Kuntien yhteistyö ja julkiset hankinnat
Löytty, Katri (2007)
Kuvaus
Opinnäytetyö kokotekstinä PDF-muodossa.
Tiivistelmä
Julkiset hankinnat ovat merkittävä osa julkista taloutta. Kappalemääräisesti noin kaksi kolmasosaa kaikista hankinnoista tehdään kunnissa. Kuntien toimintaympäristö on muuttunut viimeisten vuosikymmenten aikana: kuntien talouden järjestäminen on saanut lisää vapautta, mutta haasteena on tehtävistä suoriutuminen vähillä resursseilla. Kuntalaissa onkin pyritty mahdollistamaan kuntien erilaiset ratkaisut ja toimintamallit, jotta toiminta olisi mahdollisimman tarkoituksenmukaista.
Kuntalaissa ei ole rajattu kuntien yhteistoiminnan sisältöä. Kunnat toimivat yhteistyössä paitsi viranomaistehtäviensä hoidossa, myös erilaisin yksityisoikeudellisin järjestelyin. Esimerkiksi kuntien yhteiset yritykset ja erilaiset myyjä–ostaja-asetelmat ovat yleistyneet. Sopimusjärjestelmät ovat monimutkaistuneet. Monissa tilanteissa on vaikea määritellä, sovelletaanko hankintalainsäädäntöä kuntien yhteistyöhön ja missä menee kunnan sisällä omana työnä teettämisen ja julkisen hankinnan raja. Kesäkuussa 2007 voimaan tulleeseen hankintalakiin sisällytettiin Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuva säännös sidosyksikköhankinnoista. Sen mukaan hankinta voidaan tehdä kilpailuttamatta sellaiselta yksiköltä, joka on niin läheisessä suhteessa hankintayksikköön, että toiminta voidaan rinnastaa omana työnä tekemiseen. Sen toivottiin osaltaan selkiyttävän kuntienkin hankintoja ja hankintalainsäädännön soveltamista kuntien väliseen yhteistyöhön.
Tutkimuksessa tutkitaan sitä, minkälaisia tehtäviä kunta voi hoitaa ja miten niitä voidaan hoitaa yhteistyössä toisten kuntien kanssa sekä sitä, minkälaiseen kuntien väliseen yhteistyöhön sovelletaan hankintalainsäädäntöä. Kuntalain tarkoittamaan kuntien yhteistoimintaan ei lähtökohtaisesti sovelleta hankintalakia, mutta mikäli kunnat solmivat keskenään sopimuksen, jonka voi katsoa olevan hankintasopimus, on kyseessä julkinen hankinta. Tällöin kunnalla on velvollisuus kilpailuttaa hankinta hankintalain säännöksiä noudattaen. Myös suorahankinnat yhden tai useamman kunnan omistamilta osakeyhtiöiltä ovat aiheuttaneet epäselvyyksiä.
Lähtökohtana tutkimuksessa on kuntien yhteistyö ja julkiset hankinnat. Tavoitteena on löytää ne säännökset ja periaatteet, jotka kunnan on otettava huomioon ja ne argumentit, joita voidaan käyttää, kun haetaan rajoja hankintalain soveltamisalalle. Toisaalta tavoitteena on tutkia ja tulkita hankintalain sidosyksikköpykälää. Siten tutkimus on lainopillinen, koska juuri lainopin tarkoituksena ja tavoitteena on oikeusjärjestyksen systematisointi ja tulkinta. Lähdeaineistona käytetään lakien esitöitä ja muita valmisteluasiakirjoja, oikeuskirjallisuutta sekä oikeuskäytäntöä. Korostuneessa roolissa ovat yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisut etenkin sidosyksikköteemaan liittyen. Tutkimus kuuluu hallinto- ja kunnallisoikeuden alaan, mutta kuntien yksityisoikeudellisen yhteistyön ja yksityisoikeudellisten yhteisöjen osalta liityntöjä on myös yksityisoikeuden puolelle.
Kuntien kannalta olisi ideaalista, että hankintalainsäädännön kannalta sallitut yhteistyömuodot määriteltäisiin selkeästi. EY-tuomioistuimen ratkaisukäytännön valossa tämä ei kuitenkaan näyttäisi olevan mahdollista. Rajanvedon selkiyttämisessä on perusteltua painottaa toiminnan tarkoituksen ja markkinavaikutukset huomioon ottavaa kokonaisvaltaista arviointia. Nykytilanteessa kuntien on yhteistyöjärjestelyjä suunnitellessaan etukäteen pohdittava niiden suhdetta hankintalainsäädäntöön. Kunnan on myös aina otettava huomioon hankinta- ja yhteistyöjärjestelyidensä vaikutus kilpailuasetelmiin markkinoilla sekä kuntalaisten itsehallintoon ja osallistumismahdollisuuksiin.
