Antti Mulari 

KUNNANJOHTAJAN JOHTAJASOPIMUS   
  TAUSTA, TAVOITTEET JA MERKITYS 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Vaasa 2020 

Laskentatoimen ja rahoituksen 
akateeminen yksikkö  
Kauppatieteen  
pro gradu -tutkielma  
Strateginen talousoikeus  



2 

 

 
VAASAN YLIOPISTO 
Akateeminen yksikkö        Laskentatoimen ja rahoituksen yksikkö 
Tekijä:    Antti Mulari 
Tutkielman nimi:  Kunnanjohtajan johtajasopimus:  
                                               Tausta, Tavoitteet ja Merkitys  
Tutkinto:    Kauppatieteen maisteri 
Oppiaine:   Strateginen talousoikeus 
Työn ohjaaja:  Mika Kärkkäinen 
Valmistumisvuosi:  2020                                                                      Sivumäärä: 94                                                 

TIIVISTELMÄ: 

Yksityiseltä sektorilta peräisin oleva johtajasopimuskäytäntö on vielä verrattain nuori 
ilmiö kunnallishallinnossa, eikä aikaisempi kuntalaki tuntenut kunnanjohtajan johtaja-
sopimusta ollenkaan. Uusi, vuonna 2015 voimaantullut kuntalaki muutti tilanteen pe-
rusteellisesti. Kunnat ja kunnanjohtajat olivat tosin jo tätä ennen solmineet johtajaso-
pimuksia vapaaehtoisesti. Johtajasopimuskäytäntöön on alusta alkaen liittynyt olen-
naisena osana erokorvaus, vaikka se ei ole vieläkään lakisääteinen.  
 
Tutkielmassani tarkastelen kunnanjohtajan johtajasopimusta ja samalla kunnanjohta-
jan asemaa. Tutkielman tarkoituksena on muodostaa kokonaiskuva kunnanjohtajan 
johtajasopimuksesta hakemalla vastausta kysymykseen: Mikä kunnanjohtajan johtaja-
sopimus on? Aihe on tuore ja vähän tutkittu. Aiheen laajuudesta johtuen tarkastelen 
tutkimusaihetta poikkitieteellisin tutkimusmenetelmin. Tärkeimmät tutkimusmene-
telmät ovat lainoppi ja hallintotieteen menetelmät. Myös oikeustaloustieteellä on 
osansa muiden menetelmien joukossa. Laadullisen tutkielman empiirinen aineisto 
koostuu kymmenestä kunnanjohtajan johtajasopimuksesta. 

Tutkielman keskeisenä johtopäätöksenä on havainto kunnanjohtajan epästabiilista 
asemasta ja johtajasopimuskäytännön moniulotteisuudesta: kunnanjohtajan johtaja-
sopimuskäytännöllä on monia eri tavoitteita, joihin johtajasopimus pystyy vastaamaan 
vaihtelevasti. 

Kunnanjohtajan johtajasopimus on uuden kuntalain aikana aiempaa merkittävämpi 
asiakirja ja sen juridinen asema on aiempaa selvempi. Samalla johtajasopimuksesta on 
tullut yksi johtamisen ja riskienhallinnan välineistä. Kunnanjohtajan johtajasopimus-
käytäntö hakee lain muutoksesta huolimatta todennäköisesti vielä muotoaan, ja sa-
malla aihe pysyy tutkimuskohteena ajankohtaisena ja mielenkiintoisena myös tulevai-
suudessa.  

AVAINSANAT: kunnanjohtaja, johtajasopimus, erokorvaus, johtaminen, virkamiesoi-
keus 
 
 
 
 

 



3 

 

SISÄLLYS 

   

TIIVISTELMÄ                                                                                                                                              3 

Lyhenneluettelo 5 

Oikeustapausluettelo 6 

Johdanto 7 

1.1 Tutkielman tausta 7 

1.2 Tutkielman sisältö ja tavoitteet 12 

1.3 Aikaisempi tutkimus 15 

2. Kunnanjohtajan asema, tehtävät ja työympäristö 18 

2.1 Kunnanjohtajan aseman kehitys kuntalaissa historiasta nykypäivään 18 

2.2 Kunnanjohtajan liikkumavara 22 

2.3 Kunnanjohtajan ja kunnanhallituksen puheenjohtajan työnjako 24 

2.4 Kunnanjohtajan tehtävät 27 

2.5 Kunnanjohtajan työympäristö 28 

3. Kunnanjohtajan juridinen asema 31 

3.1 Kunnanjohtajan virkamiesoikeudellinen asema 31 

3.2 Kunnanjohtajan vastuu 34 

3.3 Kunnanjohtajan virkasuhteen irtisanominen ja purkaminen 37 

3.4 Kunnanjohtajan oikeusturva erottamistilanteessa 39 

4. Kunnanjohtajan johtajasopimuksen lähtökohdat 40 

4.1 Johtajasopimuksen tausta: uusi julkisjohtaminen 40 

4.2 Sopimuksellisuus ja sopimuksilla johtaminen 41 

4.3 Luottamus, psykologinen sopimus ja lojaliteettiperiaate 48 

5. Johtajasopimukset käytännössä 56 

5.1 Kunnanjohtajan tehtävät ja työn painopistealueet 56 

5.2 Kunnanjohtajan ja poliittisen johdon välinen työnjako 57 

5.3 Kunnanjohtajan palkkaus ja palvelussuhteen ehdot 61 

5.4 Menettelytavat ristiriitatilanteissa 65 



4 

 

6. Pohdinta, johtopäätökset ja yhteenveto 78 

6.1 Pohdinta ja johtopäätökset 78 

6.2 Yhteenveto 81 

Lähteet 84 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 



5 

 

Lyhenneluettelo 

 
EOA      Eduskunnan oikeusasiamies 
 
Hallintoprosessilaki    Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 
 
HaVM      Hallintovaliokunnan mietintö 
 
HE      Hallituksen esitys 
 
HO      Hovioikeus 
 
KHO       Korkein hallinto-oikeus 
 
KKO      Korkein oikeus 
 
KVTES   Kunnallinen yleinen virkaehtosopimus 2018–  

2019 
 
NPM-oppi  New Public Management, Uusi julkisjohtami-

nen 
 
Oikeustoimilaki Laki varallisuusoikeudellisista oikeustoimista 

(228/1929) 
 
OKV Oikeuskanslerinvirasto 
 
Viranhaltijalaki   Laki kunnallisesta viranhaltijasta (304/2003)  
 
Kuntaliiton johtajasopimusopas Kuntajohtajan johtajasopimus – puitteet  ja 

pelisäännöt johtamistyölle 
 
YTN-johtajasopimusopas Ylemmät Toimihenkilöt YTN Johtajasopi-

musopas 
 

 
 
 
 
 



6 

 

Oikeustapausluettelo 

KKO 1998:136   
 
KHO 2016:2529 
 
HO 2014:854 
 
HO 2010:714 
 
 



7 

 

Johdanto 

 

1.1 Tutkielman tausta 

Suomalainen kuntajohtamisjärjestelmä poikkeaa muiden maiden vastaavasta. 

Suomessa kuntajohtaminen rakentuu dualistisen mallin pohjalle: pääsääntö on, että 

kunnissa ylintä valtaa käyttävät poliittiset päättäjät ja poliittisen johdon alaisuudessa 

toimii ammattijohtajana ja johtavana viranhaltijana kunnanjohtaja. Kuntajohtaminen 

on näin ollen poliittisen ja ammatillisen johtamisen yhteistyötä.1 Koska kunnanjohtajan 

tehtävä on Suomessa lakisääteinen ja valintaa ei tehdä suoralla kansanvaalilla, korostuu 

suomalaisessa kunnallishallinnossa siten muita maita enemmän ammatillinen 

johtaminen.2  

 

Johtamistehtävät jakaantuvat monijäsenisissä toimielimissä toimiville 

luottamushenkilöille, kuntajohtajalle ja muille johtaville viranhaltijoille sekä 

lähiesimiehille. Eriytetty johtamisjärjestelmä luo perustan kunnan tulokselliselle 

johtamiselle ja toimivalle yhteistyölle. Luottamushenkilöiden roolina on asioiden 

vireillepano, tavoitteiden asettaminen ja päätöksenteko monijäsenissä toimielimissä, 

päätösten toteutumisen valvonta sekä poliittinen vastuunkanto yhteisistä asioista ja 

paikallisesta kehityksestä. Kunnanjohtaja ammattijohtajana yhdessä muun 

viranhaltijajohdon kanssa puolestaan vastaa asioiden valmistelusta sekä päätösten 

toteuttamisesta ja täytäntöönpanosta.3 

 

Kunnanvaltuusto vastaa kunnassa strategisen tason päätöksenteosta, kunnanhallitus 

puolestaan päättää luonteeltaan operatiivisemmista asioista ja vastaa tämän lisäksi 

asioiden valmistelusta valtuustolle. On kuitenkin huomattava, että kunnanhallitus 

                                                        

1 Leinonen 2012: 57; HE 268/2014: 70. 
2 Jäntti & Majoinen 2009: 33. 
3 Leinonen 2010: 322–323; Kuntaliiton johtajasopimusopas 2016: 3. 



8 

 

käyttää operatiivisen vallan lisäksi myös strategista valtaa. 4  Kunnanjohtaja vastaa 

virkasuhteisena henkilöjohtajana kunnan päivittäisestä, operatiivisesta johtamisesta. 

Koska kunnanvaltuusto kokoontuu huomattavasti kunnanhallitusta harvemmin, 

korostuu valtuuston rooli suurissa, strategisissa hankkeissa. Tästä johtuen kunnan 

johtamisjärjestelmän ytimessä ovat kunnanhallitus ja kunnanjohtaja.5 Kunnanjohtajan 

ja kunnanhallituksen painotus johtamisessa vaihtelee kuntakohtaisesti. Joissakin 

kunnissa hallituksen rooli operatiivisessa päätöksenteossa on suurempi, mikä taas 

tarkoittaa, että kunnanjohtajan liikkumavara on vastaavasti pienempi.6 Harisalo ja 

Stenvall ovat todenneet, että vaikka kunnanhallitus voi ottaa kantaa myös operatiivisiin 

asioihin, tulisi pääpainon silti olla strategisessa päätöksenteossa. Yksityiskohtiin 

keskittyvä kunnanhallitus saattaa menettää kokonaisuuden hallinnan ja samalla 

kykynsä ohjata kunnan päätöksentekoa.7  

 

Vaihtoehtona perinteiselle kunnanjohtajamallille kunta voi päättää pormestarimalliin 

siirtymisestä. Pormestari on luottamushenkilö toisin kuin kunnanjohtaja, joka on 

viranhaltija. Pormestari on siis korostetusti poliittinen johtaja, ja tehtävässä korostuu 

hänen nauttimansa poliittinen luottamus. Pormestarimalli murtaa perinteisen 

dualistisen johtamismallin, koska pormestari vastaa sekä kunnanhallituksen 

puheenjohtajan että kunnanjohtajan tehtävistä.  Pormestarimalli ei ole ainakaan vielä 

saanut suurta suosiota, mutta malli näkyy kiinnostavan lähinnä suuria kaupunkeja. 

Suurista kaupungeista pormestarimallin otti ensimmäisenä käyttöön Tampere, ja 

pääkaupunki Helsinki seurasi myöhemmin perässä.  Joukkoon on liittymässä myös 

Turku, jonka on ilmoitettu siirtyvän pormestarimalliin vuonna 2021. Kaupunkien lisäksi 

myös muutamat kunnat ovat siirtyneet pormestarimalliin. Pienin pormestarimallin 

käyttöön ottaneista kunnista on Puolanka. Hyyryläinen on todennut, että 

johtajasopimuskäytännön ja määräaikaisen kunnanjohtajuuden mahdollistamisen 

                                                        

4 Kurkinen-Supperi 2016: 72. 
5 Jäntti & Majoinen 2009: 11. 
6 Ks. Leinonen 2012. 
7 Harisalo & Stenvall 2002: 74. 



9 

 

taustalla on pyrkimys ohjata johtajan työtä entistä tulosvastuullisempaan suuntaan.8 

Osaksi listaa voidaan lisätä myös Hyyryläisen tutkimuksen ilmestymisen jälkeen 

mahdolliseksi tullut pormestarimalli. Kaikkiin kolmeen malliin liittyy samalla pyrkimys 

tehdä johtajan vaihtaminen aikaisempaa helpommaksi. 

 

Kunnanjohtajan rooli ja vastuu poikkeavat muista viranhaltijoista. Käytännössä tämä 

näkyy mm. siten, että kunnanjohtajan irtisanomissuoja on heikompi kuin muilla 

viranhaltijoilla. Asia korostaa kunnanjohtajan tulosvastuuta. Tilanne on kuitenkin 

omiaan aiheuttamaan ongelmia, ja asia on pyritty ratkaisemaan muodostamalla 

kunnanjohtajan johtajasopimuskäytäntö.  

 

 Johtajasopimus on muodostunut jo ennen nykyistä kuntalakia (410/2015) käytännön 

työvälineeksi, jossa määritellään kunnan johtamisen tavoitteita ja tavoitteiden 

saavuttamisen edellytyksiä sekä sovitaan työn arvioinnin tavoista ja ristiriitojen 

ratkaisusta9.  Kunnanjohtajien koulutus- ja työkokemustausta on monipuolistunut, mikä 

on myös lisännyt omalta osaltaan tarvetta johtajasopimuskäytännölle. Nykyään ei ole 

enää tavatonta, että kunnanjohtajaksi valitaan henkilö, jolla ei ole aikaisempaa 

kunnallisalan kokemusta, mutta joka on sen sijaan hankkinut kannuksensa esimerkiksi 

liike-elämän palveluksessa.  

 

Kunnanjohtajan johtajasopimuksia on tehty 1990-luvulta lähtien, mutta laajemmin 

käytäntö alkoi yleistyä vasta 2000-luvulla. 10  Lakisääteiseksi kunnanjohtajan 

johtajasopimus tuli vuonna 2015 uuden kuntalain astuessa voimaan. Johtajasopimus oli 

koettu sinänsä käytäntönä hyväksi, mutta ongelmia olivat aiheuttaneet juridiset 

tulkintavaikeudet ja oikeudellinen sitovuus. Johtajasopimuksen sisällyttäminen 

kuntalakiin kuitenkin vahvisti johtajasopimuksen juridisen aseman. Kunnat voivat 

kunnanjohtajan johtajasopimusta laatiessaan niin halutessaan hyödyntää  mallina 

Kuntaliiton johtajasopimusopasta, jonka viimeisin versio on vuodelta 2016. 

                                                        

8 Hyyryläinen 2004: 78–79. 
9 HE 268/2014: 22. 
10 Kuntaliiton johtajasopimusopas 2016: 4. 



10 

 

Johtajasopimusoppaassa on todettu, että johtajasopimus on sekä johtamisen työväline, 

pelisääntöasiakirja että oikeudellisesti velvoittava sopimus.11 

 

Kunnanjohtajan johtajasopimuksessa on tapana ongelmatilanteiden ratkaisukeinojen 

lisäksi sopia arkipäivän johtamiseen liittyvistä pelisäännöistä ja työnjaosta 

kunnanjohtajan ja poliittisen johdon välillä. Lisäksi johtajasopimuksessa saatetaan 

määrittää kunnanjohtajan työn painopistealueet. Johtajasopimus on siten tapa solmia 

yhteistyösopimus kunnan johtamisesta ja yhteistyöstä osapuolten välillä. Kuntalaki 

edellyttää, että kunnanjohtajan lisäksi myös kuntayhtymän johtajalle tehdään 

johtajasopimus. Tämän lisäksi johtajasopimuksia on toisinaan tehty esimerkiksi suurissa 

kaupungeissa apulaiskaupunginjohtajille, mutta kuntalaki säätelee vain kunnanjohtajan 

ja kuntayhtymän johtajan johtajasopimuksia. 

