamäki, Tarja (2011). Yksityisen turvallisuusalan valvonta. Painama- ton julkisoikeuden lisensiaatintutkimus. Vaasan yliopisto. Filosofinen tie- dekunta. 318 Acta Wasaensia Hautamäki, Veli-Pekka (2004). Hyvän hallinnon toteuttaminen. Helsinki: Edita Prima OY. Hautamäki, Veli-Pekka (2007). Turvallisuuspoliisin parlamentaarinen valvonta. Oikeusvertaileva taustaselvitys. Oikeusministeriön lausuntoja ja selvityksiä 2007:16. Saatavissa 20.6.2015: http://www.edilex.fi/data/ uu- tiset/turvallisuuspoliisi.pdf Heikkilä, Eero (2011). Sisäisen tarkastuksen rooli poliisin sisäisessä val- vonnassa. Arviointitutkimus. Julkaisematon lisensiaatintutkimus. Tampe- reen yliopisto. Johtamiskorkeakoulu. Finanssihallinto- ja julkisyhteisöjen laskentatoimi. Heinämäki, Anna-Kaisa (2009). Yksityinen turvallisuusala turvallisuus- palveluiden tuottajana: Selvitystyö yksityisen turvallisuusalan toimijoista, toimivaltuuksista ja toimintaympäristöistä. Poliisin ylijohdon julkaisusarja 8/2009. Helsinki: Sisäasiainministeriö. Heinämäki, Anna-Kaisa (2013). Poliisi ja yksityinen turvallisuusala julki- sen vallan käyttäjänä. Painamaton pro gradu –tutkielma. Tampereen yli- opisto. Johtamiskorkeakoulu. Saatavissa 12.1.2014: http://tampub.uta.fi/ bitstream/handle/10024/84799/gradu06891.pdf?sequence=1 Helander, Voitto (2002). Kolmas sektori: Käsitteistöstä, ulottuvuuksista ja tulkinnoista. Helsinki: Gaudeamus. Helminen, Klaus (2006). Turvallisuusviranomaisten toimivaltuussäännös- ten uudistamistarpeet. Sisäasiainministeriön julkaisuja 32/2006. Helsin- ki: Sisäasiainministeriö. Helminen, Klaus, Matti Kuusimäki & Satu Rantaeskola (2012). Poliisilaki. Helsinki: Talentum. Helminen, Klaus, Matti Kuusimäki & Markku Salminen (1999). Poliisioi- keus. Jyväskylä: Kauppakaari. Lakimiesliiton kustannus. Herler, Brita Kristina (2007). Kuluttajansuoja: Osa 1. Vaasa: Vaasan yli- opisto Heuru, Kauko (2000). Kunnan päätösvallan siirtyminen: Oikeudellinen tutkimus kunnanvaltuuston vallasta kunnallishallinnon demokraattisten arvojen ja tehokkuusarvojen ristipaineessa. Tampereen yliopisto. Kunnal- listieteiden laitos. Tampere: Tampereen yliopisto. Heuru, Kauko (2001). Kuntalaki käytännössä. Helsinki: Edita. Heuru, Kauko (2003). Hyvä hallinto. Helsinki: Edita Prima Oy. Acta Wasaensia 319 Heuru, Kauko, Erkki Mennola & Aimo Ryynänen (2008). Kunta: kunnalli- sen itsehallinnon perusteet. Helsinki: Edita Prima Oy. Hidén, Mikael (1974). Säädösvalta Suomessa I. Eduskuntalait. Suomalai- sen lakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja n:o 108. Vammala: Suomalai- nen lakimiesyhdistys. Hidén, Mikael (1996). Perusoikeuksien yleiset opit: muuttuvaa ja muuttu- matonta. Lakimies 5–6, 753–769. Hidén, Mikael & Ilkka Saraviita (1994). Valtiosääntöoikeuden pääpiirteet. Jyväskylä: Lakimiesliiton kustannus. Hirvelä, Päivi & Satu Heikkilä (2013). Ihmisoikeudet – käsikirja EIT:n oikeuskäytäntöön. Porvoo: Edita Publishing Oy. Hoffrén, Mia (2009): Julkisen hyvinvointipalvelun asiakkaan asema. Ku- luttajaoikeudellinen selvitys. Oikeusministeriön julkaisuja 2009:4. Helsin- ki: Edita Prima Oy. Huhtanen, Raija (2005). Sosiaali- ja terveyshuollon yksityiset ostopalvelut ja perustuslain 124 §. Teoksessa: Juhlakirja Teuvo Pohjolainen 1945 – 14/10 – 2005, 125–144. Toim. Matti Myrsky, Perttu Vartiainen & Tarmo Miettinen. Joensuu: Joensuun yliopisto. Huovinen, Sakari (2007). Luottamus uusien sääntelykeinojen edellytyk- senä. Lakimies 3, 335–356. Huovinen, Sakari (2009). Itsesääntelyn ja hyvän tavan mukaisuuden läh- tökohdat kuluttajansuojassa. Teoksessa Oikeutta vai etiikkaa? Viestintäoi- keuden vuosikirja 2008, 1–35. Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tie- dekunnan julkaisut. Helsinki: Kansainvälisen talousoikeuden instituutti. Hurskainen, Aimo (2003). Hallintopäätöksen perustelemisesta. Joensuun yliopiston yhteiskuntatieteellisiä julkaisuja nro 63. Joensuu: Joensuun yliopisto. Husa, Jaakko (1995). Julkisoikeudellinen tutkimus: Tutkimus julkisoikeu- dessa harjoitettavan oikeusdogmatiikan metodologiasta. Jyväskylä: Finn- publishers Oy. Husa, Jaakko (2000). Perustuslaki ja julkishallinto: Uusi perustuslaki ja julkista hallintoa koskeva sekä julkisen vallan käyttämistä ja julkisen teh- tävän hoitamista koskevat keskeisperiaatteet. Vaasan yliopiston julkaisuja. Tutkimuksia 236. Oikeustiede 9. Vaasa: Vaasan yliopisto. Husa, Jaakko & Teuvo Pohjolainen (2002). Julkisen vallan oikeudelliset perusteet. Saarijärvi: Talentum. 320 Acta Wasaensia International Code of Conduct for Private Security Service Providers (2010). Saatavissa 31.1.2016: http://icoca.ch/sites/all/themes/icoca/assets/icoc_english3.pdf The International Code of Conduct for Private Security Service Providers (2013). Academy Briefing No 4. Geneva Academy of International Human- itaritarian Law and Human Rights. Université de Genève. Saatavissa 20.2.2016: http://www.geneva- academy.ch/docs/publications/briefing4_web_final.pdf Isaksson, Per-Erik (1997). Den tredje sektorn: En samhällsmodell för framtiden. Esbo: Schildt. Joh, Elisabeth E. (2004). The Paradox of Private Policing. The Journal of Criminal Law & Criminology Vol 95 No 1, 49–132. Johansson, Jan-Erik (1999). Rakenteelliset aukot: Tutkimus kunnan sosi- aali- ja terveystoimen verkostoista. Teoksessa Verkostoyhteiskunta: Käy- tännön johdatus verkostoanalyysiin, 201–219. Toim. Mattila, Mikko & Petri Uusikylä. Tampere: Gaudeamus. Johansson, Jan-Erik, Mikko Mattila & Petri Uusikylä (1995). Johdatus verkostoanalyysiin. Kuluttajatutkimuskeskus. Saatavissa 16.9.2014: https://agoracenter.jyu.fi/projects/soca/jan-erik-johanson-mikko- mattila-petri-uusikyla-johdatus-verkostoanalyysiin Jokipii, Annukka (2006). The structure and effectiveness of internal cont- rol: A contingency approach. Acta Wasaensia No. 166. Business admin- istration 69. Accounting and finance. Saatavissa 6.7.2010: http:// li- pas.uwasa.fi/julkaisu/acta/acta166.pdf Jokipii, Annukka (2007). Mikä vaikuttaa yrityksen sisäiseen valvontaan ja sen tehokkuuteen. Tilintarkastus–Revision 5/2007, 8–15. Jonkka, Jaakko (2004). Poliisin johtamisjärjestelmä ja sisäinen laillisuus- valvonta. Sisäasiainministeriön julkaisuja 48/2004. Helsinki: Sisäasiain- ministeriö. Jonkka, Jaakko (2007). Viranomaistoiminnan laillisuusvalvonta. Oikeus 3: 317–324. Julkisen hyvinvointipalvelun asiakkaan asema (2010). Lausuntotiivistel- mä 12.10.2010. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 75/2010. Saa- tavissa 27.7.2014: http://oikeusministerio.fi/fi/index/julkaisut/ julkai- suarkis- to/752010julkisenhyvinvointipalvelunasiakkaanasema.lausuntotiivistelma /Files/OMML_75_2010_Lausuntotiivistelma_22_s.pdf Acta Wasaensia 321 Julkisen sektorin prosessien kuvaukset: Yleinen rakenne, esitysmuoto ja käsitteet (2002). Toim. Erkki Karimaa. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Junkkari, Tuuli (2001). Julkiset palvelut ja koulujen markkinoinnin sään- nöt. Kauppakaari. Lakimiesliiton kustannus. Jyväskylä: Talentum Media Oy. Juntti, Pekka (2014). Iinan koti ryöstettiin. Pohjalainen, 21–22. Jyränki, Antero & Jaakko Husa (2012). Valtiosääntöoikeus. Hämeenlinna: Lakimiesliiton kustannus. Jyränki, Antero, Juhani Perttunen & Eero Vilkkonen (1982). Valta, valtio ja kansalainen. Helsinki: Tammi Kalima, Kai (1980). Pankkien valvonnasta. Hallinto-oikeudellinen tutki- mus pankkitarkastusorgaanien toimivallasta. Suomen lakimiesliiton jul- kaisuja A 150. Vammala: Suomen lakimiesliitto. Karapuu, Heikki (1987). Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeu- det. Teoksessa: Kansainväliset ihmisoikeudet, 73–93. Toim. Marjut Hel- minen & K. J. Lång. Helsinki: Lakimiesliiton kustannus. Karapuu, Heikki (2011). Perusoikeuksien käsite ja luokittelu. Teoksessa: Perusoikeudet, 63–88. Toim. Pekka Hallberg, Heikki Karapuu, Tuomas Ojanen, Martin Scheinin, Kaarlo & Veli-Pekka Viljanen. Helsinki: WSOY- pro. Karapuu, Heikki & Antero Jyränki (1999). Perusoikeuksien tausta ja ylei- nen sisältö. Teoksessa: Perusoikeudet, 61–110. Toim. Hallberg, Pekka, Heikki Karapuu, Martin Scheinin, Kaarlo Tuori & Veli-Pekka Viljanen. Helsinki: WSLT. Karimaa, Erkki (2001). Osaaminen on malleissa. Kunnan järjestelmien ja prosessien mallit. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Kastari, Paavo (1972). Kansalaisvapauksien perustuslainturva. Suomalai- sen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja N:o 164. Helsinki: Suomalai- nen Lakimiesyhdistys. Keravuori–Rusanen, Marietta (2008). Yksityinen julkisen vallan käyttä- jänä: Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän anta- misesta muulle kuin viranomaiselle. Helsinki: Edita Prima Oy. Kerttula, Timo (2005). Yksityinen poliisiko? Tutkimus vartioimisliikkei- den toimintaedellytysten muuttumisesta. Julkaisematon lisensiaatintutki- mus. Helsingin yliopisto. Oikeustieteellinen tiedekunta. Rikos- ja prosessi- oikeuden sekä oikeuden yleistieteiden laitos. 322 Acta Wasaensia Kerttula, Timo (2007). Yksityiset turvallisuuspalvelut ja julkisen vallan käyttö. Julkaisematon alustus Oikeustieteen päivillä 2007. Saatavissa 22.2.2009: http://www.uta.fi/laitokset/oikeus/otp2007/alustukset/tr_4/Timo_Kertt ula.pdf Kerttula, Timo (2010). Vartijat ja järjestyksenvalvojat julkisen vallan käyt- täjinä. Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaistu. Hel- sinki: Helsingin yliopisto. Kerttula, Timo, Matti Huttunen & Jussi Ojala (2008). Vartijan ja järjestyk- senvalvojan oikeusasema. Helsinki: Edita Prima Oy. Keskuskauppakamarin kannanotto (2006). Keskuskauppakamarin kan- nanotto koskien listaamattomien yhtiöiden hallinnoinnin kehittämistä. Tammikuu 2006. Saatavissa 14.7.2010: http://www.keskuskauppakamari.fi/ content/download/19573/422253 Kiikeri, Mika & Petri Ylikoski (2004). Tiede tutkimuskohteena: Filosofi- nen johdatus tieteentutkimukseen. Tampere: Gaudeamus. Kiviniemi, Markku (1989). Julkiset palvelut ja organisaatiorakenteet. Hel- sinki: Valtion painatuskeskus. Klami, Hannu Tapani (2001). Palkaton työ – oikeuden ja etiikan rajamail- la. Teoksessa Vapaaehtoistyö auttamisena ja oppimisena, 55–66. Toim. Eskola, Antti & Leena Kurki. Jyväskylä: Vastapaino. Knuutila, Heidi (2004). Työsopimuslain soveltuminen ja tavanomainen harrastustoiminta kolmannella sektorilla, erityisesti urheiluseuroissa. Edi- lex asiantuntijakirjoitukset. Saatavissa 30.10.2008: http://www.edilex.fi. proxy.tritonia.fi/lakikirjasto/2395.pdf Koivisto, Ida (2011). Hyvän hallinnon muunnelmat. Helsinki: Suomalai- nen lakimiesyhdistys. Koivisto, Ida (2014). Julkisen vallan rajoilla. Lakimies 5, 675–694. Kokonaisturvallisuusstrategia 2012-2015 (2012). Sisä- ja Länsi-Suomen aluehallintovirasto. Saatavissa 12.1.2014: https://www.avi.fi/documents/10191/38152/Kokonaisturvallisuusstrategi a_2012-2015.pdf/beaa6217-48bc-4824-86f6-8dc29fab3269 Kolehmainen, Seppo (2005). Järjestyslaki – susi jo syntyessään? Espoo: Poliisiammattikorkeakoulu. Komulainen, Mikko (2010). Ulkoistaminen kunnissa: Oikeudellinen tutki- mus ulkoistamisen ilmenemismuodoista ja vaikutuksista sekä ulkoistami- Acta Wasaensia 323 sen rajoituksista ja sille asetettavista vaatimuksista yhtenä kunnallisten palvelujen tuottamismuotona. Acta 222. