Oona Säyriö Oikeusvaltioperiaate EU-oikeudellisena kysymyksenä Tarkastelussa oikeusvaltiomekanismit ja tuomioistuimen riippumattomuus Vaasa 2023 Johtamisen akateeminen yksikkö Julkisoikeus Pro Gradu -tutkielma Hallintotieteiden maisteri 2 VAASAN YLIOPISTO Johtamisen akateeminen yksikkö Tekijä: Oona Säyriö Tutkielman nimi: Oikeusvaltioperiaate EU-oikeudellisena kysymyksenä : Tarkaste- lussa oikeusvaltiomekanismit ja tuomioistuimen riippumattomuus Tutkinto: Hallintotieteiden maisteri Oppiaine: Julkisoikeus Työn ohjaaja: Kristian Siikavirta Valmistumisvuosi: 2023 Sivumäärä: 73 TIIVISTELMÄ: Oikeusvaltio nähdään EU:n kivijalkana modernissa yhteiskunnassamme. Oikeusvaltiolle ei ole ai- noastaan yhtä määritelmää, joka tekee käsitteestä hyvin monitulkintaisen. Vaikka oikeusvaltiolle on erilaisia määritelmiä, ovat sen ydinelementit pysyviä, joita jokaisen valtion tulisi noudattaa. Mikäli oikeusvaltioperiaatetta rikotaan Euroopan Unionin jäsenmaissa voi se vaikuttaa negatii- visesti EU:n toimintaedellytyksiin. EU:n toiminta perustuu vahvasti EU:n käytännön toiminta- edellytyksiin sekä unionin legitimiteettiin. Tämä tutkimus tutkii oikeusvaltioperiaatetta nimen- omaisesti EU-oikeuden näkökulmasta; miten EU-oikeuden avulla suojellaan yhteisiä demokraat- tisia arvoja ja periaatteita. Jäsenmaiden keskinäisessä luottamuksessa on ollut ongelmia viime vuosina ja jotkut EU:n jäsenmaat ovat syyllistyneet oikeusvaltiorikkomuksiin. Jäsenmaiden kes- kinäinen luottamus on heikentynyt merkittävästi ja oikeusvaltiorikkomukset ovat koskeneet esi- merkiksi tuomioistuinten riippumattomuutta ja puolueettomuutta. Tämän lisäksi vallanjaon to- teutumisessa sekä oikeusjärjestelmän uudistamisessa on havaittu merkittäviä puutteita. EU-oikeuden ensisijaisuus on merkittävä EU-oikeudellinen velvoite. Jotta oikeusvaltiorikkomuk- sia voitaisiin välttää, EU:ssa on alettu pohtia keinoja siihen, kuinka oikeusvaltiorikkomuksiin voi- taisiin puuttua. Tämän takia EU:ssa on käytössä oikeusvaltion turvamekanismeja, joiden avulla rikkomuksiin puututaan. Johtopäätöksenä voidaan todeta, että EU:n toimivalta oikeusvaltion to- teutumiseen on määritelty EU:n perussopimuksissa. Toimivallanjako EU:n sisällä on tehty sopi- musten mukaisesti ja näin ollen jäsenvaltiot ovat luovuttaneet Euroopan Unionin toimielimille toimivaltaa annetun toimivallan perusteella. EU:lla on nykyään käytössä kolme oikeudellista me- kanismia, joiden avulla se suojelee oikeusvaltioperiaatteiden toteutumista. Näillä jokaisella on oma funktio, mutta samalla ne toimivat toisiaan täydentävinä mekanismeina. EU:n käytettävissä on myös niin kutsuttuja soft-law normeja, joilla ei ole samanlaista oikeudellista sitovuutta, mutta näiden edistämis- ja turvaamistoimien avulla on mahdollista edistää oikeusvaltion kehitystä. Ai- noastaan nämä oikeudelliset mekanismit eivät riitä yksistään oikeusvaltioperiaatteen toteutu- miseen vaan tarvitaan myös tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden välillä. Tutkimuksen päämetodi on luonteeltaan oikeusdogmaattinen eli lainopillinen, mutta siinä on kuitenkin myös oikeusvertailevaa sekä valtio-opillista näkökulmaa, sillä tutkielmassa on otettu huomioon myös politiikan ulottuvuuksia. Tutkielman keskeisiä oikeuslähteitä ovat EU:n lainsää- däntö mukaan lukien EU:n perussopimukset sekä sen lisäksi eri EU:n toimielinten päätökset, tie- donannot, suositukset ja päätösehdotukset. Tämän lisäksi merkittävänä lähdeaineistona toimii kansallinen lainsäädäntö sekä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö sekä kansain- välinen, että kansallinen oikeuskirjallisuus. AVAINSANAT: oikeusvaltio, oikeusvaltioperiaate, Euroopan Unioni, EU-oikeus, tuomioistui- men riippumattomuus, oikeusvaltiomekanismi 3 Sisällys 1 Johdanto 6 1.1 Tutkimuksen taustaa 6 1.2 Tutkimuskysymykset ja keskeiset käsitteet 8 1.3 Tutkimuksen metodit ja tutkimuksessa käytetty aineisto 11 1.4 Tutkielman rakenne 13 2 Oikeusvaltio ja oikeusvaltioperiaate suomalaisen ja eurooppalaisen lainsäädännön pohjalta 16 2.1 Mitä tarkoitetaan oikeusvaltiolla? Eurooppalainen määritelmä 17 2.1.1 Oikeusvaltion käsite kansallisessa lainsäädännössä 20 2.2 Demokratian suhde oikeusvaltioon 22 2.3 Onko oikeusvaltio muodollinen vai aineellinen? 23 2.4 Oikeusvaltioperiaate 25 3 Oikeusvaltion turvamekanismit ja niiden ongelmakohdat 28 3.1 Taustaa eurooppalaiseen oikeusvaltiomekanismiin 28 3.2 EU:n talousarviota suojaava asetus 29 3.2.1 Unkari v. parlamentti ja neuvosto 32 3.2.2 Puola v. parlamentti ja neuvosto 35 3.3 SEU 7 artiklan mukainen menettely 36 3.4 Oikeusvaltiotoimintakehys 38 3.5 EU:n tuomioistuimen rikkomusmenettely 41 3.5.1 SEUT 258 ja 260 artiklan mukainen rikkomusmenettely 41 4 Tuomioistuinten riippumattomuus oikeudellisesta näkökulmasta 45 4.1 Tuomioistuinten riippumattomuuden eri ulottuvuuksia 45 4.2 Riippumattomien tuomioistuinten vastuu turvaamisessa 47 4.3 EU:n oikeusalan tulostaulu tehostamassa oikeuslaitosten toimintaa 48 4.4 Lainsäädännön keinot oikeusvaltion edistämisessä EU:ssa 50 4.5 Tuomioistuimen riippumattomuuden loukkaukset oikeuskäytännössä 51 4.5.1 C-619/18 komissio v. Puola 52 4 4.5.2 C-791/19 komissio v. Puola 54 4.5.3 C-132/20 BN ym. v. Getin Noble Bank S.A. 57 4.5.4 C-824/18 A.B. ym. v. Krajowa Rada Sądownictwa 58 5 Johtopäätökset 62 Lähteet 66 5 Kuviot Kuvio 1. Venetsian komission määrittämät kriteerit oikeusvaltiollisuuden toteutumi- selle. 18 Kuvio 2. Eri oikeusvaltion turvaamismekanismit listattuna. 44 Kuvio 3. Riippumattomuuden eri ulottuvuuksia. 46 Lyhenteet EIS Euroopan ihmisoikeussopimus EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin EU Euroopan unioni EU:n neuvosto tai neuvosto Euroopan unionin neuvosto EUT Euroopan unionin tuomioistuin EY Euroopan talousyhteisö HE Hallituksen esitys COM Euroopan komissio PeL Suomen perustuslaki (731/1999) SEU Sopimus Euroopan unionista SEUT Sopimus Euroopan unionin toiminnasta YK Yhdistyneet kansakunnat YUTP EU:n yhteinen ulko-ja turvallisuuspolitiikka 6 1 Johdanto 1.1 Tutkimuksen taustaa Oikeusvaltioperiaate on noussut tärkeäksi keskustelun aiheeksi sekä EU:n että kansalli- sella tasolla, sillä muutaman viime vuoden aikana oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvät haasteet ovat lisääntyneet merkittävästi. Maailmanlaajuinen Covid-19 pandemia muutti merkittävästi demokraattisten instituutioiden sekä niiden valvojien kykyä tehdä työtään sekä testasi kansallisten järjestelmien kykyä pitää oikeusvaltioperiaatetta yllä myös krii- siaikoina. Tämän vuoksi työ oikeusvaltioperiaatteen edistämiseksi nähdään yhä tärkeäm- pänä.1 Tällä hetkellä myös Venäjän hyökkäys Ukrainaan on korostanut entisestään de- mokraattisten arvojen, ihmisoikeuksien ja oikeusvaltion merkitystä. EU:n tulee ottaa vas- tuuta näiden arvojen levittämisestä maailmanlaajuisesti vaihtoehtona autoritaarisille malleille, jotka rikkovat kansainvälistä oikeutta sekä ihmisoikeuksia. Laajentuminen ja ar- vojen levittäminen on uskottavampaa, mikäli oikeusvaltion tila EU:n jäsenmaissa on sta- biili.2 Oikeusvaltioperiaate on yksi perustavaa laatua olevista arvoista, johon koko Euroopan Unionin toiminta perustuu.3 Oikeusvaltioperiaatetta ei voida määritellä universaalisti ja yksiselitteisesti, jolloin täysin tyhjentävää määritelmää on hyvin hankala määritellä. Kä- site oikeusvaltio on nähty myös kiistanalaisena, mutta se ei kuitenkaan tarkoita, että itse oikeusvaltio olisi yhteiskunnallisena ihanteena yhdentekevä, sisällötön tai vakiintumaton. Oikeusvaltiokäsite on hyvin kontekstisidonnainen ja sen määrittely riippuu siitä, onko ky- seessä kansallinen, eurooppalainen tai kolmannen valtion määritelmä. EU on määritellyt Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa (SEU) 4 unionin perustana olevat arvot. 1 COM 500,2022, s.1 2 COM 500, 2022. s.3. 3 Oikeusministeriö, 2022. 4 Maastrichtin sopimuksen virallinen nimi on Euroopan unionista tehty sopimus. Sen tarkoituksena oli käynnistää uusi vaihe yhtenäisemmän liiton luomiseksi Euroopan kansojen välille antamalla aiemmille yh- teisöille poliittisen ulottuvuuden. Sopimus allekirjoitettiin 7. helmikuuta 1992, ja se tuli voimaan 1.mar- raskuuta 1993. ks. lisää Maastrichtin sopimus Euroopan unionista https://eur-lex.europa.eu/legal-con- tent/FI/TXT/?uri=legissum:xy0026 7 SEU:n 2 artiklaan on kirjattu ne arvot, jotka nähdään perustana Euroopan unionin toi- minnalle. Yksi näistä perustana olevista arvoista on oikeusvaltio.5 Suomalainen demo- kratia myös pohjautuu oikeusvaltion käsitteeseen. Suomen perustuslain (PeL 731/1999) 2 pykälän otsikkona on kansanvaltaisuus ja oikeusvaltioperiaate, jossa on määritelty mitä tämä tarkoittaa suomalaiselle yhteiskunnalle. Säännöksen kolmannen momentin mu- kaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Oikeusturvan yhdenvertaisuuden ja demokratian toteutumiseksi vaaditaan turvallista ja vakaata oikeusvaltiota myös kansallisessa lainsäädännössä. Tällä tavoin voidaan ylläpitää yhteiskuntarauhaa ja kansalaisten luottamusta. Myös Suomen hallitusohjelmaan on kir- jattu tavoitteeksi tukea demokratiaa ja oikeusvaltiotoimintaa ja se onkin kehityspolitiikan yksi keskeisistä tavoitteista.6 Kestävä oikeusvaltion käsite nähdään myös kestävän kehi- tyksen perustana. Oikeusministeriön määrittelemä kestävän kehityksen visio vuodelle 2030 on demokraattinen, perus-ja ihmisoikeudet turvaava oikeusvaltio sekä kestävä oi- keushallinto.7 Perustuslakien synty liittyy läheisesti oikeusvaltioajatteluun, vaikkakin oikeusvaltion juu- ret juontavat vielä kauemmas, sillä alun perin ajateltiin, että idea oikeusvaltiosta perus- tuu mielivaltaiseen ja ennalta ennustamattomaan hallintoon ja lainkäyttöön, joka saattoi uhata ihmisten henkeä sekä henkilökohtaista koskemattomuutta ja samalla haittasi ta- varoiden vaihdantaa ja muuta liiketoimintaa. Oikeusvaltiokäsityksen keskiössä oli, että sääntöjä oli ja niitä noudatettiin. Sillä ei ollut merkitystä, kuka säännöt oli asettanut – tällaiseen oikeusvaltioon pyrkivät juuri ranskalaiset fysiokraatit8 1700-luvulla ennen val- lankumousta.9 5 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto C 326/47, 2012. 6 Valtioneuvosto, 2022. 7 Kestävä kehitys oikeusministeriössä, 2022. 8 Fysiokraattien oikeuskäsityksestä ks. tarkemmin Jyränki, 1989, s.48–49. 9 Jyränki, s.249–250. 8 1.2 Tutkimuskysymykset ja keskeiset käsitteet Tutkielman keskeisiä käsitteitä ovat oikeusvaltio ja oikeusvaltioperiaate sekä oikeusval- tion turvamekanismit, joilla suojellaan ja varmistetaan se, että nämä EU:n tasoiset oi- keusvaltioperiaatteet toteutuvat. Tutkimuksen teoreettisena lähtökohtana toimii oikeus- valtiokäsite ja käsite on rajattu koskemaan lähinnä EU-oikeuden mukaista oikeusval- tioperiaatetta. Tuomioistuimen riippumattomuus sekä oikeuslaitosten vastuu ovat kes- keisiä käsitteitä tutkielmassa ja niistä löytyy merkittävän paljon lähdeaineistoa. Lähteitä oikeusvaltioperiaatteesta ja oikeusvaltiokäsitteestä itsestään on niin runsaasti, joten tut- kielmaan on valittu vain tietyt relevantit lähteet. Suomalaisista oikeustietelijöistä monet kuten esimerkiksi Aarnio, Jyränki, Tuori, Raitio sekä Hallberg on esittänyt oman teoriansa oikeusvaltion käsityksestä ja pitkälti tässä tut- kielmassa on käytetty heidän kirjallisuuttaan, kun kuvaillaan oikeusvaltioperiaatetta suo- malaisesta näkökulmasta. Näidenkin viiden suomalaisen oikeustieteilijän kirjoittamien teoksien välillä on eroavaisuuksia käsitteen määrittelyssä ja tehty tutkimus kansallisella tasolla perustuu pitkälti oikeusvaltiokäsitteen sisältöön ja kehitykseen suomalaisessa oi- keusjärjestelmässä.10 Kotimaista tutkimusta on verrattain vähän EU-oikeuden mukaisista oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvistä vaatimuksista ja ongelmista. Tutkielmassa avataan eri oikeusvaltiokäsitteiden eroavaisuuksia, sillä suomalainen oi- keusvaltiokäsite eroaa hyvin paljon anglosaksisesta rule of law käsitteestä tai vaikka sak- sankielisestä Rechstaat -käsitteestä tai ranskankielisestä l’Etat de droit -versiosta, vaikka vuosien myötä ne ovat kuitenkin kulminoituneet yhteen. Oikeustieteellinen keskustelu on vuosien myötä muuttunut ja globalisoitunut niin, että nämä käsitteet ovat verratta- vissa toisiinsa.11 Tässä tutkielmassa tullaan erottelemaan, mikä ero on kansainvälisellä rule of law käsitteellä ja miten se eroaa suomalaisesta oikeusvaltion käsitteestä. 