 

Julkisessa johtamisessa raja poliittisen ja ammatillisen johtamisen ja poliitikkojen ja 

virkamiesten valtasuhteiden välillä ei ole selvä.12 Johtajasopimus auttaa selkeyttämään 

poliittisen ja ammatillisen johdon rooleja ja johtamistyötä ja tukee samalla strategista 

johtamista. Johtajasopimus luo samalla perustaa poliittisen johdon ja 

viranhaltijajohdon väliselle luottamukselle ja kunnan yhteistyökulttuurille. 13 

Johtajasopimuskäytännöllä on pyritty myös lisäämään pätevien hakijoiden kiinnostusta 

hakeutua kunnanjohtajiksi. 14  Ennalta sovituilla pelisäännöillä ja menettelytavoilla 

pyritään tekemään päätöksenteosta ja johtamisesta asianmukaista, ennustettavaa ja 

luotettavaa. Samalla pyritään luomaan yksinkertaiset toimintamallit monimutkaisissa 

tilanteissa ja ehkäisemään johtamiseen ja henkilösuhteisiin liittyviä ristiriitoja. 

Johtajasopimuksella pyritään helpottamaan lisäksi kuntajohtajan työn tulosten ja 

palkkauksen arviointia sekä varmistamaan, että kuntajohtajan asema säilyy hyvän 

työnantajapolitiikan ehdot täyttävänä myös ristiriitatilanteissa.15  

 

                                                        

11 Kuntaliiton johtajasopimusopas 2016: 14. 
12 Virtanen & Stenvall 2010: 39. 
13 Kuntaliiton johtajasopimusopas 2016: 5. 
14 Jäntti, Majoinen, Harjula, Pauni & Vartiainen-Hynönen 2008: 5.  
15 Kuntaliiton johtajasopimusopas 2016: 5. 



11 

 

Kuntajohtamisessa on siirrytty kohti yritysjohtamisesta tuttuja käytänteitä, ja 

kunnanjohtajan rooli on lähentynyt toimitusjohtajan roolia. Kunnallishallinto on tästä 

huolimatta edelleen tarkkaan säädeltyä, ja kunnanjohtajan liikkumavara on edelleenkin 

rajattu verrattuna yksityisen sektorin toimitusjohtajan liikkumavaraan.16 Osakeyhtiössä 

toimitusjohtaja saa päättää lähestulkoon kaikesta, mitä ei ole erikseen suljettu pois 

lainsäädännöllä tai yhtiön hallituksen päätöksellä.17 Osakeyhtiön toimitusjohtaja on 

yhtiön toimielin, jonka tehtävät ja asema määritellään pitkälti johtajasopimuksessa. 

Kunnanjohtaja puolestaan on virkasuhteessa oleva viranhaltija, jonka asema, tehtävät 

ja palvelussuhteen ehdot määräytyvät lainsäädännön, virkaehtosopimusten ja kunnan 

hallintosäännön perusteella. Tästä johtuen sopimisen ala jää huomattavasti 

kapeammaksi. 18  Vaikka kunnanjohtajalla ei näin ollen ole kuntaorganisaatiossa 

lähellekään samoja valtuuksia kuin toimitusjohtajalla yritysmaailmassa, on 

kunnanjohtajan asemaa ja työtä silti verrattu ja rinnastettu toimitusjohtajan asemaan 

ja työhön. Tästä johtuen on luontevaa, että myös kunnanjohtajan 

johtajasopimuskäytäntöön on otettu mallia yksityiseltä sektorilta.19 

 

Johtajasopimuskäytännölle on selvä tarve jo siinä mielessä, että vuosittain jonkin 

verran kunnanjohtajia joko jättää tehtävänsä ainakin näennäisen vapaaehtoisesti tai 

erotetaan kunnanjohtajan virasta. 20  Tällaisessa tilanteessa kunnanjohtajan lähtöä 

edeltää yleensä jonkinasteinen epäluottamus, joka saattaa ilmetä joko julkisuudelta 

salassa kulisseissa tai vaihtoehtoisesti tulla esiin julkisena aloitteena valtuustossa. Yksi 

johtajasopimuksen keskeisimpiä tavoitteita on juuri helpottaa ongelmien ratkaisua 

sellaisessa ristiriitatilanteessa, jonka ratkaisemiseksi ei nähdä muuta vaihtoehtoa kuin 

kunnanjohtajan vaihtaminen. 

 

 

                                                        

16 Mansikka & Niemi 2017: 312–313. 
17 Averio, Koskinen & Laesterä 2019: 73. 
18 Prättälä 2012: 282–283. 
19 Kurkinen-Supperi 2016: 167. 
20 On huomattava, että kaikki ehdotukset kunnanjohtajan irtisanomista tai siirtämistä muihin tehtäviin 
suunnittelevan tilapäisen valiokunnan perustamisesta eivät johda tilapäisen valiokunnan perustamiseen.   



12 

 

1.2 Tutkielman sisältö ja tavoitteet 

Kunnanjohtajan johtajasopimus on tutkimuskohteena ajankohtainen ja 

mielenkiintoinen. Olen itse toiminut kunnanjohtajana vuodesta 2014 lähtien ja 

kiinnostukseni aiheeseen kumpuaa pitkälti ammatillisista syistä. Aihetta on tutkittu 

vielä varsin vähän, ja toisaalta uudessa kuntalaissa kunnanjohtajan johtajasopimus on 

säädetty pakolliseksi. Tästä johtuen johtajasopimuksen asema on vahvistunut 

aiempaan verrattuna. Muuttunut lainsäädäntö luo itsessään samalla tilausta tuoreelle 

tutkimukselle. Erityisen mielenkiintoiseksi tutkimuskohteeksi kunnanjohtajan 

johtajasopimuksen tekee se, että julkisoikeudellisesta asemastaan huolimatta 

kunnanjohtajan johtajasopimus on luonteeltaan pikemminkin yksityisoikeudellinen 

sopimus ja muistuttaa rakenteeltaan huomattavasti yksityisen sektorin 

toimitusjohtajasopimusta.   

 

Suomalaisen, ammattijohtajaan vahvasti nojaavan kuntajohtamisjärjestelmän 

erityispiirteistä johtuen kunnanjohtajan johtajasopimus on tutkimuskohteena hyvin 

kansallinen, eikä oikeusvertailua muiden maiden järjestelmiin näin ollen voi hyödyntää 

tutkimusmenetelmänä kuin rajallisesti. Tästä johtuen rajaan tutkimukseni 

käsittelemään suomalaisia kunnanjohtajan johtajasopimuksia. 21  Tarkastelen 

johtajasopimuskäytäntöä johtajasopimuksista koostuvaa empiiristä aineistoa 

hyödyntämällä. Viittaan termeillä « kunnanjohtaja » ja « kunnanjohtajan 

johtajasopimus » myös kaupunginjohtajaan ja kaupunginjohtajan johtajasopimukseen. 

 

Tutkielmassani pyrin muodostamaan kokonaiskuvan kunnanjohtajan 

johtajasopimuksesta hakemalla vastausta kysymykseen: Mikä kunnanjohtajan 

johtajasopimus on? Pyrin löytämään vastauksen tutkimuskysymykseen seuraavia 

painopisteitä hyödyntäen: 

 

 

                                                        

21 En tutki erikseen kuntayhtymän johtajan johtajasopimuksia, mutta tutkimustulokseni ovat soveltuvin 
osin yleistettävissä myös kuntayhtymän johtajan johtajasopimukseen. 



13 

 

 Kunnanjohtajan tehtävät ja työn painopistealueet 

 Kunnanjohtajan ja poliittisen johdon välinen työnjako  

 Kunnanjohtajan palkkaus ja palvelussuhteen ehdot 

 Menettelytavat ristiriitatilanteissa ja erokorvaus 

 

Painopisteet olen valinnut Kuntaliiton tekemän kunnanjohtajan johtajasopimusmallin 

perusteella. Painopisteiden määrän olen rajannut neljään tutkimusekonomisista syistä. 

Painopisteiden tarkoitus on antaa riittävän laaja ja toisaalta riittävän syvällinen 

näkökulma kunnanjohtajan johtajasopimuksen keskeisistä osista kokonaiskäsityksen 

muodostamiseksi tutkittavasta aiheesta. Näen, että tutkimustehtävä on mielekäs myös 

mahdollista jatkotutkimusta silmällä pitäen. Kunnanjohtajan 

johtajasopimuskäytännöstä on hedelmällistä pyrkiä muodostamaan hermeneuttisen 

analyysin avulla kokonaiskäsitys, joka auttaa pohjustamaan myöhempää ja 

yksityiskohtaisempaa tutkimusta. Tutkimuskysymyksen asettelu ja laajuus jo itsessään 

johtavat siihen, että näkökulma on poikkitieteellinen. Tutkimuksen moniulotteisuudesta 

johtuen perinteinen velvoiteoikeudellisiin kysymyksiin keskittynyt 

sopimusoikeudellinen tutkimus ja tapa lähestyä asiaa vastaavat yksinään huonosti 

aiheesta nouseviin kysymyksiin. Lainopillista menetelmää sovellan analyyttisestä ja 

systemaattisesta lainopin näkökulmasta. Lainopillinen näkökulma ylipäänsä ei yksin riitä 

pyrittäessä ymmärtämään johtajasopimusta kokonaisuutena. Lähestyn tästä syystä 

aihetta hyödyntämällä myös hallintotieteen ja vähäisemmässä määrin 

oikeustaloustieteen menetelmiä. Tämä on tarpeen siksi, että käyn läpi myös 

kunnanjohtajan asemaan ja työympäristöön ja liikkumavaraan liittyviä kysymyksiä, 

jotka vaikuttavat kunnanjohtajan johtajasopimuksen taustalla.  

 

Tutkimuksessa hyödyntämäni empiirinen aineisto koostuu kymmenestä kunnanjohtajan 

johtajasopimuksesta. Tarkastelemani johtajasopimukset on solmittu uuden kuntalain 

voimaantulon jälkeen. Johtajasopimukset olen pyrkinyt valitsemaan siten, että koko 

maa ja molemmat sukupuolet tulevat tasapuolisesti edustetuiksi. Olen ottanut 

havaintoaineistoon sekä voimassaolevia että purettuja johtajasopimuksia. Kunnat, 

joiden johtajasopimuksia olen tarkastellut, olen rajannut manner-Suomeen. Mukana 



14 

 

tarkastelussa ovat Oulun, Turun, Ylivieskan, Heinäveden, Karstulan, Kinnulan, Lemin, 

Pellon, Polvijärven ja Puolangan johtajasopimukset. Oulu ja Turku edustavat suuria 

kaupunkeja, joiden kummankin väkiluku asettuu 200 000 asukkaan tuntumaan.  

Ylivieskassa on 15 300 asukasta, Heinävedellä, Karstulassa, Lemillä, Pellossa, 

Polvijärvellä ja Puolangalla on kussakin noin 2500–4500 asukasta. Kunnista pienin on 

Kinnula, jossa on noin 1600 asukasta. Turku sijaitsee Varsinais-Suomessa, Oulu ja 

Ylivieska Pohjois-Pohjanmaalla. Heinävesi sijaitsee Pohjois-Savossa, Karstula ja Kinnula 

Keski-Suomessa, Lemi Etelä-Karjalassa, Pello Lapissa, Polvijärvi Pohjois-Karjalassa ja 

Puolanka Kainuussa. Mukana olevan joukon olen pyrkinyt valitsemaan siten, että 

tutkimustulokseni olisivat yleistettävissä koko kuntakentän laajuisesti. 

Johtajasopimuksista Karstulan, Kinnulan, Lemin ja Puolangan sopimukset on purettu. 

Tutkimuksessa mukana olleiden kuntien valtuustoissa poliittisista puolueista Suomen 

Keskustalla on Kinnulassa, Lemillä, Polvijärvellä ja Puolangalla yksinkertainen 

enemmistö. Yhden puolueen valta-asema näyttää  lisäävän jossain määrin 

luottamuspulatilanteen todennäköisyyttä.  Toisaalta selittävänä tekijänä voi olla myös 

pienille kunnille tyypillinen taloudellinen ahdinko, joka saattaa puolestaan heijastua 

kunnanjohtajan asemaan.22  

 

Tutkielma jakaantuu rakenteellisesti teoriaosaan ja empiiriseen osaan.  

Johdantoluvussa johdatan lukijan aiheeseen esittelemällä tutkimuksen taustaa ja 

tavoitteita. 

 

Toisessa luvussa käyn läpi kunnanjohtajan asemaa, tehtäviä ja työympäristöä. 

Kunnanjohtajan työtehtävien ja aseman läpi käyminen auttaa hahmottamaan 

johtajasopimuskäytännön taustaa ja motiiveja.  

 

Kolmannessa luvussa jatkan aiheen taustoittamista juridiikan näkökulmasta: luvussa 

käydään läpi kunnanjohtajan oikeudellista asemaa viranhaltijana.  

 

                                                        

22 Kunnan talouden ja kunnanjohtajan liikkumavaran välisestä suhteesta ks. Leinonen 2012. 



15 

 

Neljännessä luvussa kerron kunnanjohtajan johtajasopimuskäytännön taustoista ja 

historiallisesta perustasta. Luvussa perehdytään myös johtajasopimuksen taustalla 

vaikuttavaan sopimuksellisuuteen, luottamukseen ja psykologiseen sopimukseen. 

 

Viidennessä luvussa keskityn tarkastelemaan kunnanjohtajan johtajasopimuskäytäntöä 

analysoimalla kunnanjohtajan johtajasopimuksista koostuvaa empiiristä aineistoa.  

  

Kuudennessa luvussa teen yhteenvedon ja johtopäätökset tutkimuksesta. Lopuksi 

pohdin tutkimukseni merkitystä. Luvussa käydään läpi tärkeimmät tutkimushavainnot 

ja pohditaan tutkimuksen onnistumista ja luotettavuutta. Käyn läpi myös mahdollisia 

jatkotutkimusmahdollisuuksia. 

 

 

1.3 Aikaisempi tutkimus 

Kunnanjohtajan asemaa on tutkittu erilaisista näkökulmista, mutta kunnanjohtajan 

johtajasopimus tutkimuskohteena on jäänyt verrattain vähälle huomiolle. Tämä on 

sinänsä ymmärrettävää, koska johtajasopimuskäytäntö on vielä verrattain tuore osa 

suomalaista kunnallishallintoa. Uuden kuntalain voimaantulon jälkeen ei ole vielä 

ehtinyt ilmestyä aihepiiriin keskittyvää väitöskirjatason tutkimusta, mutta vanhempi 

tutkimus on pääpiirteissään edelleen relevanttia. Väitöskirjatason tutkimuksen 

vähäisyys lisää toisaalta tarvetta perustutkimuksen tekemiselle ja korostaa 

perustutkimuksen merkitystä ja painoarvoa. 

 

Ilpo Ojala on vuonna 1995 ilmestyneessä tutkimuksessaan Miksi kunnanjohtaja saa 

kenkää? eritellyt syitä, minkä takia kunnanjohtaja tulee erotetuksi. Ojalan tutkimuksen 

taustalla on vuoden 1993 kunnallislain muutos, jonka seurauksena kunnanjohtajan 

erottamisesta tuli aiempaa helpompaa, ja moni kunta pyrki myös hyödyntämään uutta 

mahdollisuutta. Tutkimuksen tuloksena Ojala totesi, että luottamuspulan ja 

kunnanjohtamisen kriisiytymisen syinä on taloudellisia, poliittisia, hallinnollisia ja 

henkilösidonnaisia syitä. Vaikka Ojalan tutkimuksen valmistumisesta on kulunut 



16 

 

neljännesvuosisata, ja  kuntalaki on kokenut tutkimuksen valmistumisen jälkeen kaksi 

kokonaisuudistusta ja vaikka kunnanjohtajan johtajasopimuskäytäntöä ei vielä tunnettu 

tutkimuksen ilmestymisen aikaan, voidaan Ojalan tutkimuksessaan selvittämiä 

erottamisten taustoja pitää universaaleina ja ajattomina vallitsevan lainsäädännön 

yksityiskohdista riippumattomina syinä.  

