JULKISEN HALLINTOTEHTÄVÄN ULKOISTAMINEN KUNNASSA: Perustuslain 124 §:n merkitys kunnan ulkoistamisissa
Simelius-Sillanpää, Sari (2019)
Simelius-Sillanpää, Sari
2019
Kuvaus
Opinnäytetyö kokotekstinä PDF-muodossa.
Tiivistelmä
Kunnat ovat viime vuosien aikana laajasti uudelleen organisoineet toimintaansa kasvavien talouspaineiden alla. Yhtenä kuntatalouden palvelutuotannon tehostamiskeinona on käytetty toiminnan ulkoistamista. Ulkoistamista ei voi kuitenkaan tehdä aivan rajoituksetta. Merkittävin kunnan toimintojen ulkoistamista määrittävä säännös on Suomen perustuslain (731/1999) 124 §.
Kuntien organisaatiouudistuksia toimeenpanevien viranomaisten ja päättäjien on tärkeää tunnistaa kulloisenkin uudistuksen valtiosääntöiset reunaehdot. Perustuslain 124 §:n sisältämien käsitteiden tulkinnanvaraisuudesta johtuen saattaa toimintojen uudelleen järjestäminen olla kuntien viranomaisille ja päättäjille kuitenkin hyvin haastavaa. Tämän tutkielman tavoitteena on avata PL 124 §:n käsitteiden merkitystä ja lainsäätäjän tarkoitusta sekä tuoda esille pykälän käytännön soveltamiseen liittyviä muita ulkoistamisen kannalta olennaisia oikeudellisia seikkoja. PL 124 §:n säännöksestä selviää tutkielman keskeiset käsitteet: julkinen hallintotehtävä, sen antaminen lailla tai lain nojalla, viranomainen, tarkoituksenmukaisuus, perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten turvaaminen sekä julkinen valta ja merkittävä julkinen valta.
Tutkimus pohjautuu oikeuden ja lainkäytön teorialle. Tutkimusmenetelmänä käytän oikeusdogmaattista eli lainopillista lähestymistapaa. Tämä tarkoittaa voimassa olevan oikeuden tulkintaa ja systematisointia. Olennaista tutkimuksen tavoitteisiin pääsemisessä on ymmärtää lainsäätäjän tarkoitus sekä asian oikeudellinen sisältö. Tämän tarkoituksen ja sisällön selvittämisessä tukeudun ensisijaisesti oikeustieteelliseen alkuperäismateriaaliin, kuten säädöksiin, lainsäädännön esitöihin ja tuomistuinratkaisuihin. Alkuperäismateriaalin täydentäjänä käytän myös muuta lähdeaineistoa, pääasiassa oikeuskirjallisuutta.
Tutkielmassa keskeiseksi ongelmaksi muodostuu julkisen hallintotehtävän määrittelyn tulkinnanvaraisuus. Julkinen hallintotehtävä määrittää keskeisesti koko PL 124 §:n ytimen; se että tämä keskeinen käsite on laajasti eri oikeusoppineiden, lainsäätäjän ja -valmistelijan sekä tuomioistuinten taholta tunnustettu enemmän tai vähemmän vaikeasti määriteltäväksi haastaa pykälän käytännön soveltamisen. Julkiseen hallintotehtävään läheisesti liittyvä julkisen vallan käsite aiheuttaa myös merkittäviä vaikutuksia PL 124 §:n soveltamisessa – se seikka, sisältyykö julkiseen hallintotehtävään julkista valtaa vai ei, määrittää ratkaisevasti useita pykälän soveltamiseen liittyviä linjauksia. Samoin pykälän edellyttämä vaatimus tehtävien siirron tarkoituksenmukaisuudesta ja sen täyttymisen tapauskohtaisesta arvioinnista lisää tulkinnallista haastetta. Ongelmalliseksi PL 124 §:n soveltamisen osalta muodostuu myös se lähtökohta, että kuntalaissa (410/2015) ei ole annettu suoraa toimivaltaa julkisen hallintotehtävän antamiseksi viranomaisorganisaation ulkopuolelle.