10 Ks. lisää suomalaisten oikeustieteilijöiden teoksista Aarnio,2002; Jyränki, 2002; Tuori,2014; Raitio, 2017 & Hallberg, 2004. 11 Raitio, 2017, s. 560. 9 Päätutkimuskysymyksenä tutkielmassa on se, millä EU- lainsäädännön keinoilla suojel- laan ja edistetään oikeusvaltioperiaatteen toteutumista EU-jäsenmaissa. Ensinnäkin tut- kimuksessa määritellään oikeusvaltio oikeudellisena käsitteenä. Tutkielman edetessä se saa kuitenkin poliittista aspektia, sillä oikeusvaltion käsite nähdään myös vahvasti poliit- tisena käsitteenä. Oikeusvaltiokäsite määritellään laajasti ja tutkielmassa pohditaan kä- sitteen aineellista sekä muodollista ulottuvuutta, jolloin siitä saadaan tarpeeksi selkeä yleiskuva, jotta voidaan syventyä lainsäädännön erinäisiin keinoihin. Näitä lainsäädän- nön keinoja ovat erinäiset EU-oikeuteen perustuvat mekanismit kuten esimerkiksi uusin mekanismeista, ehdollisuusmekanismi, jonka avulla on tarkoitus suojella unionin talou- den käyttöä. Tämän mekanismin avulla voidaan suojata EU:n taloudellisia etuja, mikäli oikeusvaltiossa huomataan puutteita.12 Toinen lainsäädännön keino on komission käytössä oleva Sopimus Euroopan unionin toi- minnasta (SEUT) 258–260 artikloiden mukainen rikkomusmenettely, joka voi johtaa myös taloudellisiin sanktioihin.13 Kolmantena on EU:n perussopimuksen artikla 7:n mu- kainen menettely, joka sallii neuvoston laatia erilaisia suosituksia tai vaihtoehtoisesti päättää yksimielisesti sanktioista jäsenmaata vastaan.14 Päätutkimuskysymystä täsmen- netään erilaisten osakysymysten avulla; mitä muita keinoja ja mekanismeja EU:n toimie- limillä on käytettävissään suojellakseen ja kehittääkseen oikeusvaltioperiaatteen toteu- tumista. Nämä keinot eivät siis ainoastaan rajaudu uhkatilanteisiin puuttumisiin, vaan oikeusval- tiollisuutta halutaan myös edistää ja kehittää. Edistämiskeinojen avulla pyritään jo ennal- taehkäisemään oikeusvaltioon kohdistuvia uhkia. Keskeisenä tutkimuskysymyksenä 12 EU-lainsäädännössä on niin kutsuttu ehdollisuusasetus 2020/2092, joka on annettu 16 päivänä joulu- kuuta 2020 yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi. Tämän asetuksen avulla olisi tarkoitus puuttua jäsenvaltioiden varojenkäyttöön, mikäli niissä havaitaan merkittäviä puutteita. 13 Pohjankoski, 2018, s. 680–691. 14 SEU 7 artiklan ensimmäisessä kohdassa todetaan, että neuvosto voi hyväksynnän saatuaan todeta jä- sentensä määräenemmistöllä, että on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti 2 ar- tiklassa tarkoitettuja arvoja. Artiklan 3 kohdassa määritellään ne toimet, joihin ryhdytään, mikäli jäsenval- tio loukkaa jatkuvasti ja vakavasti 2 artiklan arvoja. 10 pohditaan, miten oikeusvaltio määritellään oikeudellisena käsitteenä. Tutkimuksessa sel- vitetään; miten tuomioistuimen riippumattomuus vaikuttaa oikeusvaltioperiaatteen to- teutumiseen ja millaisia rikkomuksia jäsenvaltiot ovat tehneet periaatteen toteutumista vastaan. EU:lla on perussopimusten lisäksi Euroopan Unionin oikeusperiaatteet määrittämässä EU:n ja jäsenvaltioiden välistä suhdetta. Ratkaisujen käsittely on rajattu koskemaan eri- tyisesti Puolaa ja Unkaria, sillä niitä vastaan on käynnistettyjä eniten turvaamismenette- lyitä liittyen oikeusvaltiollisuuden noudattamiseen. Oikeustapausten käsittelyn ja me- neillä olevien menettelyiden avulla on tarkoitus tuoda esille, missä tilassa EU:ssa ollaan tällä hetkellä oikeusvaltiokehityksen kanssa. Aiheen ajankohtaisuus huomioon ottaen tutkielmassa käytetyt EU:n toimielinten ratkaisut ja asiakirjat rajataan koskemaan ennen 31.1.2023 julkiseksi annettuja tietoja, jotta voidaan varmistua tutkielman asianmukai- suudesta ja ajankohtaisuudesta. Tutkimuksen aihe on hyvin ajankohtainen, sillä EU on käynnistänyt oikeusvaltioperiaat- teen suojelemiseksi kehitettyjä oikeusvaltiomekanismeja EU:n jäsenmaita kohtaan. Tästä esimerkkinä Unkarin tämänhetkinen tilanne, jossa Euroopan parlamentti ja komissio an- toivat oman arvionsa Unkarin korjaamistoimenpiteistä oikeusvaltion suojaamista koh- taan. Komissio ja parlamentti on todennut, että Unkari ei ole tehnyt tarpeeksi toimenpi- teitä valtiolle annetussa määräajassa parantaakseen oikeusvaltion tilaa ja suojatakseen EU:lta saatuja varoja väärinkäytöksien osalta. On myös todettu, että Unkaria ei voida enää pitää täysin demokraattisena valtiona.15 Puolan ja Unkarin kohdalla menettely yhteiseksi tunnustettujen arvojen ylläpitämiseksi jatkuu neuvostossa. Neuvosto on kuullut molempia jäsenvaltioita.16 Yleisesti ottaen Puo- lan ja Unkarin kohdalla nähdään, että kyseisissä jäsenvaltioissa on rakenteellisia ongel- mia oikeuslaitoksen riippumattomuuden suhteen, eikä näihin huolenaiheisiin ole 15 Ahtokivi, 2022. 16 COM (2022) 500 final, s.33. 11 puututtu SEU 7 artiklan menettelyn yhteydessä.17 Puolan ja Unkarin kohdalla on myös uusimmassa oikeusvaltiokertomuksessa kiinnitetty huomiota median moninaisuuteen, joka nähdään hyvin riskinalaisena kyseisissä jäsenvaltioissa18. Aiheen ajankohtaisuutta vahvistaa myös se, että vuonna 2021 Helsingin Yliopiston yh- teydessä on aloittanut toimintansa Oikeusvaltiokeskus, jonka tehtävänä on edistää oi- keusvaltioperiaatteen noudattamista erilaisin keinoin globaalisti sekä koota yhteen suo- malaisen oikeusvaltioalan osaajia. Oikeusvaltiokeskuksen tarkoituksena on myös edistää ja vahvistaa oikeusvaltiokysymyksiin liittyvää tutkimusta ja samalla levittää yleistä tietoi- suutta oikeusvaltiosta.19 1.3 Tutkimuksen metodit ja tutkimuksessa käytetty aineisto Tutkielma asettuu julkisoikeudelliselle oikeudenalalle. Julkisoikeus jaetaan kahteen ydin- lohkoon, valtiosääntöoikeuteen ja hallinto-oikeuteen. Tämä tutkielma asettuu valtio- sääntöoikeuden alalle, sillä valtiosääntöoikeus muodostuu valtion rakenteen, toimivallan ja valtioelinten sekä valtion ja Euroopan Unionin välisistä toimivaltasuhteista. Valtio- sääntöoikeuden sisällä vaikuttavat kotimaiset sekä EU-sääntelyt.20 Tutkimusmenetelmä tutkielmassa on oikeusdogmaattinen eli lainopillinen. Oikeusdog- matiikka nähdään oikeustieteiden vanhimpana haarana ja sen historia ulottuu aina roo- malaisen oikeuden keskiajalle. Lainopilla tarkoitetaan voimassa olevien oikeusnormien systematisointia ja tulkintaa.21 Lainopin näkökulma nähdään siis sisäisen osallisen näkö- kulmana22. Sen tarkoituksena on siis selvittää voimassa olevien oikeusnormien sisältöä. Lainopin tarkoituksena on antaa vastaus kysymykseen, kuinka aktuaalisessa tilanteessa 17 COM (2022) 500 final, s.7. 18 COM (2022) 500 final, s.19. 19 Helsingin yliopisto, 2021. 20 Husa & Pohjolainen, 2014, s. 34 ja 45. 21 Aarnio, 2011. s.1. 22Husa & Pohjolainen. 2014 s.37. 12 pitäisi toimia voimassa olevan oikeusjärjestyksen mukaan. Tärkein tehtävä johtuukin oi- keusjärjestyksen sisältöä koskevasta epätietoisuudesta, ja tällä tavoin yritetään selvittää niiden sisältöä, jota kutsutaan tulkitsemiseksi.23 Oikeuslähdeopin tehtävänä on määri- tellä minkä oikeudellisen aineiston täytyy olla ja mikä aineisto saattaa olla oikeudellisen ratkaisun perusteena sekä miten eri oikeuslähteiden välillä painoarvo määräytyy24. Oi- keuslähdeopissa tulisi huomioida EU-oikeuden erityispiirteet tutkimuksen asettuessa EU-oikeuden alalle. Tutkimukseen on myös sisällytetty oikeusvertailevaa ja valtio-opillista näkökulmaa täs- mentämään tutkimusta. Oikeusvertailevan tutkimuksen tarkoituksena on tarkastella val- tioiden tai kulttuurien välisiä suhteita pyrkien selvittämään niiden yhtäläisyyksiä sekä eroja.25 Siispä oikeusvertailun tarkoituksena on asettaa erilaisia oikeusjärjestelmiä rin- nakkain ja sitä kautta löytää yhtäläisyyksien ja erojen syitä26. Tutkielmassa tuodaan ilmi jäsenmaiden välistä oikeusvaltioperiaatteen kehittymistä tutkimuskysymysten kannalta olennaisten seikkojen kautta sekä voimassa olevan EU-oikeuden mukaisesti. EU-lainsää- däntö ja Euroopan Unionin tuomioistuimen ratkaisut muodostavat ylimmän huipun oi- keuslähteiden hierarkiassa, sillä EU-oikeudella on etusija kansalliseen oikeuteen.27 Näin ollen voidaan katsoa, että jäsenvaltioiden kansallinen oikeus ei voi olla ristiriidassa EU- oikeuden kanssa. Keskeinen lähdeaineisto koostuu EU-oikeuden oikeuslähteistä; EU:n perussopimukset muodostavat yhden ensisijaisista lähdeaineistoista. EU:n perussopimusten lisäksi keskei- senä lähdeaineistona toimii oikeuskirjallisuus, kansainvälinen sekä kansallinen lainsää- däntö. Euroopan Unionin oikeuskäytännöllä on merkittävä rooli tutkielmassa. Erityisen lähdeaineiston muodostaa erilaiset Euroopan Unionin toimielinten ratkaisut, tiedonan- not, päätökset, ehdotukset ja selvitykset sekä muut relevantit virallislähteet. 23Husa, Mutanen, Pohjolainen, 2001, s.13. 24 Letto-Vanamo, 2020, s. 48. 25 Aarnio, 2011, s.2 26 Husa, 2013, s.25,30. 27 Hirvonen 2011, s. 41, 43. 13 Jäsenmaiden osalta rajaus on tehty oikeustapausten osalta koskemaan Puolaa ja Unkaria, sillä näitä kahta jäsenmaata vastaan on käynnistetty useampia menettelyitä parlamentin ja komission aloitteesta. Tutkielman lähdeaineisto koostuu sekä suomenkielisestä, että englanninkielisestä lähde- aineistosta. Oikeustapausten käsittely on rajattu ainoastaan Puolan kohdalla tuomiois- tuinten riippumattomuuteen ja oikeuslaitosten toimintaan. Jäsenmaihin liittyvien oi- keustapausten käsittelyn avulla on tarkoitus tutkia oikeusvaltion tilaa ja kehitystä Euroo- passa käytännön esimerkkien avulla. Unkarin kohdalla olen tutkinut myös oikeuslaitok- sen toimintaan liittyviä ongelmia. Myös muutamilla muilla valtioilla on ollut oikeusval- tioperiaatteen noudattamisessa ongelmia, mutta tutkielmassa on rajattu oikeustapauk- set näihin kahteen edellä mainittuun Euroopan Unionin valtioon, jotta tutkielman ra- kenne pysyy johdonmukaisena. 1.4 Tutkielman rakenne Tämä tutkielma on jakautunut viiteen päälukuun. Taustoittavan johdannon jälkeen tut- kimuksen rakenne etenee johdonmukaisesti siten, että luvussa kaksi paneudutaan oi- keusvaltiokäsitteeseen eurooppalaisen lainsäädännön pohjalta. Luvussa käsitellään oi- keusvaltiokäsitettä myös kansallisesta näkökulmasta, vaikkakin pääpaino tutkimuksessa tulee olemaan eurooppalaisessa näkökulmassa. Kansallinen näkökulma on otettu tut- kielmaan, jotta voidaan selkiyttää sitä, miten moninainen käsite oikeusvaltio lopulta on- kaan riippuen eri oikeuskulttuureista, joissa käsite esiintyy. Luvussa tuodaan ilmi myös demokratian suhdetta oikeusvaltiollisuuden käsitteeseen, sillä niiden nähdään olevan toisiinsa vahvasti liitännäisiä. Luvun tarkoituksena on myös avata myös oikeusvaltion sekä muodollista, että aineellista käsitystä, joka nähdäänkin merkittävänä jaotteluna, kun mietitään oikeusvaltiokäsitettä irrallisena kokonaisuutena. 