 

Risto Harisalon ja Jari Stenvallin vuonna 2002 ilmestyneessä tutkimuksessa Luottamus 

ja epäluottamus kunnanhallituksen päätöksenteossa selvitetään, millaisin käytännöin 

luottamusta ja epäluottamusta luodaan ja ylläpidetään hallitustyöskentelyssä ja 

millaiset mekanismit luottamuksen ja epäluottamuksen taustalla vaikuttavat.  Tutkimus 

keskittyy erityisesti käsittelemään hallituksen sisäistä ja sidosryhmiin liittyvää ulkoista 

luottamusta. Samalla myös kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan välinen luottamus, 

yhteistyö ja niihin liittyvät luottamusmekanismit tulevat hyvin kuvatuiksi. 

 

Anu Kurkinen-Supperi on tutkinut kunnanjohtajan johtajasopimusta vuonna 2006 

ilmestyneessä pro gradu –työssään Allekirjoitettu johtajuus: Kuntajohtajien näkemyksiä 

kuntajohtamisen ja johtajasopimuskäytännön nykyhetkestä ja tulevaisuudesta. 

Kurkinen-Supperi on jatkanut aiheen tutkimusta vuodelta 2016 olevassa 

väitöskirjassaan Kunnanjohtajan johtajasopimus, sen rooli ja merkitys kunnan 

johtamisessa. Molempien tutkimusten lähestymistapa on hallintotieteellinen. 

Kurkinen-Supperin tekemät tutkimukset korostavat kunnanjohtajan ja poliittisen 

johdon dualistista johtamista ja yhteistyötä, jota johtajasopimuskäytäntö omalta 

osaltaan tukee. 

 

Jaana Leinonen on tutkinut vuonna 2012 ilmestyneessä väitöskirjassaan Monelta 

suunnalta on suitsia suussa, mutta niiden kanssa on elettävä: johtamisen liikkumavara 

kunnanjohtajan silmin kunnanjohtajan asemaa erityisesti kunnanjohtajan työssään 

tarvitseman liikkumavaran näkökulmasta. Tämän lisäksi väitöskirjassa on tutkittu myös 

kunnanjohtajan asemaa ja työympäristöä. Leinonen painottaa, että luottamus lisää 

kunnanjohtajan johtamisen liikkumavaraa ja epäluottamus vähentää sitä.  



17 

 

Arto Haveri, Jenni Airaksinen ja Henna Paananen ovat vuonna 2015 ilmestyneessä 

Uuden sukupolven kuntajohtajat tutkimuksessaan keskittyneet tutkimaan tilannetta, 

jossa kuntaan saapuu nuori ja verrattain kokematon kunnanjohtaja. Vaikka tutkimus 

keskittyy nuoriin kunnanjohtajiin, ovat sen tulokset monelta osin yleistettävissä myös 

varttuneempiin kunnanjohtajiin. Tutkimus havainnollistaa hyvin jännitteitä ja ristivetoa, 

jota poliittisen johdon käytännön kokemus versus nuoren kunnanjohtajan moderni, 

teoreettinen osaaminen synnyttävät kunnissa. Tutkimuksen keskeisenä tuloksena on 

nuorten kunnanjohtajien edessä oleva haaste kasvaa johtajina kompleksisessa 

ympäristössä. Nuorilla kunnanjohtajilla on toisaalta halu ja kyky vastata haasteeseen 

teoreettisen osaamisensa ja verkostojensa avulla, mutta myös ottamalla vastaan tukea 

ja rakentavaa kritiikkiä poliittiselta johdolta. 

 

Maininnan arvoinen on myös Kati Palojärven tuore, vuonna 2018 valmistunut pro 

gradu työ Kunnanjohtajan johtajasopimus: Johtajasopimuksen vaikutukset 

kunnanjohtajan asemaan ja oikeusturvaan virkasuhteen päättyessä keskittyy 

tarkastelemaan kunnanjohtajan juridista asemaa ja erokorvausta. Palojärvi on nostanut 

työssään esille aiheellisen kysymyksen siitä, johtaako erokorvaus siihen, että 

kunnanjohtajat valitsevat liian helposti erokorvauksen kuin että lähtevät peräämään 

oikeuksiaan oikeusteitse.  

 



18 

 

2. Kunnanjohtajan asema, tehtävät ja työympäristö 

2.1 Kunnanjohtajan aseman kehitys kuntalaissa historiasta nykypäivään 

Suomalainen paikallishallintojärjestelmä on luotu 1860-luvulla. Kuntajärjestelmä  

paikallishallinnon runkona on säilynyt pääpiirteissäin muuttumattomana aina näihin 

päiviin asti. Kuntien väkimäärä, pinta-ala ja elinkeinorakenne poikkeavat toisistaan 

huomattavasti, mutta perustuslaissa (731/1999) määritellyt perustehtävät ovat kaikille 

kunnille samat.  Perustuslain 121 § edellyttää, että kunnallishallinnon on perustuttava 

asukkaiden itsehallintoon. Kuntien määrä on vähentynyt viime vuosikymmeninä 

kuntaliitosten vuoksi. Suomalaiselle ammattijohtajakeskeiselle 

kunnanjohtamisjärjestelmälle ei ole suoraa vastinetta, ja suomalaista mallia on 

toisinaan arvosteltu epädemokraattiseksi.  

 

Muissa Pohjoismaissa kunnan johtaminen nojautuu Islantia lukuun ottamatta 

luottamushenkilöjärjestelmään ja kunnanjohtamisjärjestelmät eroavat siten 

yhtäläisyyksistään huolimatta huomattavasti Suomen järjestelmästä. Kunnan 

korkeimman ammattijohtajan rooli on Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa enemmän 

suomalaista hallintojohtajaa kuin kunnanjohtajaa muistuttava. Islannissa kunnanjohtaja 

on lakisääteinen, määräaikainen tehtävä. 23  Johtajasopimusta eivät skandinaavisten 

naapurimaiden lait tunne, mutta korkeimman viranhaltijan johtajasopimuskäytäntö 

erokorvauksineen on Norjassa yleinen ja myös Ruotsissa on tapana solmia 

johtajasopimuksia. On myös huomattava, että Suomessa yksi merkittävä 

kunnanjohtajan asemaa määrittävä tekijä on virkasuhde. Muissa pohjoismaissa ei 

jaotella erikseen virka- ja työsuhteisia henkilöitä.   

 

 

 

                                                        

23 HE 268/2014: 50–61. 



19 

 

Suomessa vuoden 1948 kunnallislaki (642/1948) korvasi kaupunkeja ja kuntia säädelleet 

erilliset lait. Tästä huolimatta laki sääteli kaupunkeja ja kuntia edelleen osin eri tavoin. 

Vuoden 1948 lain keskeinen uudistus oli, että se mahdollisti kunnanjohtajan viran 

perustamisen myös maalaiskuntiin. Merkille pantavaa on toisaalta, että vaikka 

kunnanjohtajan virkaa ei vieläkään säädetty kunnissa pakolliseksi, kuuluivat 

kunnanjohtajalle samalla myös kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävät. Vuoden 

1948 kunnallislain esitöissä kunnanjohtajan asemaa kuvattiin 

seuraavasti: ”Kunnanjohtajan asema onkin lakiehdotuksen mukaan siksi vakava, että 

hän voi toimia   itsenäisesti   tilapäisistä mielipidevaihteluista riippumattomana.” 

 

Näkemys perustuu vielä vanhempaan, eduskunnan laki- ja talousvaliokunnan 

kaupunginjohtajasta vuonna 1927 antamaan lausuntoon, jonka mukaan 

kunnallishallinnon tulee olla tehokkaasti keskitettyä ja sitä tulee johtaa sellaisen 

henkilön, jonka asema on vakaa ja satunnaisista mielialoista riippumaton.24 Toisaalta 

kunnallislain esitöissä viitataan siihen, että kunnanjohtajan asema on vaikea, ja yhtäältä 

siihen, että tämä on pyritty ottamaan huomioon lainsäädännössä. Yli 50 vuotta 

myöhemmin julkaistussa hallintovaliokunnan mietinnössä vuodelta 2000 on seuraava 

kirjaus:  

 

Kunnanjohtajaan ja hänen asemansa sääntelyyn kohdistuu monenlaisia paineita.  
Toisaalta on haluttu korostaa kunnanjohtajan tulosvastuuta ja vastuuta poliittisille 
päättäjille.  Toisaalta on pidetty tärkeänä, että kunnanjohtajalla on siinä määrin 
turvattu ja riippumaton asema, että hän voi ammattijohtajana toimia kunnan edun 
mukaisesti.25 

 

 

 

 

 

 

                                                        

24 Lainvalmistelukunnan julkaisuja 1939:5. 
25 HaVM 11/2000 vp: 7. 



20 

 

 

Ursin ja Heuru määrittelivät tarpeen kunnanjohtajan johtajasopimukselle 

tutkimuksessaan Kunnanjohtajan asema ja johtamisedellytykset jo vuonna 1990, 

mainitsematta kuitenkaan sanaa johtajasopimus, toteamalla seuraavaa: 

 

 Kunnanjohtajan asemaa ja roolia määriteltäessä on otettava teoreettinen kanta mm. siihen, 
millä tavoin demokratia- ja tehokkuusarvot priorisoidaan toimivaltasuhteissa. Myös ainakin 
koordinoinnin ja esimiehisyyden suhteen on annettava selkeät teoreettiset puitteet, joiden 
puitteissa yksilöt voivat toteuttaa omia ratkaisujaan. Kuten todettu, kunnanjohtajan virallinen 
asema voi antaa vain tietyt teoreettiset perusteet, josta kukin yksilö voi johtaa omat 
kunnanjohtajan roolia koskevat toiminnalliset teoriansa. Näitä perusteita on kuitenkin asemaa 
järjestettäessä syvällisesti harkittava, muuten kunnanjohtajien toimintaa ohjaavat heidän 
itsensä varsin vaihtelevista aineksista johtamansa toiminnalliset teoriat.26 
 
 
 

Vuoden 1976 kunnallislakiuudistuksen (953/1976) jälkeen kunnanjohtaja menetti 

kunnanhallituksen puheenjohtajuuden ja kunnanhallituksen jäsenyyden, ja samalla 

äänivaltansa kunnanhallituksessa. 27    Toisaalta kunnanjohtajasta tuli samassa 

yhteydessä pakollinen virka. Samalla kunnanjohtajan rooli kunnanhallituksen 

työskentelyssä muuttui puheenjohtajasta esittelijäksi. Lakimuutos tarkoitti myös sitä, 

että kunnanjohtajan roolin poliittisuus väheni ja merkitys viranhaltijana ja 

asiantuntijana puolestaan kasvoi. Samalla muutos selkeytti kunnanjohtajan roolia ja 

kunnanjohtaja-instituutio stabilisoitui nykyiseen muotoonsa. 28  Vuonna 1993 

kunnallislakia kuitenkin muutettiin siten, että kunnanjohtajan erottaminen  

mahdollistui 2/3 :n määräenemmistöllä. Erottamista ei tarvinnut perustella mitenkään.  

Vuonna 1995 kuntalain (365/1995) kokonaisuudistuksessa kunnanjohtajan oikeusturvaa 

parannettiin siten, että kunnanjohtajaa erottamisen valmistelu edellytti erityisen 

tilapäisen valiokunnan perustamista. Vuoden 2015 kuntalaissa ainoa uusi 

                                                        

26 Ursin & Heuru 1990: 99. 
27 Osakeyhtiön toimitusjohtajan on edelleen mahdollista toimia myös kyseisen yrityksen hallituksen pu-
heenjohtajana. Arvopaperimarkkinayhdistyksen pörssiyhtiöille laatima hallinnointikoodi Corporate Go-
vernance 2020, suositus nro: 10 ei menettelyä kuitenkaan suosittele. Evankelisluterilaisen kirkon seura-
kunnan kirkkoneuvosto rinnastuu toimielimenä (kunnan)hallitukseen. Kirkkoherra virkamiehenä toimii 
myös kirkkoneuvoston puheenjohtajana. Verrattuna osakeyhtiöhallintoon ja seurakuntahallintoon on 
kunnallishallinto ollut selvästi edelläkävijä vallan hajauttamisessa ja luottamushenkilöiden painoarvon 
lisäämisessä organisaation johtamisessa. 
28 Lisäksi on huomattava, että vuoden 1976 kunnallislaki yhdenmukaisti kuntia ja kaupunkeja koskevan 
sääntelyn ja siten juridiset erot kuntien ja kaupunkien välillä katosivat. 



21 

 

kunnanjohtajan asemaan suoraan vaikuttava asia oli kunnanjohtajan 

johtajasopimuksen muuttaminen pakolliseksi. Suhteessa muihin viranhaltijoihin 

kunnanjohtajan asema on irtisanomissuojan osalta heikompi, mutta tästä huolimatta 

asema on vahva verrattuna pormestariin, jonka valtuusto voi irtisanoa kun yli puolet 

valtuutetuista kannattaa irtisanomista. On mielenkiintoista huomata, että 

Kunnanjohtajan toimiminen kunnanhallituksen esittelijänä on yhtäältä omiaan 

korostamaan kunnanjohtajan viranhaltija-asemaa ja toisaalta kunnanjohtajan työssä 

korostuu myös vastuu valtuustolle ja tämä puolestaan lisää kunnanjohtajan aseman 

poliittista vastuuta suhteessa muihin viranhaltijoihin.29   

 

Suomessa pitkään sovelletun weberiläisen byrokraattis-legalistisen johtamismallin 

mukaan virkamies on viranhoidossaan alisteinen tiukkaan ja systemaattiseen kuriin ja 

valvontaan.30 Byrokraattis-legalistisen mallin murtumiseen johtaneet tekijät liittyvät 

toiminnan jäykkyyteen ja huonoon kykyyn vastata palvelutarpeisiin sekä heikkoon 

kustannustehokkuuteen. 31  Lisäksi on huomattava, että kunnanjohtajan työssä 

korostuvat nykyään tulokset: johtamiskenttää eivät enää määritä tiukat normit, vaan 

niukat resurssit. 32  Perinteisen hierarkian murtumisen taustalla on New Public 

Management -opin33  omaksuminen osaksi suomalaista julkishallintoa.  On vaikea 

ajatella, että Weberin asettamat kriteerit soveltuisivat sellaisenaan kunnanjohtajan 

virkaan 2020-luvulla. Kunnanjohtaja on kuitenkin tästä huolimatta edelleen myös 

poliittisen johdon alaisuudessa työskentelevä virkamies. Kunnanjohtajan 

asema ”viranhaltija-toimitusjohtajana” on nähdäkseni synteesi perinteisestä 

weberiläisestä ajattelusta ja NPM-opista.  

 

 

                                                        

29 Hämäläinen, Prättälä & Ryynänen 2009: 67. 
30 Weber 1976: 126–127. 
31 Leinonen 2012: 93. 
32 Leinonen 2012: 136. 
33 Käyn läpi NPM-oppia ja opin soveltamiseen tarvittavia johtamisen liikkumavaraa ja sopimuksellisuutta 
tarkemmin jäljempänä. 



22 

 

Yhteenvetona voidaan todeta, että kunnanjohtajan asema suhteessa muihin 

viranhaltijoihin ja poliittiseen johtoon sekä tästä johtuvat erityistarpeet ovat siis 

karkeasti arvioiden pysyneet samanlaisina läpi vuosikymmenten. Tarve 

johtajasopimuskäytännölle on siten syntynyt ympäröivän yhteiskunnan ja 

lainsäädännön muutoksesta johtuen. Kunnanjohtajan virkasuhteessa ei ole tapahtunut 

yksittäisiä, perustavaa laatua olevia mullistuksia lukuun ottamatta kunnanjohtajan viran 

muuttumista kunnanhallituksen puheenjohtajasta kunnanhallituksen esittelijäksi. 