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Konttinen, Esa (2008a). The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sec- tor Project. Saatavissa 11.3.2009: http://kans.jyu.fi/sanasto/sanat- kansio/the-johns-hopkins-comparative-nonprofit-sector-project Konttinen, Esa (2008b). Kansalaisyhteiskunta. Saatavissa 11.3.2009: http://kans.jyu.fi/sanasto/sanat-kansio/kansalaisyhteiskunta Konttinen, Esa (2008c). Kolmas sektori. Saatavissa 10.3.2009: http:// kans.jyu.fi/sanasto/sanat-kansio/kolmas-sektori Korander, Timo (1998). Katujen nollatoleranssi, tilastojen kelvottomuus ja ongelmien poliisisointi. Oikeus 4, 358–382. Korander, Timo (2000). Turvallisuus rikollisuuden ja sen pelon vastakoh- tana. Teoksessa: Inhimillinen turvallisuus, 177–216. Toim. Pauli Niemelä & Anja Riitta Lahikainen. Tallinna: Vastapaino. Korhonen, Rauno (2005). Poliisin valvontakeinot ja kansalaisen yksityi- syyden suoja. Helsinki: Edita Prima Oy. Koskela, Hille (2003). Pelon politiikka ja vaarojen hurma. Oikeus 3, 278 – 285. Koskela, Hille (2009). Pelkokierre: Pelon politiikka, turvamarkkinat ja kamppailu kaupunkitilasta. Tampere: Gaudeamus Helsinki University Press. Koskela, Hille & Martti Tuominen (2003). ”Kakspiippunen juttu”. Tutki- mus helsinkiläisten suhtautumisesta kameravalvontaan. Helsinki: Helsin- gin kaupungin tietokeskus. Koskiaho, Briitta (2008). Hyvinvointipalvelujen tavaratalossa. Tallinna: Vastapaino. Koskinen, Seppo & Heikki Kulla (2013). Virkamiesoikeuden perusteet. Helsinki: Talentum. Koskivirta, Paula (2008). G4S:n toimitusjohtaja Petri Peltomaa: Koko yk- sityinen turvallisuusala yhden lain alle. Turvallisuus 4, 16–18. Kotkas, Toomas (2007). Hyvä järjestys yhteiskuntapoliittisena ideaalina – esimerkki 1500-luvun Ruotsista. Lakimies 7–8, 989–1005. Krogars, Marco (1995). Verkostolla kriisinhallintaan: Kriisinhallintapro- sessit ja niiden kehittäminen kansainvälisiä kriisejä sekä suuronnetto- muuksia koskevissa esimerkeissä. Vaasa: Ankkurikustannus Oy. 324 Acta Wasaensia Kuikka, Joonas (2010). Yksityinen pysäköinninvalvonta rantautuu Vaa- saan. Pohjalainen 16.7.2010, 2. Kulla, Heikki (1998). Hallintomenettely ja perusoikeudet. Teoksessa: Pe- rusoikeuspuheenvuoroja, 51–64. Toim. Länsineva, Pekka & Veli-Pekka Viljanen. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. Jul- kisoikeuden sarja A. Turku: Turun yliopisto. Kulla, Heikki (2012). Hallintomenettelyn perusteet. Balto Print, Liettua: Talentum Media Oy. Kulla, Heikki (2015). Hallintomenettelyn perusteet. 9. uudistettu painos. Balto Print, Liettua: Talentum Pro. Kulla, Heikki & Mikael Koillinen (2014). Julkisuus ja henkilötietojen suoja viranomaistoiminnassa. Turku: Turun yliopiston oikeustieteellinen tiede- kunta. Kultalahti, Jukka (2003). Vastaväittäjän lausunto väitöskirjasta Länsi- neva, Pekka: Perusoikeudet ja varallisuussuhteet. Lakimies 4, 702–744. Kuusela, Hanna & Matti Ylönen (2015). Ulkoistajan ja yhtiöittäjän käsi- kirja. Kalevi Sorsa –säätiö. Saatavissa 4.10.2015: http://kssaatio. we- baula.fi/wp-content/uploads/2015/06/Kuusela-ja-Yl%C3%B6nen- Ulkoistajan-ja-yhti%C3%B6itt%C3%A4j%C3%A4n-k%C3%A4sikirja.pdf Kuusikko, Kirsi (2000). Neuvonta hallinnossa: Julkisoikeudellinen tutki- mus viranomaisen velvollisuudesta ja hallinnon asiakkaan oikeudesta neu- vontaan sekä virheellisen neuvon oikeusvaikutuksista. Lakimiesliiton kus- tannus. Jyväskylä: Kauppakaari 0yj. Kuusikko, Kirsi (2009). Neuvonta hallinnossa: Julkisoikeudellinen tutki- mus viranomaisen velvollisuudesta ja hallinnon asiakkaan oikeudesta neu- vontaan sekä virheellisen neuvon oikeusvaikutuksista. Lakimiesliiton kus- tannus. Jyväskylä: Kauppakaari 0yj. Kuusikko, Kirsi (2010). Viranomaisen neuvontavelvoite hallintolaissa. Te- oksessa: Hallinto ja hallintolainkäyttö: Juhlajulkaisu Heikki Kulla 1950– 28/8–2010, 57–78. Toim. Anttila, Erno & Mikael Koillinen. Turun yliopis- ton oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. A. Juhlajulkaisut N:0 21. Porvoo: Turun yliopisto. Kuusikko, Kirsi (2011). Oikeusasiamiesinstituutio. Suomalaisen lakimies- yhdistyksen julkaisuja E-sarja N:o 22. Helsinki: Suomalainen Lakimiesyh- distys. Kyttä, Kaisa & Jyrki Tala (2008). Selvitys lääkemarkkinoinnin itsesään- telyjärjestelmästä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonan- toja. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Acta Wasaensia 325 Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästy- essä (2008). Passiivisuustyöryhmän ehdotus. Työryhmämietintö 2008: 5. Helsinki: Oikeusministeriö. Kääriäinen, Juha (1998). Kohti kaksijakoistuvaa kontrollipolitiikkaa? Te- oksessa: Jotain sellaista radikaalia aikoinaan: Suomalaisen kontrolli- politiikan arviointia marraskuun liikkeen täyttäessä 30 vuotta, 51–59. Toim. Soukola, Timo. Vankeinhoidon koulutuskeskuksen julkaisu 10/97. Vantaa: Tietosanoma Oy. Laakso, Seppo (1990). Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta: Eri- tyisesti julkisoikeuden alalla. Helsinki: Valtion painatuskeskus. Laakso, Seppo (2007). Suomen hallintolain asiallinen soveltaminen. Jul- kaistu Edilexissä 22.5.2007. Julkaistu aiemmin teoksessa Oikeusvakuu- tustiedettä 2006, 99–126. Toim. Kultalahti, Jukka & Seppo Pietilä. Saata- vissa 21.5.2015: http://www.edilex.fi/lakikirjasto/4507 Laakso, Seppo, Outi Suviranta & Veijo Tarukannel (2006). Yleishallinto- oikeus. Jyväskylä: Tampereen yliopisto. Oikeustieteiden laitos. Laaksonen, Kalervo (2003). Palo- ja pelastusturvallisuus. Teoksessa: Tur- vallinen yleisötilaisuus, 68–73. Toim. Tapio Välikylä. Pori: Ympäristö- ja terveyslehti. Laatuparkki valvoo pysäköintiä Pikipruukin kiinteistöissä. Pikipruukkilai- nen 1/2011, 6. Lahdenmäki, Ari (2012). Kaupat säästävät palkkaamalla vartijan töitä te- keviä turvamyyjiä. Helsingin sanomat 18.8.2012. Saatavissa 20.5.2015: http://www.hs.fi/kotimaa/a1345176672958 Laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä: Nykytilan arvio ja valvonnan haasteet. Sisäasiainministeriön laillisuusvalvonnan kehittämistyöryhmä. Sisäasiainministeriön julkaisut 11/2009. Helsinki: Sisäasiainministeriö. Laine, Matti (1991). Johdatus kriminologiaan ja poikkeavuuden sosiologi- aan. Porvoo: WSOY. Laitinen, Ahti & Kauko Aromaa (1994). Näkökulmia rikollisuuteen. Hel- sinki: Hanki ja jää. Lanne Marinka & Eija Kupi (2007). Miten hahmottaa security-alaa? Teo- reettinen malli Suomen security-liiketoiminta-alueista. VTT tiedotteita 2388. Saatavissa 23.7.2014: http://www.vtt.fi/inf/pdf/tiedotteet/2007/ T2388.pdf Lasola, Marjukka & Jyrki Tala (2009). Johdanto. Teoksessa: Oikeusolot 2009. Katsaus oikeudellisten instituutioiden toimintaan ja oikeuden saa- 326 Acta Wasaensia tavuuteen, 1–10. Toim. Marjukka Lasola. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitok- sen tutkimuksia 244. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Lavapuro, Juha (2000). Yleinen järjestys ja turvallisuus: kollektiivinen hyvä. Lakimies 3: 412–422. Lehtimaja, Lauri (1999). Eduskunnan oikeusasiamies perus- ja ihmisoike- uksien valvojana. Lakimies 6–7: 897–907. Lehtonen, Lasse (2010). Turvallisuusselvitys ja oikeusturva. Teoksessa: Hallinto ja hallintolainkäyttö: Juhlajulkaisu Heikki Kulla 1950–28/8– 2010, 383–398. Toim. Anttila, Erno & Mikael Koillinen. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. A. Juhlajulkaisut N:0 21. Por- voo: Turun yliopisto. Lindstedt, Jukka (2007). Turvallisuus, kontrollipolitiikka ja laillisuusval- vonta. Lakimies 7–8, 1006–1037. Lindström, Ulla-Maija (2010). Perusoikeusloukkausten hyvittäminen – esimerkkejä ratkaisukäytännöstä. Teoksessa: Eduskunnan oikeusasiamies 90, 45–57. Sastamala: Eduskunnan oikeusasiamies. Listaamattomien yhtiöiden hallinnoinnin kehittäminen (2006). Corporate Governance. Keskuskauppakamari. Saatavissa 14.7.2010: http:// www.cgfinland.fi/images/stories/pdf/asialuettelo_suomi_2006.pdf Lundgren Sørli, Vanja (2012). Artikulationer av taxikontroll: sociala kon- sekvenser. Teoksessa: Kontrollens variationer. Red. Pettersson, Lotta & Tove Pettersson, 189–213. Graficas Cems S.L., Spain: Stundentlitteratur AB. Lumijärvi, Ismo & Jussi Jylhäsaari (1999). Laatujohtaminen ja julkinen sektori: Laadun ja tuloksen tasapaino johtamishaasteena. Helsinki: Gau- deamus. Lumme, Hanna (2013). Turvamyyjät yleistyvät pienissä kaupoissa. Yle Uutiset 28.2.2013. Saatavissa 20.5.2015: http://yle.fi/uutiset/ turvamyy- jat_yleistyvat_pienissa_kaupoissa/6516033 Lupahallinnon kehittämishankkeen loppuraportti (2011). Poliisihallituk- sen julkaisusarja 2/2011. Saatavissa 1.9.2014: http://www.poliisi.fi/ inter- ter- min/biblio.nsf/242E0245DE9759CEC22578A2002FB0F2/$file/lupahalli nnonkehittäminenp.pdf Lustig, Markus (2012). Turvamyyjä=turhamyyjä. Blogikirjoitus 20.10.2012. Saatavissa 20.5.2015: http://www.safehouse.fi/blog/ turva- myyja-turhamyyja/ Acta Wasaensia 327 Luukkanen, Reima (2010a). Kyttäävätkö pysäköintifirmat autoilijoita. Pohjalainen 1.9.2010, 3. Luukkanen, Reima (2010b). Vaasan parkkipaikoilla peritään kolmenlaisia valvontamaksuja. Pohjalainen 16.11.2010, 5. Lyon, David (2001). Surveillance Society: Monitoring Everyday Life. Open University Press. Lämsä, Heidi (2014). Vetoomus: Helsingin yliopiston vaihdettava vartioin- tiyritystä. Helsingin sanomat 2.6.2014. Saatavissa 24.5.2015: http://www.hs.fi/kaupunki/a1401679669243 Länsineva, Pekka (1999): Omaisuudensuoja (PL 15 §). Teoksessa Hallberg, Pekka, Heikki Karapuu, Martin Scheinin, Kaarlo Tuori & Veli-Pekka Vilja- nen: Perusoikeudet, s. 473–509. Helsinki: WSLT. Länsineva, Pekka (2002). Perusoikeudet ja varallisuussuhteet. Suomalai- sen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja N:o 235. Helsinki: Suomalai- nen Lakimiesyhdistys. Länsineva, Pekka (2004). Perusoikeuskeskustelun kriittiset pisteet. Laki- mies 2, s. 274 – 285. Länsineva, Pekka & Mikael Koillinen (2010). Julkinen hallintotehtävä, elinkeinonharjoittamisen vapaus ja luotsaustoiminta. Teoksessa: Hallinto ja hallintolainkäyttö: Juhlajulkaisu Heikki Kulla 1950–28/8–2010, 443– 476. Toim. Anttila, Erno & Mikael Koillinen. Turun yliopiston oikeustie- teellisen tiedekunnan julkaisuja. A. Juhlajulkaisut N:0 21. Porvoo: Turun yliopisto. Löytty, Katri & Eija Mäkinen (2011). Jätteenkuljetusjärjestelmän valinta- päätös hyvän hallinnon ja oikeusturvan näkökulmasta. Lakimies 2, 299– 319. Maailman paras julkinen sektori? (1993). Julkisen hallinnon kansainväli- nen vertailuprojekti. Helsinki: Valtiovarainministeriö. Majanen, Martti (1979). Yksityishenkilön oikeudesta voimakeinojen käyt- töön. Rikosoikeudellinen tutkimus. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen jul- kaisuja. A-sarja n:o 140. Vammala: Suomalainen lakimiesyhdistys. Mannermaa, Mika (2008). Jokuveli: Elämä ja vaikuttaminen ubiikkiyh- teiskunnassa. Helsinki: WSOYpro. Matthies, Aila-Leena (2007). Toisenlainen kolmas sektori: Pohjoismaiden sosiaali- ja terveysjärjestöt tutkimuksen valossa. Yhteiskuntapolitiikka 7, 57–71. 328 Acta Wasaensia Mattila, Mikko & Petri Uusikylä (1999). Mitä on verkostoanalyysi? Teok- sessa Verkostoyhteiskunta: Käytännön johdatus verkostoanalyysiin, 7–31. Toim. Mattila, Mikko & Petri Uusikylä. Tampere: Gaudeamus. Merikoski, Veli (1938). Valtionapujärjestelmä hallintovalvonnan kannalta. Suomalaisen Lakimiesten Yhdistyksen julkaisuja n:o 17. Vammala: Suo- malainen Lakimiesten Yhdistys. Merikoski, Veli (1966). Suomen julkisoikeus pääpiirteittän I. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja n:o 80. Porvoo: Werner Söder- ström Osakeyhtiö. Merikoski, Veli (1976). Suomen julkisoikeus pääpiirteittäin II. Suomalai- sen lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja n:o 112. Porvoo: Werner Söder- ström Osakeyhtiö. Merikoski, Veli & Eero Vilkkonen (1982). Suomen julkisoikeus pääpiirteit- täin. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja N:o 80. Juva: WSOY. Metsäranta, Tuomas (2015). Poliisin salaiset tiedonhankintakeinot ja yksi- tyiselämän suoja. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkai- suja. Julkisoikeuden sarja A 38. Turku: Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta. Miettinen, Tarmo (2001). Tieteen vapaus: julkisoikeudellinen tutkimus tieteenharjoittajan itsemääräämisoikeudesta, tieteen itsekontrollista ja yliopiston itsehallinnosta. Helsinki: Lakimiesliiton kustannus. Miettinen, Tarmo & Elisa Kuosmanen (2006). Hallintolaki oikeus- ja lailli- suusvalvontakäytännössä: Hallintolain seurantatutkimuksen osaraportti II. Oikeusministeriön julkaisuja 2006: 10. Helsinki: Oikeusministeriö. Miten voidaan edistää yksityisen palvelutuotannon roolia julkisessa palve- lutuotannossa. Työryhmämuistioita 7/2006. Helsinki: Valtiovarainminis- teriö. Muukkonen, Martti (1998). Kirkko ja kolmas sektori. Julkaisematon esi- telmä Kirkkohallituksen toiminnallisen jaoksen seminaarissa syksyllä 1998. Saatavissa 10.3.2009: http://cc.joensuu.fi/~muukkone/ kko&3sek.rtf Muukkonen, Matti (2008). Ylioppilaskunnan automaatio- ja pakkojäse- nyyden perustuslainmukaisuus. Referee-artikkeli. Edilex 2008/4. Julkais- tu 10.4.2008. Saatavissa 16.8.2009: www.edilex.fi/lakikirjasto/ 5132 Myhrberg, Pertti (2007). Vangin asema ja valvonta. Juvenes Print: Rikos- seuraamusalan koulutuskeskus. Acta Wasaensia 329 Myllymäki, Arvo (1994). Julkistalouden valvonta. Tampere: Lakimiesliiton kustannus. Mäenpää, Olli (1991). Julkisen hallinnon muutosvaiheista Suomessa. Val- tionhallinnon kehittämiskeskus. Helsinki: VAPK-kustannus. Mäenpää, Olli (1992). Hallintolupa. Vammala: Lakimiesliiton kustannus. Mäenpää, Olli (1997a). Viranomainen. Teoksessa: Encyclopaedia Iuridica Fennica V: Julkisoikeus, 1175–1176. Toim. Mattila, Heikki E. S., Olli Mäen- pää & Matti Niemivuo. Helsinki: Suomalainen Lakimiesyhdistys. Mäenpää, Olli (1997b). Yksityistäminen. Teoksessa: Encyclopaedia Iuri- dica Fennica V: Julkisoikeus, 1242–1243. Toim. Mattila, Heikki E. S., Olli Mäenpää & Matti Niemivuo. Helsinki: Suomalainen Lakimiesyhdistys. Mäenpää, Olli (2000). Hallinto-oikeus. Helsinki: WSLT. Mäenpää, Olli (2002). Hyvän hallinnon perusteet. Helsinki: Helsingin yli- opiston oikeustieteellinen tiedekunta. Mäenpää, Olli (2005). Toimeenpanovallan käytöstä ongelmien hallintaan. Lakimies 7–8, 1065–1085. Mäenpää, Olli (2006). Hallintoprosessin uudet haasteet. Lakimies 2, 143– 165. Mäenpää, Olli (2007). Hallintoprosessioikeus. Juva: WSOYpro. Mäenpää, Olli (2009). Laillisuusvalvonnan haasteet. Lakimies 7–9, 1094– 1105. Mäenpää, Olli (2011a). Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. Helsinki: Edita. Mäenpää, Olli (2011b). Oikeus hyvään hallintoon. Forum Iuris. Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. Helsinki: Helsingin yliopisto. Mäenpää, Olli (2013). Hallinto-oikeus. Helsinki: Sanoma Pro Oy. Mäenpää, Olli (2014). De förvaltningsrättsliga principernas roll när det offentliga uppträder som privat aktör. Nordisk Administrativt Tidsskrift 2, 91. årgång, 50–65. Mäki, Tuomo (1995). Julkisen sektorin laajuus ja kasvu OECD-maissa. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. VATT-tutkimuksia 21. Helsinki: Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. 330 Acta Wasaensia Mäkinen, Eija (2004). Oikeudellinen kontrolli kunnan ympäristöasioissa. Tampere: Finnpublishers Oy. Mäkinen, Eija (2010). Kunnallisvalitus: Kiusantekoa vai tarpeellista val- vontaa ja oikeusturvaa? Helsinki: Edita Publishing Oy. Mäkinen, Eija (2011). Pysäköinninvalvonta – julkista vai yksityistä? Edilex 2011/27. Referee-artikkeli, versio 1.0. Julkaistu 30.11.2011 www.edilex.fi/ lakikirjasto/8356 Mäkinen, Eija & Ilpo Luoto (2012). Miten tässä nyt näin kävi – eikö kun- tien ostopalvelusopimuksista syntyneitä riitoja ratkaistakaan hallintorii- toina? Lakimies 7–8, 1168–1186. Mäkinen, Esa (2007). Puolijulkisen tilan kontrolli kauppakeskuksessa. Julkaisematon sosiologian pro gradu –tutkielma. Helsingin yliopisto. Saa- tavissa 29.12.2014: https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/ 18239/puolijul.pdf?sequence=2 Mäntysaari, Mikko (1999). Millaista asiantuntijuutta arviointitutkimus antaa? Teoksessa arviointi ja asiantuntijuus, 7–16. Toim. Eräsaari, Risto, Tuija Lindqvist, Mikko Mäntysaari & Marketta Rajavaara. Tampere: Gau- deamus. Määttä, Kalle (2009). Oikeustaloustieteellinen näkökulma kotimaiseen lainvalmisteluun. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 242. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Niemelä, Pauli (2000). Turvallisuuden käsite ja tarkastelukehikko. Teok- sessa: Inhimillinen turvallisuus, 21–37. Toim. Pauli Niemelä & Anja Riitta Lahikainen. Tallinna: Vastapaino. Niemelä, Pauli & Anja Riitta Lahikainen (2000a). Esipuhe. Teoksessa: Inhimillinen turvallisuus, 7. Toim. Pauli Niemelä & Anja Riitta Lahikai- nen. Tallinna: Vastapaino. Niemelä, Pauli & Anja Riitta Lahikainen (200b). Johdanto. Teoksessa: Inhimillinen turvallisuus, 9–17. Toim. Pauli Niemelä & Anja Riitta Lahi- kainen. Tallinna: Vastapaino. Nikkilä, Juhani (1986). Organisaatiokulttuurin omaksuminen ja hallinta: Työhön ja organisaatioon sosiaalistumisen mekanismeista ja merkityk- sestä erityisesti julkisessa hallinnossa. Valtion koulutuskeskus. Julkaisu- sarja B nro 42. Nikkilä, Tuomas (2010). Palvelun laatu vähittäiskaupan turvallisuuspalve- luista. Painamaton opinnäytetyö. Oulun seudun ammattikorkeakoulu. Lii- ketalouden koulutusohjelma. Saatavissa 12.1.2014: http:// Acta Wasaensia 331 www.theseus.fi/bitstream/handle/10024/23052/Tuomas_Nikkila.pdf?se quence=1 Nuotio, Aapo (2003). Yleinen turvallisuus. Teoksessa: Turvallinen yleisö- tilaisuus, 54–57. Toim. Tapio Välikylä. Pori: Ympäristö- ja terveyslehti. Nuotio, Kimmo (2005). Merkitseekö poliisimiehen oikeus hätävarjeluun oikeusturva-aukkoa? Teoksessa: Rikos, rangaistus ja prosessi, 215–244. Toim. Toim. Ari-Matti Nuutila & Elina Pirjantanniemi. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja A, juhlajulkaisut n:o 15. Jyväs- kylä: Gummerus. Nuotio, Kimmo (2008). Turvallisuudesta käsitteenä ja oikeushyvänä. Te- oksessa: Demokraattisen oikeuden ehdot, 257–269. Toim. Samuli Hurri. Helsinki: Tutkijaliitto. Nurmi, Veli-Pekka (2011). Turvallisuus kunnallisen itsehallinnon haas- teena. Teoksessa: Kunnallisen itsehallinnon peruskivet, 384–395. Acta nro 224. Toim. Arto Haveri & Jari Stenvall & Kaija Majoinen. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Nuutila, Ari-Matti & Kimmo Nuotio (2009). RL 11 luku: Sotarikokset ja rikokset ihmisyyttä vastaan. Teoksessa Lappi-Seppälä, Tapio, Kaarlo Ha- kamies, Pekka Koskinen, Martti Majanen, Sakari Melander, Kimmo Nuo- tio, Ari-Matti Nuutila, Timo Oja & Ilkka Rautio: Rikosoikeus, s. 247–278. Helsinki: WSOY. Näkökulmia oikeusasiamiesinstituution vaikuttavuuteen (2007). Helsinki: Eduskunnan oikeusasiamies. Näyttötutkinto-opas näyttötutkinnon järjestäjien ja tutkintotoimikuntien käyttöön (2012). Oppaat ja käsikirjat 2012: 11. Tampere: Opetushallitus. Oikeudenkäynti hallintoasioissa: Prosessityöryhmän mietintö. Oikeusmi- nisteriön mietintöjä ja lausuntoja 4/2011. Helsinki: Edita. Ojanen, Tuomas (2001). Suomen valtiosäännön perusteita. Helsingin yli- opiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. Helsinki: Helsingin yli- opisto. Ojanen, Tuomas (2003). Perusoikeudet ja ihmisoikeudet Suomessa. Hel- singin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. Helsinki: Hel- singin yliopisto. Ojanen, Tuomas & Martin Scheinin (2011). Liikkumisvapaus (PL 9 §). Te- oksessa: Perusoikeudet, 317–388. Toim. Pekka Hallberg, Heikki Karapuu, Tuomas Ojanen, Martin Scheinin, Kaarlo & Veli-Pekka Viljanen. Helsinki: WSOYpro. 332 Acta Wasaensia Oksanen, Antero (2007): Kunnan ja kuntayhtymien hankintojen erityis- piirteitä. Teoksessa: Kalima, Kai, Maija Häll & Antero Oksanen: Julkisyh- teisöjen hankintojen oikeussäännöt, 282–311. Jyväskylä: Gummerus Oy. Olenius, Hannu (2003). Rakennusturvallisuus. Teoksessa: Turvallinen yleisötilaisuus, 54–57. Toim. Tapio Välikylä. Pori: Ympäristö- ja terveys- lehti. Ollila, Riitta (2005). Turvallisuus ja urkinta. Lakimies 5, 781–791. Ollila, Riitta (2006). KKO 2005: 136 – onko rikos yksityiselämää? Laki- mies 5, 847–858. Ossa, Jaakko, Ari Saarnilehto & Seppo Villa (2007). Pääsykoekirja 2/2007. Helsinki: Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta. Omistajien etu – kaikkien etu? (2000). Suomalaiset johtamis- ja valvon- tajärjestelmät murroksessa. Toim. Mika Huolman, Pia Walden, Matti Pulkkinen, Jyrki Ali-Yrkkö, Risto Tainio & Pekka Ylä-Anttila. Elinkei- noelämän tutkimuslaitos ETLA (B171). LTT-Tutkimus Oy (B 162). Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra (Sitra 237). Helsinki: Taloustieto Oy. Paasonen, Jyri (2008a). Palvelu yksityisellä turvallisuusalalla. Vammala: Opetushallitus. Paasonen, Jyri (2008b). Yksityisen turvallisuusalan sääntely: Rikosoikeu- dellinen vastuu ja toimivaltuudet. WS Bookwell Oy, Porvoo: Tietosanoma Oy. Paasonen, Jyri (2013). Sääntelyn toimivuudesta vartioimisliike-, järjestyk- senvalvonta- ja turvatarkastustoiminnassa. Julkaistu 31.1.2013. Edilex 2013/3. Saatavissa 22.7.2014: http://www.edilex.fi/lakikirjasto/9341 Paasonen, Jyri (2014). Yksityisen turvallisuusalan sääntelyn toimivuus: Empiirisiä oikeustutkimuksia yksityisestä turvallisuusalasta. Helsinki: Suomen Turvallisuusosaaminen Oy. Paasonen, Jyri, Vesa Ellonen & Mika Sutela (2012). Yksityisen turvalli- suusalan toimijoiden näkemyksiä turvasuojaustoiminnan sääntelystä. La- kimies 7–8, 1214–1225. Paasonen, Jyri & Paavo Hänninen (2011). Vartijan korttikoulutukset. Hel- sinki: Tietosanoma Oy. Paasonen, Jyri & Anssi Keinänen (2013). Arvio säädösehdotuksesta yksi- tyisistä turvallisuuspalveluista lainvalmistelun laadun ja keskeisten ehdo- tusten kannalta. Julkaistu 12.6.2013. Edilex 2013/17. Saatavissa 24.7.2014: www.edilex.fi/lakikirjasto/10500 Acta Wasaensia 333 Paasonen, Jyri & Laura Paasonen (2012). Tutkimus yksityisen turvalli- suusalan koulutusjärjestelmästä. Laurea julkaisut. Helsinki: Edita Prima Oy. Paasonen, Jyri & Laura Paasonen (2013). Turvatarkastustoiminnan sään- telystä lentoliikenteessä ja satamissa. Referee-artikkeli. Liikenne 1, 5–18. Paasonen, Jyri, Teemu Santonen & Laura Paasonen (2013). Yksityisen turvallisuusalan toimijoiden näkemyksiä alan koulutusjärjestelmän laa- dusta. Teoksessa: Mahdollisuuksien maa – työssä ja koulussa laadukasta oppimista, 69–96. Toim. Veijo Turpeinen. Jyväskylän ammattikorkeakou- lun julkaisuja. Paasto, Päivi (2004). Analyyttinen vai perusoikeusrakenteinen varalli- suusoikeus? Teoksessa: Omistus, sopimus, vaihdanta. Juhlakirja Leena Kartiolle. Toim. Eva Tammi-Salminen. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. A. Juhlajulkaisut N:o 13. Turku: Turun yliopisto. Paatero, Mikko (2014). Kyläpoliisit takaisin. Blogikirjoitus 8.8.2014. Saa- tavissa 18.8.2014: http://www.poliisi.fi/poliisi/blog_mp.nsf Paikallisen rikoksentorjunnan kehittäminen (1997). Kaupunginjohtajatyö- ryhmä. Rikoksentorjuntaneuvosto. Moniste. Paikallisen turvallisuussuunnittelun tilannekatsaus (2008). Sisäasiain- ministeriön julkaisuja 26/2008. Helsinki: Sisäasiainministeriö. Paikallisen turvallisuustyön kehittäminen (2006). Sisäasiainministeriön julkaisuja 19/2006. Helsinki: Sisäasiainministeriö. Pakarinen, Auri & Jyri Tala (2008). Mainonnan eettisyys itsesääntelyn kohteena. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 91. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Pantti, Raimo (1993). Yksityisten terveyspalvelujen tuottamiseen kohdis- tuvasta lupa- ja valvontamenettelystä. Lapin yliopiston oikeustieteellisiä julkaisuja. Sarja C. Rovaniemi: Lapin yliopisto. Paremman sääntelyn toimintaohjelma (2006). Osa 1. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8/2006. Helsinki: Edita. Parhaita käytäntöjä paikallistason julkisen ja yksityisen sektorin yhteis- työssä. PATSU loppuraportti. Sisäasiainministeriön julkaisuja 40/2006. Helsinki: Sisäasiainministeriö. Parikka, Ulla-Riitta (2010). Julkisen vallan käyttäminen edellyttää virka- lääkäriä. Kuntatyönantaja 4, 22–23. 334 Acta Wasaensia Paunio, Riitta-Leena (2010). Tavoitteita ja haasteita – oikeusasiamiehen laillisuusvalvontaa 90 vuotta. Teoksessa: Eduskunnan oikeusasiamies 90, 7–16. Sastamala: Eduskunnan oikeusasiamies. Pellonpää, Matti, Monica Gullans, Pasi Pölönen & Antti Tapanila (2012). Euroopan ihmisoikeussopimus. Balto Print, Liettua: Talentum Media Oy. Peltokangas, Matti (2010). Taloyhtiöiden oma pysäköinninvalvonta leviää. Pohjalainen 19.7.2010, 2. Peltokangas, Matti (2011). Yksityinen pysäköinti harkintaan. Pohjalainen 4.3.2011, 2. Pettigrew, Andrew M. (1979). On Studying Organizational Cultures. Ad- ministrative Science Quartely, Vol 24: 570–581. Pettersson, Lotta (2012). Kan kontroll rättfärdiga brott? Teoksessa: Kon- trollens variationer. Red. Pettersson, Lotta & Tove Pettersson, 143–162. Graficas Cems S.L., Spain: Studentlitteratur AB. Pettersson, Lotta & Tove Pettersson (2012). Inledning: Kontrollens va- riationer och en tunnelbanaresa. Teoksessa: Kontrollens variationer. Red. Pettersson, Lotta & Tove Pettersson, 13–21. Graficas Cems S.L., Spain: Stundentlitteratur AB. Pietiläinen, Matti (2014). Turvallisuusalan jättiyhtiö G4S:ään kohdistuvat syytökset yllättivät suomalaiset asiakkaat. Keskisuomalainen 24.4.2014. Saatavissa 24.5.2015: http://www.ksml.fi/uutiset/kotimaa/ turvallisuus- alan-jattiyhtio-g4saan-kohdistuvat-syytokset-yllattivat-suomalaiset- asiakkaat/1806140 Pingeot, Lou (2014). Contracting insecurity: Private military and security companies and the future of the United Nations. Bonn/New York: Global Policy Forum. Saatavissa 6.3.2016: http://psm.du.edu/media/documents/reports_and_stats/ngo_reports/gl obal_policy_forum-contracting_insecurity.pdf Pisto, Matti Herman (2010). ”Yhdessä olemme enemmän”. Turvallisuus- alan järjestöklusterin selvitys. Finnsecurity ry. Painamaton. Saatavissa 7.8.2014: https://www.tekes.fi/Global/Ohjelmat%20ja%20palvelut/ Oh- jelmat/Turvallisuus/turvallisuusalan_jarjestoklusterin_selvitys.pdf Pohjolainen, Teuvo & Tuula Majuri (2000). Kokoontumisvapaus. Pieksä- mäki: Kauppakaari. Lakimiesliiton kustannus. Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta (2013). Sisäasiainministe- riön julkaisuja 19/2013. Helsinki: Sisäasiainministeriö. Acta Wasaensia 335 Poliisin toiminta- ja taloussuunnitelma 2009–2012 ja tulossuunnitelma 2008. Poliisin ylijohdon julkaisuja 2/2008. Helsinki: Sisäasiainministeriö. The Private Security Industry (2010). A Review of the Definitions, Availble Data Sources, and Paths Moving Forward. Final report federally-granted by the U.S. Department of Justice. Painamaton raportti. Saatavissa 4.3.2016: https://www.ncjrs.gov/pdffiles1/bjs/grants/232781.pdf Pölönen, Pasi (2010). Perus- ja ihmisoikeuksien valvonta oikeusasiamie- hen tehtävänä. Teoksessa: Eduskunnan oikeusasiamies 90, 45–57. Sasta- mala: Eduskunnan oikeusasiamies. Raatikainen, Panu (2004). Ihmistieteet ja filosofia. Helsinki: Gaudeamus. Railas, Lauri & Molla Mäkilaine (2007). Palveludirektiivi ja Suomi. KTM julkaisuja 17/2007. Helsinki: Kauppa- ja teollisuusministeriö. Raitio, Juha (2013). Eurooppaoikeus ja sisämarkkinat. BaltoPrint, Liettua: Talentum. Rasilainen, Aki (2008). Onko perusoikeussäännösten soveltaminen lain- säädännössä ja lainkäytössä oikeudellinen ratkaisu? Lakimies 5, s 723– 746. Rasinmäki, Jorma (1997). Yksityistäminen kunnallishallinnossa: Hallinto- oikeudellinen tutkimus yksityistämisen oikeudellisista taustoista, edelly- tyksistä, rajoituksista, muodoista ja vaikeuksista. Helsinki: Kauppakaari Oy. Rasismin ja syrjinnän vastaisen toiminnan sekä laillisuusvalvonta- ja pe- rusoikeusasioiden työryhmän loppuraportti (2007). Sisäasiainministeriön julkaisuja 56/2007. Helsinki: Sisäasiainministeriö. Roivainen, Outi & Elina Ruuskanen (2008). Laki ja järjestys. Poliisien ja kaupunkilaisten näkemyksiä järjestyslaista sekä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden valvonnasta. Poliisiammattikorkeakoulun tutkimuksia 32/2008. Tampere: Poliisiammattikorkeakoulu. Rosti, Henriikka, Johanna Niemi & Marjukka Lasola (2009). Oikeudelliset asiantuntija- ja neuvontapalvelut. Teoksessa: Oikeusolot 2009: Katsaus oikeudellisten instituutioiden toimintaan ja oikeuden saatavuuteen, 117– 164. Toim. Marjukka Lasola. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutki- muksia 244. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Saarinen, Juhani (2015). Helsingin yliopisto luopuu ihmisoikeus- loukkauksista syytetyn vartiointiyrityksen palveluista. Helsingin Sanomat. Saatavissa 24.3.2016: http://www.hs.fi/kaupunki/a1432175351096. 336 Acta Wasaensia Saarinen, Ville (2010). Yksityiselle pysäköinninvalvonnalle on vaihtoehto. Helsingin sanomat 3.10.2010, C13. Saine, Marianne (2008). Kuluttajamarkkinoinnin opas: Lakipykälät käy- tännössä. Helsinki: Edita Publishing Oy. Salminen, Ari (2004). Julkisen toiminnan johtaminen: Hallintotieteen perusteet. Helsinki: Edita. Salminen, Ari & Rinna Ikola-Norrbacka (2009). Kuullaanko meitä? Eetti- nen hallinto ja kansalaiset. Vaasan yliopiston julkaisuja. Tutkimuksia 288. Saatavissa 31.8.2014: www.uva.fi/materiaali/pdf/isbn_978-952-476-249- 6.pdf. Salonen–Soulié, Ulla (1992). Sosiaalipalvelut murroksessa: Yksityistämi- nen Tanskassa. Helsinki: Suomen kaupunkiliitto. Saraviita, Ilkka (2000). Perustuslaki 2000: Kommentaariteos uudesta val- tiosäännöstä Suomelle. Helsinki: Lakimiesliiton kustannus. Saraviita, Ilkka (2011). Perustuslaki. Hämeenlinna: Talentum. Sarja, Mikko (2001). Ylimmän laillisuusvalvonnan rajanvetoja. Edilex. Asiantuntijakirjoitukset 13.6.2001. Saatavissa 26.4.2009: http://www. edilex.fi.proxy.tritonia.fi/ lakikirjasto/3.pdf Sarja, Mikko (2007). Perusoikeudet edunvalvonnan laillisuusvalvonnassa. Lakimies 3, 374–396. Sarja, Mikko (2008). Vapaaehtoinen maanpuolustus julkisena hallintoteh- tävänä ja sen laillisuusvalvonta. Edilex 2008/5. Saatavissa 15.7.2010: http://www.edilex.fi/lakikirjasto/5140 Sarja, Mikko (2010). Kuuluuko vai eikö kuulu? Havaintoja oikeusasiamie- hen toimivallasta. Teoksessa: Eduskunnan oikeusasiamies 90, 18–44. Sastamala: Eduskunnan oikeusasiamies. Sarnecki, Jerzy (2012). Den ökande sociala kontrollen och brottsutveck- lingen. Teoksessa: Kontrollens variationer. Red. Pettersson, Lotta & Tove Pettersson, 321–344. Graficas Cems S.L., Spain: Stundentlitteratur AB. Schein, Edgar H. (1987). Organisaatiokulttuuri ja johtaminen. Ekonomia- sarja. Espoo: Amer-yhtymä Oy. Scheinin, Martin (1991). Ihmisoikeudet Suomen oikeudessa: Valtiosääntö- oikeudellinen tutkimus kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valtionsi- säisestä voimassaolosta sekä ihmisoikeus- ja perusoikeusnormien sovellet- tavuudesta Suomen oikeusjärjestyksessä. Suomalaisen lakimiesyhdistyk- Acta Wasaensia 337 sen julkaisuja. A-sarja 0356-7206 nro 189. Helsinki: Suomalainen laki- miesyhdistys. Scheinin, Martin (1999). Liikkumisvapaus (PL 9 §). Teoksessa: Hallberg, Pekka, Heikki Karapuu, Martin Scheinin, Kaarlo Tuori & Veli-Pekka Vilja- nen: Perusoikeudet, s. 231–332. Helsinki: WSLT. Siltala, Raimo (2003). Oikeustieteen tieteenhistoria. Suomalaisen lakimies- yhdistyksen julkaisuja. A-sarja n:o 234. Helsinki: Suomalainen lakimiesyh- distys. Simon, Herbert A. (1976). Päätöksenteko ja hallinto. Espoo: Weilin + Göös. Sinisalo, Kari (1971). Poliisin toimivallan määräytyminen: Tutkimus polii- sin vallasta ylläpitää yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Suomalaisen laki- miesyhdistyksen julkaisuja A-sarja n:o 94. Vammala: Suomalainen laki- miesyhdistys. Sinisalo, Kari (1973). Poliisi: Poliisioikeuden perusteet. Helsinki: Tammi. Silén, Timo (1995). Organisaatiokulttuuri ja johtaminen: Kahden yrityksen kulttuurimuutosprosessin ja TQM-järjestelmän soveltamisen tarkastelu. Helsinki: Helsingin yliopisto. Sorsa, Kaisa (2009). Itsesääntely ja yhteissääntely arvoketjussa. Toimi- alakohtaista tarkastelua. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimus- tiedonantoja 100. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Stenvall, Jari & Petri Virtanen (2007). Muutosta johtamassa. Helsinki: Edita Prima Oy. Stoor, Håkan (2010). Oikeusasiamiehen esittämä arvostelu – rangaistus vai ohjausta? Teoksessa: Eduskunnan oikeusasiamies 90, 45–57. Sasta- mala: Eduskunnan oikeusasiamies. Sulkunen, Pekka (1991). Sosiologian avaimet. Porvoo: WSOY. Suomen listayhtiöiden hallinnointikoodi (Corporate Governance) (2010). Arvopaperimarkkinayhdistys ry. Saatavissa 2.8.2010: http://www. cgfin- land.fi/images/stories/pdf/cg_suomen%20listayhti%F6iden%20hallinnoi ntikoodi_2008.pdf Suomen vartioliikkeitten liitto ry (2014). Saatavissa 12.7.2014: http:// www.svll.fi/tiedotteet.php?id=38 Suviranta, Outi (2002). Oikeuskeinoista viranomaisen passiivisuutta vas- taan. Lakimies 6, 914–937. 