Kuntalaissa ei ole rajattu kuntien yhteistoiminnan sisältöä. Kunnat toimivat yhteistyössä paitsi viranomaistehtäviensä hoidossa, myös erilaisin yksityisoikeudellisin järjestelyin. Esimerkiksi kuntien yhteiset yritykset ja erilaiset myyjä–ostaja-asetelmat ovat yleistyneet. Sopimusjärjestelmät ovat monimutkaistuneet. Monissa tilanteissa on vaikea määritellä, sovelletaanko hankintalainsäädäntöä kuntien yhteistyöhön ja missä menee kunnan sisällä omana työnä teettämisen ja julkisen hankinnan raja. Kesäkuussa 2007 voimaan tulleeseen hankintalakiin sisällytettiin Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuva säännös sidosyksikköhankinnoista. Sen mukaan hankinta voidaan tehdä kilpailuttamatta sellaiselta yksiköltä, joka on niin läheisessä suhteessa hankintayksikköön, että toiminta voidaan rinnastaa omana työnä tekemiseen. Sen toivottiin osaltaan selkiyttävän kuntienkin hankintoja ja hankintalainsäädännön soveltamista kuntien väliseen yhteistyöhön.
Tutkimuksessa tutkitaan sitä, minkälaisia tehtäviä kunta voi hoitaa ja miten niitä voidaan hoitaa yhteistyössä toisten kuntien kanssa sekä sitä, minkälaiseen kuntien väliseen yhteistyöhön sovelletaan hankintalainsäädäntöä. Kuntalain tarkoittamaan kuntien yhteistoimintaan ei lähtökohtaisesti sovelleta hankintalakia, mutta mikäli kunnat solmivat keskenään sopimuksen, jonka voi katsoa olevan hankintasopimus, on kyseessä julkinen hankinta. Tällöin kunnalla on velvollisuus kilpailuttaa hankinta hankintalain säännöksiä noudattaen. Myös suorahankinnat yhden tai useamman kunnan omistamilta osakeyhtiöiltä ovat aiheuttaneet epäselvyyksiä.
Lähtökohtana tutkimuksessa on kuntien yhteistyö ja julkiset hankinnat. Tavoitteena on löytää ne säännökset ja periaatteet, jotka kunnan on otettava huomioon ja ne argumentit, joita voidaan käyttää, kun haetaan rajoja hankintalain soveltamisalalle. Toisaalta tavoitteena on tutkia ja tulkita hankintalain sidosyksikköpykälää. Siten tutkimus on lainopillinen, koska juuri lainopin tarkoituksena ja tavoitteena on oikeusjärjestyksen systematisointi ja tulkinta. Lähdeaineistona käytetään lakien esitöitä ja muita valmisteluasiakirjoja, oikeuskirjallisuutta sekä oikeuskäytäntöä. Korostuneessa roolissa ovat yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisut etenkin sidosyksikköteemaan liittyen. Tutkimus kuuluu hallinto- ja kunnallisoikeuden alaan, mutta kuntien yksityisoikeudellisen yhteistyön ja yksityisoikeudellisten yhteisöjen osalta liityntöjä on myös yksityisoikeuden puolelle.
Kuntien kannalta olisi ideaalista, että hankintalainsäädännön kannalta sallitut yhteistyömuodot määriteltäisiin selkeästi. EY-tuomioistuimen ratkaisukäytännön valossa tämä ei kuitenkaan näyttäisi olevan mahdollista. Rajanvedon selkiyttämisessä on perusteltua painottaa toiminnan tarkoituksen ja markkinavaikutukset huomioon ottavaa kokonaisvaltaista arviointia. Nykytilanteessa kuntien on yhteistyöjärjestelyjä suunnitellessaan etukäteen pohdittava niiden suhdetta hankintalainsäädäntöön. Kunnan on myös aina otettava huomioon hankinta- ja yhteistyöjärjestelyidensä vaikutus kilpailuasetelmiin markkinoilla sekä kuntalaisten itsehallintoon ja osallistumismahdollisuuksiin.