Omalta osaltaan tämä kertoo suomalaisen kunnallishallinnon stabiiliudesta ja kyvystä 

vastata yhteiskunnan asettamiin haasteisiin mukautuvaisena ja toimivana 

hallintomallina.  

 

2.2 Kunnanjohtajan liikkumavara 

Kunnanjohtajan työtä ja tosiasiallista asemaa määrittää juridisen aseman lisäksi hänen 

liikkumavaransa johtajana. Taloudellisen liikkumavaran lisäksi kunnanjohtajalla on 

erityisasemastaan johtuen myös poliittista liikkumavaraa, jonka laajuuden voidaan 

kuitenkin olettaa seuraavan samoja lainalaisuuksia kuin kuntaorganisaation 

taloudellisen liikkumavaran. Liiketaloustieteen näkökulmasta johtamisen liikkumavara 

tarkoittaa organisaation käytettävissä olevaa taloudellista ylijäämäresurssia. 34 

Käsitteenä johtamisen liikkumavara on kuitenkin kaikkea muuta kuin yksiselitteinen ja 

se on sidonnainen myös organisaatioon, jonka lähtökohdista liikkumavaraa 

tarkastellaan. Liikkumavara itsessään on merkittävä organisaation toiminnan 

onnistumiseen vaikuttava tekijä, koska ilman riittävää liikkumavaraa organisaation 

johtajalla ei ole edellytyksiä organisaation toiminnan kasvun, kehityksen ja 

kilpailukykyisyyden ylläpidon mahdollistavaan johtamiseen.35  

 

 

 

                                                        

34 Dimmick & Murray 1978: 616. 
35 Leinonen 2012: 37. 



23 

 

Johtamisen liikkumavaran avulla pyritään tulkitsemaan taloudellisten resurssien 

yhteyttä ja vaikutuksia johtamiseen, toiminnan tehokkuuteen, päätöksentekoon, 

organisaation innovatiivisuuteen sekä muutosprosesseihin. 36  Organisaation 

taloudellisten resurssien lisäksi myös organisaation koko ja organisaation sisäiset 

suhteet vaikuttavat liikkumavaraan. Yleisesti ottaen on katsottu suurilla organisaatioilla 

olevan suurempi liikkumavara kuin pienemmillä organisaatioilla. 37  On myös 

huomattava, että kunnilla on lähtökohtaisesti vastaavan kokoisia yrityksiä pienempi 

liikkumavara jo pelkästään lainsäädännöstä johtuen.  

 

Riittävä liikkumavara ehkäisee johdon ja hallituksen välisiä sekä organisaatioyksiköiden 

välisiä resurssien jakoon liittyviä kiistoja. Vastaavasti resurssien vähyyteen liittyvä 

heikko liikkumavara lisää organisaation sisäisiä erimielisyyksiä.38 Kuntatalous on jo 

pitkään ollut tiukilla, ja moni kunta on joutunut hakemaan säästöjä myös henkilöstöä 

vähentämällä, mikä on omiaan aiheuttamaan uupumista ja työhön liittyviä kiistoja. 

Riskinä on, että kunnanjohtaja joutuu kantamaan ikävistä asioista ja päätöksistä yksin 

vastuun jääden ilman luottamushenkilöjohdon tukea. Omalta osaltaan tämä johtuu 

kunnanjohtamisjärjestelmän kunnanjohtajakeskeisyydestä. 39  Pahimmillaan 

kunnanjohtajan liikkumavaran pienuus johtaa tilanteeseen, jossa päätösvalta on 

poliitikoilla, mutta vastuu päätöksistä on käytännössä ainoastaan kunnanjohtajalla. 

 

On huomattava, että mitä nopeampia ympäristössä tapahtuvat muutokset ovat, sitä 

korostuneemmassa asemassa liikkumavara johtamisen ja organisaation toiminnan 

jatkuvuuden kannalta on.40 Paradoksaalista on kuitenkin se, että mitä huonommin 

talousvaikeuksiin ajautuneen kunnan asiat ovat ja mitä enemmän liikkumavaraa 

kunnanjohtaja tarvitsisi, sitä vähemmän liikkumavaraa yleensä on: Nopean kasvun ja 

hyvän taloustilanteen aikana kuntaan tulee uusia investointeja ja vuosikate riittää 

säännönmukaisesti kattamaan poistot. Poliittinen johto on tällöin lähtökohtaisesti 

                                                        

36 Leinonen 2012: 37. 
37 Leinonen 2012: 40. 
38 Pfeffer & Salancik 1978: 274. 
39 Leinonen 2012: 74. 
40 Leinonen 2012: 39. 



24 

 

tyytyväinen kunnanjohtajaan. Erilaisissa muutostilanteissa, kuten laskusuhdanteessa ja 

mahdollisen kuntaliitoksen odottaessa poliittisen johdon kiinnostus kunnanjohtajan 

työskentelyyn ja jopa operatiiviseen toimintaan puuttumiseen kasvaa, vaikka tällöin 

liikkumavaraa nimenomaan tarvittaisiin enemmän.41  

 

Leinonen on kiteyttänyt johtamisen liikkumavaran seuraavasti: 

 

 Johtamisen liikkumavara kytkeytyy organisaation johtamisen menestykseen: menestyvä 
johtaja luo itselleen lisää liikkumavaraa, menestymätön johtaja menettää sitä. Johtamisen 
menestys ruokkii liikkumavaran kasvua, kun taas menestymättömän johtajan toiminnan ketju 
kiristyy, kunnes se katkeaa.42 

 

”Ketjun katkeaminen” tarkoittaa johtajaa kohtaan tunnettua luottamuspulaa. 

Kuntaorganisaatiossa poliittisen johdon kunnanjohtajaa kohtaan tuntema 

luottamuspula johtaa kunnanjohtajan vaihtumiseen tavalla tai toisella.  

 

 

2.3 Kunnanjohtajan ja kunnanhallituksen puheenjohtajan työnjako 

Kunnanhallitus johtaa kuntalain 38.2 §:n mukaan kunnan toimintaa, hallintoa ja 

taloutta. Lain 38.3 §:n mukaan kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen alaisena 

kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa. Lain sanamuodosta voidaan 

ymmärtää, että kunnanjohtaja vastaa kunnan operatiivisesta johtamisesta. 

Kunnanhallituksen tehtävistä on tarkemmin määrätty kuntalain 39 §:ssä. Pykälän 

ensimmäisessä kohdassa on mainittu, että kunnanhallituksen tehtävänä on vastata 

kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta. Pykälän kolmannessa kohdassa sanotaan, että 

kunnanhallituksen tehtävänä on valvoa kunnan etua ja, jollei hallintosäännössä toisin 

määrätä, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa. Sekä kunnanhallituksella että 

kunnanjohtajalla on siis kuntalain mukaan oikeus käyttää kunnan puhevaltaa. Koska 

kunnanhallitus toimii kollegiona, tapahtuu tämä puhevallan käyttäminen käytännössä 

                                                        

41 Leinonen 2012: 127. 
42 Leinonen 2012: 47. 



25 

 

eri tilanteissa. Näin ollen voidaan todeta, että kunnanhallituksen kokousten välillä 

kunnanjohtaja käyttää lähtökohtaisesti yksin kunnan puhevaltaa. Leinonen on todennut, 

että tämä toteutuu käytännössä mm. siten, että media pyytää tyypillisesti kuntaa 

koskevia kommentteja ja lausuntoja kunnanjohtajalta poliitikkojen sijaan. 43 

Kunnanjohtajan hoitaessa virallisen tiedottamisen ovat johtavat poliitikot vastaavasti 

vapaampia kertomaan omissa kannanotoissaan ja lausunnoissaan subjektiivisia ja 

(puolue)poliittisia näkemyksiä ja kehittämisideoita.  

 

Kunnanhallituksen puheenjohtaja ja kunnanjohtaja ovat kunnassa keskeisessä 

asemassa ja muodostavat siten kunnan johtamisen ytimen. 44  Kunnanhallituksen 

puheenjohtaja on siksi käytännössä kunnan keskeisin luottamushenkilö ja yleensä myös 

kunnan tavoitelluin luottamustehtävä. Tehtävä on vaativa ja tästä syystä hallituksen 

puheenjohtajaksi valitaan monesti kokenut ja monitaitoinen henkilö. 45 

Kunnanhallituksen puheenjohtajan ja kunnanjohtajan esimies-alaissuhde on kuitenkin 

määrittelemätön. Virallisesti kunnanjohtaja ei ole alaissuhteessa kunnanhallituksen 

puheenjohtajaan, vaan ainoastaan kunnanhallitukseen kollegiona.46 Kunnanhallituksen 

puheenjohtajan ja kunnanjohtajan välinen työnjako saattaa olla myös epäselvä.  Tämä 

saattaa käytännössä aiheuttaa ongelmia varsinkin, jos kunnanjohtajan ja 

kunnanhallituksen puheenjohtajan välit ovat huonot. Toisaalta seikka, että 

kunnanhallituksen puheenjohtaja ei ole juridisesti kunnanjohtajan esimies, on myös tae 

demokraattisen ja lainmukaisen päätöksenteon turvaamiseksi tilanteessa, jossa 

kunnanhallituksen puheenjohtaja pyrkii sanelemaan kunnanjohtajalle lain tai 

kunnanhallituksen tekemien päätösten vastaisia käskyjä. Juridisesti päteviä, esimiehen 

antamia virkakäskyjä kunnanjohtajalle voi antaa siis vain kunnanhallitus. 47  Tähän 

liittyen on olemassa äärimmäisiä esimerkkejä kunnista, joissa kunnanhallituksen 

                                                        

43 Leinonen 2010: 323. 
44 Jäntti, Majoinen, Harjula, Pauni & Vartiainen-Hynönen 2008: 4.  
45 Kurkinen-Supperi 2016: 75. Kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävä vaatii laajaa perehtyneisyyttä  
kunnan asioihin ja vie siksi myös huomattavan paljon aikaa. 
46 Ursin & Heuru 1990: 22–23. 
47 Ursin & Heuru 1990: 24. 



26 

 

puheenjohtaja on puuttunut voimakkaasti kunnan operatiiviseen toimintaan.48 Mikäli 

kunnanhallituksen puheenjohtajan ja kunnanjohtajan roolijako on epäselvä ja 

yhteistyösuhde toimimaton, saattaa kunnanhallitus ja jopa valtuusto joutua 

puuttumaan edellämainittujen työnjakoon ja asioiden hoitamiseen. 

 

Uudessa kuntalaissa kunnanhallituksen puheenjohtajan asema on määritelty 

seuraavasti: Kunnanhallituksen puheenjohtaja johtaa poliittista yhteistyötä, jota 

hallituksen tehtävien toteuttamien edellyttää. Kunnanhallituksen puheenjohtajan 

muista tehtävistä määrätään hallintosäännössä. (Kuntalaki 40 §) Ympäripyöreydestään 

huolimatta lain sanamuotoon on pyritty kirjaamaan kunnissa yleisesti muodostunut 

käytäntö.  

 

Kuntalain 40 §:ssä mainituista kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä voidaan 

tehdä johtopäätös, että poliittisesta roolistaan huolimatta kunnanjohtajan ei tulisi ottaa 

hallituksen puheenjohtajalle kuuluvaa roolia poliittisessa keskustelussa. Myös Harjula ja 

Prättälä (2019) ovat korostaneet, että kunnanjohtaja vastaa kunnanhallituksen 

esityslistalle tulevien asioiden valmistelusta ja esittelystä. Asioiden pohjustukseksi 

tehtävä yhteydenpito erilaisiin kunnan sisäisiin sidosryhmiin on poliittista yhteistyötä ja 

siksi kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävä. 49  Näkemys tukee dualistisen 

kunnanjohtamisen ideaalimallia, jossa kunnanjohtaja ja kunnanhallituksen 

puheenjohtaja ovat ikään kuin saman kolikon eri puolia. Kunnanjohtaja vastaa asioiden 

valmistelusta ja ammatillisesta johtamisesta. Kunnanhallituksen puheenjohtaja johtaa 

poliittista yhteistyötä (Kuntalaki 40 §) Kunnanhallituksen puheenjohtaja on poliittinen 

johtaja ja side kunnanjohtajan ja kunnanhallituksen välillä. Asioiden laadukas 

valmistelu ja tehokas päätöksenteko edellyttävät, että molemmat osapuolet tuntevat ja 

tietävät tehtävänsä ja kunnioittavat tehtävänjaon rajoja. On selvää, että kunnanjohtajan 

ja kunnanhallituksen puheenjohtajan luottamukselliset välit ja selvä työnjako ovat 

toimivan päätöksentekojärjestelmän edellytys. 

                                                        

48 Leinonen 2012: 106. 
49 Harjula & Prättälä 2019: 345–346. 



27 

 

2.4 Kunnanjohtajan tehtävät 

Kunnan perustehtävänä on edistää kuntalaisten hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa 

sekä järjestää palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla. 

(Kuntalaki 1 §) Kunnanjohtajan tehtävät pohjautuvat perustuslain lisäksi kuntalakiin, 

kuntastrategiaan, hallintosääntöön, konserniohjeeseen ja valtuuston hyväksymiin 

toiminnallisiin ja taloudellisiin tavoitteisiin. Kunnanhallitus johtaa kunnan toimintaa, 

hallintoa ja taloutta valtuuston hyväksymän kuntastrategian mukaisesti. Kunnanjohtaja 

johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta 

toimintaa. Kunnanjohtajan tehtävät on määritelty kuntalaissa vain hyvin yleisellä tasolla, 

koska kunnanjohtajan tehtävien tyhjentävä määrittely olisi käytännössä mahdotonta.  

Koska tarkempi päättäminen kunnanjohtajan tehtävistä on jätetty kuitenkin kuntien 

itse ratkaistavaksi, vaihtelevat kunnanjohtajan rooli ja tehtävät myös kuntakohtaisesti.50  

 

 Suuri osa kunnanjohtajan työtehtävistä on määrittelemättömiä, kunnassa 

vakiintuneeseen käytäntöön liittyviä ja tilannesidonnaisia tehtäviä.  Lisäksi 

kunnanjohtajan asemaa määrittävät myös sosiaaliset normit ja kunnan 

hallintokulttuuri. 51  Osa kunnista painottaa enemmän kunnanjohtajan tehtäviä 

viranhaltijana, toiset kunnat taas poliittisena johtajana.52 Kunnanjohtajan toimivalta ja 

tehtävät voivat siis vaihdella ja tosiasiallisesti myös vaihtelevat kunnittain 

huomattavasti. Usein  Kunnanjohtaja ei ole kuitenkaan pelkkä, viranhaltija-asemaansa 

nojautuva ammattijohtaja, vaan hänellä on usein kunnan sisäiseen hallinnolliseen 

sääntelyyn ja henkilökohtaisiin ominaisuuksiinsa perustuen merkittävä asema 

luottamushenkilöjohdon rinnalla osana kunnan poliittista johtoa.53 Kunnanjohtajan 

tehtävä muistuttaa yhä enenevässä määrin toimitusjohtajan tehtävää työn laajuuden, 

vastuun ja ajankäytön osalta. Kunnanjohtaja ja toimitusjohtaja työskentelevät kumpikin 

oman organisaationsa hallituksen alaisuudessa. Kuntalain 38 §:ssä määriteltyjen 

                                                        

50 Kurkinen-Supperi 2016: 90. 
51 Ursin & Heuru 1990: 20. 
52 Heiskanen & Uoti 2016: 295. 
53 Hämäläinen, Prättälä, Ryynänen 2009; Harjula & Prättälä 2019: 333.  



28 

 

tehtävien lisäksi kunnanjohtajalle kuuluu myös vastuuta esimerkiksi 

omistajaohjauksesta, konsernivalvonnasta sekä sisäisestä valvonnasta ja 

riskienhallinnasta. 