338 Acta Wasaensia Tala, Jyrki (2005). Lakien laadinta ja vaikutukset. Helsinki: Edita Publish- ing Oy. Tala, Jyrki (2007). Lainsäädäntötoiminnan laadun parantaminen ja halli- tuksen lainsäädäntösuunnitelma. Teoksessa: Kohti laadukasta lainsää- däntöstrategiaa, 1 – 24. Toim. Jyrki Tala. Oikeuspoliittisen tutkimuslai- toksen julkaisuja 228. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Saata- vissa 14.7.2014: http://www.optula.om.fi/material/attachments/optula/ julkaisut/tutkimuksia-sarja/Iv9hRHlzj/228_Tala_2007.pdf Tala, Jyrki (2009). Itsesääntely ja yhteissääntely lainsäädännön tukena tai korvaajana. Teoksessa: Oikeusolot 2009: Katsaus oikeudellisten instituu- tioiden toimintaan ja oikeuden saatavuuteen, 321–346. Toim. Marjukka Lasola. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 244. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Tala, Jyrki, Auri Pakarinen & Kaisa Kyttä (2009). Asianajajien valvonta yhteissääntelynä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonan- toja 96. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Talja, Vesa (2013). Luottamus tilaaja-tuottajasuhteessa yksityisellä turval- lisuusalalla. Painamaton opinnäytetyö. Laurea-ammattikorkeakoulu. Tur- vallisuusosaamisen koulutusohjelma. Saatavissa 12.1.2014: https://www. these- us.fi/bitstream/handle/10024/57976/ONT%20TALJA.pdf?sequence=1 Tapanainen, Maippi (2014). Ihmisen sija: Raha ratkaisee turvapaikkabis- neksessä. Avun maailma 3, 22–25. Temmes, Markku (2006). Etukäteisarviointi virkamiesjohdon järjestel- män uudistamisesta. Tutkimukset ja selvitykset 2. Helsinki: Valtiovarain- ministeriö. Temmes, Markku & Markku Kiviniemi (1997). Suomen hallinnon muuttu- minen 1987–1995. Helsinki: Valtiovarainministeriö & Helsingin yliopisto. Tiihonen, Seppo (1980). Yhteiskuntapoliittisten päätösten toteuttamisen ja valvonnan muodoista Suomen hallintojärjestelmässä. Erityisesti halli- tusohjelman kannalta valtionhallinnon valvonnan kehittämisessä. Jyväs- kylän yliopiston yhteiskuntapolitiikan laitoksen tutkimuksia n:o 25. Tikkala, Vesa (2000). Kohti paikallistason turvallisuusstrategioita. Tasa- painotettu turvallisuusstrategia; kuntatason viranomaisten strategian priorisointivaiheen poliisitoimintaan kohdistuvat yhteistyö- ja vaikutus- odotukset. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Timonen, Osmo Ilmari (2011). Laki yksityisistä turvallisuuspalveluista. Lain valmistelu ja yleisen edun käsite. Julkaisematon pro gradu –tut- kielma. Helsingin yliopisto. Valtiotieteellinen tiedekunta. Poliittinen histo- Acta Wasaensia 339 ria. Saatavissa 12.12.2013: https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/ 10138/27861/Laki%20yksityisist%20turvallisuuspalveluista%20%20Lain %20valmistelu%20ja%20yleisen%20edun%20ksite.pdf?sequence=2 Tolonen, Hannu (1997). Oikeus ja sen tulkinnat. Teoksessa: Minun meto- dini, 278–297. Toim. Juha Häyhä. Porvoo: WSOY. Tolonen, Hannu (2003). Oikeuslähdeoppi. Helsinki: WSOY. Travis, Alan (2012). Police privatization must be stopped, says Lord Pres- cott. The Guardian 5.3.2012. Saatavissa 20.5.2015: http://www. theguard- ian.com/uk/2012/mar/05/police-privatisation-stopped-lord-prescott Travis, Alan & Juliette Jowitt (2012). Police privatization plans defended by senior officers. The Guardian 4.3.2012. Saatavissa: 20.5.2015: http://www.theguardian.com/uk/2012/mar/04/police-privatisation- plans-defend-acpo Travis, Alan & Zoe Williams (2012). Revealed: government plans for police privatisation. The Guardian 2.3.2012. Saatavissa 24.3.2016: http://www. theguardian.com/uk/2012/mar/02/police-privatisation-security-firms- crime Tuominen, Esa (2015). Tampere ”osti” poliisipalveluja. Kuntalehti 8, 37. Tuori, Kaarlo (1984). Missä oikeus loppuu? Oikeus 4, 279–292. Tuori, Kaarlo (1997). Ideologiakritiikistä kriittiseen positivismiin. Teok- sessa: Minun metodini, 311–329. Toim. Juha Häyhä. Porvoo: WSOY. Tuori, Kaarlo (1998). Julkisesta yksityiseen: Rajoituksia ja edellytyksiä. Oikeustiede – jurisprudentia XXXI, 295–353. Tuori, Kaarlo (1999a). Perusoikeudet hallinnossa. Teoksessa: Perusoikeu- det, 721–730. Toim. Hallberg, Pekka, Heikki Karapuu, Martin Scheinin, Kaarlo Tuori & Veli-Pekka Viljanen. Helsinki: WSLT. Tuori, Kaarlo (1999b). Perustuslakiuudistus ja hallinto-oikeus. Lakimies 4, 530–540. Tuori, Kaarlo (1999c). Yleinen järjestys ja turvallisuus – perusoikeusko? Lakimies 6–7, 920–931. Tuori, Kaarlo (2000a). Julkisoikeuden perusteet. Helsingin yliopiston oi- keustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. Vammala: Helsingin yliopisto. Tuori, Kaarlo (2000b). Sosiaalioikeus. Porvoo: Werner Söderström Laki- tieto Oy. 340 Acta Wasaensia Tuori, Kaarlo (2002). Asiantuntijalausunto perustuslakivaliokunnalle hal- lituksen esityksestä HE 20/2002 laiksi turvallisuuden edistämisestä ylei- sillä paikoilla koskevien säännösten uudistamiseksi 4.4.2002. Painama- ton. Tuori, Kaarlo (2004). Oikeudenalajaotus – strategista valtapeliä ja norma- tiivista argumentaatiota. Lakimies 7–8, 1196–1224. Tuori, Kaarlo (2011). Perusoikeudet poikkeusoloissa (PL 23 §). Teoksessa: Perusoikeudet, 821–830. Toim. Pekka Hallberg, Heikki Karapuu, Tuomas Ojanen, Martin Scheinin, Kaarlo & Veli-Pekka Viljanen. Helsinki: WSOY- pro. Turva-alan yrittäjät ry (2014). Saatavissa 12.7.2014: www.turva-alanyritta- jat.fi. Turva-alan yrittäjät ry:n eettiset säännöt. Saatavissa 12.7.2014: http://www.turva-alanyrittajat.fi/doc/eettisetsaannot.pdf, Turvajärjestelmäasentajan opetussuunnitelma (2013). Saatavissa 12.7.2014: http://www.turva-alanyrittajat.fi/doc/oppilaitosyhteistyo/ OPS_Turvallisuusjarjestelmat_10__10_OV.pdf Turvallinen elämä jokaiselle: Sisäisen turvallisuuden ohjelma (2008). Si- säasiainministeriön julkaisuja 16/2008. Helsinki: Sisäasiainministeriö. Turvallisempi Eurooppa oikeudenmukaisemmassa maailmassa: Euroopan unionin turvallisuusstrategia. Bryssel 12. joulukuuta 2003. Saatavissa 22.12.2008: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIFI.pdf Turvallisuusalan liiketoiminnan kasvualueet ja mahdollisuudet Suomessa (2010). VTT Tiedotteita – Research Notes 2534. Helsinki: Edita Prima Oy. Turvallisuusalan yritysten suhdanne- ja toimialaraportti 2007. Saatavissa 12.4.2010: http://www.finnsecurity.fi/files/081121Toimialaraportti2008,kalvot.pdf Turvallisuusalan yritysten suhdanne- ja toimialaraportti 2009. Saatavissa 12.4.2010: http://www.finnsecurity.fi/page.php?id=100 Turvallisuusalan valvontayksikkö. Saatavissa 7.6.2009: http://www. in- termin.fi/intermin/hankkeet/yksityinenturva/home.nsf/pages/indexfin Turvallisuustalkoot: Kansallinen rikoksentorjuntaohjelma (1999). Oikeus- ministeriö. Yleisen osaston julkaisuja 2/1999. Helsinki: Oikeusministeriö. Uotila, Jaakko (1967). Elinkeinolupa. Vammala: Suomen lakimiesliiton kustannus Oy. Acta Wasaensia 341 Uusikylä, Petri (1999). Politiikan ja hallinnon arviointi. Teoksessa arvi- ointi ja asiantuntijuus, 17–30. Toim. Eräsaari, Risto, Tuija Lindqvist, Mik- ko Mäntysaari & Marketta Rajavaara. Tampere: Gaudeamus. de Waard, Jaap (1997). The Private Security in International Perspective. European Journal on Criminal Policy and Research 7, 143–174. Vaatimustenmukaisuuden arviointiasioita käsittelevä neuvottelukunta (2002). Suomalaista markkinavalvontaa koskeva katsaus. Kauppa- ja teol- lisuusministeriön neuvottelukuntaraportteja 3/2002. Helsinki: Edita Publishing Oy. Vainio, Jani (2011). Yksityisen turvallisuusalan voimankäyttökoulutus. Painamaton opinnäytetyö. Laurea-ammattikorkeakoulu. Turvallisuus- osaamisen koulutusohjelma. Saatavissa 12.1.2014: http://www.theseus.fi/ bitstream/handle/10024/37712/Vainio_Jani.pdf?sequence=1 Vainio, Pasi-Antti (2007). Turvallisuus perusoikeutena: Valtiosääntö- oikeudellinen tutkimus perusoikeusnormin oikeusvaikutuksesta Kaarlo Tuorin kritiikin pohjalta. Julkaisematon julkisoikeuden pro gradu – tutkielma. Vaasan yliopisto. Hallintotieteiden tiedekunta. Valvontanumero 36848 (2010). Lappuliisa saa viisi euroa per sakko. Poh- jalainen 5.9.2010, 14. Vanhala, Juhani (2014). Kaupat säästävät palkkaamalla vartijan töitä teke- viä turvamyyjiä. Blogikirjoitus 13.5.2014. Saatavilla 20.5.2015: https://juhanivanhala.wordpress.com/2014/05/13/kaupat-saastava/ Weijola, Varpu (1985). Kolmas sektori työn ja työllisyyden näkökulmasta. Työvoimapoliittisia tutkimuksia 52. Helsinki: Työvoimaministeriön suun- nitteluosasto. Wilhelmsson, Thomas & Matti Rudanko (2004). Tuotevastuu. Jyväskylä: Talentum Media Oy. Viljanen, Pekka (2006). Rikokset viranomaisia vastaan. Teoksessa: Kes- keiset rikokset, 77–122. Toim. Dan Frände, Jussi Matikkala, Jussi Tapani, Matti Tolvanen, Pekka Viljanen, Markus Wahlberg. Helsinki: Edita Pub- lishing Oy. Viljanen, Veli-Pekka (1990). Virkarikokset ja julkisyhteisön työntekijän ri- kokset. Jyväskylä: Lakimiesliiton kustannus. Viljanen, Veli-Pekka (1991). Perussoikeussäännöksiin sisältyvistä lakiva- rauksista. Teoksessa: Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta 30 vuotta, 527–547. Toim. Kartio, Leena. Turku: Turun yliopisto. 