14 Oikeusvaltiokeskustelu on vuosien saatossa myös politisoitunut EU:ssa, joten tutkiel- massa sivutaan myös poliittisen käsittelyn ydintä. Oikeusvaltion käsite on analysoitu sen vuoksi, sillä oikeusvaltioperiaate on EU:n oikeusjärjestelmän perusta, jonka vuoksi oi- keusvaltion käsitettä on tarpeen määritellä perusteellisesti. Oikeusvaltioperiaatteen si- sällön ymmärtämisen avulla tuodaan ilmi myös oikeusvaltioon kohdistuvia oikeudellisia ongelmia EU:ssa ja muualla Euroopassa. Näiden avulla tutkitaan mitkä tekijät ovat suo- jaamisen arvoisia ja tutkimusta kohdennetaan käytettävissä oleviin suojan keinoihin eli tässä tapauksessa erinäisiin EU- tasoisiin turvaamismekanismeihin. Kolmannessa luvussa syvennytään oikeusturvamekanismeihin, joiden avulla suojellaan Euroopan Unionia oikeusvaltiorikkomuksilta ja vahvistetaan oikeusvaltioperiaatteen to- teutumista. Kolmannen luvun alussa selvennetään myös oikeusvaltiorikkomuksen käsi- tettä ja millaiset ongelmat ovat EU:n sisällä oikeusvaltiorikkomuksia, sillä termin käyttö saattaa olla paikoittain harhaanjohtavaa. Tämän lisäksi luvussa syvennytään EU:n käytet- tävissä oleviin oikeudellisesti sitoviin sekä oikeudellisesti sitomattomiin keinoihin suojel- lakseen Euroopan Unionin jäsenvaltioita oikeusvaltiorikkomuksilta. Tutkielmassa keski- tytään erityisesti mekanismeihin, joiden avulla turvaaminen on mahdollista. Tutkimuk- sessa tutkitaan oikeusvaltiokäsitteen turvaamista SEU 7 artiklan avulla, sekä EU:n talous- arviota suojaavan asetuksen 2020/2092 avulla sekä EU:n tuomioistuinten rikkomusme- nettelyiden avulla kuten esimerkiksi SEUT 258 sekä 260 artikloiden pohjalta toteutuvaan menettelyyn. Tämän luvun tarkoituksena on luoda kattava kuva niistä keinoista, joita EU:lla on käytettävissään toimivaltansa puitteissa ennen kaikkea oikeusvaltioperiaatteen turvaamiseksi, mutta myös periaatteen edistämiseksi. Neljännessä luvussa syvennytään pääosin siihen, miten oikeusvaltiota turvataan Euroo- passa erityisesti tuomioistuimen riippumattomuuden kautta ja mikä on oikeuslaitosten vastuu turvaamistoimissa. Neljännen luvun tarkoituksena on myös havainnollistaa riip- pumattomuuden eri ulottuvuuksia ja miten ne vaikuttavat oikeusvaltiollisuuden toteu- tumiseen. Luvussa on käsitelty tuomioistuimen riippumattomuuden ja vallan kolmijako- opin oikeudellista suhdetta. Tutkielmassa avataan myös Euroopan Unionin oikeusalan 15 tulostaulun vaikutusta turvaamistoimenpiteisiin. Luvussa on käsitelty Puolan ja Unkarin oikeuslaitoksen riippumattomuuden ongelmia voimassa olevan oikeuskäytännön kautta. Näiden kautta on tarkoitus paneutua siihen, millä tavoin Puola ja Unkari ovat toimineet vastoin EU:n perussopimuksia. Tutkielmassa tuodaan myös esiin merkittävä edistämisväline; EU:n oikeusalan tulostaulu, joka on uudenlainen vertaileva mekanismi, jonka tarkoituksena on tukea EU:ta sekä jä- senvaltioita kansallisten oikeuslaitosten tehostamistoimissa.28 Luvun lopussa on tuotu esiin komission ehdottamia toimintasuuntia oikeusvaltioperiaatteen edistämiseksi unio- nin sisällä sekä mahdollisia ennaltaehkäisyn välineitä, joiden avulla voidaan puuttua val- litseviin uhkiin jo sopivan varhaisessa vaiheessa. Tutkielman viides luku on tutkielman viimeinen luku ja siinä käydään läpi tutkielman joh- topäätöksiä. Luvussa tarkastellaan tutkimuskysymykseen liittyviä seikkoja sekä annetaan vastauksia tutkimuskysymykseen sekä tutkielman kannalta tärkeisiin osakysymyksiin. Lu- vun tarkoituksena on olla yhteenvetomainen ja siinä tuodaan esiin tehdyt huomiot tut- kimuskysymykseen ja osakysymyksiin vaikuttavista tekijöistä. Lisäksi viimeisessä luvussa on pohdittu myös tutkimusaiheen tulevaisuutta sen ajankohtaisuuden kannalta, sillä sääntely muuttuu ajan saatossa ja tutkimusaihe kehittyy koko ajan tehtyjen ratkaisujen pohjalta. Näiden edellä esitettyjen tutkimusongelmien avulla lähdetään selvittämään tässä tut- kielmassa sitä, mitä oikeusvaltiolla tarkoitetaan erityisesti eurooppalaisessa lainsäädän- nössä, ja millaisia mekanismeja oikeusvaltion suojelemiseksi on jo olemassa. Tutkiel- massa tutkitaan oikeusvaltioon liittyvän sääntelyn mahdollisia puutteita ja millaisia on- gelmia nähdään eri mekanismien toiminnassa. Tutkielmassa pohditaan myös sitä, millai- sia mekanismeja voitaisiin jatkossa vielä kehittää voimassa olevan lainsäädännön poh- jalta, jotta ne olisivat mahdollisimman tehokkaita ja oikeasuhtaisia. 28 COM (2021) 389 final, s.3. 16 2 Oikeusvaltio ja oikeusvaltioperiaate suomalaisen ja euroop- palaisen lainsäädännön pohjalta Oikeusvaltion määrittely ei ole yksinkertainen tehtävä, oli kyse sitten oikeudellisesta tai poliittisesta määritelmästä. Jokaisella EU:n jäsenvaltiolla on itsessään vastuu huolehtia siitä, että oikeusvaltioperiaate toteutuu heidän määrittämän lainsäädännön pohjalta.29 Suomen osalta oikeusvaltio on määritelty suppeasti perustuslaissa. Perustuslain 2 §:n otsikossa on mainittu oikeusvaltioperiaate ja kolmannessa momentissa on mainittu, että kaiken julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa toiminnassa on tarkoin nou- datettava lakia. Tämän legaliteetti- eli laillisuusperiaate voidaan nähdä olevan yksi osa oikeusvaltioperiaatetta. Laillisuusperiaatteen tarkoituksena on selkeyttää ajatusta siitä, että lakia ei nähdä ainoastaan vallankäytön välineenä vaan se nimenomaisesti rajaa val- lankäyttäjän valtaa.30 Suomalaisessa perustuslaissa ei oikeusvaltiota ole sen tarkemmin kuitenkaan määritelty. Jos mietitään EU:n oikeusvaltion käsitettä, siinä nähdään lähtökohtana ajatus siitä, että kaikkien jäsenvaltioiden tulee sitoutua EU:n määrittelemään arvopohjaan, joka ilmenee SEU 2 artiklasta. Jotta kunnioittaa jäsenyysehtoja täytyy jäsenvaltioiden sitoutua unionin sopimuksessa määriteltyihin arvoihin.31 Ainoastaan arvoihin sitoutuminen ei yksistään riitä, vaan niitä tulisi myös edistää parhaalla mahdollisella tavalla. Jäljempänä paneudu- taan tarkemmin siihen, miten oikeusvaltioperiaatetta ymmärretään yhteneväisesti siitä huolimatta, että se on eri lainsäädännöissä määritelty eri tavalla. 29 Tuominen, 2022, s.326. 30 Raitio, 2022, s. 18–19. 31 Raitio, 2022, s. 20–23. 17 2.1 Mitä tarkoitetaan oikeusvaltiolla? Eurooppalainen määritelmä Oikeusvaltiollisuus on yksi EU-jäsenyyden ehdoista. Eurooppa-neuvosto on selkeyttänyt vuonna 1993 niitä ehtoja, joita EU-jäseneksi hakevien valtioiden tulee täyttää. Näitä eh- toja kutsutaan Kööpenhaminan kriteereiksi.32 Nämä Kööpenhaminan kriteerit on listattu liittymisehtoja koskevaan SEU 49 artiklaan. Sopimuksen 49 artiklassa on mainittu, että hakijavaltion tulee osoittaa hakemus neuvostolle, joka tekee ratkaisunsa kuultuaan ko- missiota ja saanut Euroopan parlamentin kaikkien jäsentensä enemmistöltä hyväksyn- nän. Tätä samaa demokratiaa kunnioittavan oikeusvaltion edellytykset on esitetty myös SEU 2 artiklassa.33 Euroopan Unionin jäseneksi voi hakea vakaat instituutiot, jotka noudattavat vapauden, demokratian, ihmisoikeuksien, perusvapauksien kunnioittamisen ja oikeusvaltion peri- aatteita34. Tämän lisäksi ehdokasvaltiolla tulee olla toimiva markkinatalous sekä kyky hal- lita markkinavoimia ja selviytyä mahdollisista kilpailupaineista. Viimeisenä kriteerinä on kyky täyttää tietyt jäsenyysvelvoitteet ja erityisesti hyväksyä unionin poliittiset sekä ta- lous- ja rahaliittoa koskevat tavoitteet sekä tämän lisäksi hyväksyä unionin säännöstö, johon kuuluu säännöt, normit ja politiikat.35 SEU- sopimuksessa oikeusvaltio- termi on käännetty saksaksi Rechtsstaat, englanniksi rule of law ja ranskaksi l’Etat de Droit. Kaikilla näillä kolmella käsitteellä on omassa kult- tuurissaan erilainen merkityssisältö johtuen eroavista historiallisista taustoista ja oikeus- kulttuurien erojen vuoksi. Nämä kolme käsitettä ovat kuitenkin muodostaneet pohjan eurooppalaisen oikeusvaltioperiaatteen syntymiselle.36 Käsitteillä Euroopan neuvoston alaisuudessa toimiva niin kutsuttu Venetsian komissio on myös tuottanut merkittävää 32 Kööpenhaminan kriteerit vahvistettiin Kööpenhaminassa vuonna 1993 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa. Ne ovat olennainen osa kaikkien ehdokasvaltioiden ja mahdollisten ehdokasvaltioiden jäse- nyysvalmisteluja. 33 Raitio, 2020, S.9. 34 Lerch, 2022, s.3. 35 Ks. Euroopan parlamentti: Faktatietoa Euroopan Unionista- Unionin laajentuminen, 2022, s.1. 36 Leppävirta, 2016, s.1106. 18 sisältöä oikeusvaltiollisuuteen liittyen omalla asiantuntemuksellaan. 37 ”Rule of Law checklist” on ensimmäinen Euroopan tasolla määritelty kriteeristö, jossa tarkastellaan oikeusvaltiollisuuden täyttäviä kriteereitä. Venetsian komission laatiessa raporttia oi- keusvaltiosta, he pohtivat oikeusvaltion määritelmää ja päätyivät siihen johtopäätökseen, että oikeusvaltio oli määrittelemätön. Venetsian komissio ei etsinyt teoreettista määri- telmää vaan lähestyi käsitettä operatiivisesta näkökulmasta, jolloin keskityttiin tunnista- maan oikeusvaltion ydinelementit. Havainnollistetaan oikeusvaltion kriteereitä ja samalla selkeytetään tutkielman kannalta keskeisen käsitteen määrittelyä alla olevassa kuviossa. Kuviossa on selvitetty minkälaisia ominaisuuksia ja vaatimuksia oikeusvaltiolla on, jotta termiä voidaan käyttää. Kuvio 1. Venetsian komission määrittämät kriteerit oikeusvaltiollisuuden toteutumiselle. Vaikka oikeusvaltio määritellään eri tavalla monessa eri kontekstissa, niin tiettyjen kriteerien tulee täyt- tyä, jotta valtiota voidaan kutsua oikeusvaltioksi.38 37 Venetsian komission virallinen nimi on Demokratiaa oikeusteitse- komissio ja sen tehtävänä on tarjota oikeudellisia neuvoja EU:n jäsenvaltioille perustuslakiasioissa ja komission tarkoituksena on myös auttaa määrittelemään ja kehittämään yhteisiä valtiosääntönormeja. Se on Euroopan neuvoston alainen elin. (Ks. https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). 38 Ks. lisää https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)007-fin Laillisuus Oikeusvarmuus Toimivallan väärinkäytön estäminen Yhdenvertaisuus lain edessä Oikeuden saavutettavuus Oikeudenmukainen oikeudenkäynti Riippumattomuus ja puolueettomuus https://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation 19 Komissio päätti laatia operatiivisen välineen oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen ta- son arvioimiseksi kussakin valtiossa. 39 Raportissa tultiin siihen lopputulokseen, että kaikki kolme käsitettä Rechtsstaat, rule of law sekä l’Etat de droit sisältävät samat oikeus- valtion ydinelementit, jotka ovat 1) laillisuus 2) oikeusvarmuus 3) toimeenpanovallan käyttäjien mielivallan kielto 4) oikeuden saavutettavuus, johon liittyy riippumattomat ja puolueettomat tuomioistuimet 5) tehokas tuomioistuinvalvonta 6) yhdenvertaisuus lain edessä ja syrjimättömyys.40 Oikeusvaltion tarkistuslistalla tarkastellaan myös erityisiä ja ajankohtaisia oikeusvaltioperiaatteen haasteita kuten korruptiota ja eturistiriitoja sekä tietojen keruuta ja valvontaa.41 Oikeusvaltion keskeinen kysymys on, miten nykyaikaisessa yhteiskunnassa ratkaistaan käytettävissä olevien resurssien avulla järjestelmätason tehokkuustavoitteet sekä yksilön oikeusturva- ja oikeussuojavaatimukset. Näiden kahden tavoitteen välillä vallitsee jän- nite, vaikkakin osittain ne ovat myös samansuuntaisia.42 Raitio on esittänyt oikeusvaltion ja oikeusvarmuuden olevan tulkinnallisesti läheisessä yhteydessä toisiinsa, mutta syvim- millään niillä on erilainen merkityssisältö. Oikeusvaltioperiaatteen katsotaan asettavan esteitä vallan väärinkäytölle.43 Ehdokasmaan liityttyä Euroopan Unioniin, se liittyy yhteiseen niin kutsuttuun oikeudel- liseen rakennelmaan, joka nojautuu yhteen määriteltyyn perustavanlaatuiseen lähtö- kohtaan — jakaa ja tunnustaa lukuisia yhteisiä arvoja, joihin unionin toiminta perustuu, kuten SEU 2 artiklassa todetaan. Tämän lähtökohdan perusteella voidaan todeta, että kaikkien jäsenvaltioiden välillä vallitsee keskinäinen luottamus, siitä että jokaista arvoa tunnustetaan ja arvoja täytäntöönpanevaa oikeutta noudatetaan moitteettomasti. 39 Council of Europe: Venice Commission, Rule of Law. 40 Venetsian komissio,2016, s. 10–20. 41 Council of Europe: Venice Commission, Rule of Law. 42 Jonkka,2020, s.21. 43 Raitio, 2022, s.49. 20 2.1.1 Oikeusvaltion käsite kansallisessa lainsäädännössä Oikeusvaltio nähdään sekä normatiivisena, että oikeuskulttuurisena käsitteenä: voidaan siis todeta, että rule of law, Rechtstaat tai l’Etat de droit eivät ole aivan samansisältöisiä käsitteitä, vaan niiden merkitys määrittyy jokaisen käsitteen omassa oikeuskulttuurissa44. Oikeusvaltio- käsite nojaa laajalti hallinto- ja valtiosääntöoikeudelliseen ulottuvuuteen, jonka vuoksi tarkastelu keskittyy useimmiten lähinnä julkisoikeuteen ja siihen kytkeyty- vään oikeusteoriaan.45 Suomen itsenäistyessä oikeusvaltion käsitteestä oli hyvin muo- dollinen tulkinta. Maailmansotien välisenä aikana Suomen demokratia ja oikeusvaltiolli- suus joutui koetukselle poliittisten ääriliikkeiden takia. Sotien jälkeen tulkinta oli edel- leen hyvin muodollinen hallinnon lainalaisuudesta, mutta se alkoi saamaan eriasteista syvyyttä oikeusperiaatteiden keskinäisen punninnan myötä.46 Suomalaisessa oikeusvaltion käsitteessä perusoikeudet ovat keskeinen osa tunnusmer- kistöä 47 . Oikeusvaltiokertomuksen mukaan suomalaista oikeuslaitosta pidetään Suo- messa edelleen hyvin riippumattomana sekä yksityishenkilöiden että yritysten keskuu- dessa.48 Tätä oikeudellista termiä ei ole mahdollista määritellä yksiselitteisesti vaan on välttämätöntä perehtyä oikeuskulttuureihin, joista jokainen oikeusvaltion termi on läh- töisin ja joissa niitä sovelletaan argumentteina lainkäytössä.49 Unionin oikeusjärjestelmä on erillinen oikeusjärjestelmä kansallisesta lainsäädännöstä. Yksittäinen oikeusvaltio ei voi luoda omaa oikeusvaltion käsitettä EU-oikeudesta poike- ten vaan niiden peruspiirteiden tulisi olla samansuuntaisia. Tällä tarkoitetaan siis sitä, että yksittäinen jäsenvaltio ei voi omassa oikeusjärjestelmässään määritellä oikeusval- tion peruspiirteitä. Unionin oikeudessa ei kuitenkaan ole tarkkaa määritelmää 44 Raitio, 2017, s.560. 