Kunnallisen jaotuksen muuttaminen. Oikeudelliset edellytykset ja kunnallinen itsehallinto.
Tuuri-Tammela, Helena (2008)
Kuvaus
Opinnäytetyö kokotekstinä PDF-muodossa.
Tiivistelmä
Suomi jakaantuu kuntiin yleisen hallinnon alueellisen toimivaltamääritysten perustana ja kansalaisten itsehallinnollista tarkoitusta varten. Kuntajakomuutoksille säädetään menettelyt ja oikeudelliset edellytyk-set kuntajakolaissa (19.12.1997/1196). Lakia uudistettiin kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa muun muassa määritellen kunnan muodostuvan työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudes-ta. Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (9.2.2007/169) sai aikaan useissa kunnissa kuntaliitosselvi-tykset ja kuntajakomuutoksien valmistelut.
Tutkielmani aiheena on selvittää kuntajakomuutoksen oikeudelliset edellytykset kunnallisen itsehallinnon ja kunta- ja palvelurakenneuudistuksen ristipaineessa. Tutkimukseni kuuluu julkisoikeudellisen tutkimuk-sen alaan ja painottuu hallinto-oikeuteen kuuluvaan kunnallisoikeuteen. Tutkimusmetodini on lainopilli-nen eli oikeusdogmaattinen. Tulkitsen ja systematisoin perustuslakia (11.6.1999/731), kuntalakia (17.3.1995/365), kuntajakolakia sekä lakia kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta tuottaen perusteltua tietoa ja hakien tulkintoja lakiteksteille. Lait ja niiden valmisteluaineistot ovat tärkeimpiä oikeuslähteitäni, mutta muita oikeuslähteitä käytän erityisesti selvittäessäni valtioneuvoston roolia ja harkintavaltaa kunta-jakomuutoksesta päätettäessä sekä itsehallinnon sisällön ja kehityksen hahmottamisessa. KHO:2008:1 päätös liitteineen (Helsinki-Sipoo-Vantaa kuntajakomuutos) on tutkimusaineistossani erityisenä esimerk-kitapauksena voimassa olevan kuntajakolain soveltamisesta.
Kuntajakolaki on erityislaki ja menettelytapalaki. Menettelyissä erityisen merkittävässä asemassa on kunnan sekä kuntalaisten oma tahto. Kunnan tahtoa edustaa valtuusto. Kuntajakomuutoksen oikeudelliset edellytykset arvioidaan lain tavoitteiden, kuntajaon eheyden, yhdyskuntarakenteen toimivuuden sekä yleisten ja erityisten edellytysten yhteisarviona. Kuntien lukumäärää vähentävä kuntajaon muutos tehdään joko lailla tai muutos on valtioneuvoston tai ministeriön hallintopäätös kuntajakolaissa säädetyin menette-lyin. Ministeriö on kuitenkin toimivaltainen hyväksymään kunnan alueen laajentamista tai supistamista tarkoittavan muutosesityksen, jollei mikään asianosainen kunta liitosta vastusta. Ministeriön on hylättävä esitys, jos on heti ilmeistä, ettei sitä voi hyväksyä tai kunta on sitä vastustanut. Muussa tapauksessa toi-mivalta on valtioneuvostolla. Kuntien alueilla ei ole ehdotonta suojaa. Yleisten edellytysten tulee olla olemassa erityisen painavina, jos kunnan alueen laajentamisessa tai supistamisessa kunta vastustaa muu-tosta tai muutoksen kohdealueen koolle ja asukasmäärälle asetetut raja-arvot ylittyvät. Kunnanvaltuuston vastustaessa muutosta voi kuitenkin äänioikeutettujen kuntalaisten enemmistö ratkaista asian antamalla kuntajakoselvittäjän esitykselle neuvoa-antavassa kansanäänestyksessä tuen, jolloin valtioneuvostolle on oikeus päättää kuntajakomuutoksesta vastoin kunnan omaa tahtoa. Valtioneuvoston harkintavaltaa hylätä kuntajakomuutosesitys on lisätty. Tärkeän yleisen edun vaatimusta ei nykyään voimassa olevaan kuntaja-kolakiin ole säädetty. Tärkeä yleinen etu tulee arvioida yleisten edellytysten täyttymisen kautta silloin, kun erityisille kuntajakomuutosedellytyksille tarvitaan erityisen painavat yleiset edellytykset.
