Pelastusviranomaisen tekemän ohjauksen ja neuvonnan oikeudellinen ja tosiasiallinen velvoittavuus rakennushankkeissa

Abstract

Paloturvallisuuden varmistaminen on keskeinen osa rakennuksen suunnittelua ja rakentamista. Useat pelastustoiminnan edellytysten kannalta keskeiset ratkaisut tehdäänkin jo rakennuksen suunnittelu- ja rakennusvaiheessa. Siksi pelastusviranomainen on rakentamisen eri vaiheissa mukana paloturvallisuuden asiantuntijaviranomaisena ja antaa erilaisia lausuntoja sekä ohjaa ja neuvoo suunnittelijoita ja rakentajia. Ohjauksen ja neuvonnan tavoitteena on saada rakennus valmistuessaan täyttämään sille asetetut paloturvallisuusvaatimukset. Rakentamista säännellään maankäyttö- ja rakennuslailla (132/1999), joka antaa rakennusval- vontaviranomaiselle toimivallan rakennuslupamenettelyssä. Pelastusviranomainen puolestaan toimii asiantuntijaroolissa. Toimivalta-asetelma onkin lainsäädäntöä tarkastellen selkeä, ja vi- ranomaisten yhteistyö perustuu niille asetettuun yhteistyövelvoitteeseen. Paloturvallisuusvaa- timukset puolestaan ovat luonteeltaan väljiä ja tulkinnalle on tilaa. Se tarkoittaa viranomaisille jätettyä toisinaan laajaa harkintavaltaa. Siksi rakennuslupamenettelyssä toimivien viranomais- ten on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, millä muulla päätöstä voi perustella kuin säädök- sillä. Tällöin asiantuntijalausunnot ja ohjeet voivat päätyä osaksi päätöksen argumentointia. Tässä työssä tarkastellaan sitä, onko pelastusviranomaisen tekemällä ohjauksella ja neuvonnalla oikeudellista tai tosiasiallista velvoittavuutta. Jatkokysymyksenä tutkielmassa tarkastellaan, mistä mahdollinen velvoittavuus muodostuu ja miten se tulisi ottaa huomioon viranomais- työssä. Tutkielmassa käytetään lainopillisen työn menetelmiä esittämällä tulkinta- ja systemati- sointikannanottoja voimassa olevasta oikeudesta. Työ ei ole lainopillinen työ sen perinteisim- mässä merkityksessä, vaan siinä esitetään kannanottoja sekä etsitään sisältöä erityisesti velvoit- tavuuden, lainmukaisuuden ja viranomaisyhteistyön käsitteille. Lisäksi työssä määritellään, mitä ohjaus ja neuvonta ovat pelastusviranomaisen tehtävinä. Pelastusviranomaisen asiantuntijarooli ei tule voimassa olevasta lainsäädännöstä ilmi riittävän selkeästi. Vaikka ohjaus ja neuvonta eivät yleensä vaadi nimenomaista mainintaa lainsäädän- töön, rakentamislainsäädännössä oleva maininta voisi kuitenkin selkeyttää pelastusviranomai- sen asiantuntijaroolia rakennuslupaprosessissa. Pelastusviranomaisen antamalle lausunnolle tai ohjeelle voidaan katsoa muodostuvan toisinaan merkittävääkin tosiasiallista oikeudellista vel- voittavuutta. Kuitenkin pelkästään ohjeeseen tai lausuntoon viittaaminen ei ole oikeudellisesti tehokasta, vaan laillisuusvaatimuksen mukaisesti päätöksen on perustuttava lakiin. Lisäksi oh- jeiden ja lausuntojen käyttäminen päätösten argumentoinnissa asettaa ohjeille ja lausunnoille tiettyjä odotusarvoja laatuun ja sisältöön liittyen. Siksi lakiuudistusten yhteydessä olisi hyvä tar- kastella myös pelastusviranomaiselta rakentamisen ohjaustehtävissä vaadittavaa osaamista.