 

2.5 Kunnanjohtajan työympäristö 

Kunnanjohtajan työtä pidetään yleisesti vaativana ja tuulisena. Kunnanjohtaja joutuu 

sovittamaan roolinsa ja toimintatapansa paikalliseen hallintoperinteeseen ja kunnan 

kulttuuriseen ympäristöön.54 Onnistuakseen kuntayhteisönsä johtajana kunnanjohtaja 

tarvitsee monipuolista osaamista. Haveri on osoittanut kunnanjohtajan rooleja, jotka 

kuvastavat samalla kunnanjohtajan työympäristöä: toimitusjohtaja, kyläpäällikkö, 

valmentaja ja sillanrakentaja.55 Kunnanjohtajilla on erilaisia tyylejä ja toimintatapoja 

johtaa kuntaa, ja tälle on olemassa perusteensa. On luonnollista, ettei yhtä oikeaa 

tyyliä ole ja että  kunnanjohtajan on myös kyettävä tarvittaessa muuttamaan 

johtamistyyliään nopeasti.56  

 

Kunnanjohtajan työskentely perustuu poliitikkojen luottamukseen, ja kunnanjohtajan 

asema, liikkumatila, toimivaltuudet ja työrauha ovat usein suoraan verrannollisia 

luottamuksen määrään. Mikäli kunnanjohtaja nauttii vahvaa luottamusta, on hänellä 

mahdollisuus muokata omaa työtään haluamaansa suuntaan ja tällöin 

menettelytapojen sijaan korostuvat työn tulokset. 57  Monesti poliittisen johdon 

ohjauksen voimakkuus, luottamushenkilöiden yleinen aktiivisuus ja mahdollinen 

epäluottamus viranhaltijoiden ja poliittisen johdon välillä voivat yllättää etenkin 

kokemattoman kunnanjohtajan. Kunnanjohtaja on joka tapauksessa osana erilaisia 

poliittisia pelejä, halusipa hän tätä itse tai ei.58  

 

                                                        

54 Haveri, Airaksinen & Paananen 2015: 29. 
55 Haveri 2016: 14. 
56 Haveri, Airaksinen & Paananen 2015: 29. 
57 Haveri, Airaksinen & Paananen 2015: 52. 
58 Haveri, Airaksinen & Paananen 2015: 50. 



29 

 

 Kuntasektorilla omat ongelmansa kunnanjohtajan ja muiden viranhaltijoiden työhön 

tuo poliittisen päätöksenteon suunnan arvaamattomuus. Lisäksi on huomattava, että 

poliitikot saattavat hakea syitä epäonnistumisiin viranhaltijoista, ja heihin kohdistuvat 

syytökset saattavat olla rajuja. Viranhaltijoiden negatiiviset kokemukset etäännyttävät 

heitä poliitikoista. Kunnanjohtaja joutuu tällöin toimimaan sovittelijana kahden ryhmän 

välissä ja hänen on  varottava kuitenkaan joutumasta itse mukaan riitoihin.59  

 

Kunnanjohtajan roolin dualistisuus johtaa helposti siihen, että kunnanjohtajat 

korostavat yhteistyötä poliittisen johdon kanssa jopa siinä määrin, että organisaatio- ja 

henkilöstöjohtaminen kärsivät.60 Tämä on ymmärrettävää, koska toimiva yhteistyö 

poliittisen johdon kanssa auttaa kunnanjohtajaa viemään strategisia asioita eteenpäin 

hallitus- ja valtuustotasolla. Lisäksi on huomattava, että kunnanjohtaja nauttii juridisesti 

poliittisen johdon, ei alaistensa viranhaltijoiden tai työntekijöiden luottamusta. Tästä 

huolimatta kunnanjohtajan hyvät suhteet ja luottamus  alaisiinsa viranhaltijoihin ja 

työntekijöihin on välttämättömyys kunnan juoksevien asioiden hoiden ja päätösten 

täytäntöönpanon sujuvuuden kannalta. 

 

Kunnanjohtajan työstä on tullut yhä julkisempaa sosiaalisen median noustua 

merkittäväksi yhteiskunnalliseksi vaikuttajaksi. Samaan aikaan kunnanjohtajien 

erottamisprosessit saavat helposti jopa valtakunnallista julkisuutta. Julkisuus ei ole 

omiaan  lisäämään uusien hakijoiden kiinnostusta kunnanjohtajan virkaa kohtaan.61 

Tiedotusvälineet, aktiiviset kuntalaiset ja erilaiset eturyhmät seuraavat tarkasti 

kunnajohtajan ja poliittisen johdon työskentelyä. Demokraattiseen päätöksentekoon 

kuuluu avoimuus. Mikäli kuntajohto ei ota julkisuutta huomioon, saattaa seurauksena 

olla se, että tavoitteeseen pääseminen epäonnistuu.62  

                                                        

59 Haveri, Airaksinen & Paananen 2015: 60–61. 
60 Pynnönen 2015: 47. 
61 Leinonen 2012: 73–74. Yksityisellä sektorilla johtajan vaihtaminen käy kuntasektoriin verrattuna hel-
posti ja ilman vastaavan kaltaista julkisuutta. Usein yhtiön hallitus on jo katsellut uuden toimitusjohtajan 
valmiiksi ja laatii tiedotteen, jossa keskitytään vanhan johtajan irtisanomisen sijaan uuden johtajan nimit-
tämisestä uutisointiin. Lisäksi on huomattava, että kansallinen uutiskynnys ylittyy yleensä vain silloin, kun 
kyseessä on pörssiyrityksen toimitusjohtajan vaihto. 
62 Haveri, Majoinen & Jäntti 2009: 34; Jäntti & Majoinen 2009 : 12. 



30 

 

Oman vivahteensa kunnanjohtajan työhön tuo se, että kuntalaisten silmissä kunnan 

johtaminen henkilöityy nimenomaan kunnanjohtajaan eikä kunnanhallituksen 

puheenjohtajaan tai valtuuston puheenjohtajaan. 63  Kunnanjohtajan työhön ja 

työskentelytapoihin otetaan kantaa sosiaalisessa mediassa ja usein myös hänen itsensä 

odotetaan osallistuvan keskusteluun. Kunnanjohtajat käyttävät sosiaalista mediaa 

työvälineenä vaihtelevasti, mutta sosiaalinen media on realiteetti ja yksi osa uutta 

kunnallista hallintaa. 64  Toisinaan kuntalaisten odotukset kunnanjohtajan 

mahdollisuuksiin vaikuttaa ovat epärelistisen suuria ja pettymystä saatetaan purkaa 

julkisesti. Kun kaikkia toivomuksia ei voi toteuttaa, on kunnanjohtajan pyrittävä 

perustelemaan ratkaisujaan rehellisesti, helposti ja ymmärrettävästi.65 Onnistuneella 

viestinnällä kunnanjohtajan on mahdollisuus herättää kuntalaisten mielenkiintoa 

ajankohtaisia asioita kohtaan, herättää keskustelua sekä kerätä ja yhdistellä erilaisia 

näkökulmia asioiden valmistelua, kehittämistä ja päätöksentekoa varten. 66 

Kunnanjohtaja voi toteuttaa viestintää painetussa mediassa. sosiaalisessa mediassa ja 

kuntalaisille pidetyissä yleisötilaisuuksissa. Unohtaa ei myöskään sovi arjessa 

tapahtuvia kuntalaisten kohtaamisia.  

 

 

                                                        

63 Harjula & Prättälä 2019: 347.   
64 Ks. Syväjärvi, Leinonen, Pruikkonen, Korhonen 2017. 
65 Haveri, Airaksinen & Paananen 2015: 30. 
66 Syväjärvi ym. 2017: 18. 



31 

 

3. Kunnanjohtajan juridinen asema 

3.1 Kunnanjohtajan virkamiesoikeudellinen asema 

Kunnanjohtajan virkamiesoikeudellinen asema määräytyy perustuslain, kunnallisesta 

viranhaltijasta annetun lain (304/2003) ja kuntalain perusteella. Kunnanjohtajan 

asemaa sääntelevänä lakina kuntalaki on suhteessa viranhaltijalakiin erityislain 

asemassa ja syrjäyttää siten ristiriitatilanteessa viranhaltijalain säädökset. 

Lainsäädäntöä täydentää kunnallinen virkaehtosopimus, KVTES. Kuntalaissa mainitut 

kuntastrategia, hallintosääntö, konserniohje ja kunnanjohtajan johtajasopimus sitovat 

ja ohjaavat omalta osaltaan kunnanjohtajan asemaa ja työntekoa.  

 

Kunnanjohtaja on kuntaan virkasuhteessa. Virkasuhde eroaa työsuhteesta siten, että 

virkanimitys syntyy työnantajan yksipuolisella päätöksellä. Kunnanjohtajan asemaa ja 

toimivaltuuksia määrittelee ja rajoittaa perustuslain virkamieshallintoperiaate. 

Periaatteen mukaan merkittävää julkista valtaa voidaan käyttää ainoastaan 

virkasuhteessa. Virkasuhteeseen kuuluu myös erityinen virkavastuu, joka on samalla 

edellytys julkisen vallan käyttämiselle.67 Julkisen vallan käyttämiseen liittyvä virkasuhde 

on keskeisiä erottavia tekijöitä kunnanjohtajan ja yksityisen sektorin toimitusjohtajan 

aseman välillä. Lisäksi viranhaltijan toimintaa määrittää ja rajoittaa perustuslain 2.3 

§:ssä mainittu hallinnon lainalaisuusperiaate, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee 

perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. 

 

Kunnanjohtaja on kunnan johtava viranhaltija, mutta tästä huolimatta kunnanjohtaja 

on viranhaltijana työnantajaansa nähden alisteisessa asemassa ja siten kunnan 

määräysvallan alainen.  Kunnanjohtajan on viranhaltijana suoritettava kunnallisen 

viranhaltijalain 17 §:n mukaan virkasuhteeseen kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja 

viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan 

työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Kunnanhallituksen antamat ohjeet voivat koskea 

                                                        

67 Mäenpää 2017: 26. 



32 

 

myös yksittäisen virkatehtävän hoitamista. Mikäli kunnanhallituksen antama ohje tai 

määräys on lainvastainen, tulee kunnanjohtajan kieltäytyä noudattamasta sitä. Hänen 

on lisäksi ilmoitettava välittömästi lainvastaisuudesta kunnanhallitukselle. 68  Lisäksi 

kunnanjohtajan on viranhaltijana toimittava tehtävässään tasapuolisesti ja 

käyttäydyttävä asemansa ja tehtävänsä edellyttämällä tavalla. (Viranhaltijalaki 17 §) 

Mikäli kunnanjohtaja haluaa pitää sellaista sivutointa, johon hän joutuu käyttämään 

työaikaa, on hänen saatava erityinen sivutoimilupa. Muusta sivutoimesta on tehtävä 

ilmoitus työnantajalle. Harkittaessa sivutoimiluvan myöntämistä on otettava huomioon, 

että viranhaltija ei saa sivutoimen vuoksi tulla esteelliseksi tehtävässään. Sivutoimi ei 

myöskään saa vaarantaa luottamusta tasapuolisuuteen tehtävän hoidossa tai 

muutenkaan haitata tehtävän asianmukaista hoitamista. (Viranhaltijalaki 18 §)  

 

Vaikka kunnanjohtajan työtehtävien määrääminen kuuluu periaatteessa 

kunnanhallitukselle työnantajan edustajana, on julkista valtaa käyttävä viranhaltija 

työsuhteista työntekijää riippumattomammassa asemassa suhteessa työnantajaansa. 

Tämä johtuu viranhaltijatoiminnan vaatimuksista sekä viranhaltijan henkilökohtaisesta 

virkavastuusta. Vaatimukset tulevat virkamieshallintoperiaatteesta ja 

objektiviteettiperiaatteesta.69 Kunnanjohtajan virkasuhteen tekee erityiseksi verrattuna 

muihin kunnallisiin viranhaltijoihin se, että kunnanjohtajan tulee nauttia valtuuston 

luottamusta ja luottamuspulatilanteessa kunnanjohtaja voidaan irtisanoa kuntalain 43 

§:n perusteella. Viranhaltija-asemastaan huolimatta kunnanjohtaja nauttii siis viime 

kädessä poliittista luottamusta. Toinen merkittävä ero suhteessa muihin viranhaltijoihin 

on se, että kunnanjohtajaa ei voi osa-aikaistaa tai sanoa irti tuotannollistaloudellisin 

perustein, koska jokaisessa kunnassa on oltava kunnanjohtaja tai pormestari.70 Tässä 

suhteessa kunnanjohtajalla voidaan katsoa olevan jopa muita viranhaltijoita parempi 

irtisanomissuoja. Kyseessä on kuitenkin kapea-alainen poikkeus pääsäännöstä. 

Hirvonen ja Mäkinen ovat todenneet, että kunnanjohtajan tehtävistä muuhun virkaan 

tai työsopimukseen siirretty henkilö voidaan irtisanoa tuotannollistaloudellisin 

                                                        

68 Saipio, Niittylä & Vartiainen-Hynönen 1996: 145. 
69 Mäkinen & Hirvonen 2006: 18–19. 
70 Mäkinen & Hirvonen 2006: 33. 



33 

 

perustein myöhemmin. 71  Lisäksi kunnanjohtaja voidaan irtisanoa viranhaltijalain 

yksilöperusteisten irtisanomisperusteiden nojalla.  

 

Kunnanjohtajan irtisanomisesta tai muihin tehtäviin siirtämisestä on säädetty kuntalain 

43 §:ssä. Valtuusto voi irtisanoa kunnanjohtajan tai siirtää hänet muihin tehtäviin, jos 

hän on menettänyt valtuuston luottamuksen. Asia tulee vireille kunnanhallituksen 

esityksestä tai vähintään neljäsosan valtuutetuista tehdessä sitä koskevan aloitteen. 

Asiaa valmisteltaessa kunnanjohtajalle on ilmoitettava, mihin luottamuksen menetys 

perustuu, ja varattava hänelle tilaisuus tulla kuulluksi. Erottamispäätöksen tekemiseen 

vaaditaan, että sitä kannattaa kaksi kolmasosaa kaikista valtuutetuista. Päätös voidaan 

panna heti täytäntöön ja vapauttaa kunnanjohtaja tehtävistään välittömästi. 

Kunnanjohtajalla on kuitenkin viranhaltijana oikeus jatkuvuusperiaatteen mukaisesti 

palata virkaansa, mikäli hänen virkasuhteensa puretaan tai sanotaan irti ja hallinto-

oikeus  tai korkein hallinto-oikeus myöhemmin kumoaa päätöksen. Laittomasti 

irtisanottu työsuhteinen työntekijä ei ole sen sijaan  oikeutettu saamaan työpaikkaansa 

takaisin, vaan hän on oikeutettu ainoastaan korvauksiin laittomasta irtisanomisesta. 

Tässä mielessä virkasuhde antaa työsuhteeseen nähden erityistä turvaa. 

 

Verrattuna pormestariin kunnanjohtajan asema eroaa kaikkein eniten siinä, että 

kunnanjohtaja on viranhaltija ja pormestari on kuntalain 44 §:n mukaan 

luottamushenkilö, joka voidaan valita kerrallaan enintään valtuustokaudeksi. Lisäksi 

pormestari on myös kunnanhallituksen puheenjohtaja. Pormestari nauttii korostetusti 

poliittista luottamusta ja siksi hänelle ei tehdä johtajasopimusta. Pormestari voidaan 

erottaa yksinkertaisella enemmistöllä valtuuston luottamuslauseäänestyksen 

perusteella. Ero astuu voimaan välittömästi tuloksen selvittyä.  