45 Raitio,2017, s. 561. 46 Raitio, Rosas, Pohjankoski, 2022, s.25–26. 47 Hallberg, 2019, s.53 48 Komission yksiköiden valmisteluasiakirja, 2022.s.4. 49 Aarnio, 2002, s.132. 21 oikeusvaltiosta, mutta sen käsitteellistä sisältöä on täsmennetty unionin omalla lainsää- dännöllä sekä EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännössä. Jäsenvaltioilla on velvollisuus luottaa toisten jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmiin ja täten kaikkialla tulisi kunnioittaa oi- keusvaltion periaatteita.50 Täten voidaan katsoa, että Suomi on velvollinen Euroopan Unionin jäsenvaltiona ottamaan huomioon ne tulkinnat oikeusvaltion käsitteestä, jotka se on saanut EU-oikeuden piirissä. Raitio on tehnyt suomalaisesta oikeusvaltiokäsitteestä analyysin ja sen perusteella voi- daan todeta, että ne premissit, joiden kautta oikeusvaltiota lähestytään kansallisella ta- solla, vaihtelevat niin laajalti, että voidaan puhua eri diskursseista. Näistä eri diskurs- seista mainittakoon Tuorin demokraattisen oikeusvaltion käsite, joka perustuu pitkälti saksalaiseen oikeusvaltion käsitteeseen. Toisena diskurssina nähdään Hallbergin globaa- leita vaikutteita saanut oikeusvaltiollinen tutkimus.51 Näiden kahden diskurssin erottavana tekijänä nähdään se, kuinka paljon oikeusvaltion käsitteeseen voidaan sisällyttää aineellisia elementtejä. Oikeuden syvärakenteisiin kes- kittyviin termeihin tulee tutustua kontekstuaalisesta näkökulmasta. Tällä tarkoitetaan sitä, että riippuu aina asiayhteydestä, miten oikeusvaltion käsitettä tulisi lähestyä. Eri- mielisyyksiä käsitteen tulkinnassa aiheuttaa se, valitaanko tarkastelulle kansallinen, oi- keuskulttuurinen vai kansainvälinen konteksti. Myös historiallisilla juurilla on suuri mer- kitys, miten oikeusvaltion käsitteeseen suhtaudutaan kontekstuaalisesti.52 50 Raitio, Rosas & Pohjankoski,2022, s.10. 51 Raitio, 2017, s.577, Tuori, 2014, s. 94–98 & Hallberg 2004, s. 5–6 ja s. 11–70. 52 Raitio,2017, s. 577. 22 2.2 Demokratian suhde oikeusvaltioon Kun Lissabonin sopimus tuli vuonna 2009 voimaan, se asetti demokratian, oikeusval- tioperiaatteen ja ihmisoikeuksien toteutumisen Euroopan unionin politiikassa keskei- seen asemaan 53 . EU:n toiminta perustuu edustuksellisen demokratian käsitteeseen. Sekä oikeusvaltioperiaate ja demokratian arvot on vahvistettu EU:n perusoikeuskir- jassa.54 EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklassa on määritelty se, että jokaisella on oikeus hyvään hallintoon, joka tarkoittaa sitä, että jokaisella on oikeus siihen, että unionin toi- mielimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa on määritelty oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen ja se kuuluu näin: ”Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu. Jokaisella on oltava mahdollisuus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään.’’ Tässä artiklassa on myös määritelty se, että jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kulu- essa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueetto- massa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu. SEU 2 artiklassa on ko- rostettu EU:n jäsenvaltioiden oikeusvaltion, demokratian ja ihmisoikeuksien kolmiyh- teyttä, niin että nämä kolme osatekijää muodostavat eräänlaisen yhteyden keskenään.55 Oikeusvaltion, hyvinvointivaltion sekä demokratian periaatteet ovat yhteenkuuluvia, mutta niiden välillä vallitsee myös keskinäisiä jännitteitä. Nämä periaatteet saattavat näyttää ristiriidattomilta, mutta kun otetaan huomioon erilaiset tarpeet ja intressit jou- dutaan punnitsemaan näitä kyseisiä periaatteita niiden vaikuttavuuden näkökulmasta.56 Valtion ja kansalaisyhteiskunnan yhteistä vuoropuhelua voidaan Kaarlo Tuorin mukaan 53 Euroopan unionin neuvosto, 2023, s.3. 54 Euroopan unioni, EU:n päämäärät ja arvot. 55 Raitio & Tuominen, 2020, s.61. 56 Jonkka,2020, s.298. 23 kutsua demokraattiseksi oikeusvaltioksi57. Tämän käsitteen tarkoituksena on huomioida oikeus normistoina, instituutioina sekä menettelyinä. Myös demokraattinen oikeusvaltio muodostuu perusoikeuksista ja hallinnon lainalaisuuksista.58 Raitio on esittänyt tekstissään liberaalin ja epäliberaalin demokratian yhteensopimatto- muutta. Vapaassa ja demokraattisessa yhteiskunnassa jokaisen oikeussuojaa suojellaan erilaisten prosessuaalisten periaatteiden sekä perus-ja ihmisoikeuksien kautta. Tälle vas- takohtana on nähty epäliberaali demokratia, joka on autoritäärisen hallinnon käsitys oi- keusvaltiossa, jossa valtaa käytetään hallinnan keinona ja tuomioistuimet eivät ole puo- lueettomia ja riippumattomia toimielimiä. Tässä mallissa ei myöskään noudateta vallan kolmijako-oppia, jossa lainsäädäntö-, tuomio- ja toimeenpanovalta on jaettu. Jotkut EU- jäsenmaista sortuu vielä autoritäärisen hallinnon käsitykseen ja näin ollen sen katsotaan aiheuttavan ongelmia EU:n sisällä.59 2.3 Onko oikeusvaltio muodollinen vai aineellinen? Oikeusvaltiolla katsotaan olevan muodollinen ja aineellinen ulottuvuus. Nieminen on vii- tannut tekstissään, että modernin oikeusvaltion käsitteeseen kuuluu muodollinen sekä aineellinen puoli. Aineellisella tai sisällöllisellä puolella Nieminen on tarkoittanut vaati- musta oikeudenmukaisuuden toteutumisesta turvaamalla kansalaisten materiaalisia pe- rusoikeuksia.60 Englanniksi tämä erottelu näiden kahden ulottuvuuden välillä on tehty käyttämällä muodollisesta termiä thin rule of law ja sisällöllisestä termiä thick rule of law61. 57 Tuori, 2014, s. 94. 58 Letto-Vanamo,2020, s.31. 59 Raitio, 2022, s. 49. 60 Nieminen,2004, s. 106–107. 61 Pech,2013, s.118. 24 Muodollisella menettelyllä tarkoitetaan sitä, että oikeusvaltiota määrittää lainsäädäntö- menettely ja se, että lakia toimeenpanevat viranomaiset ja sitä soveltavat tuomioistui- met ovat sidottuja lainsäätäjän asettamaan lakiin. Oikeus oli säädännäistä oikeutta ja se oli saatettu perustuslain muotoon. Nykyään voidaan nähdä, että oikeusvaltio on sisällöl- linen, mutta alkuperäinen 1800-luvun määritelmä ymmärsi oikeusvaltion pelkästään muodollisesti. Muodollinen oikeusvaltion käsite kehittyi Saksassa 1800-luvun lopussa, jolloin Saksassa vallitsi valtio-oikeudellinen positivismi62. Oikeusvaltion muodollinen menettely täsmen- tyy kansallisessa lainsäädännössä Suomen perustuslain 2 §:n 3 momenttiin, jossa tode- taan että ”julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia ”. Jos ajatellaan 1800-luvun oikeusvaltiokäsitettä, niin oikeus- valtio on muodolliselta määritelmältään nähty sellaiseksi valtioksi, joka on organisoitu oikeussäännöin. Valtionorgaanien ja viranomaisten sekä kansalaisten oli toimittava näi- den oikeussääntöjen mukaan.63 Oikeuden ja lain suhdetta ei pidetty sopivana kyseen- alaistaa ja laintulkinnassa hyödynnettiin ainoastaan kirjoitettua lakia64. Aineellisessa mielessä oikeusvaltioon sisältyy ajatus oikeudellisten toimijoiden tekemis- ten sisältökontrollista65. Jyränki on vuonna 2002 esittänyt oman analyysinsa miten suo- malaisessa oikeusvaltion käsite on jakautunut muodolliseen ja aineelliseen käsitykseen. Aineellisen käsityksen ydinajatuksena on, että yksilön asemaa suojellaan kaikkia julkisia toimintoja sitovilla perusoikeuksilla.66 Aineellista käsitystä Suomen perustuslaissa ilmen- tää 1 §:n 2 momentti, jossa säädetään, että valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamat- tomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta 62 Nieminen, 2004, s. 388. 63 Jyränki, 1994, s.97. 64 Raitio, 2002, s.136–137. 65 Soininen,2017, s. 678. 66 Ks. Antero Jyränki, 2002, s. 13–26 teoksessa Aulis Aarnio – Timo Uusitupa (toim.): Oikeusvaltio. Laki- miesliiton kustannus 2002. 25 yhteiskunnassa. On selvää että, perustuslain aineellisten tavoitteiden ja oikeuksien taus- talla on vahva ylikansallinen ja kansainvälisen oikeuden tuki.67 Oikeusvaltion määrittelyyn on sisällytetty menettely, jonka pohjalta lainsäätäjällä on mahdollisuus luoda ja muuttaa oikeuden tilaa, sekä menettelyitä, joissa oikeutta toi- meenpannaan ja toimeenpanoa valvotaan. On katsottu, että lainsäätäjä suvereenina toi- mijana on voinut asettaa sisällöllisesti millaisia sääntöjä tahansa, kunhan menettelyt ovat kunkin valtion valtiosäännön mukaisia. Näissä tapauksissa on katsottu, että oikeu- den niin kutsuttu rajoittava tehtävä on koskenut enemmän oikeutta toimeenpanevia tuomioistuimia ja viranomaisia, eikä suoranaisesti lainsäätäjää. Perinteisessä oikeusval- tiokäsitteessä voidaan katsoa, että tavoitteellisuus sekä kontrolli ovat yhdentyneet, mutta lainsäätäjän näkökulmasta voidaan katsoa, että kontrolli ei ulotu muissa tilan- teissa kuin lainsäätäjän toimivaltaa ja oikeaa lainsäädäntömenettelyä koskevassa muo- dollisessa merkityksessä.68 2.4 Oikeusvaltioperiaate Ennen kuin oikeusvaltioperiaatetta on edes vielä mainittu EU:n perussopimuksissa, sil- loinen EY-tuomioistuin on todennut 1986 antamassa tuomiossaan 294/83 Les Verts vs. Euroopan parlamentti (1986) ECR 1339, että Euroopan talousyhteisö nähdään yhteisönä, jossa jäsenvaltiot ovat sellaisen valvonnan alaisia, ja jonka kohteena on niiden toteutta- mien toimenpiteiden yhteensopivuus silloisten perussopimusten kanssa. Tällä viitataan oikeusvaltiollisuuden toteutumiseen.69 Tapauksessa oli syvimmillään kyse tehokkaan oi- keussuojakeinon vaatimuksen toteuttamisesta kumoamiskanteen yhteydessä. Oikeus- valtiolliseen ajatteluun johdatti ajatus siitä, että kaikkien silloisten EY:n toimielinten oi- keusvaikutuksia tuottavien toimien tuli olla oikeudellisen valvonnan kohteena.70 67 Soininen, 2017, s. 678. 68 Soininen, 2017, s.677. 69 294/83 Les Verts vs. Euroopan parlamentti (1986), erityisesti kohta 23. 70 Raitio,2017, s.55. ks. myös Hallberg, 2016, s. 92–93. 26 Oikeusvaltiollisuuden ydinajatuksena voidaan nähdä se, että viranomaisten on toimin- nassaan noudatettava lakia. Oikeusvaltioperiaate on myös Euroopan Unionissa tärkeä tunnustettu arvo, sillä SEU 2 artiklassa todetaan, että unionin perustan luovat arvot ih- misarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuk- sien kunnioittaminen mukaan lukien vähemmistöihin kuuluvien oikeudet.71 Myös Euroo- pan ihmisoikeussopimuksen (EIS) 6 ja 13 artiklat sekä Euroopan Unionin Perusoikeuskir- jan (perusoikeuskirja) 47 artikla edellyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja. Tehokkailla oi- keussuojakeinoilla tarkoitetaan sitä, että jokaisella asianosaisella on riittävät mahdolli- suudet saada asia käsitellyksi lainkäyttöviranomaisen toimesta ja myös muutoksenhaku ratkaisuun on mahdollista.72 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa yleisessä ehdollisuusjärjestelmässä unionin talousarvion suojaamiseksi 2020/2092 on määritelty, että oikeusvaltioperiaate myös edellyttää julkisen vallan toimivan lainsäädännön asettamissa rajoissa demokra- tiaa ja perusoikeuksien kunnioittamista koskevien arvojen mukaisesti, kuten perusoi- keuskirjassa määrätään. Julkisen vallan on myös oltava riippumattomien ja puolueetto- mien tuomioistuinten valvonnassa ja taata tehokkaat oikeussuojakeinot, mukaan lukien oikeussuojan saatavuus sekä vallanjaon periaatteet.73 Asetuksessa 2020/2092 74 on myös tuotu esiin se, että oikeusvaltioperiaatteen kunnioi- tus on keskeistä unionin kansalaisten kannalta, mutta se on myös tärkeää esimerkiksi yritystoimintaan liittyvien aloitteiden, investointien, taloudellisen, sosiaalisen ja alueel- lisen yhteenkuuluvuuden sekä sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta, 71 Husa & Pohjolainen, 2014. s.67. 72 Raitio, s.159–160 ja C-314/91 Weber v. parlamentti, kohta 8. 73 COM 2014, 158 final, s.4. 