342 Acta Wasaensia Viljanen, Veli-Pekka (1999a). Perusoikeuksien soveltamisala. Teoksessa: Perusoikeudet, 111–156. Toim. Hallberg, Pekka, Heikki Karapuu, Martin Scheinin, Kaarlo Tuori & Veli-Pekka Viljanen. Helsinki: WSLT. Viljanen, Veli-Pekka (1999b). Yksityiselämän suoja (PL 10 §). Teoksessa: Perusoikeudet, 333–351. Toim. Hallberg, Pekka, Heikki Karapuu, Martin Scheinin, Kaarlo Tuori & Veli-Pekka Viljanen. Helsinki: WSLT. Viljanen, Veli-Pekka (2001). Perusoikeuksien rajoitusedellytykset. Hel- sinki: Werner Söderström Lakitieto Oy. Viljanen, Veli-Pekka (2002). Perusoikeudet eri oikeudenaloja yhdistävinä tekijöinä. Teoksesssa: Oikeudenalojen rajat ja rajattomuus. Kokoomateos- ten sarja B:10, 25–37. Toim. Veli-Pekka Viljanen. Uusikaupunki: Turun yliopisto. Oikeustieteellinen tiedekunta. Viljanen, Veli-Pekka (2011a). Perusoikeuksien rajoittaminen. Teoksessa: Perusoikeudet, 139–166. Toim. Pekka Hallberg, Heikki Karapuu, Tuomas Ojanen, Martin Scheinin, Kaarlo & Veli-Pekka Viljanen. Helsinki: WSOY- pro. Viljanen, Veli-Pekka (2011b). Perusoikeuksien soveltamisala. Teoksessa: Perusoikeudet, 89–138. Toim. Pekka Hallberg, Heikki Karapuu, Tuomas Ojanen, Martin Scheinin, Kaarlo & Veli-Pekka Viljanen. Helsinki: WSOY- pro. Vilkkonen, Eero (1970). Hallintotoiminnan mitättömyydestä. Lakimieslii- ton julkaisuja A-sarja Nro 89. Vammala: Lakimiesliiton kustannus. Virta, Sirpa (1998). Poliisi ja turvayhteiskunta: Lähipoliisi turvallisuus- strategiana. Poliisiammattikorkeakoulun tutkimuksia 1/1998. Helsinki: Edita. Virta, Sirpa (2001). Poliisi, turvallisuusyhteistyö ja turvallisuusverkostot. Tampereen yliopisto. Hallintotieteen laitos. Turvallisuushallinto. Tam- pere: Tampereen yliopisto. Virta, Sirpa (2006). Turvallisuustieto ja poliisin muuttuva rooli. Teoksessa Tieto – mahdollisuus vai turva?, 110–121. Toim. Rantala, Kati & Sirpa Vir- ta. Poliisiammattikorkeakoulun tiedotteita 47. Helsinki: Poliisiammat- tikorkeakoulu. Virtanen, Petri & Jari Stenvall (2010). Julkinen johtaminen. Tallinna: Tie- tosanoma Oy. Virtanen, Petri & Mikko Wennberg (2007). Prosessijohtaminen julkis- hallinnossa. Helsinki: Edita Prima Oy. Acta Wasaensia 343 Voutilainen, Tomi (2006). Hyvä sähköinen hallinto. Helsinki: Edita Prima Oy. Wuori, Matti (2003). Turmiollista turvallisuutta. Oikeus 4, 397–411. Vuoripuro, Jari (2007). Suurten yleisötilaisuuksien turvallisuusopas. Tam- pere: Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö. Välimäki, Mikko (2005). Julkisen hallintotehtävän siirtäminen yksityi- selle. Esimerkkinä yksityiset turvallisuuspalvelut. Julkaisematon julkisoi- keuden pro gradu –tutkielma. Vaasan yliopisto. Hallintotieteiden tiede- kunta. Julkisoikeuden ja sosiologian laitos. Väätänen, Ulla (2011). Oikein ja joutuisasti. Hämeenlinna: Lakimiesliiton kustannus. Yeung, Anne Birgitta (2002). Vapaaehtoistoiminta osana kansalaisyhteis- kuntaa – ihanteita vai todellisuutta? Tutkimus suomalaisten asennoitumi- sesta ja osallistumisesta vapaaehtoistoimintaa. Helsinki: Sosiaali- ja ter- veysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry. Yhdistyksen hyvä hallinto (2008). Toim. Perälä, Johanna, Sirpa Juutinen, Mikko Lilja, Göran Lindgren, Mikko Reinikainen & Maj-Lis Steiner. Juva: WSOYpro. Yleisötilaisuuksien porttikieltoa pohtineen työryhmän loppuraportti (2014). Sisäinen turvallisuus. Sisäministeriön julkaisu 12 /2014. Helsinki: Sisäministeriö. Ylösjoki, Pentti (1965). Poliisioikeus I. Poliisitoiminnasta erityisesti virka- aputoimintana sekä siihen liittyvästä vastuusäännöstöstä poliisioikeuden järjestelmässä. Helsinki: Suomen poliisien liitto. Yritysoikeus (1998). Toim. Ohvo, Sirkku, Pekka Hulkko, Heikki Hyvärinen & Kaija Varjola–Vahvelainen. Porvoo: WSOY. Ämmälä, Tuula (2006). Suomen kuluttajaoikeus. Jyväskylä: Talentum Media Oy. Virallislähteet Euroopan neuvoston suositus No. R (93) 7. Recommendation No. R (93) 7 of the Committee of Ministers to member states on privatization of public undertakings and activities. Euroopan unionin virallinen lehti N:o L 158. 30.4.2004. 344 Acta Wasaensia Euroopan unionin virallinen lehti N:o L 229, 29.6.2004. Euroopan unionin virallinen lehti N:o L 376, 27.12.2006. Euroopan unionin virallinen lehti N:o L 97, 9.4.2008. Euroopan unionin virallinen lehti N:o L 141, 27.5.2011. Euroopan unionin virallinen lehti N:o L 299, 14.11.2015. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti N:o L 10, 19.1.1967. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti N:o L 109, 26.4.1983. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti N:o L 210, 7.8.1985. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti N:o L 204, 22.6.1998. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti N:o L 201, 31.7.1999. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti N:o C 364. 18.12.2000. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti N:o C 17. 19.1.2001. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti N:o C 80, 10.3.2001. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti N:o L 114, 20.4.2002 COM(2012)417 final. Communication from the Commission to the Euro- pean Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee. Security Industrial Policy. Action Plan for an innovative and competitive Security Industry. Saatavissa 25.3.2016: http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0417:FIN:EN:P DF HaVL 11/2004 vp. Hallintovaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen liitteen muutosten sekä alusten ja satamarakenteiden kansainvälisen turvasäännöstön hyväksymisestä sekä laeiksi yleissopi- muksen liitteen muutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta, eräiden alusten ja niitä palvelevien satamaraken- teiden turvatoimista ja turvatoimien valvonnasta, alusrekisterilain muut- tamisesta ja rajavartiolaitoksesta annetun lain muuttamisesta. HaVL 26/2008 vp. Hallintovaliokunnan lausunto talousvaliokunnalle. Hallituksen esitys laeiksi kuluttajaneuvonnasta sekä Kuluttajavirastosta annetun lain 1 §:n ja Ahvenanmaan itsehallintolain 30 §:n muuttamisesta. HaVM 33/1998 vp. Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä laiksi järjestyksenvalvojiksi. Acta Wasaensia 345 HaVM 28/2002 vp. Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä laiksi turvallisuuden edistämistä yleisillä paikoilla koskevien säännösten uudistamiseksi. HaVM 29/2002 vp. Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta. HaVM 29/2002 vp. Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta. HaVM 6/2014 vp. Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi hallintolain muuttamisesta. HE 71/1929 II vp. Hallituksen esitys n:o 71 (1929IIvp) laiksi huvitilaisuuk- sien järjestysmiehistä. HE 109/1932 vp. Hallituksen esitys n:o 109 (1932vp) laiksi järjestyksen ja turvallisuuden tehostamiseksi. HE 24/1968 vp. Hallituksen esitys n:o 24 laiksi julkisista huvitilaisuuk- sista. HE 8/1977 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle kuluttajalainsäädännöksi. HE 108/1982 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle Vartioimisliikelaiksi. HE 46/1989 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi yksityisestä tervey- denhuollosta ja laeiksi siihen liittyvien lakien muuttamisesta. HE 119/1989 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle tuotevastuulaiksi. HE 360/1992 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kuluttajansuoja- lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 39/1993 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi elinkeinonhar- joittajien välisten sopimusehtojen sääntelystä ja markkinatuomioistui- mesta annetun lain muuttamisesta. HE 309/1993 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle perustuslakien perus- oikeussäännösten muuttamisesta. HE 129/1997 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle Suomen Hallitusmuo- don ja muiden perustuslakien muuttamisesta kahden apulaisoikeusasia- miehen järjestelmään siirtymiseksi. HE 1/1998 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle Suomen Hallitusmuodoksi. HE 30/1998 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi viranomaisten toi- minnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi (Julkisuuslaki). 346 Acta Wasaensia HE 64/1998 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle yhdistyslaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 3/1999 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi turvatarkastuksista tuomioistuimissa. HE 69/2001 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi yksityisistä turvalli- suuspalveluista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 77/2001 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle lahjontaa koskevan Eu- roopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä eräiden virkarikoksia ja niihin liittyvä rikoksia kos- kevien säännösten muuttamisesta. HE 240/2001 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi rikoslain 28 lu- vun sekä pakkokeinolain 1 luvun 1 §:n ja 5 luvun 10 §:n muuttamisesta. HE 20/2002 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi turvallisuuden edistämisestä yleisillä paikoilla koskevien säännösten uudistamiseksi. HE 59/2002 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle työturvallisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 72/2002 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta. HE 54/2004 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi asianajajista an- netun lain ja valtion oikeusaputoimistoista annetun lain 6 §:n muutta- misesta. HE 265/2004 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi järjestyksenval- vojista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 266/2004 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi poliisilain muut- tamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 90/2005 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi poliisin säilyttä- mien henkilöiden kohtelusta sekä laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. HE 138/2005 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi Ilmailulaitok- sesta, Ilmailuhallinnosta ja lentoliikenteen valvontamaksusta sekä eräiden niihin liittyvien lakien muuttamisesta. HE 139/2005 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle ilmailulaiksi. HE 167/2005 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annetun lain, rikoslain 17 luvun 6 §:n ja järjestyksen- valvojista annetun lain 1 §:n muuttamisesta. Acta Wasaensia 347 HE 72/2006 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi poliisin hallinnosta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyvistä laeista. HE 104/2006 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle Tieteellisten seurain valtuuskunnasta. HE 224/2006 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eräiden alusten ja niitä palvelevien satamarakenteiden turvatoimista ja turvatoimien valvon- nasta annetun lain muuttamisesta. HE 28/2008 vp. Ehdotus hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi ku- luttajansuojalain 2 luvun muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 32/2008 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kuluttajansuojalain 2 luvun muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyvikis laeiksi. HE 54/2008 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kuluttajaneuvon- nasta sekä Kuluttajavirastosta annetun lain 1 §:n ja Ahvenanmaan itsehal- lintolain 30 §:n muuttamisesta. HE 58/2009 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi poliisin hallinnosta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 145/2009 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Ilmailulaitoksen muuttamisesta osakeyhtiöksi. HE 226/2009 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi hallintolain ja hallintolainkäyttölain muuttamisesta. HE 239/2009 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi järjestyslain 22 §:n, järjestyksenvalvojista annetun lain ja yksityisistä turvallisuuspalve- luista annetun lain muuttamisesta. HE 223/2010 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle pysäköinninvalvontaa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi. HE 224/2010 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 79/2012. Hallituksen esitys eduskunnalle pysäköinninvalvonnassa avustamista koskevaksi lainsäädännöksi. HE 7/2013 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi turvatoimista valtio- neuvostossa. HE 50/2013 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolain muuttami- sesta. 