 

 

 

                                                        

71 Mäkinen & Hirvonen 2006: 34. 



34 

 

Kuntalain 41.3 §:ssä säädetään tilanteesta, jossa kunta siirtyy pormestarimalliin, 

kunnanjohtajan asemaan liittyen seuraavasti: Jos kuntaan valitaan pormestari ja 

kunnanjohtajan virka on täytettynä pormestarin toimikauden alkaessa, valtuusto 

päättää kunnanjohtajan siirtämisestä hänelle soveltuvaan toiseen virkaan tai 

työsopimussuhteeseen. Kuntajakolain (1698/2009) 30 § on vastaavan sisältöinen, mutta 

liittyy kuntaliitostilanteeseen, jossa kunnanjohtajasta ei tule uuden kunnan 

kunnanjohtajaa. 

 

Kuntalain 41.4 §:n mukaan toiseen virkaan tai työsopimussuhteeseen siirretyllä 

kunnanjohtajalla on oikeus saada siihen kuuluvat edut sellaisina, etteivät ne ole 

huonommat kuin kunnanjohtajan virkaan kuuluneet edut. Lain sanamuodosta voidaan 

päätellä, että myös erokorvaus on tällainen etu. Mikäli näin ei olisi, vesittyisi 

johtajasopimuksen ja erokorvauksen idea olennaiselta osin. Hallintovaliokunta on 

erikseen korostanut, että pormestarimalliin siirtymistä ei saa käyttää kunnanjohtajan 

irtisanomiseen vaadittavan määräenemmistövaatimuksen kiertämiseen.72 Kunta ei siis 

pääse irti johtajasopimuksen erokorvauksesta siirtämällä kunnanjohtaja ensin toisiin 

tehtäviin ja tämän jälkeen irtisanomalla kunnanjohtaja tuotannollistaloudellisin 

perustein. 

 

3.2 Kunnanjohtajan vastuu 

Koskinen ja Kulla (2019) ovat jakaneet viranhaltijan vastuun virkavastuuseen, 

kurinpidolliseen vastuuseen ja vahingonkorvausvastuuseen.   Keskityn tässä yhteydessä 

virkavastuun ja kurinpidollisen vastuun käsittelyyn. Virkavastuu voidaan jakaa 

viranhaltijan yleiseen vastuuseen ja rikosoikeudelliseen vastuuseen. Yleinen 

virkavastuu perustuu perustuslain 2.3 §:n hallinnon alaisuuden periaatteeseen, jonka 

mukaan kaikessa julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia, ja 124 §:n 

virkamieshallintoperiaatteeseen, jonka mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä 

                                                        

72 HaVM 6/2006 vp: 4. 



35 

 

sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Lisäksi työnjohdollisena 

toimenpiteenä kunnanjohtajalle voidaan antaa varoitus tai huomautus.  

 

 Yleisen virkavastuun lisäksi kunnanjohtajalla on kunnanhallituksen esittelijänä 

erityinen perustuslain 118 §:ssä mainittu esittelijän vastuu. Esittelijä vastaa esityksestä 

kokonaisuudessaan, vaikkei itse olisi osallistunut valmistelutyöhön. Esittelijänä 

kunnanjohtaja on vastuussa myös sellaisesta kunnanhallituksen päätöksestä, jota hän ei 

ole kannattanut. Esittelijänä kunnanjohtaja voi kuitenkin tällaisessa tilanteessa 

vapautua kuntalain 106 § :n perusteella esittelijän vastuusta jättämällä päätöksestä 

eriävän mielipiteen. Esittelijänä toimiminen lisää kunnanjohtajan vastuuta verrattuna 

sellaisiin viranhaltijoihin, jotka eivät toimi esittelijöinä ja jotka ovat siten vain yleisen 

virkavastuun alaisia. Kunnanjohtajan kohdalla korostuu hänen virkansa erityisyydestä 

johtuen myös tulosvastuu, joka tyypillisesti konkretisoituu poliittisena luottamuksena 

tai sen puutteena. 

 

Kunnallisen viranhaltijalain 35.2.4 §:n mukaan viranhaltijaa, joka on laiminlyönyt 

virkasuhteesta johtuvien velvollisuuksiensa täyttämisen tai rikkonut niitä, ei saa 

irtisanoa, ennen kuin hänelle on varoituksella annettu mahdollisuus korjata 

menettelynsä. Kunnanjohtajan syyllistyessä moitittavaan toimintaan hänelle voidaan 

antaa varoitus. Varoitus kohdistuu sellaiseen virkamiehen moitittavaan toimintaan, 

jonka vakavuuden perusteella ei ole tarpeen irtisanoa virkamiestä. Käytännössä 

varoituskynnys täyttyy, mikäli virkamies toimii vastoin virkavelvollisuuksiaan tai 

laiminlyö niitä, ja työnantaja esittää rikkomuksesta riittävän selvityksen. Vähäisemmistä 

rikkomuksista viranhaltijalle voidaan antaa huomautus.73   

 

Aiemmin annettu varoitus, erityisesti samasta tai samantyyppisestä rikkomuksesta 

annettu, voidaan ottaa huomioon arvioitaessa irtisanomiskynnyksen täyttymistä. On 

huomattava, että varoituksen tarkoituksena on antaa viranhaltijalle mahdollisuus 

                                                        

73 Koskinen & Kulla 2019: 338. 



36 

 

korjata menettelytapojaan ja hoitaa vastaisuudessa tehtävänsä moitteetta.74 Ojala on 

todennut, että kunnanjohtajan irtisanominen voi johtua joko useista pienemmistä 

tyytymättömyyden syistä tai vastaavasti yhdestä merkittävästä syystä.75 Kumpaakaan 

tapahtumaketjua ei välttämättä edellä varoitus. Myös useamman varoituksen 

antaminen ennen irtisanomista on rikkomuksen toistuessa mahdollista. 76 

Kunnallishallinnossa työnantajan ei kuitenkaan tarvitse antaa varoitusta ennen 

irtisanomista, jos rikkomus on niin vakava, että työnantajalta ei voida kohtuus 

huomioiden edellyttää virkasuhteen jatkamista. (Viranhaltijalaki 35 §) 

 

Siinä, missä virkamiesoikeudellinen varoitus on hallinnon sisäistä menettelyä ja 

varoituksen antaminen on siten kunnan omassa harkinnassa, ovat virkarikokset aina 

virallisen syytteen alaisia rikoksia.77  Rikoslain 40 luvun rangaistussäännöksissä on 

erikseen yksilöity  rangaistavat teot. Rangaistuksena on sakkoa tai vankeutta. 

Virkarikoksena tuomittava teko on tyypillisesti virkavelvollisuuden rikkominen, mikäli 

virkavelvollisuuden rikkominen on niin vakava, että siitä tuomitaan rangaistus. 

Viranhaltijalla on virantoimitusvelvollisuus ja tästä johtuen virkavelvollisuuden 

rikkominen voi olla esimerkiksi vähäistä suurempi laiminlyönti. Laiminlyönti voi olla mm. 

virkasalaisuuden paljastaminen. Lisäksi virkamies voi syyllistyä virka-aseman 

väärinkäyttöön, mikäli hän pyrkii hankkimaan itselleen tai toiselle hyötyä tai 

aiheuttaakseen toiselle vahinkoa virkatehtävissään. Kolmas, harvinaisempi, muttei 

tavaton virkarikostyyppi on lahjusten ottaminen. Virkarikoksista voidaan erityisenä 

lisärangaistuksena, teon ollessa erittäin vakava, tuomiota viraltapano. 78  On 

mielenkiintoinen kysymys, voitaisiinko johtajasopimuksen vastainen menettely katsoa 

virkavelvollisuuden laiminlyönniksi. Mikäli johtajasopimuksen tietyt osat rinnastetaan 

kunnan hallintosääntöön, voisi näiden osien rikkominen tulla arvioitavaksi 

virkavelvollisuuden rikkomisena.  

                                                        

74 Koskinen & Kulla 2019: 339. 
75 Ojala 1995: 124. 
76 Koskinen & Kulla 2019: 339. 
77 Koskinen & Kulla 2019: 340. 
78 On selvää, että tällaisessa tilanteessa kunnanjohtajalla ei ole oikeutta johtajasopimuksessa mainittuun 
erokorvaukseen. 



37 

 

 

 

Myös viranhaltijan yksityishenkilönä tekemät rikokset voivat vaikuttaa hänen 

asemaansa. Tästa esimerkkeinä ovat muu nmuassa viranhaltijan syyllistyminen 

rattijuopumukseen tai hänen saamansa tuomio sananvapauden väärinkäytöstä. 79 

Tällöin kyseessä ei ole kuitenkaan virkarikos. Perustulaissa mainitut virkamiehen yleiset 

nimitysperusteet ovat taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto. Perustuslain esitöiden 

mukaan koetellulla kansalaiskunnolla viitataan esimerkiksi virkaan nimitettävän 

nuhteettomaan käytökseen. Asialla on merkitystä myös yleisen oikeustajun kannalta: 

kunnanjohtaja on kunnan ylin viranhaltija ja häneltä voidaan odottaa esimerkillistä 

käytöstä myös yksityishenkilönä. Mikäli hän on yksityishenkilönä osoittautunut 

käytöksellään olevan sopimaton hoitamaan virkaansa, hänet voidaan irtisanoa 

tehtävästään. 

 

 

3.3 Kunnanjohtajan virkasuhteen irtisanominen ja purkaminen 

Johtajasopimuksissa on tapana sopia ristiriitojen ratkaisemisesta muilla tavoin 

kuntalain 43 §:ssä mainitun irtisanomisen sijaan. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että 

kunnanjohtaja eroaa hänelle johtajasopimuksessa sovitun mukaista erokorvausta80 

vastaan. 81  Menettelytapaa kutsutaan johtajasopimuksen purkamiseksi. 82    Mikäli 

osapuolet eivät pääse sopimukseen kunnanjohtajan vapaaehtoisesta 

irtisanoutumisesta, voidaan kunnanjohtaja luottamuspulaan perustuen erottaa 

johtajasopimuksen kirjauksista huolimatta kuntalain 43 §:n perusteella. Tällainen 

                                                        

79 Ks. Heiskanen & Uoti 2016. 
80 Kalle Määttä on katsonut, että erokorvaus on yksi sopimussakon muoto. (Määttä 2005: 248). Määtän 
näkemys auttaa hahmottamaan ja positioimaan erokorvauksen asemaa osana johtajasopimuskäytäntöä 
ja sopimusoikeutta. 
81 Harjula & Prättälä 2019: 357. 
82 On huomattava, että johtajasopimuksen purkaminen ja virkasuhteen purkaminen eivät ole sama asia. 
Johtajasopimuksen purkamisella tarkoitetaan sitä, että kunnanjohtaja sitoutuu irtisanoutumaan viras-
taan ja hänelle maksetaan johtajasopimuksessa sovittu erokorvaus. Virkasuhteen purkaminen tarkoittaa, 
että viranhaltijan virkasuhde puretaan välittömästi esimerkiksi rikostuomion vuoksi, eikä hänellä ole 
oikeutta erokorvaukseen tai irtisanomisajan palkkaan. 



38 

 

tilanne tulee kyseeseen silloin, mikäli kunnanjohtaja ei suostu itse eroamaan 

luottamuspulatilanteessa. 83  On tärkeää huomata, että luottamuspulan perusteella 

kunnanjohtaja voidaan ainoastaan irtisanoa tai siirtää muihin tehtäviin. Kunnanjohtajan 

virkasuhdetta ei siis voida purkaa luottamuspulaan perustuen, vaan virkasuhde voidaan 

luottamuspulaan liittyen ainoastaan irtisanoa.  Kunnanjohtajan siirtäminen muihin 

tehtäviin luottamuspulan perusteella on harvinaista, muttei tavatonta. 

 

Viranhaltijalain 43 §:n mukaan ennen työnantajan tekemää virkasuhteen irtisanomista 

tai purkamista viranhaltijalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi virkasuhteen 

päättämisen syistä perusteluineen. Viranhaltijalla on oikeus käyttää kuulemisessa 

avustajaa. Oikeudesta käyttää avustajaa on ilmoitettava viranhaltijalle. Kunnanjohtaja 

voidaan irtisanoa, mikäli 2/3 valtuutetuista on sitä mieltä, ettei kunnanjohtaja nauti 

valtuuston luottamusta.  

 

Kunnanjohtaja voidaan erottaa kuntalaissa mainitun luottamuspulaperusteen lisäksi 

kunnallisen viranhaltijalain perusteella. Viranhaltijalain 41 §:n mukaan työnantaja saa 

purkaa viranhaltijan virkasuhteen noudatettavasta irtisanomisajasta tai määräajan 

pituudesta riippumatta päättyväksi heti vain erittäin painavasta syystä. Tällaisena syynä 

voidaan pitää laista tai määräyksistä johtuvien, virkasuhteeseen olennaisesti 

vaikuttavien velvoitteiden niin vakavaa rikkomista tai laiminlyöntiä, että työnantajalta ei 

voida kohtuudella edellyttää virkasuhteen jatkamista edes irtisanomisajan pituista 

aikaa. Tällainen laissa mainittu syy voisi olla esimerkiksi kunnanjohtajan syyllistyminen 

työnantajaan kohdistuvaan kavallukseen. 

 

 

                                                        

83 Esimerkkinä mainittakoon, että Akaan valtuusto erotti kaupunginjohtaja Aki Viitasaaren vuonna 2017 
Viitasaaren kieltäydyttyä eroamasta. Hallinto-oikeus hylkäsi Viitasaaren tekemän valituksen, eikä KHO 
muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä. 



39 

 

3.4 Kunnanjohtajan oikeusturva erottamistilanteessa 

Kunnanjohtaja pystyy riitauttamaan erottamisensa hallinto-oikeudessa, ja 

jatkovalituksen voi tehdä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Mikäli hallinto-oikeus tai 

KHO kumoaa irtisanomispäätöksen, on kunnanjohtajalla oikeus viranhaltijalain 44 §:n 

jatkuvuusperiaatteen mukaisesti palata virkaansa. 84  Lisäksi laittomasti irtisanottu 

kunnanjohtaja on oikeutettu saamaan palkkansa  takautuvasti.  

 

Hallinto-oikeusprosessissa sovelletaan yleislakina hallintolainkäyttölakia, jota kuntalaki 

täydentää erityislakina. Hallintoprosessilain (808/2019) 9.1 §:n mukaan valituksesta 

kunnallisen viranomaisen päätöksestä säädetään kuntalaissa. Mikäli kunnanjohtajan 

erottamista ei riitauteta 30 päivän kuluessa valtuuston päätöksen tiedoksisaannista, 

saavuttaa valtuuston päätös lainvoiman. (Kuntalaki 138 §) On huomattava, että 

valitutyyppi on kunnallisvalitus myös silloin, kun valittaja on kunnanjohtaja. 

Kunnallisvalituksen saa tehdä ainoastaan laillisuusperusteella.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                        

84 Laittomasti irtisanotulla työsuhteisella työntekijällä ei ole vastaavaa oikeutta saada työpaikkaansa 
takaisin, vaan hän on oikeutettu laittomasti päätetystä työsuhteesta ainoastaan korvauksiin. 