74 Parlamentin ja neuvoston antamassa asetuksessa 2020/2092 oli tarkoitus yhdistää oikeusvaltioperiaat- teen noudattaminen jäsenvaltioissa ja talousarvion noudattaminen uuden ehdollisuussuojamekanismin avulla. 27 sillä sisämarkkinoiden vetävyys on parasta siellä, missä oikeudellinen ja institutionaali- nen kehys on vakaa. Unionin oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen onnistuneesti ja unionin talousarvion tehokas toteuttaminen on selvässä vuorovaikutuksessa toisiinsa. 28 3 Oikeusvaltion turvamekanismit ja niiden ongelmakohdat Tässä luvussa tarkastellaan tarkemmin niitä keinoja, joita EU:lla on käytössä suojellak- seen unionin yhteisiä arvoja ja oikeusvaltiorikkomuksia vastaan. Jos mietitään oikeusval- tiorikkomusta käsitteenä, yleisesti ottaen se tarkoittaa tilannetta, joissa oikeusvaltion yhtä tai useampaa käsitettä rikotaan. Yksittäistä lainvastaisuutta, esimerkiksi virheellistä tuomiota ei katsota ”oikeusvaltiorikkomukseksi”, vaikka yleiskielessä tätä voidaankin käyttää harhaanjohtavasti. Lainvastaisuudella tarkoitetaan yleensä periaatteiden systee- mitasoista rikkomusta, mutta toisaalta virheellinen tuomiokin voi olla osoitus siitä, että tuomioistuinjärjestelmässä on systeemisiä ongelmia.75 3.1 Taustaa eurooppalaiseen oikeusvaltiomekanismiin Euroopan komissio perusti yhteisen eurooppalaisen oikeusvaltiomekanismin seuratak- seen entistä tarkemmin oikeusvaltioperiaatteen tilaa jäsenvaltioissa. Mekanismin tarkoi- tuksena on toimia ennaltaehkäisevänä välineenä ja sen tavoitteena on syventää vuoro- puhelua oikeusvaltiokysymyksistä jäsenvaltioiden välillä. Tämän uuden mekanismin kes- kiössä on nimenomaisesti vuotuinen oikeusvaltiokertomus.76 Oikeusvaltiota yritetään suojella monilla erilaisilla välineillä EU:ssa sekä jäsenmaissa. Jo- kaisella EU:n tason mekanismilla on oma tarkoituksensa oikeusvaltion tilanteen paranta- misessa. Vuotuinen julkaistava oikeusvaltiokertomus on yksi näistä ennaltaehkäisevistä mekanismeista, jonka avulla lisätään tietoisuutta haasteista ja helpotetaan ratkaisujen tekemistä varhaisessa vaiheessa tilanteen heikkenemisen estämiseksi. Oikeusvaltioker- tomuksen tarkoituksena on toimia yhdessä muiden mekanismien ja välineiden kanssa tukena sille, että oikeusvaltioon liittyviä toimia noudatetaan EU:n jäsenvaltioissa sään- nönmukaisesti.77 75 Raitio, Rosas & Pohjankoski, 2022, s.83. 76 COM (2021) 389 final, s.1. 77 COM (2022) 500 final, s.32. 29 Vaikka oikeusvaltioperiaatteen toteutuminen on verrattain ollut Euroopassa maailman huippuluokkaa, oikeusvaltioperiaate on kohdannut viime vuosina useita ongelmia myös Unionin alueella. Puola ja Unkari on nostettu laajalti esille monessa keskustelussa kos- kien oikeusvaltiorikkomuksia. Monet kansalliset viranomaiset pyrkivät systemaattisesti horjuttamaan EU:n keskeisiä arvoja, kuten oikeusvaltioperiaatetta ja jo olemassa olevien mekanismien riittämättömyyttä puuttua oikeusvaltioperiaatteen havaittuihin haasteisiin jäsenvaltioissa. Tämän seurauksena komissio hyväksyi vuonna 2014 uuden oikeusvaltiokehityksen, jonka tarkoituksena oli antaa unionille käyttökelpoisempi mekanismi, jolla jäsenvaltioita kan- nustetaan noudattamaan SEU 2 artiklassa vahvistettuja arvoja.78 SEU 19 artiklan 1 koh- dassa on määritelty se, että riippumattomat tuomioistuimet takaavat tehokkaan oikeus- suojan. Tämä artikla on keskeinen osa lukuisia ennakkoratkaisupyyntöjä, joita kansalliset tuomioistuimet ovat tehneet ja niissä rikkomusmenettelyissä, jotka komissio on vienyt unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.79 3.2 EU:n talousarviota suojaava asetus Euroopan Unionissa lainsäätäjä antoi vuoden 2020 lopulla niin kutsutun ehdollisuusase- tuksen 2020/2092, jossa on säädetty yleisestä ehdollisuussuojajärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi siinä tapauksessa, että oikeusvaltion perusperiaatteita lou- kataan jossakin Euroopan unionin jäsenvaltiossa.80 78 Magen & Pech, 2018, s. 241. 79 COM (2019) 163 final, s.4. 80 Raitio, Rosas & Pohjankoski, 2022, s.104. 30 EU-tuomioistuin on tuonut esiin asiassa C-156/21 Unkari v. parlamentti ja neuvosto, että vaikka riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa ei esitetä yksityiskohtaisesti siinä mainittuja oikeusvaltiollisuuteen läheisesti liittyviä periaatteita kuten lainalaisuusperiaa- tetta, oikeusvarmuuden periaatetta, toimeenpanovallan väärinkäytön kieltoa, tehok- kaan oikeussuojan vaatimuksia ja vallanjako-oppia niin silti kyseisistä periaatteista on runsaasti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. EU-tuomioistuin on myös todennut, että riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa mainitut periaatteet eivät ylitä oi- keusvaltion käsitteen rajoja.81 Muun muassa Venetsian komissio on todennut, että oi- keusvaltion käsite edellyttää varmuutta ja ennustettavuutta, jossa jokaisella on oikeus saattaa päätökset riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten käsiteltäväksi oi- keudenmukaisissa menettelyissä. Unkarin mukaan perussopimuksissa ei olla määritelty sitä, että SEU 7 artikla voitaisiin panna käytäntöön sellaisilla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävillä säädöksillä, jotka koskevat nimenomaisesti SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen loukkauksen toteamista. Unkarin mielestä myös riidanalaisella asetuksella on laajennettu unionin toimivaltuuksia perussopimusten vastaisesti. Kolmanneksi Unkari on todennut, että perussopimusten järjestelmässä ainoastaan SEU 7 artiklassa annetaan unionin toimielimille toimivaltaa tutkia ja todeta oikeusvaltioperiaatteiden loukkaukset ja tilanteen mukaan määrätä seu- raukset.82 Neuvoston asetuksessa 2020/2092 on todettu, että oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen ja unionin talousarvion tehokas toteuttaminen moitteettoman varain- hoidon periaatteiden mukaisesti ovat läheisessä yhteydessä toisiinsa.83 81 Ks. lisää Asia C-156/21 Unkari v. parlamentti ja neuvosto, kohdat 127–128. 82 Asia C-156/21 Unkari v. parlamentti ja neuvosto, kohdat 82,83,84. 83 Jäsenvaltiot voivat varmistaa moitteettoman varainhoidon toteutumisen ainoastaan sillä edellytyksellä, että viranomaiset toimivat lakien mukaisesti ja lainvalvontaviranomaisten, mielivaltaiset tai laittomat pää- tökset voidaan saattaa riippumattomien tuomioistuinten ja Euroopan unionin tuomioistuimen tehokkaan valvonnan kohteeksi. Neuvoston asetus 2020/2092, kohta 8. 31 Euroopan komissio on hyväksynyt yleiset suuntaviivat suojaamaan EU:n talousarviota oi- keusvaltion periaatteiden rikkomiselta. Ehdollisuussäännösten tarkoituksena on vahvis- taa joukko ehtoja, jotka on täytettävä säännöksessä mainitun menettelyn aloitta- miseksi.84 Suuntaviivojen tarkoituksena on selittää yksityiskohtaisesti, millä tavoin ko- missio aikoo soveltaa ehdollisuusasetusta ja miten EU:n rahoitusta saavien oikeudet suo- jataan. Suuntaviivoissa selitetään yksityiskohtaisesti, miten ehdollisuusasetusta sovelle- taan. Suuntaviivojen laatimisen apuna on käytetty apuna parlamentin sekä jäsenmaiden kuulemista sekä noudatettu perusteellista menettelyä.85 Ehdollisuusasetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan toimenpiteet on toteutettava, jos 6 artiklan mukaisesti todetaan, että oikeusvaltioperiaatteen rikkominen jäsenvaltioissa vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa unionin talousarvion moitteettoman varainhoi- don tai unionin talousarvion suojelemiseen unionin taloudelliset edut riittävän suoralla tavalla. Mikäli jäsenvaltiossa loukataan oikeusvaltion periaatteita, voi unionin talousar- vion moitteeton varainhoito sekä taloudelliset edut kärsiä siitä. Tallaiset oikeudenlouk- kaukset voivat johtaa EU:n sellaiseen tilanteeseen, jossa unionin talousarviosta katetta- vat menot eivät täytä unionin oikeudessa asetettuja rahoitusedellytyksiä eikä vastaa pää- määriin, joita unioni tavoittelee rahoittaessaan jäsenvaltioiden menoja.86 Unkarin kohdalla komissio on havainnut, että Unkarin julkisissa hankintamenettelyissä on ollut systeemisiä sääntöjenvastaisuuksia, puutteita ja heikkouksia. Komissio on ha- vainnut nämä systeemiset ja toistuvat sääntöjenvastaisuudet tarkastuksissa ja siksi sillä oli perusteltu syy todeta, että ehdollisuusasetuksen 4 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät. Komissio on havainnut myös puutteita, jotka ovat koskeneet puitesopimuksiin liittyviä hankintoja.87 84 COM (2022) 1382 final, s.1–2. 85 Suomen edustusto, 2022. 86 Asia C-156/21 Unkari v. parlamentti ja neuvosto ja asia C-157/21 Puola v. parlamentti ja neuvosto. 87 COM (2022) 485 final, s.3. 32 Unkari on väittänyt, että ehdollisuusasetusta sovelletaan vasta 1. tammikuuta alkaen, ennen kyseistä päivää havaittujen sääntöjenvastaisuuksien ei voida katsoa johtuvan oi- keusvaltion periaatteiden rikkomisesta. Unkari on tuonut myös esiin sen, että mikäli ko- missio on havainnut systeemisiä uhkia ja säännönvastaisuuksia ja ne rikkovat oikeusval- tion periaatteita ehdollisuusasetuksen 2 artiklan a alakohdassa ja se luettuna yhdessä 4 artiklan 2 kohdan a alakohdan kanssa niin silloin on osoitettava, että asianomaisten vi- ranomaisten tai elinten päätöksiin ei voida kohdistaa tehokasta oikeudellista valvontaa.88 SEU 19 artiklan, jossa SEU 2 artiklassa vahvistettu oikeusvaltion arvo konkretisoituu, mu- kaan jäsenvaltioiden on taattava tehokas oikeussuoja unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla, myös silloin, kun on kyse unionin talousarvion toteuttamisesta. Näin ollen juuri riippu- mattomilla tuomioistuimilla on vastuu valvoa sellaisten toimenpiteiden, sopimusten tai muiden instrumenttien pätevyyttä, joista aiheutuu julkisia menoja tai velkoja, muun mu- assa julkisten hankintamenettelyjen yhteydessä.89 3.2.1 Unkari v. parlamentti ja neuvosto Unkarilla on kolme kanneperustetta, joiden mukaan unionilla ei ole toimivaltaa antaa tätä riidanalaista asetusta90. Unkari väittää Puolan tasavallan tukemana siitä, että tältä riidanalaiselta asetukselta puuttuu oikeusperusta91. Ratkaisussa C-156/21 Unkari on to- dennut, että perussopimuksissa ei ole määrätty siitä, että SEU 7 artikla voitaisiin panna täytäntöön sellaisilla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävillä säädöksillä, jotka koske- vat SEU 2 artiklaan sisätyvien arvojen loukkauksen toteamista ja tällaisten oikeudellisten seuraamusten määrittämistä. 88 COM (2022) 485 final s.4. 89 COM (2018) 324 final, s.8. 90 C-156/21 Unkari v. parlamentti ja neuvosto, kohta 66. 91 C-156/21 Unkari v. parlamentti ja neuvosto, kohta 67. 33 Toiseksi Unkarin mukaan menettely, josta riidanalaisessa asetuksessa säädetään, Unio- nin tuomioistuimella on toimivalta tutkia päätökset, jotka neuvosto on antanut kyseisen ehdollisuusasetuksen nojalla. Tämän seurauksena Unkarin mukaan tuomioistuimella on oikeus arvioida oikeusvaltioperiaatteen loukkaukset niissäkin tilanteissa, missä loukkauk- sen tausta on kansallinen lainsäädäntö, mikä ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan. Unkari on siis katsonut, että tässä asetuksessa on toimittu perussopimusten vastaisesti ja erityisesti SEUT 269 artiklassa määrättyjä rajoituksia kiertämällä.92 Unkari on väittänyt kanteessaan, että oikeusvaltioperiaate on täysin tulkinnanvarainen ideaali, jolle ei ole tarkkaa määritelmää EU:n oikeuskäytännössä.93 Helmikuussa 2022 tuomioistuin antoi kumoavan päätöksen, jossa mainittiin oikeusvaltion olevan normatii- vinen periaate, jonka elementit on käyty yksityiskohtaisesti ja tarkasti läpi Venetsian ko- mission määritelmässä sekä EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Näin ollen EUT on katsonut, että jokainen jäsenvaltio pystyy selvittämään riittävän tarkasti oikeusvaltiope- riaatteeseen liittyvien elementtien sisällön, ja ne vaatimukset, joita nämä periaatteet il- mentävät.94 Vaikka eri jäsenvaltioilla on omat kansalliset identiteettinsä, jotka ovat samalla olennai- nen osa niiden perustavanlaatuisia poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, joka tarkoittaa, että jäsenvaltioilla on käytössään tiettyä harkintavaltaa. Se ei kuitenkaan voi tarkoittaa sitä, että oikeusvaltion käsitteen noudattaminen voisi vaihdella jäsenvaltioiden välillä vaan sen tulee olla yhtenäinen eri maiden välillä, sillä SEU 2 artikla sisältää sellaisia vel- voitteita, jotka ovat myös oikeudellisesti sitovia jäsenvaltioille.95 92 C-156/21, kohdat 154,155 & 166. 