Vaikka todetaan, että kunnan itsehallinnolla on perustuslainsuojaa, on se aina kansan omassa vallassa. Valtiollista valtaa käyttää kansa valitsemalla eduskunnan, joka päättää lainsäädäntövallan kautta, onko kunta- vai valtiokeskeinen itsehallintonäkemys voimakkaammin vallalla. Tuomiovalta on irti tästä yhtey-destä eikä KHO puutu kuntajakopäätösten tarkoituksenmukaisuusharkintaan.
Tutkielmani aiheena on selvittää kuntajakomuutoksen oikeudelliset edellytykset kunnallisen itsehallinnon ja kunta- ja palvelurakenneuudistuksen ristipaineessa. Tutkimukseni kuuluu julkisoikeudellisen tutkimuk-sen alaan ja painottuu hallinto-oikeuteen kuuluvaan kunnallisoikeuteen. Tutkimusmetodini on lainopilli-nen eli oikeusdogmaattinen. Tulkitsen ja systematisoin perustuslakia (11.6.1999/731), kuntalakia (17.3.1995/365), kuntajakolakia sekä lakia kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta tuottaen perusteltua tietoa ja hakien tulkintoja lakiteksteille. Lait ja niiden valmisteluaineistot ovat tärkeimpiä oikeuslähteitäni, mutta muita oikeuslähteitä käytän erityisesti selvittäessäni valtioneuvoston roolia ja harkintavaltaa kunta-jakomuutoksesta päätettäessä sekä itsehallinnon sisällön ja kehityksen hahmottamisessa. KHO:2008:1 päätös liitteineen (Helsinki-Sipoo-Vantaa kuntajakomuutos) on tutkimusaineistossani erityisenä esimerk-kitapauksena voimassa olevan kuntajakolain soveltamisesta.
Kuntajakolaki on erityislaki ja menettelytapalaki. Menettelyissä erityisen merkittävässä asemassa on kunnan sekä kuntalaisten oma tahto. Kunnan tahtoa edustaa valtuusto. Kuntajakomuutoksen oikeudelliset edellytykset arvioidaan lain tavoitteiden, kuntajaon eheyden, yhdyskuntarakenteen toimivuuden sekä yleisten ja erityisten edellytysten yhteisarviona. Kuntien lukumäärää vähentävä kuntajaon muutos tehdään joko lailla tai muutos on valtioneuvoston tai ministeriön hallintopäätös kuntajakolaissa säädetyin menette-lyin. Ministeriö on kuitenkin toimivaltainen hyväksymään kunnan alueen laajentamista tai supistamista tarkoittavan muutosesityksen, jollei mikään asianosainen kunta liitosta vastusta. Ministeriön on hylättävä esitys, jos on heti ilmeistä, ettei sitä voi hyväksyä tai kunta on sitä vastustanut. Muussa tapauksessa toi-mivalta on valtioneuvostolla. Kuntien alueilla ei ole ehdotonta suojaa. Yleisten edellytysten tulee olla olemassa erityisen painavina, jos kunnan alueen laajentamisessa tai supistamisessa kunta vastustaa muu-tosta tai muutoksen kohdealueen koolle ja asukasmäärälle asetetut raja-arvot ylittyvät. Kunnanvaltuuston vastustaessa muutosta voi kuitenkin äänioikeutettujen kuntalaisten enemmistö ratkaista asian antamalla kuntajakoselvittäjän esitykselle neuvoa-antavassa kansanäänestyksessä tuen, jolloin valtioneuvostolle on oikeus päättää kuntajakomuutoksesta vastoin kunnan omaa tahtoa. Valtioneuvoston harkintavaltaa hylätä kuntajakomuutosesitys on lisätty. Tärkeän yleisen edun vaatimusta ei nykyään voimassa olevaan kuntaja-kolakiin ole säädetty. Tärkeä yleinen etu tulee arvioida yleisten edellytysten täyttymisen kautta silloin, kun erityisille kuntajakomuutosedellytyksille tarvitaan erityisen painavat yleiset edellytykset.
Vaikka todetaan, että kunnan itsehallinnolla on perustuslainsuojaa, on se aina kansan omassa vallassa. Valtiollista valtaa käyttää kansa valitsemalla eduskunnan, joka päättää lainsäädäntövallan kautta, onko kunta- vai valtiokeskeinen itsehallintonäkemys voimakkaammin vallalla. Tuomiovalta on irti tästä yhtey-destä eikä KHO puutu kuntajakopäätösten tarkoituksenmukaisuusharkintaan.