40 

 

4. Kunnanjohtajan johtajasopimuksen lähtökohdat 

 

4.1 Johtajasopimuksen tausta: uusi julkisjohtaminen 

 

Suomalaisen julkishallinnon kehitykseen on vaikuttanut 1980 -luvulta lähtien New 

Public management –oppi, josta käytetään myös nimeä uusi julkisjohtaminen. Opin 

soveltamisen taustalla on tarve uudistaa hallintoa julkisen sektorin tehokkuus- ja 

taloudellisuuslähtökohdista käsin.85 NPM-opin juuret ovat liiketaloustieteessä ja siinä 

korostetaan perinteisen julkishallinnon purkamista hajauttamalla päätösvaltaa, 

siirtämällä valtaa luottamushenkilöiltä viranhaltijoille ja korostamalla kunnanvaltuuston 

roolia strategisena päätöksentekijänä, ei yksittäisten kysymysten ratkaisijana.86  

 

Aiemmin julkishallintoa dominoi hallintolegalismi ja julkishallinto oli siten varsin 

staattinen ja hitaasti muuttuva toimintaympäristö. Tästä syystä kunnallishallinto oli 

pitkään (valtion hallinnon tavoin) luonteeltaan vertikaalinen ja tiukasti resurssiohjattu 

järjestelmä. 87  NPM-opin myötä perinteisestä hallinnosta on siirrytty hallintaan, 

Governance. NPM-opin mukaan toimittaessa perinteinen vertikaalinen hallintomalli on 

saanut suurelta osin väistyä horisontaalisen hallintomallin tieltä. Perinteisellä hallinnon 

käsitteellä viitataan yhtäältä julkisyhteisöjen muodostamaan institutionaalisesti 

järjestettyyn kokonaisuuteen ja toisaalta hallinnollisten tehtävien muodostamaan 

kokonaisuuteen. Hallinta puolestaan viittaa suhteiden hoitamiseen 

monitoimijakentässä ja näin ollen toimintoon tai prosessiin. Käytännössä hallinnalla 

tarkoitetaan sitä, että julkishallinnon toiminta ja palvelutuotanto järjestetään 

verkostoja hyödyntäen yhteistyössä yritysten ja kolmannen sektorin kanssa.88  

 

                                                        

85 Kurkinen-Supperi 2016: 147. 
86 Hakari 2009: 84; Jäntti & Majoinen 2009: 15. 
87 Lehikoinen 2018: 10.   
88 Jäntti & Majoinen 2009: 14. 



41 

 

NPM-opin keskeisenä teemana on tulosjohtaminen.  Tulosjohtaminen edellyttää, että 

viranhaltijoilla riittävää valtaa ja vastuuta. Tämä taas ei voi olla heijastumatta 

kuntademokratiaan: viranhaltijoille on delegoitu sellaista ratkaisuvaltaa, joka 

aikaisemmin kuului poliitikoille. Käytännössä NPM-opin soveltaminen on näkynyt siten, 

että tulosalueiden ja -yksiköiden taloudellista itsenäisyyttä on korostettu ja toimintoja 

on järjestetty uudelleen yhtiöittämällä ja perustamalla liikelaitoksia. 89 NPM-oppia 

voidaan osaltaan arvostella vallan siirtymisestä merkittävissä määrin poliitikoilta 

virkamiehille. Toisaalta myös päinvastaisia näkemyksiä on, sillä  NPM-opin on nähty 

auttavan pitämään politiikan ja hallinnon toisistaan erossa ja vahvistaneen siten 

poliittista johtajuutta.90  

 

4.2 Sopimuksellisuus ja sopimuksilla johtaminen 

Aiemmassa luvussa esiteltyyn NPM-oppiin liittyy keskeisellä tavalla sopimuksellisuus, 

joka puolestaan liittyy tyypillisesti erilaisiin kumppanuksiin. Sopimuksellisuus itsessään 

on yksittäistä sopimusta laajempi ilmiö; sillä viitataan erilaisiin sopimuspohjaisiin 

toimintatapoihin ja sopimuksellisiin järjestelyihin. 91  Sopimuksellisuuteen liittyvät 

sopimusohjaus (sopimuksella johtaminen) ja sopimustenhallinta (sopimusten 

johtaminen).92 Myös kunnanjohtajan johtajasopimuskäytäntö voidaan nähdä yhtenä 

NPM-opin monista seurauksista. Johtajasopimus on poliittisen johdon ja 

kunnanjohtajan välinen sopimus kunnan johtamisesta.  Vastaavasti myös kuntastrategia 

on neuvotteluprosessin tulos ja siten myös sopimus, hallintosääntö on puolestaan 

sopimus hallinnon järjestämisestä. NPM-oppia on siis sovellettu 

varallisuusoikeudellisten sopimusten lisäksi myös hallinnon järjestämiseen itsessään. 

Tämä voidaan nähdä myös perinteisen hallinnon muuttumisesta hallinnaksi myös 

kunnan sisäisessä johtamisessa. 

 

                                                        

89 Haveri, Majoinen & Jäntti 2009: 30; Jäntti & Majoinen 2009: 15.     
90 Goldsmith & Larsen 2004: 124. 
91 Kurkinen-Supperi 2016: 151. 
92 Hyyryläinen 2004: 20. 



42 

 

Sopimus on perinteisesti määritelty kahden tai useamman toisiansa edellyttävän 

oikeustoimen yhdistelmäksi. Sopimus on kahden tai useaman henkilön välinen 

oikeussuhde, jonka sisältö määrittyy sopimuksesta ja sitä täydentävästä aineistosta. 

Sopimus voidaan siis määritellä sellaiseksi tosiasioiden kokonaisuudeksi, jonka 

perusteella voidaan katsoa sidonnaisuuden syntyneen osapuolten välille. 93  

Johtajasopimuksessa on kyse pitkäaikaisesta yhteistyösopimuksesta ja se synnyttää 

velvoitteita molempien osapuolten välille ja se on siten molempia osapuolia velvoittava 

sopimus. 

 

 Kunnanjohtajan johtajasopimuksen taustalla vaikuttavat tietyin poikkeuksin 

sopimusoikeuden yleiset periaatteet. Tärkein poikkeus kunnanjohtajan 

johtajasopimuksessa suhteessa sopimusoikeuden yleisiin periaatteisiin on poikkeus 

sopimusvapauden periaatteesta. Kunnanjohtajan johtajasopimus on säädetty 

kuntalaissa pakolliseksi. Toisaalta johtajasopimuksen sisältö jää kuitenkin suurimmaksi 

osaksi osapuolten vapaasti harkittavaksi. Tämä koskee mm. erokorvauksen suuruutta. 

Kuntaliiton johtajasopimusoppaassa esitetty malli toimii kuitenkin voimakkaana 

softlaw-lähteenä siten, että tyypillisesti johtajasopimuksissa sovitaan mallisäännössä 

mainituista asioista ja asiakokonaisuuksista.  

 

Sopimusvapaus koostuu seuraavista osista:  

 

• Päätäntävapaus (vapaus tehdä ja olla tekemättä sopimuksia) 

• Valintavapaus (vapaus valita sopimuskumppani) 

• Sisältövapaus (vapaus määrätä, minkälaisin ehdoin sopimus tehdään) 

• Muotovapaus (vapaus määrätä, missä muodossa sopimus tehdään)94 

 

Kunnanjohtajan ja kunnan on tehtävä johtajasopimus: he eivät voi päättää olla 

tekemättä johtajasopimusta ja samalla he ovat sidottuja sopimusosapuolina toisiinsa. 

                                                        

93 Annola & Saarnilehto 2018: 5. 
94 Annola & Saarnilehto 2018: 17. 



43 

 

Sen sijaan sisältö ja muoto ovat lähtökohtaisesti hyvin vapaita. Kuitenkin kuten 

aiempana jo totesin, ohjaa Kuntaliiton tekemä johtajasopimusmalli käytännössä 

voimakkaasti johtajasopimusten sisältöä kattamaan tiettyjä asiakokonaisuuksia. Lisäksi 

johtajasopimukset tehdään kirjallisina, vaikkei laki tätä edellytä. Voidaan kuitenkin 

puhua vakiintuneesta tavasta. Johtajasopimuksessa kunta työnantajana ja 

kunnanjohtaja viranhaltijana sopivat sellaisista virkasuhteeseen ja viranhoitamiseen 

liittyvistä asioista, joista ei säädetä laissa tai KVTES-sopimuksessa tai joista halutaan 

sopia KVTES-sopimusta paremmin ehdoin. Johtajasopimus on siis mitä suurimmassa 

määrin paikallinen sopimus.   

 

Sopimusvapaus ei tarkoita sitä, että mistä tahansa voidaan sopia ja mitä tahansa 

edellyttää sopimuskumppanilta. Sopimukseen mahdollisesti sisällytetty kohtuuton ehto 

voi olla jo sellaisenaan mitätön. Kohtuuttoman ehdon sovittelu perustuu 

oikeustoimilain (228/1929) 36 §:ään. Seuraavassa oikeustapauksessa otettiin kantaa 

perhesuhteisiin liittyvään kohtuuttomaan sopimusehtoon. 

 

 

Helsingin hovioikeuden antamassa ratkaisussa HO 2010:714 oli kyse päätoimittajan työnantajalle 
antamien puolisonsa sukupuoleen liittyvien tietojen seurauksena tulleen irtisanomisen 
käsittelystä. Työnantaja irtisanoi päätoimittajan jo ennen toimen alkamista ja perusteli 
erokorvauksen epäämistä sillä, että päätoimittaja oli antanut virheellisiä tietoja työnantajalle 
työhaastattelussa. Hovioikeus piti työnantajan yksipuolisesti laatimaa sopimusehtoa, jonka 
mukaan päätoimittajalla oli oikeus saada erokorvaus, mikäli se ei johdu hänen omasta syystään, 
kohtuuttomana. Kohtuuttomuuteen vaikutti se, että päätoimittaja oli joutunut työsyrjinnän 
kohteeksi. 

 

 

Sopimussitovuus on sopimusperiaatteista vahvimpia. Sopimukset sitovat 

lähtökohtaisesti molempia osapuolia. Kuitenkin sopimussitovuuden ehdottomuus on 

erityisesti sosiaalisen siviilioikeuden myötä saanut antaa tilaa sopimuksen sovittelulle. 

Tällöin annetaan painoarvoa kohtuusperiaatteelle.  

 

 



44 

 

Lojaliteettiperiaate edellyttää, että sopimuskumppanin on otettava kohtuullisessa 

määriin huomioon myös toisen sopimuskumppanin edut. Lojaliteettiperiaate on 

tyypillinen pitkäkestoisissa yhteistyösopimuksissa, kuten pitkäkestoisissa 

tavarantoimitussopimuksissa. Sopimusoikeudellista lojaliteettiperiaatetta ei tule 

sekoittaa työ- tai virkamiesoikeudelliseen lojaliteettiperiaatteeseen, jota käsittelen 

tarkemmin jäljempänä.  

 

Kohtuusperiaatteen mukaan sopimus ei saa sisältää kohtuutonta ehtoa. On 

huomattava, että kohtuusperiaate on myös kirjoitettu oikeustoimilain 36 §:ään. 

Kohtuuton ehto johtajasopimuksessa voisi olla, että kunnanjohtajan edellytetään 

asuvan johtamassaan kunnassa. Ehto on kohtuuton, koska perustuslaki takaa jokaiselle 

oikeuden asua, missä itse haluaa.  Tällainen sopimusehto voisi tulla tarkasteltavaksi 

myös hyvän tavan vastaisena.  

 

Epäselvyyssäännöllä tarkoitetaan periaatetta, jonka mukaan epäselvää sopimusehtoa 

tulkitaan laatijansa vahingoksi. Epäselvyyssääntö voi tulla kyseeseen myös silloin, jos 

sopimus sisältää ristiriitaista materiaalia. 

 

Kurkinen-Supperi on todennut, että sopimukset voivat olla luonteeltaan joko juridisia 

sopimuksia tai ei-juridisia sopimuksia. Juridiset sopimukset jaotellaan tyypillisesti 

yksityisoikeudellisiin ja julkisoikeudellisiin sopimuksiin. Kunnan sopimussalkussa on 

juridisesti sitovia sopimuksia, kuten ostopalvelusopimukset ja kuntayhtymän 

perussopimukset, vuokrasopimukset ym. sopimukset ja ei-juridisesti sitovia sopimuksia 

kuten poliittisesti sitova kuntastrategia. 95  Kunnanjohtajan johtajasopimus sisältää 

molempia elementtejä. Karhu on lähestynyt samaa asiaa yksityiskohtaisemmin. Hän on 

todennut, että samassa sopimuksessa on vahvemman ja heikomman sitovuuden 

alueita. Vahvemmin sitovia alueita ovat sopimuksenteon perustaan kuuluvat asiat. 

Sopimuksenteon perustaan kuuluvat osin ulkoiset olosuhteet, kuten sopimuksenteon 

olennaiset edellytykset ja keskeinen lainsäädäntö, ja osin sovitut asiat eli sopimusehdot. 

                                                        

95 Kurkinen-Supperi 2016: 156. 



45 

 

Sopimuksen ainesosien vahvuuserot ilmenevät ja toteutuvat sopimuspuolten 

luottamuksen asteina. Osalla odotuksista on pätevämmät perusteet, ja niihin 

kiinnittyvät sopimusehdot ovat siksi enemmän sitovia. Karhu on myös nähnyt 

sopimuksen perinteisen pistemäisen sopimuksen alku- ja loppu- ajattelun sijaan 

prosessina, joka hieman paradoksaalisesti elää ajassa muuttuvien olosuhteiden mukana, 

mutta on silti sitova.96  

 

Sopimus itsessään on yhteistyön perusta, jota käytetään suunnittelun ja johtamisen 

apuvälineenä, riskienhallintakeinona, ongelmatilanteiden ehkäisijänä ja 

ratkaisukeinona sekä viestintävälineenä.97 Kaikkia sopimukseen liittyviä asioita ei voida 

ennakoida tai kirjata, ja siksi sopimukset ovat enemmän tai vähemmän epätäydellisiä. 

Yksi sopimuksen keskeisiä tehtäviä on mahdollistaa sopimuksen epätäydellisyyden 

hallinta tarpeen tullen täydentämällä sopimusta98. Molempien osapuolten etu on 

välttää sopimuserimielisyyksien ratkaisun viemistä välimies- tai oikeuskäsittelyyn.99 

Sopimussuhteessa sopimuksellisuuden tavoitetila on se, että molemmat osapuolet 

tyytyvät sopimukseen, kunnioittavat sopimusta, ja toimivat sen mukaisesti. 100 

Tavoitetilassa kuvattu asenne auttaa itsessään välttämään sopimuserimielisyyksien 

syntymistä. Sopimusosapuolten välillä vaikuttavat toimijoiden keskinäinen riippuvuus, 

kontaktien intensiivisyys ja osapuolten välille muodostuvat tunnesiteet.101  

 

Sopimuksiin kuuluu olennaisena osana riskienhallinta. Riskienhallinta edellyttää 

sopimusriskien tunnistamista. Sopimusriskejä ovat esimerkiksi se, ettei sopimusta 

täytetä, sopimusta ei täytetä oikeaan aikaan tai se, että sopimus täytetään 

                                                        

96 Karhu 2004: 1452–1453. 
97 Tieva & Junnonen 2007: 31–32. 
98 Sopimuksissa on usein tapana viitata sopimuksen täydentämiseen kirjaamalla lauseke, jonka mukaan 
sopimukseen liittyvät erimielisyydet pyritään ensisijaisesti ratkaisemaan osapuolten välisin neuvotteluin. 
Usein yksityisoikeudellisissa sopimuksissa on sovittu, että selvittämättömät erimielisyydet ratkaistaan 
välimiesmenettelyssä, joka sulkee käräjäoikeusmenettelyn pois. 
99 Walsh 1995: 130. 
100 Hyyryläinen 2004: 142. Hyyryläinen jakaa sopimussuhteet eri luokkiin sopimussuhteen luottamusas-
teen mukaan.  Korkean tason sopimussuhdetta hän kutsuu allianssisuhteeksi, joka kuvaa hyvin tavoiteti-
laa, johon johtajasopimuksella pyritään. 
101 Krackhardt 1994: 218–220. 



46 

 

puutteellisesti tai että sopimus ei täytä sille asetettuja tavoitteita.102 Sopimusongelmia 

aiheutuu tyypillisesti sisällöltään epäselvästä ja tulkinnanvaraisesta sopimuksesta, 

suoritushäiriöistä, toimintaympäristön ennakoimattomista muutoksista, toisen 

osapuolen tietämättömyydestä sopimuksen keskeisistä vaikuttavista seikoista ja 

osapuolten sopimukseen kohdistamista erilaisista odotuksista ja toisen osapuolen 

häikäilemättömästä oman edun ajamisesta toisen sopimuskumppanin kustannuksella. 