93 C-156/21, kohta 200. 94 C-156/21, kohdat 230, 236 ja 237. 95 C-156/21, kohdat 232–235. 34 Ehdollisuusasetuksen mukainen menettely aloitettiin 27 päivänä huhtikuuta 2022 lähet- tämällä Unkarille kirjallinen ilmoitus. Komissio hyväksyi 18 päivänä syyskuuta 2022 eh- dollisuusasetuksen 6 artiklan 9 kohdan mukaisen CID-ehdotuksen96. Tämän jälkeen ko- missio antoi tiedonannon, joka on jatkoa syyskuussa 2022 esittämälle ehdotukselle. Ko- missio on ehdottanut 30.11.2022 Unkarille ehdollisuusmenettelyn mukaisen arvion. Ko- missio on tehnyt historiallisen ehdotuksen siitä, että Unkarin saamaa EU-rahoitusta lei- kataan, sillä Unkari on syyllistynyt oikeusvaltiorikkomuksiin. Unkari oli luvannut tehdä 17 uudistusta asian korjaamiseksi 19. marraskuuta mennessä, mutta niiden toteutumisessa on edelleen suuria vaikeuksia. Unkarin lupauksena oli muun muassa korjata unionin va- rojen hoitamista koskevien laittomuuksien ja sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemistä ja havaitsemista varhaisemmassa vaiheessa sekä korjaamisen tehostamista erillisen viran- omaisen avulla.97 Komissio aikoo hyväksyä Unkarin elpymissuunnitelman sillä edellytyksellä, että maksu- suoritukset tehdään vasta kun luvatut muutokset oikeusvaltiosuunnitelmaan on tehty98. Komissio on tässä katsonut, että toteutuneista toimista huolimatta EU:n talousarvioon kohdistuu edelleen riski, koska korjaavat toimenpiteet, jotka ovat vielä toteutettava, näh- dään rakenteellisina ja horisontaalisina. Neuvostolla oli 19. joulukuuta asti aikaa äänes- tää asiasta ja se vaati määräenemmistöä varojen jäädyttämisen voimaantuloa varten.99 Unkarin elpymis- ja palautumistukivälineeseen100 sisältyy laaja joukko toisiaan vahvista- via uudistuksia ja investointeja, jotka auttavat vastaamaan tehokkaasti merkittävään 96 CID-ehdotuksessa annetaan neuvostolle tarvittavat tiedot, jotta se voi tehdä päätöksen unionin talous- arvion suojaamista koskevasta yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neu- voston ehdollisuusasetuksen 2020/20922 6 artiklan 10 kohdan mukaisesti. Komissio hyväksyi menettelyn aloittamisen jälkeen ehdollisuusasetuksen 6 artiklan 9 kohdan mukaisen CID-ehdotuksen. Ks. lisää COM (2022) 687 final. 97 COM (2022) 687 final, s.3. 98 Sutinen T., 2022. 99 COM (2022) 687 final, s. 1. 100 Euroopan komissio on antanut myönteisen arvion Unkarin elvytys-ja sietokykyä koskevasta suunnitel- masta, jossa on 27 virstanpylvästä, jotka Unkarin tulisi täyttää, jotta rahoitus voidaan hyväksyä. Nämä oi- keusvaltiouudistukset on toteutettava ennen avustuksen maksamista. Ks. lisää Euroopan komissio, 2022c. 35 osaan niistä taloudellisista ja sosiaalisista haasteista, jotka on esitetty neuvoston EU-oh- jausjakson maakohtaisissa suosituksissa, jotka koskevat erityisesti oikeudellista riippu- mattomuutta ja päätöksenteon laatua ja avoimuutta.101 Komissio on katsonut, että kor- jaavilla toimenpiteillä voitaisiin ratkaista Unkarin lupaamat muutokset edellyttäen, että toimenpiteisiin tartutaan täysimääräisesti ja tehokkaasti102. 3.2.2 Puola v. parlamentti ja neuvosto Puola vaati kumoamaan yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaa- miseksi 16.12.2020 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen103. Puola on nähnyt käyttöönotetun mekanismin enemmän rankaisevana mekanismina, jolla pyrittäi- siin määräämään seuraamuksia oikeusvaltioperiaatteiden loukkauksista. 104 Unkari on tukenut Puolan kantoja kanteissa. Riidanalaisen asetuksen tavoitteena on pyrkiä suojaa- maan unionin talousarviota sekä taloudellisia etuja ja samalla asettaa oikeusvaltioperi- aatteiden rikkomuksista seuraamuksia kyseisille jäsenvaltioille. Oikeusvaltion toteutumi- sella ja moitteettomalla varainhoidolla on läheinen yhteys toisiinsa. 105 EU-tuomioistuin on kuitenkin ratkaisussa todennut, että Puola ei ole vedonnut mihin- kään sellaiseen asiaan, jolla unionin lainsäätäjä olisi ylittänyt hänen toimivaltansa. Lain- säätäjä on katsonut tarpeelliseksi korjata riidanalaisen ehdollisuusasetuksen avulla kor- jata varainhoitoa ja suojata jäsenvaltion taloudellisia etuja. Riidanalaisella asetuksella on myös mahdollisuus korjata sellaisia vakavia vaikutuksia, joita oikeusvaltioperiaatteiden loukkaamisesta voi aiheutua. 106 101 COM (2022) 686 final, s.4. 102 COM (2022) 687 final, s.38. 103 C-157/21, kohta 1. 104 C-157/21, kohta 100. 105 C-157/21, kohdat 129 & 132. 106 C-157/21, kohta 357. 36 Mikäli jäsenvaltiossa havaitaan systeemisiä loukkauksia ja ne vaikuttavat myös muihin kuin unionin talousarvion moitteettoman varainhoidon tai unionin muihin taloudellisiin etuihin niin tällaisissa tilanteissa unionia ei voida moittia siitä, että se panee täytäntöön sellaisia tarpeelliseksi katsottuja keinoja, jolla suojellaan oikeusvaltiota ja yhteisiä va- roja.107 3.3 SEU 7 artiklan mukainen menettely Vuonna 2016 Euroopan parlamentti ehdotti uuden mekanismin perustamista toimielin- ten välisen sopimuksen muodossa mahdollisen perustamissopimuksen muutokseen asti, jotta voidaan valvoa tehokkaammin sitä, kuinka EU-maat noudattavat SEU-sopimuksen 2 artiklassa asetettuja arvoja. Tämä Amsterdamin sopimuksella käyttöön otettu SEU:n 7 artiklan 2–4 kohta antaa EU:lle valtuudet puuttua tilanteisiin, joissa jäsenvaltiot rikkovat vakavasti ja jatkuvasti EU:n perusarvoja.108 Tämä mekanismi mahdollistaisi samalla jat- kuvan arvioinnin siitä, noudattavatko kaikki jäsenvaltiot oikeusvaltioperiaatetta, jotta poikkeavat valtiot voitaisiin havaita ajoissa109. SEU 7 artiklassa nimenomaisesti määrätään menettelystä niiden tilanteiden varalta, joissa on selvä vaara, että jäsenvaltio loukkaa vakavasti SEU 2 artiklassa tarkoitettuja Eu- roopan unionin perusarvoja, tai joissa jäsenvaltio rikkoo vakavasti ja jatkuvasti näitä ar- voja. Tämän mekanismin käyttöä ei ole rajattu ainoastaan sellaisiin tilanteisiin, joissa jä- senvaltiot soveltavat EU:n lainsäädäntöä. Se, että kaikkia jäsenvaltioiden toimia tai toi- mettomuutta myös EU-lainsäädännön ulkopuolelta voidaan harkita seuraamusmekanis- mia varten, voi täten selittää tiukat menettelyvaatimukset ja kynnysarvot rikkomuksista määrättäville seuraamuksille.110 107 C-157/21, kohta 362. 108 Hillion, 2016, s.4. 109 Pech & Schepplele, 2017, s. 35. 110 Hillion,2016, s.5. 37 SEU 7 on poliittisesti ja sääntelyn kannalta hyvin merkittävä turvaamistoimia sisältävä mekanismi oikeusvaltioperiaatteen suojeluun. Jos tuomioistuimessa todetaan, että joku jäsenvaltio syyllistyy jatkuvaan ja vakavaan rikkomukseen, kyseisen jäsenvaltion perus- sopimuksissa määritellyt oikeudet mukaan lukien äänioikeus EU:n neuvostossa, voidaan pidättää.111 Amsterdamin sopimuksella astui voimaan uusi seuraamusmekanismi, jonka avulla var- mistuttiin siitä, että EU:n jäsenvaltiot kunnioittavat kaikkia niille osoitettuja perusoikeuk- sia sekä muita periaatteita ja arvoja myös EU:n toimivallan oikeudellisten rajojen ulko- puolella. Parlamentti oli ehdottanut tämänkaltaista mekanismia jo vuonna 1984 EU-so- pimusluonnoksessaan.112 Oikeusvaltiotoimintakehys otetaan käyttöön tilanteissa, jossa jonkin jäsenvaltio uhkaa oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvien järjestelmätason uh- kien kärjistymisessä kyseisessä jäsenvaltiossa. Nizzan sopimuksella käyttöön otettu tär- kein ennaltaehkäisevä mekanismi sisältyy nimenomaisesti sopimuksen 7 artiklan ensim- mäiseen kohtaan. Siinä on määritelty, että EU voi toimia silloin, kun on olemassa selvä riski, että jokin jäsenvaltio rikkoo vakavasti SEU 2 artiklan arvoja. Menettely käynnistyy, kun komissio, Euroopan parlamentti tai yksi kolmannes jäsenval- tioista esittää neuvostolle perustellun ehdotuksen. Neuvosto voi tämän jälkeen päättää neljän viidenneksen jäsentensä enemmistöllä ja parlamentin suostumuksella siitä, että selvä järjestelmätason uhka on olemassa. Neuvoston olisi kuitenkin ensin kuultava ky- seistä jäsenvaltiota ja mahdollisesti annettava sille suosituksia menettelyä noudat- taen.113 SEU 7 artiklaan kuuluu kaksi erilaista menettelyä; ennaltaehkäisyyn keskittyvä menettely, joka on artiklan ensimmäisessä kohdassa. Artiklan toisesta kohdasta löytyy sanktiome- nettely. Näiden lisäksi EU-toimielimillä on liitännäisiä selvitys- ja seurantamenettelyjä.114 111 Pohjankoski, 2018, s. 682. 112 Euroopan Parlamentti, 2002c, s.3. 113 Hillion,2016, s.10. 114 Raitio, Rosas & Pohjankoski, 2022 s.101. 38 Sanktiomenettelyn mukaisesti, jos rikkomus on todettu artiklan toisen kohdan nojalla, neuvostolla on oikeus määräenemmistöllä päättää pidättää väliaikaisesti tietyt perusso- pimuksista johtuvat asianomaiselle jäsenvaltiolle kuuluvat oikeudet mukaan lukien ky- seisen jäsenvaltion hallituksen edustajan äänioikeuden neuvostossa.115 3.4 Oikeusvaltiotoimintakehys Kesäkuussa 2013 oikeus- ja sisäasiainneuvosto korosti, että oikeusvaltion kunnioittami- nen on edellytys perusoikeuksien suojelulle ja kehotti komissiota edistämään keskuste- lua perussopimusten mukaisesti siitä, onko näiden edellytysten toteutumiseksi ja kysy- mysten ratkaisemiseksi tarpeen muodostaa järjestelmällinen menetelmä ja mikä olisi menetelmän muoto.116 Heinäkuussa 2013 Euroopan parlamentti pyysi, että jäsenvaltioita arvioitaisiin säännölli- sesti sen perusteella, noudattavatko ne jatkuvasti unionin perusarvoja sekä demokratian ja oikeusvaltion vaatimuksia. Vuonna 2014 Euroopan komissio julkaisi toimintakehyksen oikeusvaltioperiaatteen turvaamiseksi EU:ssa ja toimintakehyksen tarkoituksena on tor- juta systeemisiä uhkia EU-maissa.117 Tätä uutta oikeusvaltiota suojelevaa toimintakehystä ei ole suunniteltu siten, että sitä hyödynnetään tapauksissa, jossa yksittäiset perusoikeuksien loukkaukset tai oikeuden väärinkäyttö tulee ilmi. Nämä tapaukset käsitellään edelleen kansallisissa oikeusjärjes- telmissä sekä niiden omien valvontamekanismien puitteissa kuten esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, jonka osapuolia kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat. EU:n toiminta- kehystä tarvitaan silloin, kun kansallisella tasolla luodut mekanismit eivät enää riitä ja sisärajattomaan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen kohdistuu 115 Ks. SEU 7 artiklan 3 kohta. 116 Euroopan unionin neuvosto, 2013, 10168/13, s.13. Neuvoston päätelmät perusoikeuksista ja oikeusval- tioperiaatteesta sekä komission vuoden 2012 kertomuksesta Euroopan unionin perusoikeuskirjan sovelta- misesta 2013. 117 COM (2014) 158 final, s.7. 39 järjestelmätason uhka.118 Kehyksen tarkoituksena onkin ensimmäistä kertaa tarjota kat- tava EU:n oma määritelmä oikeusvaltioperiaatteelle ja tästä näkökulmasta ajatellen se on tärkeä vastaus normin sisällölliseen haastamiseen.119 Mekanismi on jakautunut kolmeen vaiheeseen; ensimmäiseksi komissio tutkii, esiin- tyykö jäsenvaltiossa ongelmia, jotka uhkaisivat oikeusvaltiojärjestelmää. Komissio kerää ja analysoi kaikki tarvittavat tiedot arvioidakseen oikeusvaltioon kohdistuvan järjestel- mätason uhan. Alustavan arvioinnin jälkeen, jos näyttää siltä, että jäsenvaltioon on koh- distumassa systeeminen uhka, komissio aloittaa tutkinnan kohteena olevan jäsenvaltion kanssa vuoropuhelun lähettämällä valtiolle ns. oikeusvaltiolausunnon, jossa se esittää asiansa kyseiselle jäsenvaltiolle. Tässä vaiheessa jäsenvaltiolle annetaan mahdollisuus vastaamiseen.120 Jos asiaan ei kuitenkaan saada ratkaisua ensimmäisessä vaiheessa niin tämän jälkeen komissio antaa jäsenvaltiolle ns. oikeusvaltiosuosituksen. Suositus on yksityiskohtai- sempi ja siinä komissio esittää huolenaiheensa ja niiden syyt sekä suosittelee jäsenval- tiota ratkaisemaan mainitut ongelmat määräajan kuluessa. Kolmannessa vaiheessa ko- missio seuraa suositusten toimeenpanoa. Tarkoituksena on osoittaa nopeat konkreetti- set toimenpiteet, joiden avulla on mahdollista puuttua järjestelmätason uhkaan ja näin ollen välttää SEU-sopimuksen 7 artiklan mekanismien käyttö. Tämä koko prosessi on kah- denvälistä vuoropuhelua komission ja kyseessä olevan jäsenvaltion välillä.121 Puolan kohdalla komission huolenaiheet kohdistuivat erityisesti siihen, että perustuslain legitiimiys ja tehokkuus olivat heikkenemässä julkisten lausumien takia. Toimintakehyk- sen aktivoimisen aikoihin nähtiin hiukan epäselvänä, loukkasivatko Puolan oikeuslaitosta koskevat uudistukset tosiasiallisesti oikeusvaltioperiaatetta. Toisaalta EU:n legitimiteetti 118 COM (2014) 158 final, s.3-6. 