348 Acta Wasaensia HE 199/2013 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi mielenterveyslain muuttamisesta. HE 22/2014 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi yksityisistä turvalli- suuspalveluista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 76/2014 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi terveydensuojelu- lain muuttamisesta. HE 79/2014 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle ilmailulaiksi ja laiksi me- ripelastuslain 14 §:n muuttamiseksi. HE 108/2014 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi sosiaalihuollon asiakkaan ja potilaan itsemääräämisoikeuden vahvistamisesta ja rajoitus- toimenpiteiden käytön edellytyksistä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 164/2014 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaalihuoltolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 230/2014 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta. HE 185/2015 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain ja potilaan asemasta ja oikeuksista annetun lain muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi la- eiksi. HE 42/2016 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi yksityisistä turvalli- suuspalveluista annetun lain muuttamisesta. HE 101/2016 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi järjestyslain 22 §:n väliaikaisesta muuttamisesta ja yksityisistä turvallisuuspalveluista an- netun lain 28 §:n muuttamisesta Ilmailulaitoksen päätös turvatarkastuskoulutuksesta 17.12.1999. Ilmailu- laitoksen normisarja nro 3/1999 SEC 4. Journal Officiel N:o L 56, 4.4.1064. Komiteanmietintö 1981: 9. Järjestyssääntötoimikunnan mietintö. Komiteanmietintö 1992:3. Perusoikeusjärjestelmän merkityksestä koko- naisuutena perusoikeusrajoitusten kannalta. Komiteanmietintö 1993:33. Kunnalliskomitean mietintö. Kuntalaki. Kuluttajaviraston lausunto 21.6.2011. KUV/4178/48/2011. Acta Wasaensia 349 Kuluttajaviraston ohjeet ohjelmapalveluiden turvallisuuden edistämiseksi. Kuluttajaviraston ohjeita Dnro 2003/52/1025. Kuluttajaviraston julkaisu- sarja 9/2003. Lausuntopyyntö hallituksen esitysluonnoksesta laiksi yksityisistä turvalli- suuspalveluista ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 3.1.2013. Sisäasiain- ministeriö. Poliisiosasto. SM 066:00/2011. Lausuntopyyntö yksityistä turvallisuusalaa koskevista asetusluonnoksista 13.2.2015. Sisäministeriö SM1522072. SM066:00/2011. LaVM 28/2002 vp. Lakivaliokunnan mietintö. Hallituksen esitys rikosoi- keuden yleisiä oppeja koskevan lainsäädännön uudistamiseksi. LaVM 42/2010 vp. Lakivaliokunnan mietintö. Hallituksen esitys pysä- köinninvalvontaa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi. LaVM 26/2014 vp. Lakivaliokunnan mietintö. Hallituksen esitys eduskun- nalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta. Liikenteen turvallisuusviraston SEC-koulutusohje 30.1.2013. Saatavissa 13.7.2014: http://www.trafi.fi/filebank/a/1361346676/db628a4548c62fb373e73ad8 838aaa77/11437-SEC_koulutusohje_fi.pdf Liikenteen turvallisuusviraston määräys SEC M1-1 21.12.2012. TRA- FI/7065/03.04.00.00/2012. Saatavissa 13.7.2014: http://www.trafi.fi/filebank/a/1356165273/6c3a27579ff74aa0d990259be 2297c80/10959-SEC_M1-1_12_2012_fi.pdf Luonnos 9.4.2009. Hallituksen esitys eduskunnalle järjestyslain 22 ja 23 §:n muuttamiseksi ja eräiksi yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain sekä järjestyksenvalvojista annetun lain muutoksiksi. Luonnos 8.10.2015. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi yksityisistä tur- vallisuuspalveluista annetun lain muuttamisesta. Luonnos 5.2.2016. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi järjestyslain 22 §:n ja yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 28 §:n muuttami- sesta. Oikeusministeriön päätös yleisen asianajajayhdistyksen sääntöjen vahvis- tamisesta (Suomen asianajajaliiton säännöt) 2.10.2012/540, muut. 21.8.2013/634. Opetushallituksen määräys turvallisuusalan perustutkinnosta 12.2.2001 Dnro 4/011/2001. 350 Acta Wasaensia Opetushallituksen määräys turvallisuusvalvojan erikoisammattitutkinnon perusteista 7.5.2003 Dnro 21/011/2003. PeVL 1/1994 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto liikennevaliokunnalle. Hallituksen esitys laiksi turvatarkastuksista lentoliikenteessä. PeVL 15/1994 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokun- nalle. Hallituksen esitys poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 40/1996 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto talousvaliokunnalle. Hallituksen esitys 192/1996 vp. PeVL 47/1996 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto liikennevaliokun- nalle. Hallituksen esitys telemarkkinalaiksi ja laiksi telehallinnosta anne- tun lain muuttamiseksi. PeVL 35/1997 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto. Hallituksen esitys ampuma-aselaiksi ja laiksi poliisilain 23 §:n sekä laiksi poliisin henkilö- rekistereistä annetun lain 19 ja 20 §:n muuttamisesta. PeVL 35/1998 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto talousvaliokunnalle. Hallituksen esitys perintätoiminnan luvanvaraisuudesta. PeVL 44/1998 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokun- nalle. Hallituksen esitys laiksi järjestyksenvalvojista ja eräiksi siihen liitty- viksi laeiksi. PeVL 2/1999 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto lakivaliokunnalle. Hallituksen esitys laiksi turvatarkastuksista tuomioistuimissa. PeVL 23/2000 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokunnal- le. Hallituksen esitys arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 24/2001 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokunnal- le. Hallituksen esitys etsintä- ja pelastuspalvelua merellä koskevan vuoden 1979 kansainvälisen yleissopimuksen muutosten hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta sekä meripelastuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 28/2001 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokunnal- le. Hallituksen esitys yksityisiksi turvallisuuspalveluiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 2/2002 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto liikennevaliokunnalle. Hallituksen esitys laeiksi sähköisistä allekirjoituksista ja viestintähallin- nosta annetun lain 2 §:n muuttamisesta. Acta Wasaensia 351 PeVL 20/2002 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokun- nalle. Hallituksen esitys laiksi turvallisuuden edistämistä yleisillä paikoilla koskevien säännösten uudistamiseksi. PeVL 16/2004 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto. Hallituksen esitys ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen liitteen muutosten sekä alusten ja satamarakenteiden kansainvälisen turvasäännöstön hyväksymisestä sekä laeiksi yleissopi- mukseen liitteen muutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta, eräiden alusten ja niitä palvelevien satamaraken- teiden turvatoimista ja turvatoimien valvonnasta, alusrekisterilain muut- tamisesta ja rajavartiolaitoksesta annetun lain muuttamisesta. PeVL 38/2004 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto. Hallituksen esitys Metsähallituksesta. PeVL 39/2004 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto sivistysvaliokunnal- le. Hallituksen esitys laiksi ammattikorkeakoululain muuttamisesta. PeVL 44/2004 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto liikenne- ja viestin- tävaliokunnalle. Hallituksen esitys laiksi radiolain muuttamisesta. PeVL 11/2005 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokunnal- le. Hallituksen esitys laiksi poliisilain muuttamisesta ja eräiksi siihen liit- tyviksi laeiksi. PeVL 32/2005 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto ympäristövaliokun- nalle. Hallituksen esitys laeiksi aluksista aiheutuvan ympäristön pilaantu- misen ehkäisemisestä annetun lain ja sakon täytäntöönpanosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta. PeVL 55/2005 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto lakivaliokunnalle. Hallituksen esitys laiksi joukkoliikenteen tarkastusmaksusta annetun lain, rikoslain 17 luvun 6 §:n ja järjestyksenvalvojista annetun lain 1 §:n muut- tamisesta. PeVL 28/2006 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokunnal- le. Hallituksen esitys laiksi ortodoksisesta kirkosta. PeVL 45/2006 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto maa- ja metsätalous- valiokunnalle. Hallituksen esitys laeiksi metsäkeskuksista ja metsätalou- den kehittämiskeskuksesta annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. PeVL 18/2007 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto työelämä- ja tasa- arvovaliokunnalle. Hallituksen esitys siviilipalveluslaiksi eräiksi siihen liit- tyviksi laeiksi. 352 Acta Wasaensia PeVL 28/2008 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto talousvaliokunnalle. Hallituksen esitys laiksi Finanssivalvonnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 3/2009 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokunnalle. Hallituksen esitys laiksi väestötietojärjestelmäksi ja Väestörekisterikes- kuksen varmennepalveluista. PeVL 16/2009 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto liikenne- ja viestintä- valiokunnalle. Hallituksen esitys laiksi vahvasta sähköisestä tunnistami- sesta ja sähköisistä allekirjoituksista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 57/2010 vp. Hallituksen esitys pysäköinninvalvontaa koskevan lain- säädännön uudistamiseksi. PeVL 43/2010 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto työelämä- ja tasa- arvovaliokunnalle. Hallituksen esitys merityösopimuslaiksi ja eräiksi sii- hen liittyviksi laeiksi. PeVL 57/2010 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto lakivaliokunnalle. Hallituksen esitys pysäköinninvalvontaa koskevan lainsäädännön uudista- miseksi. PeVL 67/2010 vp. Hallituksen esitys poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 10/2013 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokun- nalle. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi turvatoimista valtioneuvos- tossa. PeVL 23/2013 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto lakivaliokunnalle. Hallituksen esitys eduskunnalle pysäköinninvalvonnassa avustamista kos- kevaksi lainsäädännöksi. PeVL 5/2014 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi mielenterveyslain muuttamisesta. PeVL 22/2014 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallintovaliokunnal- le. Hallituksen esitys laiksi yksityisistä turvallisuuspalveluista sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVL 27/2014 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto liikenne- ja viestintä- valiokunnalle. Hallituksen esitys eduskunnalle ilmailulaiksi ja laiksi meri- pelastuslain 14 §:n muuttamisesta. PeVL 55/2014 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto lakivaliokunnalle. Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhaku- säännösten tarkistamisesta. Acta Wasaensia 353 PeVM 25/1994 vp. Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityk- sestä 309/1993 vp perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. PeVM 2/1998 vp. Perustuslakivaliokunnan mietintö oikeusasiamiehen kertomuksesta toiminnastaan vuonna 1996. PeVM 10/1998 vp. Perustuslakivaliokunnan mietintö. Hallituksen esitys uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi. PeVM 13/1998 vp. Perustuslakivaliokunnan mietintö. Hallituksen esitys kokoontumislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. PeVM 12/2010 vp. Perustuslakivaliokunnan mietintö. Hallituksen esitys laeiksi eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain ja valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain muuttamisesta. Poliisihallituksen turvallisuusalan valvonnan tilastot 2003-2013. Dnro POL-2014-11440. PTK 167/2010 vp. Eduskunnan täysistunnon pöytäkirja 8.3.2011. PTK 163/2014 vp. Eduskunnan täysistunnon pöytäkirja 3.3.2015. PTK 172/2014 vp. Eduskunnan täysistunnon pöytäkirja 12.3.2015. Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015. Rat- kaisujen Suomi. Hallituksen julkaisusarja 10/2015. Edita Prima. Saata- vissa 28.6.2015: http://valtioneuvosto.fi/documents/10184/1427398/Ratkaisujen+Suomi _FI_YHDISTETTY_netti.pdf/801f523e-5dfb-45a4-8b4b-5b5491d6cc82 Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma 22.6.2011. Valtioneuvos- ton kanslia. Saatavissa 15.2.2014: http://valtioneuvosto.fi/documents/10184/147449/Kataisen+hallituksen +ohjelma/81f1c20f-e353-47a8-8b8f-52ead83e5f1a Selvitys Euroopan unionin turvallisuusstrategian täytäntöönpanosta. Turvallisuudesta huolehtiminen muuttuvassa maailmassa. Bryssel 11. jou- lukuuta 2008. S407/08. Saatavissa 6.2.2016: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/FI/r eports/104635.pdf SMDnro/2011/700. Sisäinen laillisuusvalvonta sisäasiainministeriössä ja sen hallinnonalalla. Ohje. Sisäasiainministeriön määräyskokoelma. SM 133:00/2008. Yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädäntöhank- keen asettaminen. 354 Acta Wasaensia SM 066:00/2011. Yksityistä turvallisuusalaa koskevan lainsäädäntöhank- keen II vaiheen asettaminen. SM 018:00/2013. Asettamispäätös. Täydennyspoliisityöryhmä. SM 035:00/2013. Asettamispäätös. Suojelupoliisin hallinnollista asemaa ja tulosohjausta sekä valvonnan kehittämistä koskevan selvitystyöryhmän asettaminen. SM 035:00/2015. SM1530667. SMDnro–2015–1087. Päätös. Yksityisen turvallisuusalan lupaprosessien tehostamiseen liittyvän lainsäädäntö- hankkeen asettaminen. SM 068:00/2015. SM154719. SMDnro–2015–2144. Asettamispäätös. Lainsäädäntöhanke järjestyksenvalvojien asettamiseksi vastaanotto- ja järjestelykeskuksiin ja muihin turvapaikka- ja palautusprosessiin liittyviin tiloihin. SM–2003–01264/YR–2. Vartioimisliikkeen toimipaikan tarkastusohje. SM–2006–01324–Tu–42. Laillisuusvalvonta poliisissa. SM–2006–0135–Tu–42. Hallintokanteluiden käsittely poliisissa. SM2008/787. Sisäisen tarkastuksen ohjesääntö. SWD(2012) 233 final. Commission staff working paper. Security Industrial Policy. Saatavissa 25.3.2016: http://eur-lex.europa.eu/legal- con- tent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012SC0233&qid=1458567549261&fro m=FI Toimintasuunnitelma strategisen hallitusohjelman kärkihankkeiden ja reformien toimeenpanemiseksi (2015). Hallituksen julkaisusarja 13/2015. Saatavissa 9.4.2016: http://valtioneuvosto.fi/documents/10184/321857/Toimintasuunnitelma +strategisen+hallitusohjelman+k%C3%A4rkihankkeiden+ja+reformien+t oimeenpanemiseksi.pdf/92b90c0e-9154-487f-bbf8-543cb6433dd6 Valtioneuvoston päätös 25.2.1999/213 tutkintojen rakenteesta ja yhteisistä opinnoista ammatillisessa peruskoulutuksessa. Valvira. Määräys 1/25.6.2014. Dnro 3344/05.00.00.01/2014. Yksityisten sosiaalipalvelujen ja julkisten vanhuspalvelujen omavalvontasuunnitel- man sisältöä, laatimista ja seurantaa koskeva määräys. Vartiointialan työehtosopimus 1.3.2008–31.3.2010. Palvelualojen toimi- alaliitto. Saatavissa 29.5.2010: http://www.finlex.fi/data/tes/stes1022- TT125var0803.pdf Acta Wasaensia 355 YmVL 8/1992 vp. Ympäristövaliokunnan lausunto lakivaliokunnalle. Eduskunnan oikeusasiamies Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus 2000. Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus 2006. EOAE 12.10.2010. Dnro 1441/4/09. Esitys pysäköintivirhemaksupäätök- sen sisältöä koskevan säännöksen täydentämiseksi. EOAE 15.6.2012. Dnro 1317/4/11. Oikeusasiamies esittää laittoman vapau- denriiston hyvittämistä (seloste). EOAE 13.5.2013. Dnro 1285/4/12. Esitys muutoksenhakuoikeuden toteu- tumatta jäämisen hyvittämisestä. EOAE 19.6.2013. Dnro 1222/2/11. Oikeusasiamiehen mielestä vartijoiden asemaa mielisairaaloissa tulisi selkeyttää. EOAH 30.3.2007. Dnro 3285/4/04. Päihtyneen ja häiritsevästi käyttäyty- neen potilaan eristäminen ja omaisuuden haltuunotto terveyskeskuksessa. EOAH 31.1.2008. Dnro 1147/2/04. Päihtyneen hoidon tarpeesta päättämi- nen on lääkärin eikä poliisin tehtävä. EOAH 18.11.2010. Dnro 4267/4/08. Kaksi ylikomisariota menetteli lain- vastaisesti mielenosoittajien kiinniotoissa. EOAK 14.11.2002. Dnro 1849/4/02. Suhteellisuusperiaatteen merkitys ja välineiden asianmukaisuus voimakeinoja käytettäessä. EOAK 2.12.2002. Dnro 1505/4/01. Välineiden asianmukaisuus käytet- täessä voimakeinoja poliisitoiminnassa. EOAK 1.4.2003. Dnro 1280/4/00. Jäärata-ajojen järjestäminen. EOAK 18.12.2003. Dnro 2865/2/00. Päätös putkakuolemien tutkintaa ja vapautensa menettäneiden valvontaa koskevassa asiassa. EOAK 18.12.2003. Dnro 1634/4/01. Poliisin toimittama rippikoululeirin tarkastus. EOAK 21.4.2005. Dnro 2685/4/03. Suhteellisuusperiaatteen noudattami- nen ja asianosaisen kuuleminen taksilupaa peruutettaessa. 356 Acta Wasaensia EOAK 26.1.2004. Dnro 253/4/02. Toimeentulotukineuvonnan virkailijan käyttäytyminen. EOAK 9.6.2005. Dnro 1445/4/03. Poliisilain 20 §:n soveltaminen. EOAK 13.9.2006. Dnro 3492/4/04. Satamien turvatarkastusten valvon- nassa ja sääntelyssä puutteita. EOAK 5.7.2007. Dnro 456/4/06. Poliisimiehen toimivalta määrätä väliai- kaisesta ajokiellosta. EOAK 27.2.2008. Dnro 4135/4/06. Tullivirkailijan kielenkäyttö asiakas- palvelutilanteessa. EOAK 8.10.2008. Dnro 786/4/07. Maistraatin asiakaspalvelu. EOAK 10.2.2009. Dnro 1450/2/07. Säilöönottoyksikön valvonta hoidettu vastoin lakia. EOAK 3.3.2009. Dnro 3082/2/07. Kunnallista pysäköinninvalvontaa voi hoitaa vain kunnallinen viranhaltija. EOAK 8.6.2009. Dnrot 1242/4/07, 1447/2/07 ja 1223/2/08. Lentoaseman turvatarkastuksissa otettava huomioon perustuslain vaatimukset yksityi- syyden suojasta ja julkisen vallan käytöstä. EOAK 5.9.2009. Dnro 3644/4/10. Kotietsinnän edellytykset. EOAK 30.9.2009. Dnro 1497/4/07. Omaisuuden poistaminen lentoko- neen ruumaan menevien matkatavaroiden turvatarkastuksessa. EOAK 30.9.2009. Dnro 1640/4/08. Putkavartioinnin ulkoistaminen yksi- tyiselle vartiointiliikkeelle on kyseenalaista. EOAK 29.10.2009. Dnro 2232/4/07. Vankeinhoitolaitoksen puhelinväli- tyksen ulkoistaminen. EOAK 31.12.2009. Dnro 1777/4/08. Henkilötunnuksia ei saa vaatia vain tietojärjestelmän ominaisuuksien takia – virkamiehen henkilöllisyyden tulisi ilmetä maksukehotuksesta. EOAK 3.3.2010. Dnro 2037/4/08. Tampereen poliisille moitteet aktivisti- tapahtumasta. EOAK 4.3.2010. Dnro 711/2/09. Keikkalääkäreiden oikeudellinen asema on epäselvä. Päätös julkisen vallan käytöstä kunnallisessa terveyden- huollossa. EOAK 28.1.2011. Dnro 4181/4/09. Potilaan kohtelu eristyshuoneessa loukkasi ihmisarvoa. Acta Wasaensia 357 EOAK 29.4.2011. Dnro 4309/2/10. Kielelliset oikeudet joukkoliikenteen lipuntarkastuksessa. EOAK 11.5.2011. Dnro 4250/4/09. Tuomioistuimen turvatarkastus ei saa vaarantaa yksityisyyden suojaa. EOAK 11.11.2011. Dnro 460/4/11. Kihlakunnansyyttäjän puhelinkeskuste- lussa esittämät lausumat eivät olleet asiallisen virkakielen mukaisia. EOAK 30.4.2012. Dnro 1171/2/10. Lentoasemien turvatarkastuksissa on noudatettava tasapuolisuutta. EOAK 30.4.2012. Dnro 1634/2/12. Lentoasemien turvatarkastuksissa on noudatettava tasapuolisuutta. EOAK 29.5.2012. Dnro 2495/4/10. Pidättämisen perusteet puutteelliset. EOAK 29.5.2012. Dnro 2756/4/10. Tarpeettoman pitkä säilöönotto. EOAK 19.11.2012. Dnro 2810/4/10. Yksityisen vartioliikkeen vartijan toi- mivalta. EOAK 4.12.2012. Dnrot 2396/2/11 ja 3792/4/11. Lentoaseman turvatar- kastajien ohjeistuksessa ja koulutuksessa puutteita. EOAK 12.12.2012. Dnro 4402/2/10. Poliisin tulee panostaa yksityisen tur- vallisuusalan valvontaan. EOAK 14.5.2013. Dnro 2543/4/12. Tutkinnanjohtajan tulee päättää tiedot- tamisesta. EOAM 27.12.2012. Dnro 4547/4/10. Esitys lastensuojelulaitoksessa lapsel- le aiheutetun kärsimyksen hyvittämisestä. EOAM 14.5.2013 Dnro 1656/4/13. Rikoksesta kerrottiin liikaa. Valtioneuvoston oikeuskansleri Valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus vuodelta 2004. Saatavissa 8.2.2015: http://www.okv.fi/media/uploads/kertomukset/arkisto_1997- 2011/okv2004.pdf 358 Acta Wasaensia Eurooppaoikeus Euroopan yhteisöjen tuomioistuin Yhdistetyt tapaukset 56 ja 58/64 Ètablissements Consten S.à.R.L and Grundig-Verkaufs-GmbH v. Commission of the European Economic Community (1966) ECR 429 Tapaus 194/94 komissio v. Belgia (1996) ECR I 2201 Tapaus 114/97 komissio v. Espanja (1998) ECR I 6717 Tapaus 355/98 komissio v. Belgia (2000) ECR I 1221 Tapaus 283/99 komissio v. Italia (2001) ECR I 4363 Tapaus 171-02 komissio v. Portugali (2004) ECR I 05645 Tapaus 189/03 komissio v. Alankomaat (2004) ECR I 09289 Tapaus 514/03 komissio v. Espanja ECR (2006) I 00963 Tapaus 476/05 komissio v. Italia (2008) ECR 2007 I 11091 Tapaus 437/05 Brink’s Security Luxembourg SA v. komissio (2009) ECR II 03233 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin EIT tapaus Plattform ”Ärzte for das Leben” (21.6.1988 A 139) EIT tapaus Ceyhan Demir and others v. Turkki (13.1.2005) EIT tapaus Öcalan v. Turkki (12.5.2005 suuri jaosto) EIT tapaus Makhmudov v. Russia (26.7.2007 no. 35082/04) Acta Wasaensia 359 Kotimainen oikeuskäytäntö Korkein hallinto-oikeus KHO 1990 A 6 (FINLEX) KHO 10.8.2012/2127 Korkein oikeus KKO 1972 II 44 KKO 1982 II 159 (FINLEX) KKO 1988:49 (FINLEX) KKO 1991: 88 (FINLEX) KKO 1999: 46 (FINLEX) KKO 2004:75 (FINLEX) KKO 2005:136 (FINLEX) KKO 2007:87 (FINLEX) KKO 2008:78 (FINLEX) KKO 2008:81 (FINLEX) KKO 2010:23 (FINLEX) KKO 2011:43 (FINLEX) Hallinto-oikeudet Helsingin HAO 19.9.2007 07/1242/2 (FINLEX) Helsingin HAO 30.11.2007 07/1721/2 (FINLEX) Vaasan HAO 2.4.2007 07/175/2 360 Acta Wasaensia Kuluttajariitalautakunta KRIL 3137/39/06. 28.2.2008. Kuluttajavalituslautakunta KVAL 02/36/3436. 18.6.2004. KVAL 04/39/1009. 10.7.2007. KVAL 1204/39/05. 17.4.2007. KVAL 1285/39/05. 18.4.2007. KVAL 04/3