Sopimusongelmia pyritään ennaltaehkäisemään etukäteen sopimusehtojen 

huolellisella valmistelulla, ulkopuolisten tekijöiden ja vaikutusten ennakoinnilla ja niihin 

varautumalla. Kaikkiin sopimusriskeihin ei voi kuitenkaan varautua ennakolta ja siten 

sopimukset jäävät epätäydellisiksi.103  

 

Sopimusta ei tule nähdä nollasummapelinä ja tärkeää on, että molemmat osapuolet 

kokevat sopimuksen oikeudenmukaiseksi. Lähtökohtaisesti hyvä sopimus ja 

sopimusprosessi vaativat sopimusosapuolilta rehellisyyttä, avoimuutta ja 

oikeudenmukaisuutta. Tärkeää on, että myös vertikaalisiin sopimuksiin tuodaan 

horisontaalisia elementtejä. Tähän kykenee neuvotteluaseman vahvempi osapuoli. 

Oikeudenmukaisuus tarkoittaa teoreettisten lähtökohtien ja kokonaisvaltaisen 

tilannearvion tekemistä ja toisen osapuolen huomioon ottamista.104 Organisaatiolta 

odotetaan sopimuksista kiinni pitämistä. Vahva sopimuskulttuuri auttaa luomaan 

organisaation johtamiselle hyvät ja toimivat puitteet. Käytännössä vallitseva 

sopimuskulttuuri voi olla hyvä, huono tai näiden välimuoto.105  

 

Oikarinen ja Kauppinen ovat listanneet mm. seuraavia sopimusriskejä: 

 

• Yhdessä laadittuja sopimuksia ei kunnioiteta, vaan jokainen tulkitsee sopimuksia omien 

tarpeidensa ja tilanteen mukaisesti : sopimusosapuolet ovat tekevinään sopimuksia ja 

noudattavinaan niitä (esim. sopimuksia laadittaessa on näennäinen yhteisymmärrys, mutta 

osapuolten todelliset mielipiteet  ovat jääneet ilmaisematta). 

                                                        

102 Haapio, Järvinen, Lintumaa & Nygren 2001: 14. 
103 Hemmo 2009: 602–604. 
104 Palviainen 2004: 142–143. 
105 Oikarinen & Kauppinen 2002: 30–31, 63. 



47 

 

 

• On laadittu näennäissopimuksia siitä huolimatta, että tiedetään sopimusten mukaisen toiminnan 

olevan mahdotonta (esim. sopimuksia valmisteltaessa osapuolten välinen aito vuorovaikutus on 

puutteellista, on viety valta-asemaan perustuen jo alun perin epärealistisia ja 

toteuttamiskelvottomia sopimuksia läpi). 

 

• Yhteisön toiminnallisuuden ja tehokkuuden näkökulmasta välttämättömät tai erittäin tärkeät 

sopimukset jäävät kokonaan tekemättä (esim. organisaatiossa on sopimusvaje johtuen vastuun     

vääränlaisesta jakautumisesta organisaation sisällä, yksilöllinen reagointi ja tulkinta suhteessa 

organisaation tavoitteisiin nähden).106 

 

 

Johtajasopimuksessa on kysymys kunnanjohtajan ja poliittisen johdon välisestä 

yhteistyösopimuksesta. Yhteistyösopimuksissa sopimussuhteen perustana on pyrkimys 

kehittää luottamusta sopimusosapuolten välillä. 107  Sopimuksellisuuden ja 

luottamuksen välillä on siten tiivis yhteys.  Luottamusta tarvitaan, jotta ylipäänsä on 

mahdollista tehdä sopimuksia. Myös sopimuksella itsessään voidaan myös vahvistaa 

osapuolten välistä luottamusta.  Johtajasopimuskäytännöstä saadut hyvät kokemukset 

vahvistavat teoriaa. Työnjaolliset ongelmat ovat vähentyneet, samoin 

vastuukysymyksiin liittyvät epäselvyydet. Johtajasopimuskäytäntö on auttanut 

sopimaan yhteiset pelisäännöt, ja samalla myös vuorovaikutteisuus osapuolten välillä 

on parantunut. Johtajasopimus on mahdollistanut luontevan tavan antaa palautetta ja 

lisännyt siten keskinäistä luottamusta ja tuonut toimintaan varmuutta.108  

 

Sopimusta solmittaessa on tärkeää, että molemmilla osapuolilla on yhtenävä näkemys 

sopimuksen sisällöstä.109  Sopimusosapuolten voidessa luottaa toisiinsa ja toistensa 

haluun sitoutua sopimukseen on osapuolten välinen yhteistyö helpompaa, 

tehokkaampaa ja tuloksekkaampaa.110 On huomattava, että luottamusta tarvitaan sekä 

                                                        

106 Oikarinen & Kauppinen 2002, 30–31, 63. 
107 Hyyryläinen 2004: 144. 
108 Leinonen 2012: 73. 
109 Hemmo 2009: 636–637. 
110 Oikarinen & Kauppinen 2002: 62. 



48 

 

sopimusta solmittaessa että sopimuksen ollessa voimassa. Sopimuksesta on 

mahdotonta tehdä täydellistä ja siksi sopimuksen tueksi tarvitaan sopimusosapuolten 

välistä tahtoa ja luottamusta. Karhu on todennut, että oikeustaloustieteellisessä 

mielessä luottamus vähentää sopimuksen valvonta- ja varautumiskustannuksia. 111 

Vaikka luottamus on aina enemmän tai vähemmän riskinottamista, ei luottamuksen 

kuitenkaan tarvitse olla sokeaa riskinottoa. Vahva luottamus perustuu yleensä 

sopimuskumppanien aiempaan yhteistyöhistoriaan tai vastaavasti siihen, että 

sopimuskumppaneilla on yleisesti hyvä maine. 

 

Sopimuksen johtamisella tarkoitetaan halutun sopimuksen saavuttamiseen tähtäävän 

sopimusprosessin johtamista. 112  Sopimuksen johtamiseen sisältyy yhteistyösuhteen 

rakentaminen, ja sopimuksen johtaminen kestää koko sopimuksen elinkaaren ajan. 

Sopimuksen johtaminen sisältää proaktiivisen näkökulman tuleviin muutoksiin ja 

reagoinnin muutosten ilmaantuessa. Sopimuksen johtamisella voidaan tarvittaessa 

myös lievittää sopimusosapuolten välisiä jännitteitä rakentamalla luottamuksellisia ja 

avoimeen vuorovaikutukseen perustuvia suhteita.113 Johtajasopimusta joudutaan aika 

ajoin tarkastelemaan ja päivittämään. Proaktiivinen, ennakoiva näkökulma 

johtajasopimusta valmisteltaessa ja päivitettäessä auttaa sopimusosapuolia toimimaan 

yhteistyössä ja kehittämään yhteistyösuhdetta edelleen.  

 

 

4.3 Luottamus, psykologinen sopimus ja lojaliteettiperiaate 

Johtajasopimusta voidaan tarkastella päämies-agentti-teoriaa hyödyntäen. Arrow on 

todennut, että päämies–agentti-teoria keskittyy tarkastelemaan sellaisia suhteita, 

joissa kaikki agentin toiminta ei ole päämiehen kontrolloitavissa, ja joissa agentin panos 

lopputulokseen on ratkaiseva.114 Päämies–agentti-teoria mukaan on olemassa ongelma, 

                                                        

111 Karhu 2004: 1454. 
112 Rekonen 2007: 107. 
113 Contract Management Guidelines: Principles for Service Contracts 2002: 10–11. 
114 Arrow 1985: 37. 



49 

 

että jos sekä päämies että agentti ovat hyödyn maksimoijia, on syy olettaa, ettei agentti 

aina toimi täysin päämiehen edun mukaisesti. 115  Päämiehen ja agentin välinen 

intressijännite vaikuttaa päämiehen sitoutumiseen. Yksityisellä sektorilla 

sitoutumisongelma voidaan pyrkiä ratkaisemaan esimerkiksi sitouttamalla johtaja 

yritykseen tekemällä hänestä yksi yrityksen omistajista ja tarjoamalla erilaisia 

optiojärjestelmiä. Julkisella sektorilla tällaista mahdollisuutta ei kuitenkaan ole.116  

 

Päämiehen (kunnanhallitus) ja agentin (kunnanjohtaja) välillä vallitsee informaation 

epätasapaino. Hyvin koulutetuilla ja asioista perillä olevilla viranhaltijoilla on 

poliitikkoihin nähden ylivoimainen tietämys kunnan asioista. Tästä johtuu, että 

poliitikkojen on joko luotettava viranhaltijoiden lojaalisuuteen tai rakennettava 

sellainen kannustin- ja valvontajärjestelmä, joka estää opportunistisen 

käyttäytymisen. 117  Tilintarkastus ja sisäinen tarkastus ovat tällaisia 

valvontamekanismeja. Käytännössä tarvitaan myös luottamusta ja siten kunnanjohtajan 

valvonta agenttina perustuu käytännössä sekä valvontaan että luottamukseen. 

Toisaalta on huomattava, että valvonta ja luottamus voivat olla suuntaan tai toiseen 

epätasapainossa riippuen kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan suhteesta. Päämies–

agentti-teoria ei ota myöskään huomioon sitä, että agentin lyhytaikainen ja 

pitkäaikainen etu saattavat olla ristiriidassa. Kaukonäköinen agentti uhraa lyhytaikaisen 

edun pitkäaikaisen edun vuoksi. Kannustimena toimivat esimerkiksi eteneminen uralla 

ja tähän liittyvät hyvät työtodistukset ja muut suositukset. Tämä puolestaan tarkoittaa 

sitä, että päämies–agentti-teoriassa esitetyn ongelman merkitys on käytännössä 

ajateltua vähäisempi. 

 

 

 

 

                                                        

115 Jensen & Meckling 1976: 308. 
116 Hyyryläinen 2004: 61. 
117 Hyyryläinen 2004: 65. 



50 

 

Kunnanjohtajasopimus on suureksi osaksi muuta kuin oikeudellinen sopimus. Prättälä 

on todennut, ettei johtajasopimusta ole edes kaikilta osin tarkoitettu juridisesti 

velvoittavaksi sopimukseksi. Tällaisia asioita ovat mm. johtajasopimuksessa sovittavat  

kunnan johtamista varten tarkoitetut pelisäännöt.118 Pelisääntöjen rikkomisesta ei ole 

suoranaisia sanktioita ja myös rikkomusten toteennäyttö voi olla erittäin hankalaa. 

Tällaiset säännöt sitovat ennen muuta moraalisesti, ja esimerkiksi oikeudellisten 

sanktioiden pelote on toissijainen kannuste sitoutua sopimukseen. 119 

Sopimusosapuolten on sitouduttava sopimukseen muista syistä. Sitoutumiseen 

tarvitaan psykologista sopimusta. Mikäli henkilöt eivät tule keskenään toimeen tai eivät 

opi mahdollisten alkuvaikeuksien jälkeen tulemaan toimeen keskenään, ei ole 

myöskään edellytyksiä psykologisen sopimuksen syntymiselle. Teknisesti täydellisinkään 

johtajasopimus ei sellaisenaan takaa tässä onnistumista, mikäli kunnanjohtajan ja 

poliittisen johdon väliltä puuttuu keskinäinen luottamus ja aito sitoutuminen 

yhteistyöhön. Vastaavasti vahva psykologinen sopimus paikkaa johtajasopimuksen 

mahdollisia suuriakin teknisiä ja sisällöllisiä puutteita.120 

 

Kunnanjohtajan liikkumavara peilaa hänen valtasuhdettaan kunnanhallitukseen. 

Valtasuhde voi olla heikko tai vahva.121 Kunnanjohtajan, jota pidetään epäluotettavana, 

voi olla lähestulkoon mahdoton saada uusia esityksiä läpi kunnanhallituksessa. Tällöin 

työskentely on hidasta ja päätöksenteossa korostuvat muotoseikat strategisuuden 

sijaan. Vastaavasti kunnanjohtaja, jolla on vahva valtasuhde kunnanhallitukseen, saa 

suuriakin esityksiä hyväksytyksi verrattain helposti ja nopeasti. On huomattava, että 

myös liiallinen luottamus on huono asia ja se voi paradoksaalisesti tuhota luottamuksen 

perustan, koska toinen osapuolista ei ehkä enää välitä kantaa huolta siitä, että häneen 

luotetaan myös jatkossa, koska pitää luottamusta itsestään selvänä asiana.122  

 

                                                        

118 Prättälä 2012: 284. 
119 Ks. Jäntti, Majoinen, Harjula, Pauni & Vartiainen-Hynönen 2008 
120 Kurkinen-Supperi on gradussaan s. 93 nostanut esiin, että kuntajohtajat näkevät yleisesti, että kunnan 
johtamis- ja toimintakulttuurilla on yksittäisiä sopimuksia suurempi merkitys kunnan johtamisessa. 
121 Harisalo & Stenvall 2002: 25. 
122 Harisalo & Stenvall 2002: 45. 



51 

 

Harisalo ja Stenvall ovat nähneet luottamuspääoman yhtenä pääoman muotona ja 

pitävät sitä merkittävämpänä pääoman muotona kuin taloudellista pääomaa, koska 

luottamus on edellytys taloudellisen pääoman hyödyntämiselle. Luottamuspääoma on 

yhteyksissä sosiaaliseen pääomaan, ja ne on myös rinnastettu tosiinsa. 123  Myös 

Kurkinen-Supperi on todennut, että luottamuspääoma on yksi pääoman muodoista 

taloudellisen, inhimillisen ja sosiaalisen pääoman ohella. 124  Kärkkäinen näkee 

luottamuspääoman osana sosiaalista pääomaa, joka sisältää luottamuksen lisäksi 

keskinäisen avunannon, yhteisöllisyyden, avoimuuden ja lojaalisuuden. Luottamus taas 

kasvaa mitä enemmän ihmisten välillä on vuorovaikutusta, sitoutumista ja 

yhteistyötä. 125  Myös Harisalo ja Stenvall ovat todenneet, että luottamus syntyy 

ihmisten välisessä kanssakäymisessä ja heidän tehdessään yhteistyötä.126 Tämä sinänsä 

itsestäänselvyyteen rinnastuva toteamus kertoo implisiittisesti, että luottamuksen 

rakentaminen on prosessi.  

 

Luottamus(pääoma) on tärkein tekijä psykologisen sopimuksen taustalla. Ilman 

luottamusta ei ole myöskään sitoumusta. Luottamus liittyy ilmiönä ihmisten väliseen 

sosiaaliseen kanssakäymiseen eikä luottamus ole siten juridinen normi tai ilmiö, vaikka 

luottamus on yksi keskeisimpiä tekijöitä lainsäädännön taustalla.127  Luottamus on 

kaiken sopimisen perusta. Sopimuskumppanit ottavat riskin luottaessaan toisiinsa, ja 

mikäli luottamusta ei ole tai se on hyvin vähäinen, tulee sopimuksista helposti hyvin 

yksityiskohtaisia ja eksklusiivisia. Toisaalta on huomattava, että liiallinen luottamus voi 

johtaa liian suppeaan ja ylimalkaiseen sopimukseen, mikä saattaa aiheuttaa ongelmia 

myöhemmin. 

 

 

 

 

                                                        

123 Harisalo & Stenvall 2002: 35–36. 
124 Kurkinen-Supperi 2006: 63. 
125 Kärkkäinen 2005: 31–35. 
126 Harisalo & Stenvall 2002: 33. 
127 Ks. Norri 2005. 



52 

 

Sopimusoikeuteen kuuluu keskeisenä osana lojaliteetti sopimuskumppania kohtaan. 

Lojaliteettiperiaatetta ei ole määritelty erikseen laissa, mutta sitä on sovellettu 

oikeuskäytännössä. Lojaliteettiperiaatteen mukaan sopimusosapuolten on otettava 

huomioon kohtuullisessa