Näiden lähtökohtaisesti pykälän soveltamiseen liittyvien haasteiden lisäksi ilmenee paljon käytännön haasteita ulkoisen palveluntuottajan toimintaan liittyen. Suurimmat haasteet ulkoisen palveluntuottajan osalta koskevat virkavastuuseen liittyviä kysymyksiä sekä perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon takeiden täyttymistä.
Kuntien organisaatiouudistuksia toimeenpanevien viranomaisten ja päättäjien on tärkeää tunnistaa kulloisenkin uudistuksen valtiosääntöiset reunaehdot. Perustuslain 124 §:n sisältämien käsitteiden tulkinnanvaraisuudesta johtuen saattaa toimintojen uudelleen järjestäminen olla kuntien viranomaisille ja päättäjille kuitenkin hyvin haastavaa. Tämän tutkielman tavoitteena on avata PL 124 §:n käsitteiden merkitystä ja lainsäätäjän tarkoitusta sekä tuoda esille pykälän käytännön soveltamiseen liittyviä muita ulkoistamisen kannalta olennaisia oikeudellisia seikkoja. PL 124 §:n säännöksestä selviää tutkielman keskeiset käsitteet: julkinen hallintotehtävä, sen antaminen lailla tai lain nojalla, viranomainen, tarkoituksenmukaisuus, perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten turvaaminen sekä julkinen valta ja merkittävä julkinen valta.
Tutkimus pohjautuu oikeuden ja lainkäytön teorialle. Tutkimusmenetelmänä käytän oikeusdogmaattista eli lainopillista lähestymistapaa. Tämä tarkoittaa voimassa olevan oikeuden tulkintaa ja systematisointia. Olennaista tutkimuksen tavoitteisiin pääsemisessä on ymmärtää lainsäätäjän tarkoitus sekä asian oikeudellinen sisältö. Tämän tarkoituksen ja sisällön selvittämisessä tukeudun ensisijaisesti oikeustieteelliseen alkuperäismateriaaliin, kuten säädöksiin, lainsäädännön esitöihin ja tuomistuinratkaisuihin. Alkuperäismateriaalin täydentäjänä käytän myös muuta lähdeaineistoa, pääasiassa oikeuskirjallisuutta.
Tutkielmassa keskeiseksi ongelmaksi muodostuu julkisen hallintotehtävän määrittelyn tulkinnanvaraisuus. Julkinen hallintotehtävä määrittää keskeisesti koko PL 124 §:n ytimen; se että tämä keskeinen käsite on laajasti eri oikeusoppineiden, lainsäätäjän ja -valmistelijan sekä tuomioistuinten taholta tunnustettu enemmän tai vähemmän vaikeasti määriteltäväksi haastaa pykälän käytännön soveltamisen. Julkiseen hallintotehtävään läheisesti liittyvä julkisen vallan käsite aiheuttaa myös merkittäviä vaikutuksia PL 124 §:n soveltamisessa – se seikka, sisältyykö julkiseen hallintotehtävään julkista valtaa vai ei, määrittää ratkaisevasti useita pykälän soveltamiseen liittyviä linjauksia. Samoin pykälän edellyttämä vaatimus tehtävien siirron tarkoituksenmukaisuudesta ja sen täyttymisen tapauskohtaisesta arvioinnista lisää tulkinnallista haastetta. Ongelmalliseksi PL 124 §:n soveltamisen osalta muodostuu myös se lähtökohta, että kuntalaissa (410/2015) ei ole annettu suoraa toimivaltaa julkisen hallintotehtävän antamiseksi viranomaisorganisaation ulkopuolelle.
Näiden lähtökohtaisesti pykälän soveltamiseen liittyvien haasteiden lisäksi ilmenee paljon käytännön haasteita ulkoisen palveluntuottajan toimintaan liittyen. Suurimmat haasteet ulkoisen palveluntuottajan osalta koskevat virkavastuuseen liittyviä kysymyksiä sekä perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon takeiden täyttymistä.