119 Tuominen, 2022, s. 3. 120 COM (2014) 158 final, s. 7-8. 121 COM (2014) 158 final, s. 8. 40 voidaan kyseenalaistaa ja sen toiminta voi tämän seurauksena häiriintyä, mikäli unionin ei pysty puolustamaan yhtä sen perustavanlaatuista arvoa, oikeusvaltioperiaatetta.122 Leppävirta on tutkimuksessaan todennut, että toimintakehystä yksinään ei ole nähty tar- peeksi luotettavana sen soft law-luonteen takia, sillä siinä on nähty olevan poliittista jän- nitettä, jonka vuoksi enemmän vaikuttavaa ja enemmän politiikasta irrallaan olevia me- nettelyitä on pyritty ottamaan käyttöön123. Myös Raitio, Rosas ja Pohjankoski on tutki- muksessaan todennut, että toimintakehys nähdään soft law -instrumenttina, mutta silti sillä on ollut merkittävä vaikutus EU-oikeudessa. Toimintakehys on auttanut ymmärtä- mään oikeusvaltion käsitettä ja sitä koskevien oikeuslähteiden systematisointia.124 Euroopan komissio aloitti joulukuussa 2017 sopimuksen mukaisen menettelyn Puolaa vastaan, sillä oli olemassa vaara, että Puolan tasavalta loukkaa vakavasti oikeusvaltiope- riaatetta. On nähty, että Puolan oikeuslaitoksen uudistukset ovat ristiriidassa oikeusval- tioperiaatteen kanssa, joka on osa unionissa vahvistettua ja perustana olevaa arvopoh- jaa.125 Toimintakehyksen osalta toimivaltaa koskevat kysymykset, jotka koskevat oikeusvaltiope- riaatetta voivat politisoitua. Politisoitumisella tarkoitetaan sitä, että vaikka neuvoston oi- keuspalvelun kriittisessä lausunnossa tarkastellaan hyvinkin yksityiskohtaisesti erilaisia oikeusperustoja, joilla komissio perustelee oman toimintakehyksensä oikeudellisesti. Sa- malla kuitenkin lausunnon sisällöllä on myös oikeudellisen roolinsa lisäksi hyvinkin po- liittinen luonne. Toimintakehykseen liittyvää kysymystä saattaa kuitenkin olla vaikeampi saattaa tuomioistuimen ratkaistavaksi oikeudellisen sitovuuden puuttuessa unionin inst- rumentista.126 122 Ruutu, 2021, s.481. 123 Leppävirta, 2016, s.1120. 124 Raitio, Rosas & Pohjankoski, 2022, s.34. 125 COM (2017) 835 final, s. 1. 126 Leppävirta, 2016, s.1109–1110 41 3.5 EU:n tuomioistuimen rikkomusmenettely Yleisesti ottaen EU-rikkomusasialla tarkoitetaan sellaista menettelyä, jossa komissio käynnistää jäsenvaltiota vastaan menettelyn, jossa kyseinen jäsenvaltio rikkoo jäsenyys- velvoitteita, joihin se on liittymissopimuksissa sitoutunut. Menettelyn tavoitteena on saada yhteisymmärrys jäsenvaltion ja komission välille ilman, että asiaa tarvitsisi käsitellä unionin tuomioistuimessa.127 On olemassa sanktioitu menettely, jonka avulla voidaan puuttua jäsenvaltioiden yksittäisiin EU-oikeuden vastaisiin toimiin128. Komissiolla on käy- tössään vakiintunut menetelmä, milloin rikkomusmenettelyn käyttö on sallittua ainoas- taan sellaisissa tilanteissa, joissa käsillä oleva rikkomus rikkoo EU:n lainsäädäntöä. Siten nähdään, että tämä tapa ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että rikkomusmenettely liittyisi ainoastaan laajempaan oikeusvaltiollisuuden ongelmaan.129 3.5.1 SEUT 258 ja 260 artiklan mukainen rikkomusmenettely Komission toteuttamat SEUT 258 artiklan toimet rikkomusmenettelyjen aloittamiseksi, joiden avulla oikeusvaltioon liittyviin ongelmiin voidaan puuttua. Toimet voidaan aloittaa ainoastaan tilanteissa, joissa ongelmat merkitsevät samalla EU:n lainsäädännön tietyn säännöksen rikkomista. On olemassa tilanteita, jotka eivät kuulu EU:n oikeuden sovelta- misalaan, jolloin niitä ei voida pitää perussopimusten mukaisten velvoitteiden rikkomi- sena, vaikka ne voivat silti olla uhaksi oikeusvaltiojärjestelmälle. Näiden tilanteiden va- ralle voidaan soveltaa SEU-sopimuksen 7 artiklassa määrättyjä ehkäisy- ja seuraamusme- kanismeja.130 SEUT 258 ja 260 artiklojen menettely ei kuitenkaan aina tule sovelletta- vaksi EU-oikeuden rikkomista koskevissa tilanteissa niiden yleisestä luonteesta huoli- matta. 127 Ulkoministeriö, EU-tuomioistuin- ja EU-rikkomusasiat. 128 Rosas, Raitio & Pohjankoski, 2022, s. 11. 129 Rosas, Raitio & Pohjankoski, 2022, s. 109. 130 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle: Uusi EU:n toimintakehys oikeusvaltiope- riaatteen vahvistamiseksi, 11.3.2014, COM (2014) 158 final, s.5. 42 Tätä yleisen rikkomusmenettelyn käyttömahdollisuutta on rajattu tietyillä aloilla vaikka- kin jäsenvaltioiden velvollisuus on toimia perussopimusten mukaisesti sekä noudattaa niiden nojalla annettuja säädösten sisältämiä velvoitteita. Esimerkkinä tästä voidaan mainita, että SEUT 258 - 260 artikloiden mukaista menettelyä ei käytetä EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) koskevissa kysymyksissä. Kyseistä politiikan alaa koskevissa menettelyissä sovelletaan SEU 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti erityisiä sään- töjä ja menettelyjä. 131 Oikeuskirjallisuudessa on esitetty, että yleistä rikkomusmenette- lyä voitaisiin soveltaa myös tilanteissa, joissa on kyse nimenomaisesti jäsenvaltion toi- minnasta johtuvista niin kutsutuista systeemirikkomuksista, jotka loukkaavat oikeusperi- aatetta.132 On olemassa vankkoja perusteita, että Euroopan komissio on katsonut ratkaisussaan C- 619/18 Euroopan komissio v. Puolan tasavalta, että SEU 7 artiklassa ja SEUT 258 artik- lassa määrätään erillisistä menettelyistä ja niihin voidaan vedota samanaikaisesti. SEUT 258 artiklan mukaan komissio voi nostaa kanteen, mikäli jäsenyysvelvoitteita ei nouda- teta ja komissio katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä ”sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden” On kuitenkin pohdittu, mikäli SEU 7 artiklan 1 kohdan mukainen mekanismi on otettu käyttöön, voiko samaan aikaan käytössä olla myös kanne jäsenvaltiota kohtaan jostain toisesta asiasta. Tuomareiden erottamattomuuden periaatetta on rikottu ja sen noudattaminen on vält- tämätöntä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun tehokkaan oikeus- suojan vaatimusten täyttämiseksi. Komissio on täten katsonut, että Puola ei noudata pe- russopimuksista johtuvia velvoitteitaan, jotka perustuvat SEU 19 artiklaan sekä 47 ar- tiklaan.133 131 Pohjankoski, 2018, s. 682. 132 Leppävirta, 2016, s. 1103–1104. 133 Asia C-619/18 Euroopan komissio v. Puolan tasavalta, kohdat 15, 32 & 49. 43 Vaikka jokaiselta tulevalta jäsenvaltiolta edellytetään oikeusvaltioperiaatteeseen sitou- tumista, niin tätä on kuitenkin vaikea seurata jäsenyyden jo toteuduttua. Tämänhetki- sistä jäsenvaltioista erityisesti Puolan ja Unkarin oikeusvaltioperiaatteellisuus on herät- tänyt paljon huolta EU:ssa sekä tarvetta puuttua oikeusvaltioperiaatetta rikkovaan toi- mintaan. 134 Oikeusvaltioperiaatteen suojaamiseksi on ryhdytty sellaisilla ennaltaehkäi- sevillä välineillä, joilla pyritään lisäämään tietoisuutta haasteista sekä helpottamaan vai- keiden ratkaisujen tekemistä varhaisessa vaiheessa tilanteen heikkenemisen estä- miseksi.135 3.5.1.1 Miten rikkomus todetaan SEUT 258 tai 259 artiklan avulla? Rikkomuksen toteaminen SEUT 258 mukaisessa rikkomusmenettelyssä voidaan jakaa kahteen erilaiseen vaiheeseen; hallinnolliseen vaiheeseen sekä tuomioistuinvaiheeseen. Komissio tuo asian jäsenvaltion tietoon ennen hallinnollisen vaiheen muodollista käyn- nistämistä. EU-tuomioistuimen mukaan hallinnolliselle vaiheelle on määritelty kolme ta- voitetta ja ne ovat: antaa jäsenvaltioille mahdollisuus lopettaa EU-oikeuden rikkominen, turvata jäsenvaltion puolustautumisoikeudet sekä rajata kiistanalainen kohde mahdol- lista tuomioistuinkäsittelyä varten.136 Mikäli EU-tuomioistuin päätyy antamaan tuomion asiasta SEUT 258 tai 259 artiklan no- jalla niin, että se vain toteaa, onko jäsenvaltio jättänyt täyttämättä sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden. Jäsenvaltioiden ja unionin oikeusjärjestelmien erillisyy- den vuoksi, että vaikka EU-tuomioistuin toteaisi kansallisen lainsäädännön olevan unio- nin oikeuden vastaista, niin tuomio ei itsessään silti kumoa kyseistä lainsäädäntöä muo- dollisesti. Rikkomusmenettelyn aikana annettu tuomio ei kuitenkaan ole vailla oikeusvai- kutusta vaan sen tarkoituksena on selkeyttää EU-oikeuden tulkintaa.137 134 EU ja oikeusvaltioperiaate, 2017. 135 COM (2022) 500 final, s. 32. 136 Pohjankoski, 2018, s.683–684. 137 Pohjankoski, 2018, s.685. 44 Alla olevassa kuviossa on havainnollistettu ja selkeytetty eri mekanismien soveltamisalaa ja näin ollen niiden katsotaan täydentävän toisiaan osana pyrkimystä yhtenäiseen unio- niin. Kuvio 2. Eri mekanismit ja niiden toimintamallit listattuna. Kaikilla mekanismeilla on oma oikeu- dellinen merkityksensä ja niitä olisi mahdollista myös hyödyntää rinnakkain. •Pyritään turvaamaan EU-varojen käyttö asianmukaisesti tilanteissa, joissa on epäilyjä siitä, että oikeusvaltioperiaatetta ei noudateta • Ehdolisuusasetukseen sisältyvä oikeusvaltiomääritelmä korostaa oikeuslaitoksen riippumattomuutta sekä toimintaa. • Asetuksessa viitataan lainalaisuusperiaatteeseen, oikeusvarmuuden periaatteeseen, toimeenpanon väärinkäytön kieltoon, tehokkaan oikeussuojan vaatimukseen sekä vallanjako-oppiin Ehdollisuussuojajärjestelmä/Ehdollisuusasetus 2020/2092 •Poliittisluonteinen sanktiomenettely •SEU-sopimuksen 7 artiklalla varmistetaan, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisiä perussopimuksiin kirjattuja arvoja •Ehkäisymekanismi: Euroopan Unionin neuvosto voi antaa varoituksen, ennen kuin vakavampaa rikkomusta on tapahtunut •Seuraamusmekanismi: Neuvosto voi pidättää tiettyjä jäsenvaltiolle kuuluvia oikeuksia rikkomustilanteissa SEU 7 artiklan mukainen menettely •SEUT 258-260 mukainen rikkomusmenettely •Jäsenvaltion tuomio pannaan täytäntöön ja on toteutettava tarvittavat toimet oikeustilan korjaamiseksi • Menettelyyn kuuluu virallinen ilmoitus, perusteltu lausunto ja asian käsittelyn päättäminen EU-tuomioistuimen rikkomusmenettely 45 4 Tuomioistuinten riippumattomuus oikeudellisesta näkökul- masta EU:ssa tehdään jatkuvasti töitä sen eteen, että oikeusvaltioperiaatteen suojelemiseen käytettäviä välineitä kehitetään entisestään. Maailmassa on koettu merkittäviä uhkia rauhalle ja turvallisuudelle, jonka vuoksi myös monenväliset rakenteet ovat kärsineet seurauksista, myös EU:n ja Euroopan neuvoston välinen suhde on kärsinyt negatiivisesti. Prioriteetiksi on nostettu yhtenäisyyden säilyttäminen, periaatteiden merkityksen koros- taminen ja Euroopan neuvoston aseman lujittaminen. Euroopan unioni nähdään tär- keimpänä institutionaalisena kumppanina Euroopan neuvostolle erityisesti poliittiselta, taloudelliselta ja oikeudelliselta kannalta.138 4.1 Tuomioistuinten riippumattomuuden eri ulottuvuuksia Vallan kolmijako-oppi on läheisessä yhteydessä oikeusvaltioteorian kehitykseen. Mon- tesquieun hahmottelemassa kolmijako-opin teoriassa vallan käyttö on jaettu kolmeen osaan; lainsäädäntövaltaan, toimeenpanovaltaan sekä tuomiovaltaan. Tuomioistuimen riippumattomuus on nimenomaisesti tuomiovallan käyttämistä. Suomessa tuomioistui- men riippumattomuudesta on säädetty perustuslain tasolla. Riippumattomuuden käsit- teellä taas on monia merkityksiä ja tämän vuoksi sitä voi tulkita monella eri tavalla. Pe- rustuslaissa määritelty riippumattomuus on luonteeltaan institutionaalista. Tuomiois- tuinlaitos nähdään autonomisena koneistona suhteessa toimeenpano- ja lainsäädäntö- valtaan. Riippumattomuudella on myös henkilökohtaisen autonomian tarkoitus, sillä yksittäinen tuomari on autonominen suhteessa muihin vallankäyttäjiin. Alun perin riippumattomuus oli oikeudellista riippumattomuutta, jolla tarkoitetaan tilannetta, jossa toimeenpano- valta ei voi puuttua tuomioistuinten päätöksentekoon. Modernissa yhteiskunnassa 138 Euroopan unionin neuvosto, 5422/23, s.2–3. 46 puhutaan tosiasiallisesta riippumattomuudesta. Tämä tarkoittaa, sitä että tuomari ei asiaa ratkaistaessa saa olla yhteydessä ulkopuoliseen tahoon sikäli, kun hänellä on jokin asia ratkaistavanaan. Ulkopuolisella taholla tarkoitetaan poliittisia puolueita, etujärjes- töjä tai joitakin tilapäisiä painostusryhmiä.139 Alla olevassa kuviossa on selkeytetty riippumattomuuden eri ulottuvuuksia, sillä käsite on hyvin monitulkintainen, jolloin käsitteen tarkempi määrittely nähdään tarpeellisena. Kuvio 3. Kuviossa on tuotu esiin tuomioistuimen riippumattomuuden eri ulottuvuuksia ja millä eri ulottuvuudet vaikuttavat oikeuden toteutumiseen. Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Kari Kuusiniemi on todennut tuomioistuimen riippumattomuuden perustuvan klassisen valtiovallan kolmijako-opin mukaan toimeen- pano-, lainsäädäntö- ja tuomiovallan on oltava eri toimielinten hallinnassa. Myös Suo- men perustuslaki on pohjautunut tälle opille. Kuusiniemen mielestä erityisesti kansain- välisesti EU:n tuomioistuimessa on ollut tapahtumia, jotka ovat osoittaneet lähivuosina sen, että tuomioistuinten turvaamisesta perustuslain tasolla on hyvin oleellinen seikka, jotta voidaan suojella oikeusvaltioperiaatteita. EU:n tuomioistuimessa on ollut tapauksia, 139 Aarnio 2002, s. 2–3. Institutionaalinen riippumattomuus •Perustuslaissa määritelty riippumattomuus on insititutionaalista. •Tuomiovalta nähdään erillisenä koneistona suhteessa lainsäädäntö- ja toimeenpanovaltaan Henkilökohtainen autonomia •Yksittäinen tuomari on autonominen suhteessa muihin vallankäyttäjiin. Tällä tarkoitetaan sitä, että yksittäisen lainkäyttäjän työssä ei saa olla sellaisia tekijöitä, jotka vaikuttaisivat tuomarin objektiivisuuteen Oikeudellinen riippumattomuus •Alunperin riippumattomuus ollut oikeudellista riippumattomuutta, jossa toimeenpanovallan keinoin ei ole saanut puuttua tuomioistuinten päätöksentekoon Tosiasiallinen riippumattomuus •Asiaa ratkaistaessa tuomari ei saa olla yhteydessä ulkopuolisin tahoihin kuten esimerkiksi poliittisiin puolueihin tai etujärjestöihin, jotka voisivat muuttaa asian ratkaisua. Riippumattomuuden eri ulottuvuuksia 47 joissa ylimpien tuomioistuimien tuomareiden eläkeikää eli niin kutsuttua pakollista eroa- misikää on muutettu niin, että vanhimpia jäseniä on saatu aiemmin pois tuomioistui- mesta ja hallitus on täten nimittänyt itselle sopivampia nuorempia tuomareita. 140 Tämä nähdään hyvin hälyttävänä esimerkkinä siitä, miten tuomioistuinten riippumattomuu- teen pystytään vaikuttamaan negatiivisesti. 4.2 Riippumattomien tuomioistuinten vastuu turvaamisessa Tehokkaan ja kestävän oikeuslaitoksen keskeisiä tunnuspiirteitä ovat riippumattomuus, laatu ja tehokkuus. Tämän vuoksi oikeuslaitosten tehokkuus on ratkaisevan tärkeää EU:n lainsäädännön soveltamisen sekä täytäntöönpanon kannalta. Tuomioistuinten riippu- mattomuus on yleiseurooppalainen oikeusturvatae, joka on kirjattu ennen kaikkea jä- senvaltioiden valtiosääntöihin. Tuomioistuinten riippumattomuutta koskevat kriteerit ovat muodostuneet SEUT 267 artiklaa koskevassa ratkaisukäytännössä, mutta riippumat- tomuus ei rajoitu ainoastaan ennakkoratkaisumenettelyssä toimiviin tuomioistuimiin. Kaikilla tuomioistuimilla ketkä soveltavat EU-oikeutta, on velvollisuus taata riippumatto- muus. Valtiosäännön mukaan EU:n toiminta rakentuu annetun toimivallan periaatteelle, jonka mukaisesti unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa anta- man toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa määriteltyjen tavoitteiden saavutta- miseksi. Toimivaltaa, jota ei ole perussopimuksissa annettu unionille, kuuluu jäsenvalti- oille. Suhteellisuusperiaatetta noudattaen, unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi.141 140 Kerkelä, 2021. 141 Ks. lisää Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoidut toisinnot. 48 Tuomioistuintoiminnassa vallitsee kuitenkin perustuslaillinen jännite, sillä miten sovite- taan yhteen tuomioistuinten riippumattomuus ja toisaalta taas oikeusvaltiossa välttämä- tön vallankäytön kontrolli. Kun riippumaton tuomioistuin käyttää tuomiovaltaansa siihen sisältyy automaattisesti tärkein kontrollin muoto, muutoksenhakujärjestelmä.142 Tapauksessa Costa v. ENEL yhteisöjen tuomioistuin vahvisti yhteisön oikeuden ensisijai- suuden ristiriitaisiin kansallisiin säännöksiin nähden ja vahvisti siten sen sitovan luonteen, joka on oikeusvaltioperiaatteen ja – ainakin joidenkin oikeusteorian oppilaitosten mu- kaan – itse oikeusvaltioperiaatteen perusvaatimus.143 4.3 EU:n oikeusalan tulostaulu tehostamassa oikeuslaitosten toimintaa Oikeusvaltion tutkimus ja seuranta on hyvin tarpeellista. Oikeusvaltioperiaatteen nou- dattamista seurataan erilaisten indikaattoreiden ja tutkimusten avulla.144 Komissio on vuodesta 2013 asti julkaissut vuosittain myös niin kutsutun oikeusalan tulostaulun, jonka avulla seurataan sitä kuinka kansalliset oikeuslaitokset noudattavat velvoitteitaan ja sa- malla tulostaulun avulla tuetaan EU:ta ja jäsenvaltioita kansallisten oikeuslaitosten toi- minnan tehostamisessa. Tulostaulun tarkoituksena on tuottaa jäsenvaltioille parempi toimintaympäristö, jossa on paremmat mahdollisuudet investoinneille, yrityksille sekä jäsenvaltioiden kansalaisille. Tulostaulu nähdään vertailukelpoisena, objektiivisena ja luotettavana välineenä kerätä tietoja kaikkien jäsenvaltioiden oikeuslaitosten tehokkuudesta, riippumattomuudesta sekä laadusta. Sen tarkoitus on olla vertaileva väline ja luoda indikaattoreiden avulla yleiskatsaus kaikkien oikeuslaitosten toiminnasta, jotka ovat tärkeitä ja merkityksellisiä kaikille jäsenvaltioille.145 142 Jonkka,2020, s.25–26. 143 Magen & Pech,2018, S. 239. 144 Hallberg, 2019, s.201. 145 COM (2021) 389 final, s.3. 49 Tulostaulun tarkoituksena ei ole kuitenkaan esittää kansallisia oikeusjärjestelmiä parem- muusjärjestyksessä vaan tuottaa subjektiivista tietoa jokaisen kansallisen oikeusjärjes- telmän tilasta ja sitä kautta kehittää niiden toimintaa.146 Sitä on entisestään kehitetty ja vuodesta 2021 alkaen tulostauluun sisällytettiin yhä useampia indikaattoreita mittaa- maan oikeusvaltion edistystä sekä mahdollisia haasteita.147 Tulostaulun tuloksia on tar- koitus myös hyödyntää oikeusvaltioperiaatetta koskevasta ehdollisuudesta annetun ase- tuksen soveltamisen yhteydessä148. Niin kuin edellä on esitetty, että hyvin toimivan oikeuslaitoksen tärkeimpiä osatekijöitä on tehokkuus, laatu ja riippumattomuus149 . Euroopan Unionin tasolla oikeuslaitosten riippumattomuutta seurataan oikeudenkäytön tehostamista tarkastelevassa Euroopan neuvoston komiteassa150. Euroopan komissiolla on suuri vastuu siitä, että EU:n perusso- pimuksia ja niiden nojalla hyväksyttyjä toimia noudatetaan. Komissiolla on myös suuri vastuu siinä, että oikeusvaltioperiaatetta noudatetaan sille määritellyissä rajoissa. Euroo- pan oikeusvaltiokehityksen parissa on laadittu toimenpiteitä, joilla pyritään vahvista- maan oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja vähentämään lainsäädäntö- ja toimeenpa- novallan vaikutusta oikeuslaitoksessa. Riippumattomien oikeuslaitosten vastuu oikeusvaltioperiaatteiden turvaamisessa on eri- lainen eri jäsenvaltioiden välillä. Riippumattomuuteen liittyy erilaisia huolenaiheita, jotka vaihtelevat eri jäsenvaltioiden välillä. Esimerkiksi Puolan ja Unkarin kohdalla on ol- lut paljon uudistuksia, joilla on nimenomaisesti pyritty heikentämään oikeuslaitoksen riippumattomuutta koskevia takeita samalla kun toimeenpano- ja lainsäädäntövallan vai- kutus oikeuslaitoksen toimintaan on lisääntynyt. 151 Mikäli EU:n jäsenvaltioiden 146 COM (2022) 234, s. 2–3. 147 COM (2022) 234, s. 5. 148 Euroopan komissio, 2022d. 149 COM (2022) 234 final, s.1. 150 Oikeusministeriö, 2022. 151 Valtioneuvosto, 2021, s.3. 50 keskinäinen luottamus heikentyy yhdessä tai useammassa valtiossa niin keskinäinen luottamus murenee ja pahimmillaan vaikuttaa myös EU-tasoisen sääntelyn vaikuttavuu- teen.152 4.4 Lainsäädännön keinot oikeusvaltion edistämisessä EU:ssa Komissio on vuonna 2019 kirjoittamassaan tiedonannossa ehdottanut mahdollisia toi- mintasuuntia, jotta oikeusvaltioperiaatteen noudattamista voidaan edistää unionissa. Komissio on katsonut, että nämä toimintasuunnat ovat jakautuneet kolmeen eri pilariin. Ensimmäinen näistä kolmesta pilarista on oikeusvaltioperiaatteen edistäminen, jonka tarkoituksena on yhteistyön syventäminen jäsenvaltioiden välillä.153 Onnistuneella yh- teistyöllä tarkoitetaan sitä, että rakennetaan tietoisuutta ja yhteistä oikeusvaltiokulttuu- ria. Toiseksi komissio on nostanut oikeusvaltioon liittyvien ongelmien ennaltaehkäisyn, jolla tarkoitetaan sitä, että unionilla on käytössä sellaisia välineitä, joilla on mahdollisuus puuttua vallitseviin uhkiin jo varhaisessa vaiheessa ja näin ollen vältytään tilanteiden kär- jistymiseltä. Kolmanneksi on oltava keinoja kehittää yhteinen vastaus ongelmaan, kun riittävän merkittävä tilanne on havaittu.154 Kansainvälisen oikeuden merkittävimpiä toimijoita ovat valtiot ja kansainväliset järjestöt. Kansainvälinen oikeus on hierarkkisesti korkeammalla tasolla oleva oikeusjärjestelmä verrattuna kansalliseen lainsäädäntöön. Kansallinen oikeus ei voi olla ristiriidassa kan- sainvälisten oikeusnormien kanssa, joihin valtiot ovat sitoutuneet.155 Kansainvälisen oi- keuden tehtävänä on säännellä ensisijaisesti valtioiden välisiä suhteita sekä kansainvälis- ten järjestöjen toimintaa. Sen tehtävänä on luoda perusta vakaalle kansainväliselle 152 Raitio, Rosas & Pohjankoski, 2022, s.66. 153 COM (2019) 163 final, s.10–11. 154 COM (2019) 163 final, s.10–11. 155 Eduskunta, kansainvälinen oikeus. 51 järjestykselle sekä ylläpitää rauhaa ja turvallisuutta. Merkittävimpiä kansainvälisen oi- keuden kehittäjiä ja edistäjiä ovat erityisesti Yhdistyneet kansakunnat (YK) ja Euroopan neuvosto.156 Euroopan neuvoston pääasiallisena tehtävänä on vahvistaa ihmisoikeuksia, demokratiaa ja oikeusvaltioperiaatetta jäsenvaltioissa, mutta myös Euroopan ulkopuolella. Euroopan neuvoston tunnetuin mekanismi oikeuksien suojelemiseksi on Euroopan ihmisoikeus- tuomioistuin. Se perustettiin Euroopan ihmisoikeussopimuksella, jonka kaikki neuvoston jäsenvaltiot ovat myös ratifioineet.157 EU:n liittyminen ihmisoikeussopimukseen tehtiin mahdolliseksi Lissabonin sopimuksen avulla.158 Euroopan neuvosto on ollut ratkaise- vassa roolissa kehittäessään oikeusvaltioperiaatteen kannalta merkityksellisiä määritel- miä ja standardeja. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätökset ovat vaikuttaneet merkittävästi oikeusvaltion määrittelyyn, edistämiseen ja vahvistamiseen ja tämän lisäksi niissä on korostettu oikeusvaltion ja demokraattisen yhteiskunnan läheistä suhdetta.159 4.5 Tuomioistuimen riippumattomuuden loukkaukset oikeuskäytän- nössä Puolan oikeudellinen riippumattomuus on nähty vakavana huolenaiheena kuten useat Euroopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut ovat osoittaneet. Erityisesti Puolan kohdalla on nostettu esiin puolalaistuomareihin so- vellettavan kurinpitojärjestelmän toimintaa, jota ei ole vielä implementoitu käytäntöön. EU:n tuomioistuimen välitoimia koskevaa määräystä ei ole vieläkään pantu täytäntöön, mikä annettiin heinäkuussa 2021 oikeuslaitoksen riippumattomuuden suojelemiseksi. Näiden lisäksi komissio käynnisti Puolaa vastaan rikkomismenettelyn sen jälkeen, kun 156 Ulkoministeriö, kansainvälinen oikeus. 157 Euroopan neuvosto: Euroopan neuvosto pääpiirteittäin: Ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusval- tioperiaatteen puolustaja s.2. 158 Euroopan parlamentti, 2022a, s.3. 159 COM (2019)163 final, s.7. 52 Puolan perustuslakituomioistuin oli antanut tuomion. Tuomiossa komissio kyseenalaisti erityisesti EU-oikeuden etusijaperiaatetta. Tämä kehityssuunta luonnollisesti heikentää Puolan osalta riittävää oikeussuojaa sekä oikeudellista riippumattomuutta ja se vaikuttaa myös investointiympäristön ja talouskasvun heikkenemiseen keskipitkällä ja pitkällä ai- kavälillä.160 4.5.1 C-619/18 komissio v. Puola Komissio ja Puola on käsitellyt asiaa C-619/18 komissio v. Puola EU-tuomioistuimessa, sillä komissio katsoi, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan ja jättänyt noudattamatta SEUT 258 artiklaan perustuvia jäsenyysvelvoitteita. Kanteessa oli kyse siitä, että Puola oli laskenut sen ylim- män tuomioistuimen eläkeikää ja samalla soveltanut kyseistä toimenpidettä jo virassa oleviin tuomareihin,